obsah - Centrum evropských studií

Transkript

Časopis Současná Evropa
Časopis Současná Evropa (dříve Současná Evropa a Česká republika) je recenzované odborné periodikum interdisciplinárního a multidisciplinárního charakteru, zaměřené na původní studie a diskusní
příspěvky českých a zahraničních autorů, zprávy z vědeckého života, dokumenty a recenze týkající
se všech aspektů procesu evropské integrace a postavení České republiky v Evropské unii. Vychází
dvakrát ročně.
Je distribuován do významných knihoven, na pracoviště státní správy apod. Obsah jednotlivých čísel
časopisu a aktuální informace jsou k dispozici na webových stránkách Centra evropských studií Vysoké školy ekonomické v Praze: http://ces.vse.cz.
Časopis Současná Evropa byl v roce 2010 zařazen Radou pro výzkum, vývoj a inovace na Seznam
recenzovaných neimpaktovaných periodik vydávaných v České republice.
Redakce:
Šéfredaktorka:
Zuzana Stuchlíková, Fakulta mezinárodních vztahů, Vysoká škola ekonomická v Praze
Pavel Hnát, Fakulta mezinárodních vztahů, Vysoká škola ekonomická v Praze
Redakční rada:
Josef Abrhám, Fakulta mezinárodních vztahů, Vysoká škola ekonomická v Praze
Peter Bugge, Aarhus University, Aarhus, Dánsko
Eva Cihelková, Fakulta mezinárodních vztahů, Vysoká škola ekonomická v Praze
Peter Čajka, Univerzita Mateja Bela, Banská Bystrica, Slovensko
Vladimíra Dvořáková, Fakulta mezinárodních vztahů, Vysoká škola ekonomická v Praze
Vlastimil Fiala, Právnická fakulta, Univerzita Palackého, Olomouc
Alexandr Hobza, Evropská komise, Belgie
Irena Homolová, Evropský parlament, Belgie
Jana Hošková, Evropský účetní dvůr, Lucembursko
Petr Kopecký, Leiden University, Leiden, Nizozemsko
Zuzana Lehmannová, Fakulta mezinárodních vztahů, Vysoká škola ekonomická v Praze
Hana Machková, Fakulta mezinárodních vztahů, Vysoká škola ekonomická v Praze
Radka Papoušková, Evropský účetní dvůr, Lucembursko
Blanka Říchová, Fakulta sociální věd, Univerzita Karlova
Zbyněk Švarc, Fakulta mezinárodních vztahů, Vysoká škola ekonomická v Praze
Jaroslav Ušiak, Univerzita Mateja Bela, Banská Bystrica, Slovensko
Dana Zadražilová, Fakulta mezinárodních vztahů, Vysoká škola ekonomická v Praze
Petr Zahradník, Česká spořitelna a.s.
Rudolf O. Zucha, Technische Universität Wien, Rakousko
Časopis připravuje Centrum evropských studií Vysoké školy ekonomické v Praze
s finanční podporou Konrad-Adenauer-Stiftung.
Evidenční číslo periodického tisku: MK ČR E 18662.
(c) Vysoká škola ekonomická v Praze, Nakladatelství Oeconomica - 2010
ISSN 1804-1280
OBSAH
ROČNÍK XV
ČÍSLO 2/2010
Stati:
Lisabonská smlouva – nový rámec pro mezinárodně právní postavení
Evropské unie a její vnější činnosti (Eva Cihelková, Zbyněk Švarc, Josef Bič)
3
Lisabonská smlouva a společná obchodní politika EU (Ludmila Štěrbová)
23
Opatření proti financování terorismu: ladění pravidel
pro vytváření evropských sankčních seznamů (Zuzana Trávníčková)
45
Fragmentace společných hodnot? Výjimky z Listiny
základních práv Evropské unie (Helena Bončková, Hubert Smekal)
61
Konzultace:
Evropská unie a Středomořský prostor: Vliv izraelsko-palestinského
konfliktu na dynamiku spolupráce Evropské unie a Středomoří (Radka Havlová) 83
Spolupráca v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí
v Európskej únii po prijatí Lisabonskej zmluvy (Lucia Hurná)
107
Společná zemědělská politika EU
a její aplikace v České republice (Milan Vošta)
127
Recenze:
Energetická náročnost: determinanta změn toků
fosilních paliv a implikace pro EU a ČR (Aliaksandr Sudliankou)
143
CONTENTS
VOLUME XV
ISSUE 2/2010
Lisbon Treaty – a new framework for international-law status
of the European Union and its external activities
(Eva Cihelková, Zbyněk Švarc, Josef Bič)
3
Lisbon Treaty and the Common
Commercial Policy of the EU (Ludmila Štěrbová)
23
Measures against Financing Terrorism: Tuning
of Rules related to European Sanctions Lists (Zuzana Trávníčková)
45
Fragmentalization of Common Values?
Opt-outs from the Charter of Fundamental Rights
of the European Union (Helena Bončková, Hubert Smekal)
61
The European Union and the Mediterranean: The Impact
of the Israeli-Palestinian Conflict on Cooperation
of the European Union and the Mediterranean Region (Radka Havlová)
83
Justice and Home Affairs Cooperation in the European Union
after the adoption of the Lisbon Treaty (Lucia Hurná)
107
Common agriculural policy of the EU
and their aplication in the Czech Republic (Milan Vošta)
127
Energy Intensity: Determinant of Changes in Fossil Fuels Flows
and Implications for the EU and the Czech Republic (Aliaksandr Sudliankou)
143
Eva Cihelková, Zbyněk Švarc, Josef Bič
Lisabonská smlouva – nový rámec
pro mezinárodně právní postavení
Evropské unie a její vnější činnosti*
Abstrakt:
Přijetí Lisabonské smlouvy změnilo mezinárodně právní postavení Evropské unie. Při akceptaci většinového odborného názoru se přeměnila z mezinárodní organizace sui generis a subjektu bez mezinárodně právní subjektivity v jednoznačně identifikovaný nadnárodní subjekt
– mezinárodní organizaci s vnější subjektivitou. Tato skutečnost má své dopady i na její vnější
činnost. Lisabonská smlouva tak vytvořila nový rámec pro specifikaci podstaty, zásad, cílů,
elementů i správy vnějších vztahů daného subjektu. Sta komparuje mezinárodně právní
postavení Evropské unie před a po přijetí Lisabonské smlouvy a usiluje především o charakteristiku nového právně institucionálního základu pro zapojování EU do globální dělby práce.
Klíčová slova:
Lisabonská smlouva, Evropská unie, právní suverenita, vnější vztahy, vnější činnosti
P
řijetí Lisabonské smlouvy, neboli Smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství, která je tvořena
novelizovanou Smlouvou o EU a Smlouvou o fungování EU, které vstoupily v platnost 1. prosince 2009, předznamenalo nejen změnu mezinárodně právního postavení Evropské unie (EU, Unie), ale v jejím důsledku i proměnu právně
institucionálního rámce pro provádění vnějších vztahů, nebo (dnes snad vhodněji) vnější činnosti EU. Akceptací nové zakládací smlouvy byly ukončeny vleklé
debaty o charakteru Evropské unie, jako tzv. pilířové struktury, i o její mezinárodně právní subjektivitě.
Cílem této statě je však nejen porovnat mezinárodně právní postavení Evropské unie jako mezinárodní organizace před a po schválení Lisabonské smlouvy
a výsledky komparace aplikovat na otázky její mezinárodně právní subjektivity,
ale zejména vymezit dopady Lisabonské smlouvy jako nového rámce na podstatu,
zásady, cíle, elementy a správu vnějších vztahů EU. Jinými slovy, autoři usilují
především o charakteristiku nového právně institucionálního základu pro zapojování EU do globálních klíčových vazeb politické, ekonomické a právní povahy,
kterému zatím nebyla věnována odpovídající publikační pozornost. Východis* Tato stať vznikla v rámci výzkumného záměru Fakulty mezinárodních vztahů „Governance v kontextu
globalizované ekonomiky a společnosti“, č. MSM6138439909.
Současná Evropa 02/2010
kem pro daný rozbor jsou primární pramenná díla v podobě konsolidovaných
verzí zakládacích smluv.
V první části článku jsou hledány odpovědi na dvě základní otázky, jež vévodily diskusi právníků i ekonomů před přijetím Lisabonské smlouvy – zda EU ve
své podobě byla či nebyla mezinárodní organizací a zda byla či nebyla nadána
mezinárodně právní subjektivitou? Druhá část se pokouší o vymezení současného postavení Evropské unie, které je potažmo, tam, kde je to možné a vhodné,
konfrontováno s předchozím postavením, event. jsou uváděny dopady dané změny, které nastolují nové otázky (např. jaký je rozsah nových pravomocí EU a zda
bude dostatečný pro posílení postavení Unie v globálních vztazích?). Třetí část,
jež je těžištěm statě, specifikuje dopady Lisabonské smlouvy na podstatu, zásady,
cíle, elementy (prvky) a správu vnějších vztahů (nebo také tzv. vnější politiky)
Evropské unie. V závěru je vysloven hodnotící názor autorů na proměnu rámce
pro mezinárodně právní postavení EU a její vnější činnosti.
1. Mezinárodně právní postavení Evropské unie
před přijetím Lisabonské smlouvy
Intenzivní diskusi o mezinárodně právním postavení Evropské unie před
přijetím Lisabonské smlouvy dlouhodobě vévodily dvě základní otázky – za prvé,
zda EU je mezinárodní organizací dle mezinárodního práva veřejného, a za druhé, zda je nadána mezinárodně právní subjektivitou? Odpovědi expertů z řad
právníků i ekonomů na dané záležitosti sice převážně vyznívaly negativně, avšak
bylo možné setkat se i s argumenty ve prospěch nastíněných otázek.
Pojetí, podle kterého EU nevykazovala rysy mezinárodní organizace, vycházelo z norem obecného mezinárodního práva veřejného a jejich výkladu. Podle
nich mezinárodní organizací je takové sdružení států, které vzniká na základě
mezinárodní smlouvy uzavírané státy, na jejímž základě trvale vykonává úkoly,
jež mu ukládají členské státy (stanovují se tzv. pravomoci a působnost mezinárodní organizace), a vytváří vlastní stálé orgány. EU vznikla na bázi Smlouvy
o Evropské unii vstoupivší v platnost k 1. 11. 1993. Ze strukturálního hlediska ale
zahrnovala Evropská společenství (1. pilíř) a dále společnou zahraniční a bezpeč1
Často se také hovoří o tzv. vnější subjektivitě.
Srovnej: ČEPELKA, Č. – ŠTURMA, P.: Mezinárodní právo veřejné. Praha: C. H. Beck, 2008, s. 78
a SEIDL-HEHENVELDERN, I.: Mezinárodní právo veřejné. 3. vyd. Praha: ASPI, 2006, s. 76 a 157.
Smlouvy, které jsou zakládací listinou mezinárodních organizací, obsahují zpravidla statut mezinárodní organizace, včetně určení jejího názvu a sídla, její cíle, zásady činnosti, podmínky členství, práva a povinnosti členů, strukturu orgánů a jejich kompetence a způsob financování. Kromě zakládací
smlouvy uzavírají členské státy smlouvu se státem, ve kterém bude mít daná mezinárodní organizace
své sídlo (tzv. sídelní smlouva) a smlouvu o výsadách a imunitách mezinárodní organizace, včetně
jejich orgánů a pracovníků, v členských státech (tzv. imunitární smlouva).
Lisabonská smlouva – nový rámec pro mezinárodně právní postavení Evropské unie
nostní politiku (2. pilíř) a spolupráci v oblasti justice a vnitřních věcí (3. pilíř).
Smlouvy o založení Evropských společenství [Smlouva o založení Evropského
společenství (ES) a Smlouva o založení Evropského společenství pro jadernou
energii (EURATOM)] naplňovaly dvě základní podmínky pro vznik mezinárodní organizace. Jelikož v obou případech šlo o instituce nadstátního charakteru,
mohly být stanoveny jejich pravomoci i působnost (např. pravomoc ES uzavírat
mezinárodní smlouvy s třetí zemí, skupinou zemí či mezinárodními organizacemi; do působnosti ES patřilo provádění společné obchodní politiky)). Pro
1. pilíř fungovaly také orgány EU – Rada, Komise, Evropský parlament, Soudní
dvůr, Účetní dvůr, poradní funkci měly Hospodářský a sociální výbor a Výbor
regionů. Proto také mohl Mezinárodní soudní dvůr uznat Evropská společenství
explicité za mezinárodní organizace. 2. a 3. pilíř měly ovšem nikoliv nadstátní,
nýbrž mezistátní charakter, tzn. že členské státy si ponechávaly své rozhodovací pravomoci. V těchto pilířích tudíž nemohly být stanoveny ani pravomoci, ani
působnost EU. Tím vlastně nebyla naplněna v plném rozsahu první podmínka,
tj. výkon úkolů (činností) uložených státem. A i když druhá podmínka, tj. existence vlastních orgánů naplněna byla, Evropská unie nebyla ve smyslu ustáleného
výkladu norem mezinárodního práva uznána za mezinárodní organizaci.
Protože však ES a EURATOM jako mezinárodní organizace byly základem
Evropské unie, řada expertů považovala EU za mezinárodní organizaci sui generis (svého druhu).
Mezinárodní organizace jsou již tradičně pokládány za subjekty mezinárodního práva. To znamená, že mají způsobilost být nejen účastníky vztahů upravených normami mezinárodního práva veřejného, ale mají i způsobilost k právním
úkonům a k právní odpovědnosti. Právní subjektivita mezinárodních organizací je
subjektivitou propůjčenou (přenesenou – odvozenou), neboť vyplývá z vůle států,
které jsou členy dané mezinárodní organizace. Kromě toho je subjektivitou omezenou, a to co do rozsahu, protože ten určují cíle a působnost dané mezinárodní organizace. Subjektivita mezinárodních organizací v mezinárodním právu je
zpravidla vyjádřena implicitně a je dovozována z rozsahu působnosti mezinárodní organizace zakotvené v její zakládací smlouvě (zakládacích dokumentech).
Čl. 300 Smlouvy o založení ES. VLÁDA ČR: Konzolidovaná verze Smlouvy o založení Evropského společenství ve znění Smlouvy z Nice [2010-09-10]. In: Primární právo. Historický vývoj zakládajících
smluv. Praha: Vláda České republiky, s. 235. Dostupné z: <http://www.euroscop.cz/ gallery/2/756smlouva_o_es.nice.pdf>.
Čl. 133 Smlouvy o založení ES. VLÁDA ČR: Konzolidovaná verze Smlouvy o založení Evropského společenství ve znění Smlouvy z Nice [2010-09-10]. In: Primární právo. Historický vývoj zakládajících
smluv. Praha: Vláda České republiky, s. 185. Dostupné z: <http://www.euroscop.cz/gallery/2/756smlouva_o_es.nice.pdf>.
Kromě orgánů EU v 1. pilíři existovaly i další orgány, mezi které patřily: ve 2. pilíři – Politický a bezpečnostní výbor, Generální tajemník Rady a Vysoký představitel pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku; ve 3. pilíři – Koordinační výbor vyšších úředníků.
V souladu s normami vnitrostátních právních řádů mají mezinárodní organizace právní subjek-
Právní subjektivita propůjčená mezinárodním organizacím, byť má stejný
obsah jako subjektivita států, je subjektivitou odlišnou od subjektivity členských
států. Uznání právní subjektivity mezinárodní organizace státem (a to jak členským, tak nečlenským) neznamená automatický závazek státu podřizovat se pravidlům dané mezinárodní organizace. Ten může vyplývat jen ze samotné zakládací smlouvy podepsané daným (členským) státem, nebo z výslovného vyjádření
státu, že se takovým pravidlům podřídí. (V této souvislosti je nutné – s ohledem
na níže zkoumané záležitosti – zdůraznit vztah mezi právní subjektivitou, kterou
má mezinárodní organizace, a vnějšími pravomocemi, v jejichž rámci může jako
subjekt mezinárodních vztahů vystupovat.)
Zvláštní povahu a účinky má uznání mezinárodně právní subjektivity mezinárodní organizace nadstátního (nadnárodního) charakteru. To vyplývá především ze znaků, kterými se nadstátní (nadnárodní) mezinárodní organizace odlišují od organizací mezistátních. Těmito znaky jsou:
orgány mezinárodní organizace (alespoň některé z nich) jsou při rozho
dování nezávislé na pokynech členských států;

většinová rozhodnutí zavazují i ty členské státy, které byly „přehlasovány“;

osoby mající trvalý pobyt na území členských států podléhají přímo pravidlům dané organizace – státy jejich závaznost nezprostředkovávají;

organizace mají vlastní soudní a „kvaziparlamentní“ orgány;

financování není závislé na příspěvcích členských států, mají vlastní
finanční příjmy.
V případě nadstátních organizací tak jsou kompetence členských států
a jejich orgánů překrývány, popř. nahrazovány kompetencemi mezinárodní organizace, resp. kompetencemi jejich orgánů. Proto rovněž otázka, zda je Evropská
unie nadána právní subjektivitou10, vyvolávala před přijetím Lisabonské smlouvy značné spory.
Evropským společenstvím, jako součásti Evropské unie, byla přiznána
mezinárodně právní subjektivita, byť tato subjektivita byla omezena pravomocemi definovanými v zakládacích smlouvách a smlouvách, které je měnily a doplňovaly (tedy stupněm suverenity, jenž na ES a EURATOM, jakož i dříve Evropské
tivitu i v právu vnitrostátním (především v právu členských států). Zde je téměř vždy vymezována
explicitně.
Obsahem mezinárodně právní subjektivity je právo: diplomacie a legace, požívat výsady a imunity,
uzavírat mezinárodní smlouvy, přijímat jednostranná opatření, jakož i povinnost: nést mezinárodní
odpovědnost.
Blíže viz např. POTOČNÝ, M. – ONDŘEJ, J.: Mezinárodní právo veřejné. Zvláštní část. 5. doplněné
a rozšířené vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 282 a 320; SEIDL-HEHENVELDERN, I.: Mezinárodní
právo veřejné. 3. vyd. Praha: ASPI, 2006, s. 155.
10
Mezinárodně právní subjektivita je způsobilost být nositelem práv a povinností na úrovni mezinárodního práva veřejného, tj. na úrovni suverénů mezinárodního společenství – národních států
a mezinárodních organizací s právní subjektivitou.
společenství uhlí a oceli, přenesly členské státy). Tuto subjektivitu společenství
neovlivnilo ani vytvoření společných orgánů. Mezinárodně právní subjektivita
byla Evropským společenstvím přiznána jak podle mezinárodního práva (čl. 281
Smlouvy o ES a čl. 184 Smlouvy o EURATOM), tak v rámci vnitrostátního práva
členských států (čl. 282 Smlouvy o ES a čl. 185 Smlouvy o EURATOM). Na právní subjektivitě Evropských společenství se nic nezměnilo ani po přijetí Smlouvy
o Evropské unii v Maastrichtu v roce 1992 a vzniku Evropské unie. Postavení
společenství v mezinárodně právních vztazích zůstalo podle zakládacích smluv,
včetně jejich změn, zachováno; Evropská unie je nenahradila.
Evropské unii jako celku mezinárodně právní subjektivita přiznána nebyla,
jelikož členské státy ji ve Smlouvě o EU výslovně nedohodly a tuto „nedohodu“
nebylo možné nahradit judikaturou Soudního dvora, který byl příslušný k výkladu pouze 3. pilíře EU, nikoli však pilíře 2. Posílení nadstátního charakteru EU,
včetně některých ujednání o spolupráci s třetími zeměmi, nicméně vedlo k diskusím i o mezinárodně právní subjektivitě Unie a jejím rozsahu. Zastánci existence
jakési zárodečné právní subjektivity EU argumentovali třemi skutečnostmi:

existencí občanství EU: zdůrazňovali, že těžko si lze představit občanství k subjektu, který nemá právní subjektivitu;
podstatou institutu přistoupení k EU: přistoupení se vztahovalo nejen

k ES (EURATOM), ale i ke 2. a 3. pilíři, neboť přistupující stát na sebe
musel převzít závazky vyplývající ze všech pilířů;

pravomocí Rady pozastavit některá práva členskému států, včetně práv
hlasovacích: prvek subjektivity byl spatřován v nadřazenosti pravomoci Rady, která měla ve 2. a 3. pilíři pravomoc kvalifikovanou většinou
a s odhlédnutím od hlasů dotčeného státu pozastavit práva členskému
státu, nad pravomocemi členských států.
Mezinárodně právní subjektivita Evropské unie tak byla, možno říci, považována za spornou, přesto však názory, že EU má právní subjektivitu, ať v plném či
částečném rozsahu, zůstaly v teorii i praxi výrazně menšinovými.
2. Mezinárodně právní postavení Evropské unie
po přijetí Lisabonské smlouvy
Přijetím Lisabonské smlouvy dochází k významné změně – Evropská unie
nahrazuje Evropské společenství a je jeho nástupkyní, čímž dochází k jednoznačné identifikaci tohoto nadnárodního subjektu11. Lisabonská smlouva ruší
tzv. pilířovou strukturu dosavadní EU. Dle hlavy V., kap. 2., čl. 24 Smlouvy o EU12
11
Nutno dodat, že vedle Evropské unie bude i nadále existovat EURATOM se samostatnou právní subjektivitou.
12
ÚV ČR: Lisabonská smlouva. Konsolidované znění Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o fungování
má EU pravomoc v otázkách společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP),
která „se vztahuje na všechny oblasti zahraniční politiky a všechny otázky týkající se bezpečnosti Unie, včetně postupného vymezení společné obranné politiky,
která by mohla vést ke společné obraně“. Přitom ale platí, že „základní charakter
SZBP jako oblasti mezivládní spolupráce, kde členské státy mají výlučné postavení v rozhodovacím procesu, zůstává zachován“.13 V oblasti „prostor svobody, bezpečnosti a práva“ (dříve spolupráce v oblasti justice a vnitřních věcí) nabývá EU
sdílené pravomoci spolu s členskými státy. Tím vlastně dochází k naplnění první
podmínky – stanoví se pravomoci a působnost EU v celé šíři jejího obsahového
záběru. Orgány EU jsou dle Smlouvy o EU – Evropský parlament, Evropská rada,
Rada, Evropská komise, Soudní dvůr EU, Evropská centrální banka a Účetní dvůr
(zvyšuje se tedy jejich počet). Specifikují se i další orgány s poradními funkcemi.
S ohledem na změnu ve vnitřním uspořádání EU se mění pravomoci těchto orgánů. Je tudíž naplněna i druhá podmínka jsoucnosti mezinárodní organizace.
Lisabonská smlouva explicitně zakotvila, stejně jako tomu bylo dříve u ES,
vnitřní a vnější subjektivitu Evropské unie. Vnitřní subjektivita je stanovena
čl. 335 Smlouvy o fungování EU a vymezuje postavení EU na území členských
států. Unie má v každém z členských států nejširší způsobilost k právům a právním úkonům, jakou jejich vnitrostátní právo přiznává právnickým osobám;
může zejména nabývat a zcizovat movitý a nemovitý majetek a vystupovat před
soudem. Pro tento účel je zastupována Komisí. (V otázkách spojených s fungováním svých jednotlivých orgánů je zastupována vzhledem k jejich správní
samostatnosti každým z nich.)14 Vnější subjektivita stanoví postavení EU vůči
mezinárodnímu společenství. Konstatování, že „Unie má právní subjektivitu“
(čl. 47 Smlouvy o EU)15 znamená, že EU má subjektivitu odlišnou od právní subjektivity zakladatelských členských států. Vnější subjektivita je základem pro provádění vnějších aktivit EU. Vyjadřuje skutečnost, že EU (stejně jako dříve ES):
může uzavírat (vedle členských států) dohody s jedním nebo více třetí
mi státy, či mezinárodními organizacemi za určitých vymezených podmínek (viz dále);

odpovídá za porušení dohod, jimiž je vázána;
může vznášet mezinárodní nároky v souvislosti s protiprávním vyvlast
něním jejího majetku;
Evropské unie. 2. přepracované a doplněné vydání. Praha: Úřad vlády České republiky, Odbor informování o evropských záležitostech, 2009, s. 36.
13
ÚV ČR: Analýza dopadů Lisabonské smlouvy. Praha: Úřad vlády České republiky, leden 2010 [201008-13], s. 55. Dostupné z: <http://www.vlada.cz/assets/evropske-zalezitosti/ dokumenty/Analyzadopadu-Lisabonske-smlouvy.pdf>.
14
15
Dtto, s. 51.
může předkládat k arbitrážnímu rozhodnutí spory, které vede s jinými
subjekty mezinárodního práva apod.
Mezinárodní společenství (třetí – nečlenské země a mezinárodní organizace) považuje v současné době Evropskou unii (i EURATOM) za nositele
mezinárodně právní subjektivity (a mezinárodní organizaci), což dokládají mj.
uplatňováním práva diplomacie a legace, včetně uznání výsad a imunit EU a jejích představitelů, či uzavíráním mezinárodních smluv, které byly před přijetím
Lisabonské smlouvy sjednávány téměř výhradně mezi ES na straně jedné a státy
a mezinárodními organizacemi na straně druhé. (Určitou výjimkou byly dohody
uzavřené EU v rámci 2. a 3. pilíře. Amsterodamská smlouva dala tuto pravomoc
Radě EU. Takovéto dohody samozřejmě nezavazovaly ten členský stát EU, jehož
zástupce prohlásil, že „musí splnit své ústavní předpisy“.) Po přijetí Lisabonské
smlouvy bude signatářem mezinárodních smluv pouze Evropská unie, resp. EU
a její členské státy. To platí jak ve vztahu k nově uzavíraným dohodám, tak i dohodám již uzavřeným jménem ES, neboť EU se stala jeho právním nástupcem.
Právo diplomacie představuje po Evropskou unii nárok komunikovat s ostatními subjekty mezinárodního práva veřejného jako rovný s rovným. Tuto komunikaci umožňuje aktivní vyslanecké právo, které opravňuje EU být zastoupena
u ostatních subjektů stálým orgánem (s chráněným postavením). Tento stálý
orgán nabývá nově dle Lisabonské smlouvy (Smlouva o fungování EU, čl. 221)
podoby delegace Evropské unie, jež působí pod vedením Vysokého představitele
Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku a vykonává mimo jiné i reprezentační a koordinační funkce, které dosud náležely předsednickému státu. Delegace
EU jednají v úzké spolupráci s diplomatickými misemi a konzulárními zastoupeními členských států. V rámci pasivního vyslaneckého práva dosud akreditovalo
v sídle EU své diplomatické mise více než 150 států. Vzhledem k tomu, že u EU
není možné zřizovat diplomatické mise mezinárodních organizací, několik z nich
zde vytvořilo tzv. úřady důvěrných vztahů v podobě buď pozorovatelských misí
(OSN, OECD, ILO) či styčných kanceláří (Rada Evropy, ESVO, Arabská liga), na
něž se vztahuje národní (belgické) právo. Ochranu stálých orgánů EU zajišťuje udělení výsad (zvláštní právní úprava) a imunit (vynětí diplomatických misí
z moci obecně platných předpisů v sídelní zemi). Na území členských států používá Unie výsad a imunit nezbytných k plnění jejího poslání za podmínek stanovených v Protokolu o výsadách a imunitách EU z roku 1965. Totéž dnes platí i pro
Evropskou centrální banku a Evropskou investiční banku.
Hlavním obsahem mezinárodně právní subjektivity EU je, jak bylo již uvedeno, pravomoc uzavírat mezinárodní smlouvy (tzv. vnější dohody) s jednou
nebo více třetími zeměmi nebo mezinárodními organizacemi, stanoví-li tak
Smlouvy (myšleno zakládací) nebo je-li uzavření dohody buď nezbytně nutné
k dosažení cílů stanovených Smlouvami v rámci politik Unie nebo je stanoveno právně závazným aktem Unie nebo se může dotknout společných pravidel či

změnit jejich oblast působnosti (čl. 216 Smlouvy o fungování EU).16 Zpřesnění
tohoto článku ve srovnání s dikcí obdobného článku Smlouvy o ES představuje
explicitní zakotvení podmínek uzavíraných dohod, které byly až dosud vyvozovány na základě judikatury Soudního dvora. V důsledku přerozdělení určitých
vnitřních pravomocí mezi EU a členskými státy na základě Lisabonské smlouvy
se změnil okruh otázek, které budou moci být předmětem mezinárodních smluv
uzavíraných Unií. Lisabonská smlouva přináší také změny v proceduře sjednávání mezinárodních smluv. Např. uzavření dohody může nadále doporučovat nejen
Komise, ale i Vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, pokud se zamýšlená dohoda týká výlučně nebo zejména společné zahraniční
a bezpečnostní politiky. Sjednáváním smluv nemusí být pověřena pouze Komise,
ale kdokoli, koho Rada jmenuje vyjednavačem nebo vedoucím vyjednávajícího týmu. Evropský parlament nově vydává souhlas v případě uzavírání dohod
v oblastech, na něž se vztahuje řádný či zvláštní legislativní postup.17
Přijetí Lisabonské smlouvy explicitně vymezující právní subjektivitu Evropské unie tedy na jedné straně vede k ukončení diskuse o mezinárodně právním
postavení EU, na druhé straně ale nastoluje otázky nové, např. jaký je rozsah
pravomocí EU v jejích vnějších vztazích?.
3. Dopady Lisabonské smlouvy na podstatu, zásady, cíle,
elementy a správu vnějších vztahů EU18
Kategorie vnějších vztahů Evropské unie není evropským právem definována, byť jde o pojem velmi často používaný. Již před přijetím Lisabonské smlouvy
začali proto právní experti hledat vlastní vymezení, pro které využili čl. 3 Smlouvy o EU z roku 1993 (v současně platné smlouvě byl tento článek zrušen), a za
vnější vztahy EU obvykle považují souhrn právních vztahů EU, které se realizují
v rámci jejích vnějších pravomocí a jsou rozvíjeny v různých oblastech – ekono16
17
Řádný legislativní postup Evropského parlamentu a Rady spočívá v tom, že tyto orgány přijímají
společně na návrh Komise nařízení, směrnice nebo rozhodnutí. Legislativní akty takto přijaté podepisuje předseda Evropského parlamentu a předseda Rady. Zvláštní legislativní postup znamená, že
ve zvláštních případech stanovených Smlouvami je možné přijetí nařízení, směrnice nebo rozhodnutí
Evropským parlamentem za účasti Rady nebo Radou za účasti Evropského parlamentu. Legislativní
akty podepisuje předseda orgánu, který je přijal. Blíže viz: ÚV ČR: Lisabonská smlouva. Konsolidované znění Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o fungování Evropské unie. 2. přepracované a doplněné
vydání. Praha: Úřad vlády České republiky, Odbor informování o evropských záležitostech, 2009,
s. 190.
18
Tato třetí část statě je aktualizovanou a doplněnou verzí výkladu Právní stránky vnějších vztahů,
publikované v CIHELKOVÁ, E.: Vnější ekonomické vztahy Evropské unie. Praha: C. H. Beck, 2003,
zejména s. 55–60.
10
mické, politické, rozvoje atd. V čl. 3 byl reziduálně použit pojem „vnější činnosti“.
V Lisabonské smlouvě vnější činnosti získávají na svém významu a jsou pravděpodobně konceptem více frekventovaným než vnější vztahy. Vnější činnosti
Unie je věnována hlava V. Smlouvy o EU a část V. Smlouvy o fungování EU, čímž
vnější činnost EU získává jednotné a soustředěné vymezení. Evropské právo však
nevymezuje relaci pojmů „vnější vztahy“ a „vnější činnosti“. První pojem je širší,
jelikož kromě vnějších činností EU zahrnuje i naplňování pasivního vyslaneckého práva, které nelze řadit mezi činnosti.
Pro výklad mezinárodních smluv EU s třetími zeměmi a mezinárodními
organizacemi, jakož i pro výklad sekundárního práva EU, jsou velmi důležité
zásady Evropské unie. Zatímco v Niceské smlouvě byly vymezeny zásady EU jako
takové – zásada demokracie, právního státu a úcty k lidským právům a základním svobodám, v Lisabonské smlouvě jsou vymezeny zásady vnější činnosti Unie.
Smlouva o EU konstatuje, že Evropská unie usiluje o rozvíjení vztahů a budování partnerství se třetími zeměmi a mezinárodními regionálními nebo světovými organizacemi, jež sdílejí zásady, které se uplatnily při jejím založení, rozvoji
a rozšiřování a které hodlá podporovat i v ostatním světě. Jedná se o zásady: demokracie, právního státu, univerzálnosti a nedělitelnosti lidských práv
a základních svobod, úctu k lidské důstojnosti, rovnost a solidaritu, dodržování
zásad Charty OSN a mezinárodního práva. Evropská unie také podporuje vícestranná řešení společných problémů, především v rámci Organizace spojených
národů.
Pro výklad mezinárodních smluv a sekundárního práva jsou rovněž velmi
důležité cíle vnějších vztahů EU. V Niceské smlouvě byly tyto cíle stanoveny jako
obecné a specifické (pro jednotlivé elementy vnějších vztahů). Obecné cíle byly
vymezeny primárním právem, většinou v preambuli zakládacích smluv nebo
v jiných společných ustanoveních – např. „zabezpečit společným postupem hospodářský a sociální růst .. zemí ..“ (Smlouva o založení ES)19; „mluvit jedním hlasem a jednat důsledně a solidárně k účinnější ochraně svých společných zájmů
a nezávislosti“ (Jednotný evropský akt)20; „dosáhnout posílení a sblížení svých
ekonomik ..“ (Smlouva o EU)21. Specifické cíle byly definovány jak primárním,
tak sekundárním právem, zejména v nařízeních Rady.
Lisabonská smlouva významně mění svůj přístup k vymezení cílů vnějších
vztahů (vnější činnosti) EU. Cíle Unie v oblasti vnější činnosti zahrnují jakési tři
19
VLÁDA ČR: Konzolidovaná verze Smlouvy o založení Evropského společenství ve znění Smlouvy
z Nice [2010-09-10]. In: Primární právo. Historický vývoj zakládajících smluv. Praha: Vláda České
republiky, s. 143. Dostupné z: <http://www.euroscop.cz/ gallery/2/756-smlouva_o_es.nice.pdf>.
20
ÚMV: Akt o jednotné Evropě. Evropská integrace v dokumentech. Praha: Ústav mezinárodních vztahů, 1993, s. 5.
21
VLÁDA ČR: Konzolidovaná verze Smlouvy o Evropské unie ve znění Smlouvy z Nice [2010-09-10].
In: Primární právo. Historický vývoj zakládajících smluv. Praha: Vláda České republiky, s. 122.
Dostupné z: <http://www.euroscop.cz/gallery/2/760-smlouva_o_eu.pdf>.
11
roviny. První rovinu představují cíle vnějších vztahů vymezené v rámci obecných
cílů Unie, druhou – cíle pro vypracovávání a provádění vnější činnosti v jednotlivých oblastech a dosažení Vysokého stupně spolupráce ve všech oblastech mezinárodních vztahů, třetí – cíle jednotlivých elementů (oblastí) vnějších vztahů.
V rámci první úrovně Evropská unie „ve svých vztazích s okolním světem
zastává a podporuje své hodnoty a zájmy a přispívá k ochraně svých občanů.
Přispívá k míru, bezpečnosti, udržitelnému rozvoji této planety, k solidaritě
a vzájemné úctě mezi národy, volnému a spravedlivému obchodování, vymýcení
chudoby, ochraně lidských práv, především práv dítěte, a k přísnému dodržování
a rozvoji mezinárodního práva, zejména k dodržování zásad Charty Organizace
spojených národů.“ Se zeměmi ve svém sousedství Unie rozvíjí výsadní vztahy
s cílem vytvořit prostor prosperity a dobrých sousedských vztahů, založený na
hodnotách Unie a vyznačující se úzkými a mírovými vztahy spočívajícími na spolupráci. Za tímto účelem může s dotyčnými zeměmi uzavírat zvláštní dohody.
Tyto dohody mohou obsahovat vzájemná práva a povinnosti, jakož i možnost
vyvíjet společnou činnost.22 Koncepcí pro rozvíjení těchto výsadních vztahů je již
dříve existující Evropská sousedská politika či nově realizované Východní partnerství.
V rámci druhé úrovně Unie usiluje o dosažení vysokého stupně spolupráce
ve všech oblastech mezinárodních vztahů, a to ve snaze:

chránit své hodnoty, základní zájmy, svou bezpečnost, nezávislost
a celistvost;

upevňovat a podporovat demokracii, právní stát, lidská práva a zásady
mezinárodního práva;

zachovávat mír, předcházet konfliktům a posilovat mezinárodní bezpečnost v souladu s cíli a zásadami Charty OSN, jakož i v souladu se
zásadami Helsinského závěrečného aktu a s cíli Pařížské charty, včetně
těch, které se týkají vnějších hranic;
podporovat udržitelný rozvoj v hospodářské a sociální oblasti a v oblas
ti životního prostředí v rozvojových zemích s hlavním cílem vymýcení
chudoby;

povzbuzovat zapojení všech zemí do světové ekonomiky, včetně postupného odstraňování překážek mezinárodního obchodu;
přispívat k vypracování mezinárodních opatření pro ochranu a zlepšení

kvality životního prostředí a udržitelné hospodaření se světovými přírodními zdroji, aby se zajistil udržitelný rozvoj;

pomáhat lidem, zemím a regionům čelícím přírodním nebo člověkem
způsobeným pohromám;
22
Evropské unie. 2. přepracované a doplněné vydání. Praha: Úřad vlády České republiky, Odbor informování o evropských záležitostech, 2009, s. 19 a 22.
12
podporovat mezinárodní systém založený na posílené mnohostranné
spolupráci a na řádné správě věcí veřejných v celosvětovém měřítku.23
Uvedené zásady a cíle ve druhé rovině jsou rozhodující při vypracování
a provádění vnější činnosti v jednotlivých oblastech hlavy V. Smlouvy o EU, části
V. Smlouvy o fungování EU, jakož i vnějších aspektů ostatních politik.
EU dbá na soudržnost mezi jednotlivými oblastmi své vnější činnosti, jakož
i mezi těmito oblastmi a ostatními politikami. Soudržnost zajišťují ve spolupráci
Rada a Komise, kterým je nápomocen Vysoký představitel Unie pro zahraniční
věci a bezpečnostní politiku.
V rámci třetí úrovně EU vymezuje cíle jednotlivých elementů (oblastí)
její vnější činnosti, které specifikuje Smlouva o fungování EU a navazující akty
sekundárního práva, zejména nařízení Rady.
Nejdůležitějšími prvky vnějších vztahů EU, nebo také vnějšími politikami,
dle Smlouvy o fungování EU jsou:
činnosti prováděné v rámci zásad vytčených v preambuli smlouvy


přidružení zámořských zemí a území (čl. 198–204);
činnosti prováděné v rámci zásad a cílů vnější činnosti Unie


společná obchodní politika (čl. 206–207),

spolupráce se třetími zeměmi a humanitární pomoc,

rozvojová spolupráce (čl. 208–211),

hospodářská, finanční a technická spolupráce se třetími zeměmi
(čl. 212–213),

humanitární pomoc (čl. 214),

čistá – typická asociace (čl. 217);

obecná a závěrečná ustanovení zaměřená na plnění cílů EU zavádějící

kooperační politiku (čl. 352);

vnější aspekty vnitřních politik
politiky v oblasti vzdělávání (čl. 166),

politiky v oblasti kultury (čl. 167),


výzkumné a technologické politiky (čl. 180, 186),

politiky na ochranu životní prostředí (čl. 191) atd.
Smlouva o EU má relevanci k(e):

společné zahraniční a bezpečnostní politice (čl. 23–46),

přijímání nových členů (čl. 49).24

23
Dtto, s. 33–34.
24
Nejdůležitější z uvedených článků jsou tzv. hmotně právní články, které explicitně i implicitně stanoví pravomoci EU v dané oblasti a jsou právním základem pro uzavírání příslušného druhu vnějších dohod EU: čl. 207 pro obchodní dohody, čl. 209 pro dohody o rozvojové spolupráci, čl. 212 pro
dohody o hospodářské, finanční a technické spolupráci, čl. 214 pro dohody o humanitární pomoci,
čl. 217 pro asociační dohody (dohody o přidružení), čl. 352 pro dohody o hospodářské spolupráci
(kooperační dohody). Významné jsou rovněž tzv. procesní články, jež stanoví postup pro uzavírání
vnějších dohod a mají charakter buď obecný (čl. 218), jenž stanoví obecný postup uzavírání dohody,
13
Z uvedeného vyplývá, že Smlouva o fungování EU poněkud změnila uspořádání jednotlivých elementů vnějších vztahů Unie oproti předchozí právní úpravě. Přidružení zámořských zemí a území vyňala z činností prováděných v rámci
zásad a cílů činnosti Unie a považuje jej za činnost prováděnou v rámci zásad
preambule, hodlající „potvrdit solidaritu, která spojuje Evropu a zámořské země,
a přejíce si zajistit rozvoj jejich blahobytu v souladu se zásadami Charty OSN“.25
Čistou (typickou) asociaci, která byla součástí činností zaměřených na plnění cílů
Evropského společenství, avšak v rámci všeobecných a závěrečných ustanovení
Smlouvy o založení ES, do těchto činností naopak zařadila. Humanitární pomoc
jako samostatný element extrahovala z rozvojové spolupráce. Finanční a technickou spolupráci se třetími zeměmi, která byla dříve samostatnou politikou, zahrnula spolu s rozvojovou spoluprací a humanitární pomocí do hlavy III, souhrnně
pojmenované – spolupráce se třetími zeměmi a humanitární pomoc.
Ke změně došlo i v rámci Smlouvy o EU, pokud jde o společnou zahraniční
a bezpečnostní politiku. Již z dříve uvedeného je patrné, že tato politika si sice
zachovala mezivládní charakter, díky kterému zůstává, na rozdíl od ostatních
oblastí vnější činnosti Unie, upravena v celém rozsahu ve Smlouvě o EU, avšak
Lisabonská smlouva změnila dosavadní strukturu úpravy společné zahraniční
a bezpečnostní politiky, neboť hlava V. renovované Smlouvy o EU obsahuje
v kap. 1 obecná ustanovení o vnější činnosti Unie společná pro všechny její oblasti, tedy i ty, jež jsou dále upraveny v části páté Smlouvy o fungování EU, a kap. 2.
je věnována zvláštním ustanovením o SZBP. Článek 49 respektuje jak nově definované hodnoty v čl. 2 Smlouvy o EU, tak explicité i informační povinnost vůči
Evropskému parlamentu a parlamentům členských států. Při rozhodování Rady
(a potažmo i Evropského parlamentu, jež musí vyslovit souhlas) o žádosti státu
o členství v EU, který musí nejen uznávat hodnoty čl. 2, ale zavázat se k jejich
podpoře, budou zohledněna kritéria, na nichž se dohodne Evropská rada.
Vnější vztahy se dotýkají většiny oblastí, spadajících do pravomoci EU.
Proto se jimi zabývají všechny hlavní orgány EU, zejména Evropská rada, Rada,
Komise, Evropský parlament a Soudní dvůr.
Novým orgánem EU v organizační struktuře je dle Lisabonské smlouvy
Evropská rada. Ta na základě zásad a cílů pro vypracování a provádění vnější činnosti v jednotlivých oblastech (2. rovina) stanoví strategické zájmy a cíle EU. Ty
se mohou týkat vztahů EU s některou zemí či regionem nebo mohou být zaměřeny tematicky. Rovněž je stanoveno trvání zájmů a cílů a prostředky, které mají
k jejich zajištění poskytnout EU a členské státy. Rozhodnutí Evropské rady o strategických zájmech a cílech se vztahují na SZBP a jiné oblasti vnější činnosti EU.
nebo zvláštní (čl. 207 a čl. 48 a 49 Smlouvy o EU).
25
Evropské unie. 2. přepracované a doplněné vydání. Praha: Úřad vlády České republiky, Odbor informování o evropských záležitostech, s. 62.
14
Předseda Evropské rady zajišťuje vnější zastupování EU v záležitostech
týkajících se SZBP, aniž jsou dotčeny pravomoci Vysokého představitele pro
zahraniční věci a bezpečnostní politiku (viz níže). Stálý Předseda zastupuje Unii
jako její vrcholný představitel např. na summitech se třetími státy (bilaterální
vztahy EU-Rusko, EU-USA, biregionální summit EU-Afrika apod.). V důsledku
vzniku této nové funkce ztrácí na významu úloha předsedy vlády či prezidenta
státu vykonávajícího předsednictví.
Podle strategických směrů vymezených Evropskou radou celou vnější činnost Unie, zejména ale SZBP, společnou obchodní politiku, rozvojovou spolupráci a humanitární pomoc, vytváří a její soudržnost zajišťuje Rada pro zahraniční
věci. Radě předsedá Vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní
politiku. Rada pro zahraniční věci je tedy jedinou formací Rady, ve které nebude
uplatňován systém rotujícího předsednictví.
Vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku personálně slučuje dosavadní funkce Vysokého představitele pro SZBP, komisaře pro
vnější vztahy a předsedy Rady pro všeobecné záležitosti a vnější vztahy (tento
orgán byl rozdělen na Radu pro obecné záležitosti a Radu pro zahraniční věci).
Jedná jménem Rady v politickém dialogu se třetími zeměmi na ministerské úrovni, kde nahradil ministra zahraničí předsednické země. Současně působí jako
místopředseda Komise, v rámci které zajišťuje soudržnost vnější činnosti Unie.
Jeho mandát je pětiletý, což vyplývá právě ze skutečnosti, že je současně členem,
resp. místopředsedou Komise. Vysoký představitel je vedoucím Evropské služby pro vnější činnost, jež se skládá z úředníků Generálního sekretariátu Rady
a Komise, jakož i z vyslaného personálu diplomatických služeb členských států.
Rozhodnutí o vypracování návrhu obsahujícího základní rysy fungování
nové Evropské služby pro vnější činnost bylo přijato Evropskou radou v prosinci 2009.26 Úkolem byla pověřena Vysoká představitelka pro zahraniční věci
a bezpečnostní politiku. Protože se ale evropské instituce (Komise, Rada, Evropský parlament) neshodly na principech jejího fungování, byla rozvinuta diskuse.
Ta vyústila v konečné rozhodnutí přijaté na jednání ministrů zahraničních věcí
26. července 201027 a po souhlasu Evropského parlamentu ze 6. července28 začne
nová diplomatická služba EU fungovat od prosince 2010.
Na základě dosaženého kompromisu tak vznikne jednotný útvar podřízený
Vysoké představitelce pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku. Pro výkon této
26
European Council: European Council Conclusions, 2009 [2010-08-13]. Dostupné z: <http://www.
consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/111877.pdf>.
27
Council of EU: Council establishes the European External Action Service, 2010 [2010-08-13].
Dostupné
z:
<http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/
EN/
genaff/115960.pdf>.
28
European Parliament: EU diplomatic service: Foreign Affairs Committee green light for Madrid
deal, 2010 [2010-08-13]. Dostupné z: <http://www.europarl.europa.eu/news/expert/infopress_
page/030-77751-186-07-28-903-20100705IPR77750-05-07-2010-2010-false/default_cs.htm>.
15
funkce bude pomocným orgánem, především pokud jde o soudržnost a koordinaci vnějších činností Unie, jakož i přípravu politických návrhů a jejich provádění
po schválení Radou29. Vliv na působení služby bude mít prostřednictvím schvalování rozpočtu také Evropský parlament. Ten si také vymohl záruku, že poslanci
budou předem informováni o jakémkoliv politickém kroku služby. Oproti původním plánům nezíská nová instituce silné pravomoci u rozvojové politiky a sousedské politiky EU, kde si i nadále silnou pozici zachová Komise. Přesto diplomatická služba bude moci přijímat návrhy na změnu těchto aktivit.
Pro praktické fungování vnějších vztahů má největší význam činnost Komise. Vnějším vztahům se zde věnují v současné době kromě místopředsedkyně
– Vysoké představitelky pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, jež nahradila komisaře pro vnější vztahy a evropskou sousedskou politiku, čtyři komisaři – pro obchod, pro rozvoj, pro mezinárodní spolupráci, humanitární pomoc
a řešení krizí, pro rozšíření a politiku sousedství. Za vnější vztahy v rámci Komise
i nadále odpovídá Generální ředitelství pro vnější vztahy. Na zajišťování vnějších
vztahů participují také Generální ředitelství pro obchod, Generální ředitelství
pro rozvoj a vztahy s africkými, karibskými a tichomořskými zeměmi a Generální
ředitelství pro rozšíření.
Do odpovědnosti Generálního ředitelství pro vnější vztahy patří účast na
koordinaci SZBP jako platforma pro řešení krizí, spolupráce s mezinárodními organizacemi (na mnohostranné úrovni) a prosazování lidských práv ve
světě. Další významnou odpovědností je ručení za diplomatické mise EU ve
třetích zemích (odpovídá za lidské zdroje a administrativu, finanční a rozpočtové záležitosti, řízení zdrojů a dokumentů, vztahy mezi institucemi, informace
a komunikaci). Generální ředitelství odpovídá i za tzv. vnější službu, do které
spadají takové činnosti, jako např. péče o úředníky a spolupracovníky na dohodu,
práva a povinnosti úředníků a spolupracujících osob, místní zaměstnanci, protokolární a diplomatická agenda, infrastruktura a bezpečnost, preventivní a krizový management, následná kontrola. Do činnosti Generálního ředitelství spadá
i zpracovávání koncepčních studií a analýz. Těžištěm činnosti je udržování vztahů se zeměmi a skupinami zemí (s výjimkou zemí Afriky, Karibiku a Tichomoří
a zemí žádajících o vstup do EU). Za jednotlivé typy vztahů jsou zodpovědná Ředitelství C–H [C: Severní Amerika (USA, Kanada), východní Asie (Japonsko, Jižní
Korea), Austrálie, Nový Zéland, ESVO, Evropský hospodářský prostor, Andorra,
Monako, San Marino; D: Evropská sousedská politika – obecná a sektorová koordinace (východní Evropa a jižní Kavkaz bez Ruska a 10 zemí jižního Středomoří
a Blízkého východu); E: Východní Evropa, jižní Kavkaz, středoasijské republiky
(Rusko, Bělorusko, Moldavsko, Ukrajina; Arménie, Ázerbájdžán, Gruzie; Kaza29
Rada EU: Vysoký představitel pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku/Evropská služba pro vnější činnost, 2009 [2010-08-13]. Dostupné z: <http://consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/Background-HighRepresentative_CS.pdf>.
16
chstán, Kyrgyzstán, Uzbekistán, Tádžikistán, Turkmenistán); F: Jižní Středomoří
(Maroko, Alžírsko, Tunisko, Libye), Střední východ (Blízký východ – Egypt, Izrael, PAÚ, Libanon, Sýrie, Jordánsko; země Zálivu; Irán, Irák, Jemen); G: Latinská
Amerika (horizontální otázky; Mexiko, Střední Amerika; Andské společenství;
MERCOSUR, Chile); H: Asie (bez Japonska a Jižní Koreje) (horizontální otázky;
Čína, Hongkong, Macao, Tchaj-wan, Mongolsko; Indie, Bhútán, Nepál; Pákistán,
Afghánistán, Srí Lanka, Bangladéš, Maledivy; jihovýchodní Asie)].
Generální ředitelství pro obchod je odpovědné za řízení společné obchodní
politiky EU v souladu s cíli vymezenými v čl. 207 Smlouvy o fungování EU. Prostřednictvím této politiky usiluje o prosperitu, solidaritu a bezpečnost ve světě,
pomáhá Komisi vytvářet vhodné podnikatelské prostředí, a to jak pro výrobce,
tak spotřebitele. Vyjednává bilaterální a multilaterální dohody, vykonává dohled
nad jejich plněním, spolupracuje s WTO a dalšími mezinárodními organizacemi.
Dbá na to, aby firmy mohly podnikat jak v rámci EU, tak v zahraničí za stejných
podmínek a nebyly obětí nekalé konkurence či dumpingu. V centru zájmu Generálního ředitelství je trvale udržitelný rozvoj a rozvojová politika, jelikož obchodní úspěch EU je úzce spjat s úspěchem obchodních partnerů nejen z vyspělých,
ale i rozvojových zemí.
Generální ředitelství pro rozvoj a vztahy s africkými, karibskými a tichomořskými zeměmi formuluje politiku rozvojové spolupráce, koordinuje tuto politiku
vůči všem rozvojovým zemím a zajišťuje vnější vztahy EU s více než polovinou
zemí světa, tj. se zeměmi Afriky, Karibiku a Tichomoří. Rovněž je odpovědné
za postoj EU vůči zámořským zeměnín a územím. Hlavním cílem Generálního
ředitelství je prostřednictvím trvale udržitelného rozvoje, demokracie, míru
a bezpečnosti eliminovat a vymýtit chudobu v rozvojových zemích.
Generální ředitelství pro rozšíření zajišťuje kroky vedoucí k budoucímu sjednocení evropského kontinentu mírovou cestou a rozšiřování zóny stability a prosperity přijímáním nových členů EU. Kromě horizontálních otázek, mezi které
patří strategie rozšíření, zajišťování informací a komunikace, finančních nástrojů a finanční pomoci po přistoupení, regionálních programů a institucionální
výstavby toto Generální ředitelství zajišťuje mezikulturní dialog s kandidátskými
zeměmi, jakož i zeměmi západního Balkánu, které se na kandidátství připravují.
Oproti předchozí právní úpravě došlo k posílení role Evropského parlamentu, především v rámci společné obchodní politiky. Podle Niceské smlouvy
totiž Komise předkládala návrhy k provádění této politiky pouze Radě. Rovněž
dohody, sjednávané s jedním nebo více státy nebo s mezinárodními organizacemi, byly vyjednávány Komisí na základě zmocnění Rady. Obě tyto instituce
poté odpovídaly za to, že sjednané dohody byly slučitelné s vnitřními politikami
a předpisy Unie (resp. Společenství). Rada v rámci této pravomoci rozhodovala
kvalifikovanou většinou (s přesně vymezenými výjimkami dle čl. 133, odst. 5, kde
bylo nutno rozhodovat jednomyslně).
17
Dle Lisabonské smlouvy – při vymezení rámce pro provádění společné
obchodní politiky – příslušná nařízení přijímají řádným legislativním postupem Rada i Evropský parlament. V případě sjednávání mezinárodních smluv dle
čl. 218 Smlouvy o fungování EU musí být vysloven souhlas rovněž Evropského
parlamentu v případě, pokud jde o:

dohody o přidružení;
dohody o přistoupení Unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv

a základních svobod;

dohody vytvářející zvláštní institucionální rámec zavedením postupů
spolupráce;

dohody mající významný dopad na rozpočet Unie;
dohody v oblastech, na něž se vztahuje buď řádný legislativní postup,

nebo zvláštní legislativní postup, v němž je vyžadován souhlas Evropského parlamentu.30
V ostatních případech je Evropský parlament pouze konzultován.
Pokud jde o rozvojovou spolupráci, byla již před Lisabonskou smlouvou
realizována procedura spolurozhodování, která Evropskému parlamentu dávala
rovnocenné pravomoci jako Radě. V současné době se rámec této politiky schvaluje řádným legislativním procesem. Naopak silnější postavení Evropský parlament nabyl v rámci hospodářské, finanční a technické spolupráce a humanitární
pomoci. Rámec pro tyto aktivity byl zahrnut do řádného legislativního procesu.
Pozice Soudního dvora při posuzování slučitelnosti zamýšlených dohod se
zakládacími smlouvami (na základě výzvy členského státu, Evropského parlamentu, Rady nebo Komise), včetně důsledků jeho rozhodnutí, byla zachována.
Závěr
Vyvrcholením dlouhodobých politických diskusí a soustředění se na vnitřní strukturální problémy Evropská unie bylo přijetí Lisabonské smlouvy, která
nabyla platnosti k 1. prosinci 2009. Tato skutečnost uzavřela složitou dekádu
dohadování ohledně vnitřního organizačního uspořádání a fungování daného
subjektu. Jinými slovy, Lisabonská smlouva definitivně završila proces, který
vytváří institucionální podmínky pro posilování společné zahraniční a bezpečnostní politiky a vnějších vztahů EU jako takových.
Vstupem v platnost Lisabonská smlouva zacílila další vývoj EU směrem
k tomu, aby se stala odpovídajícím a flexibilním hráčem při řešení problémů
a výzev stojících před globálním společenstvím. Současně ale vyvolala řadu
30
18
doprovodných otázek typu: „Vytvoří nové struktury vzniklé na bázi Lisabonské
dohody efektivní společnou vnější strategii, nebo získá zahraniční politika EU
pouze byrokratický zahraniční servis bez jasného obsahu? Pomohou tyto struktury zbytku světa rozpoznat EU jako relevantního hráče? Učiní tyto změny Evropskou unii více čtivou a jasnou? A konečně: jsou globální ambice post-lisabonské
Evropy snem či realitou?31
Ať již časem budeme moci odpovědět na dané otázky více či méně pozitivně,
pravdou je, že Lisabonská smlouva učinila z Evropské unie mezinárodní organizaci, jež disponuje dle norem obecného mezinárodního práva veřejného a jejich
výkladu mezinárodně právní subjektivitou, která je základem pro provádění jejích vnějších aktivit. Zrušením „pilířové“ struktury dochází k celkovému sjednocení vnější činnosti EU, a to jak po obsahové stránce, se zachováním některých
výjimek v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky, tak i institucionálně, a to jednak úpravou pravomocí Komise a Rady, jednak vytvořením dvou
nových reprezentativních funkcí – Vysokého představitele pro zahraniční věci
a bezpečnostní politiku a Předsedy Evropské rady. Vznik těchto postů, momentálně zastávaných baronkou Catherine Ashton a Hermanem van Rompuyem,
se zdá být unijní odpovědí na známou otázku Henryho Kissingera: „Koho mám
volat, když chci mluvit s Evropou?“.
Předchozí stav primárního práva prakticky znamenal oddělené fungování
společné zahraniční a bezpečnostní politiky na straně jedné a vnějších vztahů EU
na straně druhé. Vzhledem k tomu, že Lisabonská smlouva nově zavádí právní
subjektivitu Evropské unie v mezinárodních vztazích a také nové vymezení principů, cílů a obecných ustanovení společných pro všechny vnější politiky, patří
mezi očekávané efekty nového legislativního rámce dosažení větší soudržnosti
a efektivity vnějších aktivit Unie. Vysoký představitel pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, v jehož pravomoci bude i předsednictví v Radě EU pro vnější
vztahy, bude zároveň místopředsedou Evropské komise. Tím došlo také k propojení dosud institucionálně i personálně oddělených úřadů zaměřených na zahraniční politiku EU. Vysoký představitel tak bude mít k dispozici zázemí vycházející
z příslušných útvarů Komise, Rady i nově zformované Evropské služby pro vnější
činnost.
Na rozdíl od Smlouvy o Ústavě pro Evropu, jsou ale vnější činnosti Unie
vymezené odděleně od společné zahraniční a bezpečnostní politiky a společné
bezpečnostní a obranné politiky, a to ve Smlouvě o fungování Evropské unie.
Toto lze chápat také jako zdůraznění mezivládního charakteru těchto dvou politik (stejně jako tomu bylo v období před Lisabonskou smlouvou). Základem vnějších činností zůstává společná obchodní politika, která se v nově vymezené kla31
Na tyto otázky hledají odpověď jak jednotliví odborníci, tak celé jejich kolektivy, např. v rámci různých mezinárodních fór. Jedním z významných konferencí v tomto ohledu byla i GLOBSE 2010 – 5th
Bratislava Security Conference, konaná 13. až 14. září 2010. Blíže viz http://www.globsec.org.
19
sifikaci politik řadí do sféry výlučné pravomoci udělené orgánům EU. Její obsah
je nově rozšířen také o aktivity v oblasti přímých zahraničních investic (vedle
realizace celní unie, vyjednávání na mezinárodní scéně v otázkách podpory harmonického rozvoje a odstraňování bariér mezinárodního obchodu či snižování
tarifních a netarifních překážek). Z institucionálního hlediska byla v rámci společné obchodní politiky posílena role Evropského parlamentu, který v případě
uzavírání mezinárodních smluv má stejně silnou pravomoc jako předtím měla
Rada.
I v rámci vnější činnosti EU, včetně uzavírání mezinárodních smluv32,
dochází k posílení významu explicitního a implicitního vymezení kompetencí
orgánů EU a vymezení výlučných pravomocí EU, pravomocí sdílených a pravomocí souběžných. S ohledem na formální zakotvení implicitního vymezení pravomocí EU v Lisabonské smlouvě bude mít pro posuzování uplatňování pravomocí
ve vnější činnosti EU v nadcházejícím období zásadní význam nejen judikatura
Soudního dvora, ale vzhledem k posílení postavení národních parlamentů i jejich
aktivita.33
Z hlediska sjednávání mezinárodních smluv Evropské unie se třetími státy,
popř. s jinými mezinárodními organizacemi, v kontextu uvedeného dělení pravomocí, bude možné rozlišit smlouvy mezi EU a členskými státy, mezi EU a třetími
státy (tzv. vnější smlouvy), mezi EU a členskými státy na straně jedné a státy,
popř. mezinárodními organizacemi na straně druhé (tzv. smíšené smlouvy), mezi
členskými státy EU navzájem v rámci působnosti EU. Vnější smlouvy jsou, zaprvé, součástí práva EU. Z toho vyplývá, že jsou závazné jak pro EU, tak pro členské státy. Zadruhé, jsou nadřazeny sekundárnímu právu EU, zatřetí, mají přímý
účinek a konečně začtvrté, podléhají jurisdikci Soudního dvora. Také smíšené
smlouvy se stávají obecným pramenem práva EU. Jejich působnost v členských
státech ale bude závislá na ústavních pravidlech členského státu, tzn. na úpravě
transformace (implementace) mezinárodních smluv do vnitrostátního práva.
Očekávání ohledně posílení postavení Evropské unie v globálním rozměru
jsou tedy velká. Skutečné výsledky bezprostředně po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost však budou dány tím, jak účinně bude Vysoká představitelka pro
zahraniční věci a bezpečnostní politiku (a celá EU) schopná využít nově nabyté
nástroje a jak konkrétně bude fungovat Evropská služba pro vnější činnost.
32
Na uzavírání mezinárodních smluv EU bude přiměřeně aplikována Vídeňská úmluva o smluvní právu
z roku 1969, neboť Vídeňská úmluva o smlouvách uzavíraných mezi státy a mezinárodními organizacemi nebo mezinárodními organizacemi navzájem z roku 1986 dosud nevstoupila v platnost.
33
V souvislosti s vymezením pravomocí EU v oblasti vnějších vztahů v Lisabonské smlouvě stojí za
zmínku Nález Ústavního soudu České republiky z 26. 11. 2008 publikovaný pod č. 466/2008 Sb.,
ze kterého vyplývá, že nová úprava uzavírání mezinárodních smluv v rámci Evropské unie není sice
v rozporu s ústavním pořádkem ČR, ale je „na hranici slučitelnosti s nároky na určitost textu právní
normy“ i s názory na „ohraničenost, rozpoznatelnost a dostatečnou určitost přenosu pravomocí podle
čl. 10a Ústavy ČR“.
20
Literatura:
1) CIHELKOVÁ, E.: Vnější ekonomické vztahy Evropské unie. Praha:
C. H. Beck, 2003.
2) Council of EU: Council establishes the European External Action Service,
2010 [2010-08-13]. Dostupné z: <http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/ EN/genaff/115960.pdf>.
3) ČEPELKA, Č. – ŠTURMA, P.: Mezinárodní právo veřejné. Praha:
C. H. Beck, 2008.
4) European Council: European Council Conclusions, 2009 [2010-0813]. Dostupné z: <http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/
docs/pressdata/en/ec/111877.pdf>.
5) European Parliament: EU diplomatic service: Foreign Affairs Committee green light for Madrid deal, 2010 [2010-08-13]. Dostupné z: <http://
www.europarl.europa.eu/news/ expert/infopress_page/030-77751-18607-28-903-20100705IPR77750-05-07-2010-2010-false/default_cs.htm>.
6) POTOČNÝ, M. – ONDŘEJ, J.: Mezinárodní právo veřejné. Zvláštní část.
5. doplněné a rozšířené vydání. Praha: C. H. Beck, 2006.
7) Rada EU: Vysoký představitel pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku/Evropská služba pro vnější činnost, 2009 [2010-08-13].
Dostupné z: <http://consilium.europa.eu/ uedocs/cmsUpload/Background-HighRepresentative_CS. pdf>.
8) SEIDL-HEHENVELDERN, I.: Mezinárodní právo veřejné. 3. vyd.
Praha: ASPI, 2006.
9) SVOBODA, P.: Právo vnějších vztahů Evropské unie. 2. vyd. Praha:
Linde 2007.
10) ÚMV: Akt o jednotné Evropě. Evropská integrace v dokumentech.
Praha: Ústav mezinárodních vztahů, 1993.
11) ÚV ČR: Analýza dopadů Lisabonské Smlouvy. Praha: Úřad vlády České republiky, leden 2010 [2010-08-13]. Dostupné z: <http://www.vlada.
cz/assets/evropske-zalezitosti/ dokumenty/Analyza-dopadu-Lisabonskesmlouvy.pdf>.
12) ÚV ČR: Lisabonská smlouva. Konsolidované znění Smlouvy o Evropské unii
a Smlouvy o fungování Evropské unie. 2. přepracované a doplněné vydání. Praha: Úřad vlády České republiky, Odbor informování o evropských
záležitostech, 2009.
13) VLÁDA ČR: Konsolidovaná verze Smlouvy o Evropské unie ve znění Smlouvy z Nice [2010-09-10]. In: Primární právo. Historický vývoj
zakládajících smluv. Praha: Vláda České republiky, s. 122–146. Dostupné
z: <http://www.euroskop.cz/gallery/2/760-smlouva_o_eu.pdf>.
21
14) VLÁDA ČR: Konsolidovaná verze Smlouvy o založení Evropského společenství ve znění Smlouvy z Nice [2010-09-10]. In: Primární právo. Historický vývoj zakládajících smluv. Praha: Vláda České republiky, s. 143–251.
Dostupné z: <http://www.euroskop.cz/ gallery/2/756-smlouva_o_es.nice.
pdf>.
Summary:
Lisbon Treaty – a new framework for international-law status of the European Union
and its external activities
Coming Lisbon Treaty into force has changed status of the European Union within international law. Agreeing with major expert opinion it has transformed an international organization of
sui generis and a subject without internationally juridical subjectivity into unequivocally identified subject – international organization with external subjectivity. This reality impacts also on
external activities of the EU. Thus, Lisbon Treaty has created new framework for specification
of nature, principles, aims, elements and governance of external relations of given subjet.
Internationally law status of the EU before and after the Lisbon Treaty approval is compared
in this article. It is also attempted to characterize legal-institutional foundation of global division of labour participation of the EU.
Keywords:
Lisbon Treaty, European Union, Legal sovereignty, External relation, External activities
22
Ludmila Štěrbová
Lisabonská smlouva a společná
obchodní politika EU*
Abstrakt:
Lisabonská smlouva přináší některé změny pro společnou obchodní politiku a rozhodovací
procesy s ní spojené. SOP je nově zařazena do jedné oblasti se všemi vnějšími činnostmi EU,
tedy se zahraniční a bezpečnostní politikou, mezinárodní environmentální politikou, rozvojovou pomocí a ekonomickou, finanční a technickou spoluprací se třetími zeměmi. Základní
oblasti SOP byly rozšířeny o přímé zahraniční investice, o služby a obchodní aspekty práv
k duševnímu vlastnictví. Byly potvrzeny externí výlučné kompetence EU ke sjednávání dohod
v oblastech SOP i interní výlučné kompetence ohledně jejich implementace. Změny se týkají
také role Evropského parlamentu. Dotčeny jsou i fungování Evropské rady, Rady, činnost
Vysokého představitele pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku a Evropská služba pro
vnější činnost. S těmito změnami dojde i ke změně procedur uvnitř Evropské unie. Řada
aspektů rozhodovacího procesu není prozatím zcela vyjasněna a teprve praxe účasti členských států EU a Evropského parlamentu na formování společné obchodní politiky přinese
jednoznačnější závěry. Změny zakotvené v Lisabonské smlouvě ovlivní nejen rozsah vlivu
členských států EU na společnou obchodní politiku, ale mohou ovlivnit také postavení EU
v rámci mezinárodního obchodu, především v oblasti sjednávání závazků a pravidel v mnohostranných i bilaterálních obchodních a investičních dohodách.
Klíčová slova:
Společná obchodní politika EU, Lisabonská smlouva, externí a interní výlučné kompetence
L
isabonská smlouva přináší některé změny pro rozhodování v EU, včetně
změn pro společnou obchodní politiku a rozhodovací procesy s ní spojené.
Oproti stávajícím smlouvám upravuje explicitně pravomoci EU (výlučné,
sdílené, podpůrné, koordinační či doplňkové). Z hlediska společné obchodní politiky se změny týkají především zařazení do (společných) vnějších činností EU,
rozsahu výlučných kompetencí, posílení role Evropského parlamentu a zapojení
parlamentů národních. S těmito změnami nedojde jenom ke změně procedur uvnitř Evropské unie, tj. postupů a pravidel hlasování, ale může jimi být ovlivněno
i postavení EU v rámci mezinárodního obchodu, především v oblasti sjednávání
závazků a pravidel v mnohostranných i bilaterálních obchodních a investičních
*
Tato stať vznikla v rámci výzkumného záměru Fakulty mezinárodních vztahů „Governance v kontextu
23
Ludmila Štěrbová
dohodách. Řada aspektů rozhodovacího procesu, a to především v oblastech, ve
kterých došlo ke změně kompetencí, není však prozatím zcela jasná a teprve současné přechodné období a dlouhodobější praxe účasti členských států EU (dále
ČS), Evropského parlamentu a parlamentů ČS na formování společné obchodní
politiky přinesou jednoznačnější závěry.
1. Zařazení společné obchodní politiky ve Smlouvě o EU
a ve smlouvě o fungování EU
Principy, zásady a provádění společné obchodní politiky (dále SOP) jsou stanoveny ve Smlouvě o Evropské unii a ve Smlouvě o fungování Evropské unie.
SOP je nově zařazena do jedné oblasti se všemi vnějšími činnostmi EU, tedy se
zahraniční a bezpečnostní politikou, mezinárodní environmentální politikou,
rozvojovou pomocí a ekonomickou, finanční a technickou spoluprací se třetími
zeměmi. Patří tedy mezi činnosti Unie na mezinárodní scéně a řídí se ustanoveními, zásadami a cíli Smlouvy o EU obsaženými v hlavě páté (Obecná ustanovení
o vnější činnosti Unie a o společné zahraniční a bezpečnostní politice), kapitole
první (Obecná ustanovení o vnější činnosti Unie).
Zařazení SOP pod vnější činnosti evokovalo otázku, zda zahraniční, bezpečnostní a ostatní politiky budou využity k dosažení obchodně politických cílů (Woolcock, 2008). I když vnější činnosti EU nejsou hierarchizovány, lze se v návaznosti na současnou praxi domnívat, že cíle zahraniční a bezpečnostní politiky
budou ve většině případů „nadřazeny“ obchodním zájmům a vnější obchodní
politika bude využívána k prosazení zahraniční politiky a dalších cílů EU, než by
tomu mohlo být naopak.
Obecná ustanovení o vnější činnosti Unie se týkají zásad platných při založení
EU, jejím rozvoji a rozšiřování. Zdůrazněno je rozvíjení vztahů a partnerství se
třetími zeměmi, mezinárodními, regionálními nebo světovými organizacemi
a zapojení se do činnosti OSN. Podle obecných ustanovení Unie vymezuje a pro
Smlouva o EU: jedná se o Maastrichtskou smlouvu, která byla v předchozích právních úpravách novelizována Amsterdamskou smlouvou a Smlouvou z Nice, nyní Lisabonskou smlouvou. Konsolidované
znění je vyhlášeno oznámením č. 2010/C 83/01 ve Úředním věstníku EU C83, svazek 53, z 30. března
2010.
Smlouva o fungování EU, dříve Smlouva o založení Evropského společenství: Římská smlouva, novelizována následujícími smlouvami, nyní Lisabonskou smlouvou. Konsolidované znění je vyhlášeno
oznámením č. 2010/C 83/01 ve Úředním věstníku EU C83, svazek 53, z 30. března 2010.
Například v jednáních o dohodě o volném obchodu s Indií podmínila EU obchodní preference
doložkou o lidských právech a nešíření jaderných zbraní. Na této podmínce jsou založeny také preference GSP+ (Všeobecný systém preferencí s mimoekonomickými podmínkami).
Tj. demokracie, právní stát, univerzálnost a nedělitelnost lidských práv a základních svobod, úcta
k lidské důstojnosti, rovnost a solidarita a dodržování zásad Charty Organizace spojených národů
a mezinárodního práva.
24
Lisabonská smlouva a společná obchodní politika EU
vádí společné politiky a činnosti a usiluje o dosažení vysokého stupně spolupráce
ve všech oblastech mezinárodních vztahů, přičemž jsou konkrétně vyčísleny cíle,
kterých má být tímto dosaženo. Obchodní politiky se přímo týká cíl „povzbuzovat zapojení všech zemí do světové ekonomiky, včetně postupného odstraňování
překážek mezinárodnímu obchodu“, nepřímo také cíle „podporovat mezinárodní
systém založený na posílené mnohostranné spolupráci a na řádné správě věcí
veřejných v celosvětovém měřítku“ a „podporovat udržitelný rozvoj v hospodářské a sociální oblasti a v oblasti životního prostředí v rozvojových zemích s hlavním cílem vymýcení chudoby“. SOP je také ovlivněna zásadou soudržnosti mezi
jednotlivými oblastmi vnější činnosti a zároveň mezi těmito oblastmi a ostatními
politikami.
SOP se přímo dotýkají další ustanovení Smlouvy o EU, především o fungování Evropské rady, která určuje strategické zájmy a cíle Unie; o fungování Rady,
která má legislativní a rozpočtové pravomoci; o činnosti Vysokého představitele
pro zahraniční a bezpečnostní politiku a o Evropské službě pro vnější činnost.
Vzhledem k zařazení SOP pod vnější činnosti EU je příslušnou Rada pro
zahraniční věci (Foreign Affairs Council, FAC), která vytváří vnější činnost Unie
podle strategických směrů vymezených Evropskou radou a zajišťuje soudržnost
činnosti Unie. Rada vykonává společně s Evropským parlamentem legislativní
a rozpočtovou funkci a vykonává funkce vymezování politik a koordinace. Ačkoli
jednání Rady FAC vede Vysoký představitel, v případech, kdy Rada projednává
záležitosti spojené se SOP, ji vede předsednická země EU.
Provádění SOP se řídí Smlouvou o fungování EU, přičemž pravomoc určuje
část první (Zásady), hlava 1 (Druhy a oblasti pravomocí Unie), článek 3, odst. 1,
písmeno e), kompetenční normy vymezuje část pátá (Vnější činnost Unie), hlava
II (Společná obchodní politika), články 206 a 207. Postup pro uzavírání dohod
se třetími zeměmi nebo s mezinárodními organizacemi se stanovuje v části páté
(Vnější činnost Unie), hlava V (Mezinárodní smlouvy), článek 218.
V konsolidovaném znění Smlouvy o fungování EU tedy došlo k novému
očíslování článků vztahujících se ke společné obchodní politice: v předchozích
smlouvách o založení Evropského společenství se jednalo o články 110–116, resp.
o článek 133 (v souvislosti s Amsterdamskou smlouvou), resp. o články 131–134
(smlouva z Nice). Postup pro uzavírání dohod byl v předchozí právní úpravě
obsahem článku 300.
Lisabonská smlouva, Úřední věstník Evropské unie C 115, svazek 51 české znění, oznámení
č. 2008/C 115/01, 9. května 2008, ISSN 1725-5163 (v době odevzdání článku nebylo novější české
znění k dispozici).
První zasedání Rady FAC (po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost), které bylo svolané výlučně
k obchodním otázkám, se uskutečnilo 10. září 2010 a ministři na něm schválili pokračování jednání
o dohodě o volném obchodu s Malajsií a jednání o ochraně zeměpisných označení s Čínou.
Hlava III Smlouvy o EU.
25
Ludmila Štěrbová
2. Kompetence a rozhodování
Lisabonská smlouva potvrzuje, že všechny klíčové aspekty vnějšího obchodu patří do výlučných pravomocí EU, jejichž prostřednictvím jsou zaručeny jednotné zásady SOP. Základními společnými oblastmi jsou úpravy celních sazeb,
uzavírání celních a obchodních dohod týkajících se obchodu zbožím a službami,
obchodní aspekty duševního vlastnictví, přímé zahraniční investice, sjednocování liberalizačních opatření, vývozní politika a opatření na ochranu obchodu,
jako jsou opatření pro případ dumpingu a subvencování. Evropský parlament
a Rada přijímají řádným legislativním postupem, formou nařízení, opatření vymezující rámec pro provádění společné obchodní politiky. V uvedených
dvou odstavcích došlo tedy k potvrzení externích výlučných kompetencí EU ke
sjednávání dohod v dotčených oblastech a zároveň k potvrzení interních výlučných kompetencí ohledně implementace takto sjednaných dohod i eventuálních
autonomních opatření v SOP,10 a to ve všech uvedených oblastech včetně nově
přidaných. Výjimkou z interních výlučných kompetencí jsou oblasti, ve kterých
Smlouvy vylučují harmonizaci právních předpisů členských států. Výkon interních pravomocí v SOP se také nedotýká vymezení pravomocí mezi Unií a členskými státy.11
Oproti předchozí právní úpravě byly věcně výlučné kompetence rozšířeny
o přímé zahraniční investice, o obchodní aspekty práv k duševnímu vlastnictví
a o uzavírání obchodních dohod o službách, které patřily dříve do výlučných nebo
sdílených kompetencí. Předchozí právní úprava12 také nespecifikovala jako jeden
z cílů celní unie postupné odstranění omezení pro přímé zahraniční investice
a snižování „jiných překážek“. Proto se v souvislosti s článkem 20613 Smlouvy
o fungování EU Viale (2007) i autorka tohoto článku domnívají, že výlučné kompetence se prostřednictvím uskutečňování celní unie týkají i netarifních překážek
obchodu, které mohou zahrnout i environmentální standardy nebo ochranu spotřebitele. Tímto způsobem je možno do výlučných kompetencí EU zřejmě přesunout řadu oblastí z doposud autonomního rozhodování členských států a pro
Článek 207, odst. 1 Smlouvy o fungování EU.
10
Např. antidumpingová opatření, regulace překážek vstupu na trh, podmínky pro všeobecný systém
preferencí atd. Nově by se však mohly podle názoru autorky přiřadit i – v závislosti na výkladu příslušných článků Lisabonské smlouvy - investiční opatření jako např. limitace pro zahračniční investory, nebo ve velmi širokém pojetí i investiční pobídky.
11
12
Viz článek 131 Smlouvy o založení ES, konsolidované znění, Úřední věstník EU C 321 z 29. 12. 2006.
13
„Vytvořením celní unie v souladu s články 28 až 32 přispívá Unie ve společném zájmu k harmonickému rozvoji světového obchodu, k postupnému odstranění omezení mezinárodního obchodu a přímých zahraničních investic a ke snižování celních a jiných překážek.“ (čl. 206 Smlouvy o fungování
EU).
26
lnout SOP s dalšími společnými i sdílenými politikami. Lze však předpokládat, že
v současné době, kdy se ČS teprve musí shodnout na řadě aspektů SOP, nebude
definice „jiných překážek“ na pořadu dne, neboť by to mohlo vyvolat nesouhlas
ČS a zkomplikovat hladké vytváření procedur SOP. Ustanovení nicméně je součástí SOP a je možno na něj pohlížet jako na „trojského koně“, který může být
v příhodnou chvíli využit pro rozšíření výlučných kompetencí EU.
Oblasti výlučných kompetencí podléhají z hlediska rozhodování pravidlu
kvalifikované většiny.14 Toto pravidlo existovalo i v předchozí právní úpravě;
v praxi se ČS a Evropská komise (dále Komise) snažily o konsensus. Z pravidla
rozhodování kvalifikovanou většinou jsou však specifikované výjimky.15 Jedná
se o oblast sjednávání a uzavírání dohod v oblasti obchodu kulturními a audiovizuálními službami, pokud by tyto dohody mohly ohrozit kulturní a jazykovou
rozmanitost Unie, a pro oblasti obchodu sociálními, vzdělávacími a zdravotnickými službami, pokud by tyto dohody mohly vážně narušit vnitrostátní organizaci takových služeb a ohrozit odpovědnost členských států za jejich poskytování. V těchto politicky citlivých oblastech je vyžadováno jednomyslné rozhodnutí
Rady. Dále je jednomyslnost podmínkou při sjednávání a uzavírání dohod týkajících se obchodu službami, obchodních aspektů duševního vlastnictví a přímých
zahraničních investic, pokud tyto dohody obsahují ustanovení, pro která je při
přijímání vnitřních předpisů vyžadována jednomyslnost.
Dále došlo, kromě potvrzení výlučných externích i interních pravomocí EU
a kromě jejich věcného rozšíření, také ke změně z dosavadního výlučného rozhodování Rady o SOP na sdílené rozhodování Evropského parlamentu (dále EP)
a Rady, včetně podmínky souhlasu EP pro přijeti obchodních dohod EU, a k dalšímu posílení úlohy EP v průběhu sjednávání mezinárodních dohod patřících do
rámce SOP a při vytváření rámce pro implementaci SOP (viz kapitoly 2.3 a 3).
2.1 Kompetence v oblasti investic
Nejvýznamnější rozšíření výlučných pravomocí se týká přímých zahraničních investic (dále PZI). Podle dřívější právní úpravy byly bilaterální investiční
dohody, především o ochraně investic, sjednávány na úrovni ČS EU. To vedlo
14
Pro přijetí rozhodnutí kvalifikovanou většinou – na návrh Komise – do 31.října 2014 je potřeba nejméně 255 hlasů vyjadřujících kladné stanovisko většiny členů, přičemž každému ČS byla přidělena
určitá váha (např. ČR – 12 hlasů, nejvíce 29 – Francie, Německo, Itálie, Velká Británie, nejméně 3
– Malta). Pro ostatní případy: 255 hlasů vyjadřujících kladné stanovisko dvou třetin členů. Podmínkou přijetí aktu je, aby ČS tvořící kvalifikovanou většinu zastupovali alespoň 62 % obyvatelstva EU.
Od 1. listopadu 2014 bude kvalifikovaná většina vymezena jako nejméně 55 % členů Rady, tvořených
nejméně patnácti z nich a zastupujících členské státy, které představují nejméně 65 % obyvatelstva
Unie. Blokační menšinu tvoří nejméně čtyři členové Rady. Další podrobnosti jsou obsaženy ve Smouvě o fungování EU a protokolech k ní.
15
Ve speciálních ustanoveních článku 207, odst. 4.
27
Ludmila Štěrbová
k tomu, že tyto dohody, zahrnující především pravidla pro repatriace investic
a zisků a opatření proti nespravedlivému a nekompenzovanému vyvlastnění nebo
znárodnění, se v jednotlivých aspektech stát od státu liší.16
Investiční prvky obsahují však také dohody, které byly uzavřeny na úrovni
EU jako smíšené dohody. Významným příkladem smíšené smlouvy obsahující
investiční pravidla je Energetická charta z roku 1998, která kromě států EU zavazuje další evropské státy, Japonsko, Bělorusko, Rusko a státy bývalého Sovětského svazu. Tato smlouva obsahuje celou řadu investičních standardů a záruky proti nekompenzovanému vyvlastnění, ale nediskriminační zacházení podle
doložky nejvyšších výhod a principu národního zacházení je omezeno pouze na
již existující investice.
Jako smíšené byly uzavřeny také dohody, zejména obchodní, které zahrnuly kromě obchodních ustanovení i investiční kapitoly nebo investiční opatření.
Příklady nalezneme jak v preferenčních obchodních dohodách, tak i v dohodách
asociačních nebo v dohodách o partnerství a spolupráci, i v dohodách nově sjednaných nebo sjednávaných. Určité závazky v přístupu na trh ve finančních službách byly sjednány např. mezi EU a Mexikem (prostřednictvím rozhodnutí Společného výboru)17, přičemž byl uplatněn pozitivní seznam závazků18. Obdobně je
pozitivní seznam závazků pro otevření investičních trhů zahrnut i do asociační
dohody mezi EU a Chile. Investiční pravidla, avšak značně omezená, obsahuje
také Dohoda o partnerství a spolupráci s Ruskou federací, která otevírá přístup
na trh pro investice prostřednictvím práva na založení poboček pro vykonávání
ekonomických aktivit, avšak nijak nespecifikuje podmínky pro investice a ponechává je na národních legislativách. Zajišťuje pouze zacházení podle doložky nejvyšších výhod, to znamená, že by se evropské subjekty neměly na ruském trhu
ocitnout v nevýhodném postavení vůči zahraniční konkurenci, a naopak.
Na základě zkušeností z jednání o dohodách s investičními částmi, které
z důvodů smíšených kompetencí v této oblasti byly komplikované, byla v roce
2006 přijata Minimální platforma pro sjednávání investičních částí v dohodách
o volném obchodu.19 Dohody sjednávané od roku 2006 jsou již založeny na tomto vzoru, v jehož rámci mají být závazky pro otevření trhu pro investice vymezeny
16
Problematickými jsou také investiční dohody mezi ČS EU, které byly v devadesátých letech sjednány
mezi původními státy EU a nynějšími novými členy. V důsledku výlučných kompetencí EU by mělo
dojít k jejich zrušení.
17
Decison No. 2/2001 of the EU-Mexico Joint Council, of 27 February 2001, implementing Articles 6,
9, 12(2)(b) and 50 of the Economic Partnership Political Coordination and Cooperation Agreement
2001/153/EC, OJ L 070 z 12. března, 2001, s. 7.
18
Pozitivní seznam, nebo také přístup zezdola (bottom-up) nebo také opt-in, znamená, že závazky se
netýkají jiných služeb, než které jsou taxativně vymezeny. Tento přístup je uplatňován při sjednávání
závazků ve službách ve Světové obchodní organizaci.
19
Note for the attention of the 133 Committe 381/06, 31. 7. 2006, Minimum platform on investment for
EU FTAs – Provisions on establishment in template for a Title on “Establishment, trade in services
and e-commerce”, dostupné z http://www.iisd.org/pdf/2006/itn_ecom.pdf.
28
pozitivně, konkrétně potom v závislosti na zájmech partnerů a výsledcích negociací. Tento model je však zaměřen především na liberalizaci a nevytváří rozsáhlé
mezinárodní investiční právo (Vis-Dunbar, 2007) – obsahuje totiž jen velmi slabou ochranu investic, například do něj není včleněna ochrana před vyvlastněním. Platforma byla použita při sjednávání dohod o Ekonomickém partnerství se
skupinami zemí ACP se zaměřením na pravidla pro liberalizaci pohybu kapitálu
včetně ochranných opatření a na podmínky pro usazení zahraničních investorů
před příchodem i po příchodu do země (Dimopoulos, 2008). Je obsažena také
v dohodě o volném obchodu s Jižní Koreou (viz dále) a tvoří základ pro jednání
o obchodní a investiční dohodě s Kanadou.20
Na úrovni EU však probíhala a probíhají i některá další, mnohostranná jednání o investicích, zejména o přístupu na trh a o investičních opatřeních, a to
ve Světové obchodní organizaci v návaznosti na některé dohody. I když dohody
WTO nezahrnují mnohostrannou dohodu o přístupu na trh v investicích, významné investiční závazky mohou být přijaty v rámci Všeobecné dohody o službách
(GATS). Jde zejména o pravidla, podmínky a omezení přítomnosti právnických
osob poskytujících služby ve vymezených sektorech. Tyto závazky jsou sice uzavírány pro celou EU a jsou závazné pro všechny členské státy, avšak jednotlivé
státy doposud mohly – vzhledem ke sdíleným kompetencím v této oblasti – do
závazkové listiny zanést omezení nebo liberalizaci podle svých ekonomických
zájmů.21 Tento přístup již zřejmě nebude možný vzhledem k rozšíření výlučných
kompetencí na přímé zahraniční investice a zároveň na obchod se službami (viz
subkapitola 2.2).
Další dohodou WTO, která se týká investic, je Dohoda o obchodních aspektech investičních opatření (TRIMS). Cílem této dohody je ovšem pouze zavázat
členy WTO k tomu, aby se jejich investiční opatření, především nově formulovaná, nestala překážkou obchodu. V příloze k dohodě jsou potom vyjmenovány příklady „zakázaných“ opatření, mezi která patří např. požadavek určitého podílu
domácích vstupů na finálním produktu.
Investic se mohou dotknout také pravidla vztahující se k právům k duševnímu vlastnictví, která jsou stanovena jako minimální standardy pro ochranu a
vynucení těchto práv (dohoda TRIPS). Vzhledem k charakteru dohod TRIMS a
TRIPS, který neumožňuje členům Evropské unie uzavřít rozdílné závazky, a stejná pravidla jsou tak závazná pro všechny členy, není rozšíření výlučných kompetencí SOP na přímé zahraniční investice pro dosah těchto smluv problematické.
20
Trade and Investment Enhancement Agreement, TIEA.
21
Například v horizontálních závazcích týkajících se investic Francie, Španělsko, Portugalsko a Itálie
omezily přítomnost právnických osob poskytujících služby na svých trzích (viz závazková listina ES,
dostupná z http://tsdb.wto.org/simplesearch.aspx). V revidované nabídce EU ohledně závazků ve
službách z roku 2005, v sektoru dopravních služeb, konkrétně v potrubní dopravě, ES svůj trh pro
zahraniční poskytovatele uzavřela, avšak s výjimkou Litvy a Maďarska, které nabídly liberalizaci
svých trhů (Reinisch, 2010).
29
Ludmila Štěrbová
Přesun kompetencí ohledně PZI, v souvislostech dosavadní praxe, nastoluje
řadu otázek. Není zcela jasné, zda si zahrnutí přímých zahraničních investic do
výlučných kompetencí lze vykládat jak ohledně liberalizace investování (tj. přístupu na trh), tak i jeho ochrany. Pokud by se jednalo pouze o liberalizaci PZI ve
výlučných kompetencích, potom by další praxe byla pravděpodobně výrazně jednodušší, než kdyby výlučné kompetence zahrnuly také ochranu investic (vyvlastnění a režim majetkových práv). Jen velmi málo investičních bilaterálních dohod
členských států totiž obsahuje ustanovení o přístupu na trh (Reinish, 2010),
a bylo by tedy relativně schůdné tyto části buď přejednat ve smyslu jejich zrušení
(a nahrazení dohodou na úrovni EU), nebo je podřídit dalším legislativním aktem
komunitárním pravidlům. Východiskem pro komunitární pravidla by se potom
mohla stát výše zmíněná Minimální platforma pro sjednávání investičních částí
v dohodách o volném obchodu. Ochrana PZI by následně byla záležitostí jednotlivých států a mohla by zůstat pokryta stávajícími (nebo novými) bilaterálními
dohodami.
Jestliže by měly být výlučné kompetence vztaženy i na ochranu investic,
potom by teoreticky všechny dvoustranné investiční dohody ČS od 1. prosince 2009 odporovaly evropské legislativě (Woolcock, 2010). V tomto směru bude
zřejmě nutno dospět k závaznému závěru, který by nastolil právní jistotu. Mohlo
by se to uskutečnit např. formou doložky tzv. „grandfathering“, která by se vztahovala na již platné dvoustranné investiční dohody.
Perspektivní možností, která by sjednotila praxi investičních dohod na
úrovni EU, reflektovala výlučné kompetence v liberalizaci a národní kompetence
v ochraně investic, by mohl být postupný přechod ke sjednávání dvoustranných
investičních smluv EU s třetími zeměmi, které by nahradily stávající bilaterální
dohody členských států22, rozšířily je o pravidla pro přístup na trh, avšak byly by
uzavírány jako dohody smíšené.
Ať už budou výlučné kompetence pro PZI zahrnovat liberalizaci nebo
i ochranu investic, v každém případě je možno předpokládat, že bude nezbytné
vypracovat na úrovni EU zásady a principy „modelové investiční dohody“, která
se stane základem pro investiční dohody mezi EU a třetími zeměmi. Tyto zásady budou pravděpodobně pokrývat ochranu plateb a pohybu kapitálu a pravidla
pro „chování“ investorů a respektování mezinárodních úmluv cílového státu.23
S ohledem na zájmy partnerů nebude zřejmě možno tato pravidla uplatňovat
plošně, tj. na všechny oblasti investování, ale pouze na ty, které budou v konkrétních případech pozitivně vymezeny. Modelová dohoda by navíc z hlediska ochrany investic neměla poskytovat volnější nebo horší zacházení, než je to nejlepší
22
Investment Promotion and Protection Agreements (IPPAs).
23
Např. respektování pracovních standardů Mezinárodní organizace práce nebo mezinárodních
environmentálních dohod.
30
doposud sjednané v jakékoli bilaterální dohodě jakéhokoli členského státu, což
může generovat celou řadu problémů nebo kompenzací.24
Nalezení společně přijatelného řešení v oblasti zásad a pravidel pro PZI na
úrovni EU bude pravděpodobně komplikovat i fakt, že ČS pokládají své bilaterální investiční dohody za konkurenční instrument, který jednak napomáhá přísunu PZI do země a jednak podporuje expanzi domácích investorů do partnerského
státu.
Investiční dohody EU budou, stejně jako další legislativa ohledně SOP,
schvalovány také EP (viz kapitola 3). I proto může nalezení společné pozice v této oblasti být dlouhodobým procesem s řadou prozatímních flexibilních řešení.
Urychlit tento proces však může zájem třetích zemí na sjednání jediné investiční dohody s EU, která by nahradila celou řadu dosavadních dohod bilaterálních. Takový „nátlak“ však bude závislý od toho, zda konkrétní třetí země má
nebo nemá uzavřeny investiční dohody jednotlivě s ČS, pokud je má, potom zda
považuje za výhodnější jedinou dohodu s EU nebo stávající dohody.
2.2 Kompetence v oblasti služeb a duševního vlastnictví
Obchod se službami a obchodní aspekty práv k duševnímu vlastnictví podléhaly zvláštnímu režimu – nepatřily mezi vyjmenované oblasti společných zásad
obchodní politiky EU, ale na sjednávání a uzavírání dohod o nich se vztahovala
stejná pravidla jako na obchodní dohody. Rozdílně bylo však upraveno rozhodování Rady o těchto dohodách: pokud v nich byla obsažena ustanovení, pro která
byla vyžadována jednomyslnost pro přijetí vnitřních pravidel, nebo pokud se jednalo o horizontální dohody nebo o dohody ve službách kulturních a audiovizuálních, vzdělávacích, sociálních a zdravotnických, bylo nezbytné jednomyslné rozhodnutí. Dohody o posledně uvedených službách bylo navíc nutno vždy uzavřít
jako smíšené, neboť se jednalo o sdílené kompetence EU a členských států.
Pravidla SOP pro sjednávání a uzavírání dohod bylo možno (za podmínek
jednomyslnosti a konzultace s Evropským parlamentem) rozšířit i na dohody
o právech k duševnímu vlastnictví obecně, tedy i na neobchodní aspekty těchto
práv. Toto uspořádání však v praxi přineslo řadu nejasností ohledně vymezení
pravomocí. Spory o vymezení pravomocí v oblasti služeb se dostaly dokonce před
Evropský soudní dvůr. Nejasný výklad pravomocí byl i určitou brzdou pro mezinárodní jednání a prosazení zájmů EU. Například ve WTO, v jednáních o ochraně biodiverzity v rámci dohody TRIPS, nemohla Evropská společenství podpo24
Problémem se z tohoto hlediska mohou stát dvoustranné investiční smlouvy, které některé nové ČS
včetně ČR uzavřely s USA ještě před zahájením přístupových jednání s EU. Tyto smlouvy, jejichž
závazky jsou relativně velmi rozsáhlé, jednostranně nevýhodné a byly přijaty pod určitým tlakem
USA, jsou nyní pro zájmy EU jako celku svazující.
31
Ludmila Štěrbová
řit požadavky rozvojových zemí z důvodu nesouhlasu Německa s podmínkami
patentovatelnosti biologických materiálů, i když pro ostatní ČS tyto požadavky
nepředstavovaly problém. Vyjít vstříc rozvojovým zemím v této oblasti bylo pro
EU důležité z hlediska zajištění podpory dotčených zemí širším zájmům EU
i v jiných oblastech obchodních jednání, avšak němečtí experti na patentové právo tento záměr zablokovali.
Přesunem obchodních dohod o službách a obchodních aspektů práv
k duševnímu vlastnictví pod výlučné kompetence EU došlo zřejmě k vyloučení
řady sporných kompetenčních prvků obchodních dohod, což by měl potvrdit
závazný výklad Smlouvy o fungování EU. Lisabonská smlouva navíc potvrdila, že
uzavírání dohod v SOP, včetně oblasti služeb a obchodních aspektů práv k duševnímu vlastnictví je ve výlučné kompetenci EU a tudíž by kategorie smíšených
smluv pro SOP neměla být uplatňována.25
Je nutno dodat, že do výlučných pravomocí EU i nadále nepatří doprava
a neobchodní aspekty práv k duševnímu vlastnictví. Pokud bude některá z nových
obchodních dohod obsahovat tyto elementy, je pravděpodobné, že EU bude ratifikovat a aplikovat ty části, které patří do výlučných kompetencí, a marginální
elementy spadající pod smíšené kompetence budou implementovány až po ratifikaci členskými státy.
Přesunem do výlučných kompetencí se dohody o obchodu službami a právech k duševnímu vlastnictví staly oblastí, o které se nyní rozhoduje kvalifikovanou většinou, zatímco v dřívější právní úpravě byla vyžadována jednomyslnost.
Externí výlučné kompetence EU byly nově navíc doplněny interními.
Z hlediska externích pravomocí a praxe jednání o obchodu se službami
a v některých případech o obchodních aspektech práv k duševnímu vlastnictví však nedojde k výrazným změnám, neboť tyto části obchodních dohod byly
již řadu let vyjednávány Evropskou komisí za celou EU. Praktickým dopadem
přesunu kompetencí však může být fakt, že členský stát, který by nesouhlasil
s obsahem a výsledky jednání Komise, se již nemůže odvolávat na požadavek
jednomyslnosti a „veto“ ČS je oslabeno (jednotlivě je vyloučeno; je možné jenom
v případě tzv. blokující minority). O nutnost jednomyslného rozhodnutí by se
ČS mohl opřít pouze v případě, kdy by implementace těchto dohod vyžadovala
jednomyslnost při přijímání vnitřních předpisů.26
Obchodní aspekty práv k duševnímu vlastnictví jsou však z hlediska mezinárodních smluv zahrnuty také ve smlouvách Světové organizace duševního
vlastnictví (WIPO) – v těchto případech byly doposud postupy členských států
ve WIPO na úrovni EU pouze koordinovány. Při uplatnění výlučných kompeten25
Článek 207 se na rozdíl od býv. článku 133 o sdílených pravomocí nezmiňuje a zahrnuje pouze ustanovení, vztahující se k jednomyslnosti při přijímání rozhodnutí.
26
Článek 207, odst.4.
32
cí může dojít k nejasnostem ohledně vedení jednání za EU a ČS v jednotlivých
– obchodních a neobchodních – částech smluv WIPO. Již nyní je však zřejmé, že
Evropská komise se bude snažit prosadit přesun všech jednání o nových dohodách na úroveň EU. To bude souviset i se snahami o „povýšení“ statusu EU ve
WIPO a v dohodách této organizace. Doposud byly ES ve WIPO stálým pozorovatelem, v některých orgánech „speciálním členem bez práva volit“, a na úrovni ES
mohly být podepsány pouze dohody, které připouští účast nestátního subjektu.27
Se získáním právní subjektivity EU a s rozšířením kompetencí SOP bude moci
EU pravděpodobně přistoupit ke všem stávajícím dohodám WIPO a stane se členem dohod nových. Takovéto dohody potom budou závazné pro členské státy
EU, i v případě, pokud členy dohod nejsou.28 Vzhledem k interním kompetencím
EU by pak implementace dohod proběhla zřejmě formou přijetí nařízení. Uvedené postupy však prozatím nejsou plně vyjasněny. Prvními dohodami WIPO,
ke kterým přistupovala EU29, byly Smlouvy WIPO o autorském právu a právech
výkonných umělců. Tímto aktem vstoupila smlouva v platnost 14. března 2010
pro celou EU. Vzhledem k tomu, že nebylo zcela jasné, jak by se platnost smlouvy
pro EU dotýkala členských států, které doposud nebyly jejími členy, bylo rozhodnuto, že ji tyto státy budou ratifikovat zároveň s EU.30
Výlučné kompetence v oblasti práv k duševnímu vlastnictví budou mít také
dopad na vyjednávání Obchodní dohody o boji proti padělání (Anticounterfeiting
Trade Agreement, ACTA), Dosavadní téměř utajené vyjednávání dohody vzbudilo vlnu nesouhlasu v Evropském parlamentu i v řadě ČS, ačkoli pojistkou proti
eventuálním ustanovením dohody jdoucím proti zájmům některých ČS – v období před platností Lisabonské smlouvy – byl požadavek jednomyslnosti pro přijetí
a ratifikace národními parlamenty. V důsledku změn kompetencí v rámci SOP
bude možno o dohodě rozhodovat v souladu se zájmy pouze kvalifikované většiny
ČS. Funkci pojistky proti přijetí nežádoucích závazků přebírá Evropský parlament, a to jak při sjednání a přijetí dohody, tak i při přijetí nařízení implementujících dohodu (viz dále v kapitole 3).31 Odpor některých ČS proti dohodě však již
nebude možno prosadit tak účinně, jako do doby před 1. prosincem 2009.
27
ES tak přistoupily k Protokolu k Madridskému dohodě o mezinárodní registraci známek, k Hagské
dohodě o mezinárodní registraci průmyslových patentů, k Úmluvě UPOV, Smlouvě o autorských právech a ke Smlouvě o právech výkonných umělců.
28
Doposud tak pro členské státy EU byly závazné dohody podepsané Evropskými společenstvími, avšak
pouze ve smyslu implementace. Pokud tedy dříve vstoupila Evropská společenství do dohod WIPO,
ČS se nestaly členy smluv, avšak závazky ze smluv se promítly přes směrnice ES do národní legislativy
ČS.
29
Předání ratifikačních listin generálnímu řediteli WIPO proběhlo dne 14. 12. 2009.
30
Německo, Velká Británie, Rakousko, Estonsko, Dánsko, Francie, Finsko, Řecko, Irsko, Itálie, Malta,
Nizozemsko, Lucembursko, Portugalsko, Španělsko, Švédsko.
31
Podřízenost dohody ACTA zásadám SOP dokladuje Usnesení Evropského parlamentu ze dne 10. března 2010 o transparentnosti a stavu jednání o dohodě ACTA (v první větě je uvedeno „Evropský parlament – s ohledem na články 207 a 218 Smlouvy o fungování Evropské unie ...... „).
33
Ludmila Štěrbová
Problém se může také otevřít, pokud by EK jednala o zdravotních, vzdělávacích nebo sociálních službách v rámci mnohostranné dohody o službách
GATS/WTO nebo v rámci bilaterálních dohod, a některý z ČS by s jejími přístupy
nesouhlasil. Je otázkou, jak by byla řešena situace, když by se ČS, který by se
domníval, že by mohlo dojít k ohrožení jeho národní politiky v uvedených oblastech, odvolal na požadavek jednomyslného rozhodnutí Rady32 Prozatím se ČS
předběžně dohodly, že v současném kole jednání WTO nebudou přijaty v rámci dohody GATS žádné závazky, které by ohrožovaly zdravotní, vzdělávací nebo
sociální služby.
Závažné problémy a rozpory mohou vzniknout zřejmě také při výkonu interních výlučných kompetencí. Interní kompetence by se měly totiž týkat nejen provádění autonomních opatření, ale také implementace dohod. I když je u dohod
o službách, obchodních aspektech duševního vlastnictví a přímých zahraničních
investicích vyžadována jednomyslnost Rady pro určitá ustanovení, Viale (2007)
dovozuje, že kompetence nemohou být dotčeny pravidly pro hlasování a že článek 207 v odst. 233 v návaznosti na odst. 134 uděluje výlučné interní kompetence
limitované pouze odstavcem 6 stejného článku.35
2.3 Uzavírání mezinárodních smluv a členství v mezinárodních organizacích
Pro sjednávání mezinárodních smluv se třetími zeměmi nebo s mezinárodními organizacemi platí obecné procedury uzavírání mezinárodních smluv EU,
které jsou stanoveny v článku 218 Smlouvy o fungování EU s výhradou zvláštních postupů zakotvených v článku 207. Obecně platí, že o zahájení jednání
o mezinárodních smlouvách rozhoduje Rada na doporučení Komise nebo – v případě smluv týkajících se společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU – na
doporučení Vysokého představitele pro zahraniční a bezpečnostní politiku. Rada
32
V článku 207, odst. 4, je stanoven požadavek jednomyslnosti „při sjednávání a uzavírání dohod:
a) v oblasti obchodu kulturními a audiovizuálními službami, pokud by tyto dohody mohly ohrozit kulturní a jazykovou rozmanitost Unie; b) v oblasti obchodu sociálními, vzdělávacími a zdravotnickými
službami, pokud by tyto dohody mohly vážně narušit vnitrostátní organizaci takových služeb a ohrozit
odpovědnost členských států za jejich poskytování“.
33
„Evropský parlament a Rada přijímají řádným legislativním postupem formou nařízení opatření
vymezující rámec pro provádění společné obchodní politiky“ (čl. 207, odst. 2). 34
„Společná obchodní politika se zakládá na jednotných zásadách, zejména pokud jde o úpravycelních
sazeb, uzavírání celních a obchodních dohod týkajících se obchodu zbožím a službami,obchodní
aspekty duševního vlastnictví, přímé zahraniční investice, sjednocování liberalizačních opatření, vývozní politiku a opatření na ochranu obchodu, jako jsou opatření pro případ dumpingu
a subvencování. Společná obchodní politika je prováděna v rámci zásad a cílů vnější činnosti Unie.“
(čl. 207, odst. 1).
35
„Výkon pravomocí svěřených tímto článkem v oblasti společné obchodní politiky se nedotýká vymezení pravomocí mezi Unií a členskými státy a nesmí vést k harmonizaci právních předpisů členských
států, jestliže Smlouvy takovou harmonizaci vylučují.“ (článek 207, odst. 6).
34
také vydává směrnice pro jednání, dává zmocnění k podpisu dohod a uzavírá je.
Zatímco Smlouva o fungování EU nestanovuje pro smlouvy mimo SOP specificky,
koho Rada pověří vyjednáváním, pro smlouvy v dosahu SOP to je vždy Komise.
Specifickým postupem pro smlouvy v rámci SOP je také povinnost Komise
konzultovat zvláštní výbor určený Radou, který jí při vyjednávání napomáhá (pro
ostatní smlouvy obecně je zvláštní konzultační výbor pouze možností, o níž se
rozhoduje Rada). Rada může vyjednavači, tj. v případě smluv v rámci SOP Komisi, poskytnout směrnice pro jednání.
Zpráva o stavu jednání je podávána v případě smluv v SOP pravidelně
Komisí zvláštnímu výboru a Evropskému parlamentu. Za slučitelnost sjednaných
dohod s vnitřními politikami EU a předpisy EU je odpovědná Rada a Komise.
Při porovnání procedury pro sjednávání mezinárodních smluv v oblasti SOP
s předchozí právní úpravou v býv. článku 300 je možno konstatovat, že nedochází
k žádné výrazné změně. Zvláštním výborem, který bude asistovat Komisi při jednáních dotýkajících se SOP a při implementaci SOP vůbec, je Výbor pro obchodní
politiku36 (dříve Výbor 133) a pracovní skupiny.37 Zasedání Výboru se na pracovní úrovni účastní všechny ČS zpravidla jednou týdně v Bruselu; na úrovni
tzv. titulářů je Výbor svoláván jednou měsíčně do sídla Rady, jeho zasedání se
však mohou uskutečnit také v předsednické zemi nebo v návaznosti na jednání
WTO v Ženevě nebo místě konference ministrů WTO. Pravidelně také zasedají
jednotlivé pracovní skupiny. Ze strany Komise zůstalo útvarem příslušným pro
věcná jednání o smlouvách SOP Generální ředitelství pro obchod, i když ostatní
smlouvy budou vyjednávány Evropskou službou pro vnější činnost.
Při sjednávání a uzavírání mezinárodních dohod rozhoduje Rada kvalifikovanou většinou, s některými výjimkami vyžadujícími jednomyslnost.38 Jak
již bylo uvedeno (kap. 2), v oblasti SOP jsou výjimky stanoveny v návaznosti na
přijímání vnitřních předpisů a týkají se některých dohod o obchodu službami,
o obchodních aspektech duševního vlastnictví a o přímých zahraničních investicích. Změny doznala procedura uzavírání obchodních smluv ve vztahu k EP
(viz kap. 3).
Smlouva o fungování EU zakotvuje také zmocnění Unie k navázání spolupráce s mezinárodními organizacemi, výslovně s OSN, Radou Evropy, OBSE
36
Informace
ze
stránek
švédského
předsednictví:
http://www.se2009.eu/en/meetings_
news/2009/12/15/meet_the_chair_trade_policy_is_governed_by_details.
37
Jedná se o Pracovní skupinu pro zboží dvojího užití, Pracovní skupinu pro obchodní otázky, Pracovní skupinu pro základní suroviny (komodity), Pracovní skupinu pro všeobecný systém preferencí, Pracovní skupinu pro vývozní úvěry a pracovní skupiny s teritoriálním zaměřením.
Pramen: www.mpo.cz.
38
Jednomyslné rozhodnutí je podmínkou u dohod v oblastech, kde je pro přijetí aktu EU požadována
jednomyslnost, v případě dohod o přidružení, dohod s kandidátskými zeměmi o hospodářské, finanční a technické spolupráci a o dohodě o přistoupení EU k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv
a základních svobod.
35
Ludmila Štěrbová
a OECD. Zmocnění vykonávají Vysoký představitel pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku a Komise.
Pro zastoupení EU ve třetích zemích a při mezinárodních organizacích
budou zřizovány diplomatické mise EU – delegace Evropské služby pro vnější
činnost pod vedením Vysokého představitele pro zahraniční věci a bezpečnostní
politiku. V červnu 2010 se ČS dohody na způsobech a postupech fungování diplomatické služby EU, včetně zahájení její činnosti na podzim 2010. Diplomatická
služba se bude opírat o komunitární princip (nikoli o mezivládní spolupráci), přičemž cca 60 % pracovníků Evropské služby budou tvořit současní zaměstnanci
evropských institucí a zbytek pak diplomaté z členských států EU
Ve vztahu ke společné obchodní politice je rozhodujícím členství ve Světové
obchodní organizaci, kde i dříve byly zastoupeny jednotlivé členské státy a ES.
Kromě přechodu členství na EU se ve vztahu k WTO nic nemění – i nadále budou
na jednáních uplatňována jednotná stanoviska, která jsou navrhována a koordinována mezi Komisí a ČS, a to v rámci jednání Výboru pro obchodní politiku
v Bruselu nebo na koordinačních jednání v Ženevě, a o kterých je – v případě
klíčových postojů – rozhodováno Radou. Nově však do tohoto procesu bude moci
vstupovat EP a bude o něm pravidelně informován.
SOP se dotýká také členství v dalších organizacích, jako např. OECD,
UNCTAD39, nově také členství v organizacích zabývajících se službami (ITU40,
UPU41, WHO42 apod.) a právy k duševnímu vlastnictví (WIPO). V těchto mezinárodních organizacích by v důsledku Lisabonské smlouvy veškerá jednání
a stanoviska, dotýkající se v jakémkoli aspektu obchodu, měla být prezentována
jednotně Komisí a rozhodováno o nich by mělo být stejně, jako o dalších prvcích
SOP.
3. Úloha Evropského parlamentu
V návaznosti na Lisabonskou smlouvu se výrazně mění role a fungování EP.
EP nově rozhoduje společně s Radou a je vyžadován jeho souhlas pro dohody
v oblastech, na něž se vztahuje řádný legislativní postup, což jsou právě dohody v rámci SOP. Vzhledem k tomu, že Rada smí přijmout rozhodnutí o dohodě pouze po souhlasu EP, EP tak má vlastně pravomoci odmítnout již sjednanou obchodní dohodu. V této souvislosti lze předpokládat, že EP posílí svůj vliv
i ve fázi zahájení jednání o dohodách – Komise zřejmě upřednostní projednání
východisek, předpokladů a cílů jednání s EP, čímž by se mohla vyhnout případ39
Konference OSN pro obchod a rozvoj.
40
Mezinárodní telekomunikační unie.
41
Poštovní unie.
42
Světová zdravotnická organizace.
36
nému nesouhlasu s dohodou ve fázi schvalování. Tento námět se stal ostatně již
součástí revidovaného znění interinstitucionální rámcové dohody mezi Komisí
a EP, která zavazuje Komisi informovat Výbor pro mezinárodní obchod EP
o všech fázích jednání o obchodních dohodách, včetně přípravné etapy.43
V dosavadní praxi byl sice EP v řadě případů ohledně SOP formálně informován, avšak neměl rozhodovací pravomoci. Pravomoci EP však ani nyní nezasahují do oblasti iniciace obchodních jednání – o zahájení jednání rozhoduje
Rada na návrh Komise44. EP zároveň nepřebírá nebo nezdvojuje úlohu zvláštního výboru Rady (Výboru pro obchodní politiku), se kterým Komise přípravu
a průběh jednání konzultuje a informuje ho o něm – pro EP je vyhrazena pouze
zpráva o stavu jednání, nikoli poradní hlas. Přesto by tato provázanost Komise
a EP mohla být základem pro zásahy EP do negociačního procesu, je ovšem otázka, zda by toho byl Výbor pro mezinárodní obchod EP schopen stejně odborným
a detailním způsobem jako Výbor pro obchodní politiku, složený z expertů ČS.
Vzhledem k tomu, že v rámci SOP jsou posíleny (rozšířeny) výlučné kompetence EU, budou obchodní a investiční dohody uzavírány na úrovni EU a parlamenty ČS tyto dohody schvalovat nebudou. Prvním příkladem je dohoda o volném obchodu s Jižní Koreou: právní text byl dojednán na podzim roku 2009,
parafován a formálně předložen Komisí členským státům (Radě) a EP. V září
2010 dala Rada souhlas k podpisu dohody, s tím, že bude prozatímně aplikována od 1. července 2011.45 V tomto ohledu se úloha národních parlamentů,
a tedy i národních vlád,46 výrazně snižuje a členské státy ztrácejí část vlivu na
svou zahraniční obchodní politiku. V této souvislosti někteří autoři nastolují
otázku demokratické legitimnosti společné obchodní politiky EU (Viale, 2007).
I když má podle Lisabonské smlouvy dojít k posílení úlohy národních parlamentů prostřednictvím principů subsidiarity a proporcionality,47 nejsou tyto principy
43
Výbor pro mezinárodní obchod (International Trade Committee, INTA ) je příslušný pro záležitosti týkající se: definování a uplatňování společné obchodní politiky Unie a vnějších hospodářských
vztahů Unie, a zejména: finančních, hospodářských a obchodních vztahů se třetími zeměmi a regionálními organizacemi; opatření pro harmonizaci a technickou normalizaci v oblastech upravených
mezinárodním právem; vztahů s příslušnými mezinárodními organizacemi a organizacemi na podporu regionální hospodářské a obchodní integrace mimo Unii; vztahů se Světovou obchodní organizací,
včetně jejich parlamentního rozměru. (http://www.europarl.europa.eu).
44
Článek 207, odst 3 a článek 218, odst. 2.
45
Podmínkou aplikace dohody je platnost nařízení EU zavádějícího tzv. bilaterální ochrannou doložku,
která má trh EU a jeho průmysl chránit proti masivnímu dovozu zboží z Jižní Koree.
46
Vlády ČS již nebudou, oproti předchozímu období, ve většině případů zpracovávat materiály s argumentací a analýzami národních postojů k vyjednaným obchodním a investičním dohodám zahrnujícím i jiné oblasti než pouze obchod se zbožím, které byly v minulosti předkládány jako podklad k ratifikaci dohod národním parlamentem. Vláda ČS bude moci ovlivnit jednání o dohodách pouze účastí
svého ministra při rozhodování v Radě, ovšem vzhledem k pravidlu kvalifikované většiny může být
rozhodnuto i proti zájmům některé ČS. Je otázkou, zda rozhodování v Radě o jednotlivých aspektech
dohod je předcházeno projednáním podkladů v národních vládách – bez tohoto mohou být opomenuta některá hlediska z ekonomických, sociálních a dalších politik.
47
Princip subsidiarity: sleduje se, zda EU nepřijímá opatření, pokud je efektivnější učinit toto opatření
37
Ludmila Štěrbová
pro SOP aplikovatelné – jsou z nich totiž vyjmuty oblasti spadající do výlučné
pravomoci EU.
EP má novou úlohu i při přijímání legislativy upravující SOP, včetně normativních aktů k implementaci obchodních a investičních dohod. Většina ustanovení dohod budou implementována do legislativy EU na úrovni nařízení, stejně
jako ostatní opatření vymezující rámec pro provádění SOP. Tato nařízení budou
nově přijímána společně Radou a EP a budou schvalována v rámci řádného legislativního postupu.48 EP tedy bude mít možnost ovlivnit např. regulaci tržních
bariér nebo unilaterální otevírání trhu EU zahraničním dodavatelům. Je otázka,
zda tím nedojde ke zpomalení a prodloužení zejména reakce na protisoutěžní
praktiky zahraničních subjektů a tím k negativním dopadům na průmysl EU.
Z hlediska provázanosti svých činností bude Rada (FAC) zastoupena v EP
prostřednictvím Vysokého představitele pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku; v jednotlivých výborech EP pak bude zastoupena úředníky Evropské služby
pro vnější činnost.
Závěr
Lisabonská smlouva přinesla řadu změn, které se do společné obchodní
politiky budou promítat postupně, zejména pokud se týká procedurálních aspektů rozhodovacích a implementačních procesů. Je zřejmé, že některé oblasti ekonomiky a obchodu byly co do iniciativ, aktivit a rozhodnutí přeneseny do výlučných externích i interních kompetencí EU. Je otázkou, zda se tento přesun týká
jen oblastí explicitně vyjmenovaných, tj. přímých zahraničních investic, dohod
o obchodu se službami a obchodních aspektů práv k duševnímu vlastnictví, nebo
zda výlučné kompetence „zasáhnou“ – prostřednictvím cíle celní unie „snižovat
jiné překážky“ – i související oblasti, jako jsou environmentální opatření, pracovní standardy, ochrana spotřebitele, a další oblasti, ve kterých je možno identifikovat netarifní překážky obchodu. V takovém případě by se jednalo o velmi široké
i hluboké rozšíření výlučných kompetencí, které by dále omezilo suverenitu ČS.
Rozšíření kompetencí je doprovázeno posílením úlohy EP. V SOP EP spolurozhoduje s Radou o uzavírání obchodních a investičních dohod i o vytváření legislativního rámce SOP. Může tedy rozhodnout o přijetí/nepřijetí sjednané
dohody a může i do jednání o ní zasáhnout, nemůže však iniciovat zahájení jednání o obchodních dohodách – tuto kompetenci má pouze Rada. Skutečná síla
na národní, regionální nebo lokální úrovni. Princip proporcionality: jedná se o posouzení a stanovení
takových forem opatření, které nepřesáhnou rámec toho, co je nezbytné pro dosažení navrhovaných
cílů.
48
SOP je podle Lisabonské smlouvy podřízena řádnému legislativnímu procesu (ordinary legislative
procedure) podle článku 207, odst. 2., což znamená zavedení procedur spolurozhodování.
38
EP se podle mého názoru projeví především prostřednictvím souhlasu s dohodami SOP – může se projevit velmi brzy, již při odsouhlasení dohody ACTA, která
vzbudila kontroverzní ohlasy a jejíž konečná podoba má být sjednána do konce
roku 2010.
Přesun některých oblastí do výlučných pravomocí EU také znamená, že není
k rozhodnutím o nich vyžadována oproti minulému období jednomyslnost Rady.
Tím se rozšířily oblasti, ve kterých postačuje k rozhodnutí kvalifikovaná většina.
Ale i tam, kde je zachován požadavek jednomyslnosti, jsou pro uzavírání a přijímání dohod nastoleny výlučné kompetence EU a zrušeny kompetence sdílené. Odstranění sdílených kompetencí poté vede prakticky k vyloučení národních
parlamentů z rozhodování a schvalování jakýchkoli částí SOP. Národní vlády
se na procesu utváření SOP, implementaci souvisejících opatření a sjednávání
dohod tedy podílejí svou účastí ve Výboru pro obchodní politiku a prostřednictvím Rady, což jim však nezajišťuje respektování jejich zájmů, neboť kvalifikovaná většina může rozhodnout proti nim. Podle mého názoru se přesunem kompetencí de facto úloha a rozsah působnosti ČS v SOP značně snižují a omezují.
Domnívám se, že se důraz bude přesouvat na bilaterální nebo skupinová jednání
ČS mimo oficiální struktury EU tehdy, kdy budou hledat u dalších ČS podporu
pro svá – eventuálně – odlišná stanoviska projednávaná na jednáních Výboru
pro obchodní politiku a zasedáních Rady. EP v této situaci nelze považovat za
dostatečnou pojistku proti přijetí závěrů nerespektujících výhrady některých
ČS. Dostatečnou pojistkou není ani dohled ČS nad implementací právních aktů
Komisí prostřednictvím tzv. examinační procedury, neboť i při ní se uplatňuje
kvalifikovaná většina.49
I když je Lisabonská smlouva v platnosti a účinnosti v době psaní tohoto
článku již několik měsíců, řada procedur rozhodovacího a implementačního procesu není vyjasněna. Větší jistotu přinese výklad Lisabonské smlouvy a stanovení postupů, jako např. připravované „Nařízení ohledně rozhodovacího procesu
v oblasti obchodní politiky ve světle vstupu v platnost Lisabonské smlouvy“,50
nebo „Nařízení o pravidlech a všeobecných principech mechanismu pro kontrolu
ČS nad výkonem implementace Komisí“.51 Řada otázek zůstává prozatím také
nedořešena ohledně výkonu zastoupení EU v některých mezinárodních organizacích a dopadu na členství a aktivity ČS. Neustálily se prozatím ani všechny aspekty vytvoření efektivní vnější služby EU a zastupování EU navenek.
Změny zakotvené v Lisabonské dohodě mohou také ovlivnit postavení EU
v rámci mezinárodního obchodu, především v oblasti sjednávání závazků a pravi49
Examinační procedura nahradila pro oblast SOP dosavadní procedury managementu a regulace patřící do Komitologie, která byla zrušena a nahrazena tzv. delegujícími a implementujícími postupy.
50
51
Http://ec.europa.eu/governance/impact/planned_ia/docs/90_trade_lisbon_omnibus_en.pdf.
Http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0083:FIN:EN:PDF.
39
Ludmila Štěrbová
del v mnohostranných i bilaterálních obchodních a investičních dohodách. Bude
jistě zajímavé se analýzou dopadů Lisabonské dohody na společnou obchodní
politiku zabývat i nadále, s větším časovým odstupem, kdy budou k dispozici zkušenosti z praxe.
40
Literatura:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
9)
10)
11)
12)
ARCHICK, K. (2008): The European Union’s Reform Process: The Lisbon
Treaty. CRS Report for Congress, Library of Congress, Washington. Dostupné z http://italy.usembassy.gov/pdf/other/RS21618.pdf.
BALAN, G. D. (2008): The Common Commercial Policy under the Lisbon Treaty. Jean Monnet seminar on Advanced Issues of European Law,
6th session, Dubrovnik.
BELFRAGE E. (2010): A Modern Trade Policy for the European Union,
EU Trade Policy Study Group. Dostupné z www.ecipe.org/tpsg/trade-policy-study-group.
BŘICHÁČEK, T. (2008): Deset nejtěžších hříchů Lisabonské smlouvy.
Dostupné z http://www.cepin.cz/cze/clanek.php?ID=821.
BUNGENBERG, M. (2009): Going Global? The EU Common Commercial Policy after Lisbon. In: HERRMANN, C. – TERHECHTE, J.: European
Yearbook of International Economic Law. Springer Verlag, Berlin Heidelber. ISBN 987-3-540-78882-9.
BUNGENBERG, M. (2008): The Common Commercial Policy after Lisbon.
Paper presented at the Hebrew University Jerusalem. Dostupné z http://
micro5.mscc.huji.ac.il/~iasei/documents/Lisbon_Papers/iasei_bungenberg.doc.
CABRERA DIAZ, F.: EU trade negotiations with India stumble over human
rights, proliferation issues. International Institute for Sustainable Development, 2007. Dostupné z www.iisd.org/investment/itn, http://www.iisd.
org/pdf/2007/itn_mar16_2007.pdf.
CASH, B. – McCONALOGUE, J. – VASCONCELOS, M. – LAUGHLAND, J.
(2008): The Lisbon Report: An analysis of the Lisbon Treaty with specific
amendments and briefings for the House of Lords. European Foundation.
Dostupné z www.europeanfoundation.org.
DA CONCEICAO-HELDT, E. (2009): Delegation of Power and Agency Losses in EU Trade Politics. EUI RSCAS 2009/18, European University Institute. ISSN 1028-3625.
DIMOPOULOS, A. (2008): Shifting the emphasis from investment protection to liberalization and development: The EU as a new global actor in the
field of foreign investment policy. Dostupné z http://www.asil.org/files/ielconferencepapers/dimopoulos.pdf.
Directorat General – External Policies of the Union (2008): The Impact
of the Lisbon Treaty on ESDP. Briefing paper, European Parliament.
DRIGA, I.– NITÁ, D. (2008): Considerations Regarding the Common Commercial Policy of the European Union. University of Petroşani, Romania,
Social Science Research Nettwork. Dostupné z http://papers.ssrn.com/
41
Ludmila Štěrbová
sol3/papers.cfm?abstract_id=1317630.
13) DUKE, S. (2008): The Lisbon Treaty and External Relations, EIPASCOPE No. 1. Dostupné z http://www.eipa.eu/files/repository/eipascope/20080509183907_SCOPE2008-1-3_SimonDuke.pdf.
14) EECKHOUT, E. (2009): The Lisbon Treaty and External Relations. Centre
of European Law UKAEL Seminar. Dostupné z www.kcl.ac.uk/cel.
15) INTA: http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/homeCom.
do;jsessionid=9A73E5984CDBD623034183F391A502E7.node2?language
=CS&body=INTA.
16) KOEB, E. (2009): The Lisbon Treaty – Implications for ACP-EU Relations. Trade Negotiations Insights. Dostupné z www.ictsd.net/news/tni
a www.acp-eu-trade.org/tni.
17) Lisabonská smlouva, konsolidované znění. Úřední věstník Evropské unie,
české znění, Oznámení č. 2008/C 115/01, 9. května 2008, ISSN 1725-5163.
18) McNAMARA, S. (2009): The Lisbon Treaty: Implications for Future Relations Between the European Union and the United States. Testimony before: Committee on Foreign Affairs Subcommittee on Europe, U.S. House of
Representatives. Dostupné z http://www.heritage.org/research/Europe/
tst12152009a.cfm.
19) Právní texty (Smlouvy o EU, Smlouvy o ES, Smlouva o fungování EU)
z EUR Lex, Access to European Union law. Dostupné z http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/index.htm.
20) REINISCH, A. (2009): Protection of or Protection Against Foreign Direct
Investment? In: Herrmann, C., Terhechte, J.: European Yearbook of International Economic Law. Springer Verlag, Berlin Heidelber. ISBN 987-3540-78882-9.
21) TANUGI, C. L. (2008): Une strategie européenne pour la mondialisation.
Rapport en vue de la présidence francaise du conseil de l´Union Européenne, Euromonde 2015. Dostupné z www.euromonde2015.eu/IMG/pdf/RAPPORT_EUROMONDE_2015.pdf.
22) Usnesení Evropského parlamentu ze dne 10. března 2010 o transparentnosti a stavu jednání o dohodě ACTA. Dostupné z http://www.europarl.
europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-20100058+0+DOC+XML+V0//CS.
23) VIALE, F. (2007): External trade policy and the Lisbon Treaty: An enforcement of liberalisation of European commercial policy. ATTAC France.
24) VIS-DUNBAR, D. (2007): European Govts remain split over extent of
investment provisions in EU FTAs. International Institute for Sustainable.
25) Development, dostupné z www.iisd.org/investment/itn, http://www.iisd.
org/pdf/2007/itn_mar16_2007.pdf.
42
26) WOOLCOCK, S. (2008): The potential impact of the Lisbon Treaty on
European Union External Trade Policy. European Policy Analysis, Issue 8,
Swedish Institute for European Policy Studies.
27) WOOLCOCK, S. (2010): The Treaty of Lisbon and the European Union
as an actor in international trade. ECIPE Working Paper, No. 01.
Dostupné z www.ecipe.org.
Summary:
Lisbon Treaty and the Common Commercial Policy of the EU
Lisbon Treaty brings some changes in the EU Common Commercial Policy and related decision processes. CCP is newly a part of the EU external policies, to which belong common
foreign and security policy, international environmental policy, development cooperation and
economic, financial and technical cooperation with third countries. The basic areas of the
CCP have been extended by foreign direct investment, services and trade related aspects of
intellectual property rights. EU external exclusive competences for negotiations and conclusions of agreements have been confirmed as well as internal exclusive competences within their implementation. Changes concern also the role of the European Parliament and functioning
of the European Council, Council, activities of the High Representative for Foreign Affairs and
Security Policy and European External Action Service. The above mentioned changes will be
reflected in the procedures within the EU. Many of aspects of the decision process are not yet
clarified and only the practice of participation of the Member States and European Parliament
on drafting the Common Commercial Policy could bring clear conclusions.
Changes in the legal ground for the EU Common Commercial Policy have impact on the
scope of Member States´ influence in this area and could be reflected also in the position of
the EU within international trade, namely in negotiations with third countries on bilateral and
multilateral trade and investment agreements.
Keywords:
EU Common Commercial Policy, Lisbon Treaty, external and internal exclusive competences
43
Zuzana Trávníčková
Opatření proti financování terorismu:
ladění pravidel pro vytváření
evropských sankčních seznamů*
Abstrakt:
Příspěvek se zaměřuje na sankční seznamy, vytvářené v souvislosti se sankcemi proti
financování terorismu, prováděnými Evropskou unií. V říjnu a prosinci 2008 vynesl Soud
prvního stupně rozsudky ve věci Organizace mudžáhidů íránského lidu (PMOI) a vyhověl
žádosti organizace o „vyškrtnutí“ ze seznamu osob a jednotek, proti nimž jsou namířeny
finanční sankce. PMOI byla první, kdo u Soudu s požadavkem na vyřazení ze seznamu
uspěl, a to dokonce třikrát. Dopad rozsudků byl významný. Rada přijala opatření, kterými
posiluje právo na obhajobu a právo na odůvodnění a v duchu trendu,(prosazujícího se i na
úrovni Rady bezpečnosti OSN, začala věnovat větší pozornost také žádostem dotčených
subjektů o vyškrtnutí ze seznamu.
Klíčová slova:
Protiteroristická opatření, finanční sankce, Evropská unie, de-listing
B
yť byl právní rámec mezinárodních sankcí definován již v roce 1945 v Chartě OSN, praxi jejich ukládání spojujeme až s devadesátými lety dvacátého
století. Moderní sankční aktivitu OSN otevřela omezení, uvalená na Irák
po napadení Kuvajtu. Od opatření, která byla přijata v roce 1991, se přitom dnešní prostředky výrazně liší. Většina platných sankcí je cílená na osoby a jednotky, které jsou odpovědné za protiprávní chování svého státu nebo sebe samých.
Tomu odpovídá i obsahové zaměření sankcí – zmrazení finančních prostředků,
zákaz poskytování finančních služeb, zákaz cestování. Vytváření seznamů postihovaných osob, tzv. sankčních seznamů, prošlo v uplynulých letech výraznými
proměnami. Kromě zapisování na seznamy (tzv. listing) byla věnována významná pozornost i vyškrtávání ze seznamů (tzv. de-listing). Pro různé sankční režimy
přitom platí různá pravidla.
Tento příspěvek se zaměřuje na sankční seznamy, vytvářené v souvislosti
se sankcemi proti financování terorismu. Jde o opatření, schválená Radou bezpečnosti poprvé v roce 2001. Sankční seznamy v tomto případě sestavují jednotlivé členské státy OSN, pro členské státy Evropské unie platí společné evropské
seznamy. Vzhledem k tomu, že seznamy vznikají v právním rámci evropského
*
Tento příspěvek byl zpracován v rámci řešení grantového projektu GAČR 408/10/191 Mezinárodní
kontext současné české sankční politiky.
45
práva, mohou se zapsané osoby domáhat vyškrtnutí prostřednictvím evropských
judiciálních mechanismů. V říjnu a prosinci 2008 vynesl Soud prvního stupně
rozsudky ve věci Organizace mudžáhidů íránského lidu (PMOI, resp. OMPI)
a vyhověl žádosti organizace o „vyškrtnutí“ ze seznamu osob a jednotek, proti nimž
jsou namířeny finanční sankce. PMOI byla první, kdo u Soudu s požadavkem na
vyřazení ze seznamu uspěl, a to dokonce třikrát. Zmíněné rozsudky přitom svým
skutečným dopadem dalece přesahují zájmy konkrétní žalobkyně. Soud v nich
upřesnil základní podmínky pro sestavování sankčních seznamů a podstatně přispěl do probíhající diskuze o hledání rovnováhy mezi protiteroristickými opatřeními a základními lidskými právy. Úspěch žalobkyně, která se poprvé domohla
vyškrtnutí již v roce 2006, byl návodem a vzorem pro další stěžovatele. Samotné
řízení představovalo výzvu pro evropské orgány, které musely odstranit pochybení zjištěná soudem a přizpůsobit mu proces vytváření sankčních seznamů. Tento
příspěvek si klade za cíl zasadit případ PMOI do kontextu evropské sankční politiky, připomenout nejvýznamnější závěry řízení o žalobách PMOI a poukázat na
paralelu mezi rozsudky a laděním pravidel pro sestavování sankčních seznamů.
Pokud jde o podchycení tématu v literatuře, samotnému řízení a rozsudkům byla věnována velká pozornost. Šlo přece jen o pilotní případ, takže shrnutí
a rozbor rozsudků bylo předmětem řady odborných článků. Význam tématu přilákal jak badatele z Evropské unie, tak ze zámoří, a seznámit se s průběhem
a závěry řízení mohli také čeští čtenáři. Převážná část textů se ovšem věnovala
především popisu a rekapitulaci rozhodnutí. Inspirací tohoto příspěvku je studie
Mikaela Erikssona, ve které autor dává do souvislosti rozhodování evropských
soudů a vývoj pravidel pro vytváření sankčních seznamů. Na rozdíl od jeho práce, která zahrnuje sankční seznamy pro všechny sankční režimy EU, tento text
se zaměřuje pouze na sankce proti financování terorismu. Kompenzací za toto
Např. PORETTO G. The European Union: Counter-Terrorism Sanctions Against Individuals and
Human Rights Protection. Transitional Justice Institute Research Paper No. 09-08. [online]. Social
Science Research Network, June 25, 2009 [2010-03-06]. Dostupný z WWW: < http://ssrn.com/abstract=1425491>.
Např. BRATANOVA E. Terrorist financing and EU sanctions list: Is the Court’s annulment of a Council decision a lasting protection for an organization? Columbia Journal of European Law Online 2009,
Vol. 15 No. 7 [online]. [2010-03-06]. Dostupný z WWW: <http://www.cjel.net/online/15_2-bratanova/>.
Např. BÍLKOVÁ, V. Případy Kadi a Al Barakaat International Foundation. Policy Paper ÚMV.
[online]. Ústav mezinárodních vztahů, březen 2009. [2010-03-06]. Dostupný z WWW: <http://iir.
cz/upload/PolicyPapers/2009/Bilkova-Pripady-Kadi.pdf>. BÍLKOVÁ V. Protiteroristické finanční sankce Evropské unie: případy Kadi, Yusuf, AlBarakaat a PMOI. Právní rozhledy. 2009, č. 21,
s. 764-771.
ERIKSSON, M. In Search of a Due Process – Listing and Delisting Practices of the European Union.
[online]. Department of Peace and Conflict Research, Uppsala University, 2009 [cit. 2010-03-06].
Dostupný z WWW: <http://www.smartsanctions.se/Mikael_Eriksson/in_search_091119.pdf>.
Ze široké škály opatření proti financování terorismu se zaměřuje pouze na opatření aplikovaná v rámci EU. K americké praxi srov. např. GURULÉ, J. Unfunding Terror: The Legal Response to The Financing of Terrorism. Notre Dame Legal Studies Paper. No. 08-13. [online]. [2010-06-06]. Dostupný
46
Opatření proti financování terorismu
“zúžení“ tématu budiž hlubší analýza problému a větší důraz na souvislosti, jimž
v celkovém pohledu nemohla být věnována podrobná pozornost.
1. Boj proti financování terorismu
Teroristické útoky na USA v roce 2001 přinesly změnu přístupu států k řadě
mezinárodněpolitických témat, včetně přijímání opatření proti financování terorismu. V prosinci 1999 sice Valné shromáždění OSN schválilo Úmluvu o potlačování financování terorismu, tu ale do září 2001 ratifikovaly pouhé čtyři státy.
Po 11. září se financování terorismu stalo ostře sledovanou záležitostí. Úmluva
v té době ještě nebyla v platnosti a také bylo nutno počítat s tím, že ji některé státy vůbec neratifikují (dodnes mezi 172 smluvními stranami chybí např.
Írán nebo Sýrie, Pákistán k Úmluvě přistoupil teprve v červnu 2009). Okolnosti byly nakloněny rychlému a všeobecně závaznému řešení, a proto schválila
28. září 2001 Rada bezpečnosti OSN rezoluci 1373 (2001).
V rámci svého oprávnění přijímat opatření pro udržení mezinárodního míru
a bezpečnosti podle kapitoly VII. Charty uložila státům, aby přijaly opatření, která povedou ke kriminalizaci financování terorismu na mezinárodní i vnitrostátní
úrovni. Dále, aby okamžitě zmrazily veškerá aktiva osob spojených s teroristickými útoky, odmítly jakoukoliv formu podpory teroristickým skupinám, zabránily
poskytování útočiště, pomoci a podpory teroristům a spolupracovaly při předávání informací, při vyšetřování, zadržování, vydávání a souzení osob, které terorismus financují. Pokud jde o sestavování sankčního seznamu (tj. seznamu osob
z WWW: <http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1135796>. K opatřením přijímaným na úrovni OSN (která jsou jedním z východisek evropské sankční politiky) srov. BANTEKAS,
I. The International Law of Terrorist Financing. The American Journal of International Law, Vol.
97, No. 2 (April 2003), str. 315-333; CAMERON, I. UN Targeted Sanctions, Legal Safeguards and
the European Convention on Human Rights. Nordic Journal of International Law, vol. 72 (2003),
s. 159–214; LYSEN, G. Targeted UN Sanctions: Application of Legal Sources and Procedural Matters. Nordic Journal of International Law, vol. 72 (2003), s. 291-304.
K obsahovému srovnání Úmluvy a rezoluce Rady bezpečnosti 1373 (2000) srov. BÍLKOVÁ, V. Mezinárodní úmluva o potlačování financování terorismu. Právník. 2006, roč. 145, č. 6, s. 672-693.
Jménem České republiky byla Úmluva podepsána 6. září 2000, ratifikační listina ČR byla uložena
27. prosince 2005, v platnost Úmluva pro ČR vstoupila 26. ledna 2006. České znění bylo vyhlášeno
pod č. 18/2006 Sb. m.s.
Společně s doporučeními FATF (Financial Task Force on Money-Laundering) tvoří rezoluce OSN
základní mezinárodněprávní rámec opatření proti financování terorismu. Mezivládní organizace
FATF byla založena v roce 1989, od roku 1990 vydává doporučení určená státům i podnikatelským
subjektům pokud jde boj s praním špinavých peněz. Od roku 2001 se zabývá také formulováním
doporučení proti financování terorismu. Jejími členy je v současné době 33 států, Evropská komise
a Rada pro spolupráci arabských zemí v Perském zálivu. Významem FATF pro boj s financováním
terorismu se zabývají např. GARDNER, K. L. Terrorism Defanged: The Financial Action Task Force
and International Efforts to Capture Terrorist Finances. In COTRIGHT, D. – LOPEZ, G. A. (eds.)
Uniting against terror: cooperative nonmilitary responses to the global terrorist threat. Cambridge:
MIT Press, 2007. Str. 157-185.
47
a korporací, jejichž majetek podléhá sankcím, případně omezením pohybu),
dosud tímto úkolem Rada bezpečnosti pověřovala zvláštní sankční výbory. Ty
byly ustaveny a dosud fungují např. pro režim cílených sankcí proti Somálsku
(zahájený v roce 1992), Sierra Leone (1997) a proti Talibánu a al-Káidě podle
rezoluce 1267 (1999). Pro opatření proti financování terorismu Rada bezpečnosti
již zavedený „centrální“ model nepoužila a ponechala na uvážení států, jak konkrétně rezoluci provedou a vůči komu budou sankce aplikovat. Výbor proti terorismu (nazývaný také Protiteroristický výbor), ustavený rezolucí 1373 (2001) tak
dostal za úkol především vyhodnocovat provádění rezoluce v členských státech.
Těžiště vytváření sankčních seznamů tak leží na jednotlivých členských státech OSN. Protože otázka mezinárodních sankcí spadá do Společné zahraniční
a bezpečnostní politiky EU, platí pro členské státy Unie společná pravidla pro
provedení této rezoluce OSN.
V současné době se v Evropské unii realizuje pět typů sankčních režimů:
1. autonomní sankce EU (nezávislé na OSN) namířené proti cizím státům;
2. Implementace sankčních opatření OSN proti cizím státům;
3. Protiteroristické sankce dle rezoluce Rady bezpečnosti OSN 1267
(1999); 4. sankce proti financování terorismu dle rezoluce RB OSN 1373 (2001);
5. sankce ukládané na úrovni jednotlivých členských států Unie.10
Evropský sankční režim proti financování terorismu byl vytvořen velmi
rychle po přijetí rezoluce 1373 (2001) – na sklonku roku 2001. Schválená opatření nepůsobí jen na členské státy, ale i na jejich vnitrostátní subjekty. Na rozdíl
od jiných sankčních režimů mají osoby a jednotky dotčené evropskými sankcemi
možnost domáhat se přezkoumání u Soudu prvního stupně (dnes Tribunálu).11
Dne 15. listopadu 1999 přijala Rada společný postoj (1999/727/SZBP) a 14. února 2000 na základě
článků 60 ES a 301 ES nařízení (ES) č. 337/2000. Do obou byly na počátku roku 2001 zapracovány
změny, které přinesla rezoluce Rady bezpečnosti 1333 (2000), nařízení bylo novelizováno nařízením
č. 467/2001. Jeho přílohu tvořil seznam osob, subjektů a entit, na které se vztahuje zmrazení prostředků. Ke změnám a doplňování seznamu byla zmocněna Komise ES, a to na základě rozhodnutí
Rady bezpečnosti nebo sankčního výboru, takže nařízení bylo dále měněno pokaždé, když sankční
výbor zveřejnil nový konsolidovaný seznam. K další úpravě došlo v květnu 2002, kdy Rada schválila společný postoj 2002/402/SZBP (ve znění společného postoje 2003/140/SZBP platný dodnes)
o omezujících opatřeních proti Usámovi bin Ládinovi, členům organizace al‑Káida a Talibanu a dalším osobám, skupinám, podnikům a subjektům, které jsou s nimi spojeny. Stejného dne bylo přijato
nařízení č. 881/2002 o zavedení některých zvláštních omezujících opatření namířených proti některým osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí al-Káida a Talibanem, které nahradilo dosavadní nařízení 467/2001. Nařízení 881/2002 bylo k 1. listopadu 2010 novelizováno již 135x
(v drtivé většině případů byl upraven sankční seznam).
10
ERIKSSON, M. In Search of a Due Process – Listing and Delisting Practices of the European Union. [online]. Department of Peace and Conflict Research, Uppsala University,2009 [cit. 2010-0306]. Dostupný z WWW: <http://www.smartsanctions.se/Mikael_Eriksson/in_search_091119.pdf>.
Str. 18, 19.
11
Pro srovnání: osoby zahrnuté na seznam sankčního výboru zřízeného rezolucí 1267 (1999), namířené
48
2. Opatření proti financování terorismu na evropské úrovni
Evropská unie přenesla obsah rezoluce 1373 (2001) do evropského práva
v prosinci 2001. Ve stejný den byly schváleny společný postoj 2001/931/SBZP
o uplatnění zvláštních opatření v boji proti terorismu a k provedení jeho čl. 3
vůči neevropským subjektům také nařízení Rady (ES) 2580/2001 o zvláštních
omezujících opatřeních namířených proti některým osobám a subjektům s cílem
bojovat proti terorismu. Sankční seznam ve formě společného postoje je širší,
zahrnuje subjekty bez ohledu na jejich státní příslušnost. K jeho vnitrostátní
účinnosti je ovšem nutné provedení vnitrostátním právem.12
Společný postoj definuje výrazy „osoby, skupiny a subjekty zapojené do teroristických činů“ (v čl. 1 odst. 2) a „teroristický čin“ (v čl. 1 odst. 3). Pro vytváření
sankčního seznamu, který tvoří přílohu společného postoje, stanoví následující
pravidla:

Seznam je vypracován na základě přesných informací nebo materiálů,
ze kterých vyplývá, že justiční orgán členského státu přijal na základě závažných a věrohodných důkazů nebo stop ve vztahu k dotyčným
osobám, skupinám a subjektům rozhodnutí, které spočívá v zahájení
vyšetřování nebo trestního stíhání za teroristický čin, pokus o spáchání
teroristického činu, účast na něm nebo napomáhání k jeho spáchání
nebo odsouzení za takové činy.

Do seznamu mohou být zahrnuty osoby, skupiny a subjekty uvedené
Radou bezpečnosti OSN národů jako osoby, skupiny a subjekty spojené
s terorismem a proti nimž Rada bezpečnosti OSN nařídila sankce.
proti osobám a jednotkám spojeným s Talibanem a al-Káidou, získaly možnost domoci se přezkoumání teprve v roce 2007, kdy bylo rezolucí rady bezpečnosti 1730(2006) zřízeno koordinační místo
(focal point) pro přijímání žádostí o přezkoumání, resp. vyškrtnutí (de-listing). V prosinci 2009 Rada
bezpečnosti proces de-listingu dále posunula tím, že formou rezoluce 1904(2009) stanovila přesnější
pravidla pro vytváření sankčních seznamů (listing) a zřídila úřad ombudsmana, který bude přijímat
žádosti o vyškrnutí, shromažďovat k nim potřebné údaje a vyjádření a předkládat je sankčnímu výboru k rozhodnutí, zda žadatel skutečně bude ze sankčního seznamu vyškrtnut. Před zřízením focal
pointu mohly osoby a jednotky o vyřazení ze seznamu usilovat jen prostřednictvím členského státu
a na jeho uvážení záviselo, zda požadavek považuje za důvodný a bude-li jej v sankčním výboru prosazovat. Prostředky, které jim na obranu dávalo vnitrostátní právo, neměly a nemají na úrovni mezinárodního práva (rezolucí Rady bezpečnosti OSN) účinný dopad. Vztahem sankčních rezolucí RB
OSN a evropského práva se zabýval Evropský soudní dvůr v tzv. případu Kadi a Al Barakaat. Podrobněji např. BÍLKOVÁ, V. Případy Kadi a Al Barakaat International Foundation. Policy Paper ÚMV.
[online]. Ústav mezinárodních vztahů, březen 2009. [2010-03-06]. Dostupný z WWW: <http://iir.
cz/upload/PolicyPapers/2009/Bilkova-Pripady-Kadi.pdf>.
12
Český předpis - nařízení vlády č. 210/2008 Sb., k provedení zvláštních opatření v boji proti terorismu,
byl přijat až 28. května 2008. Při jeho přípravě byly zvažovány dvě varianty – zaprvé odkaz na společný postoj bez konkrétního uvedení sankcionovaných subjektů (jejich seznam by byl dostupný na
internetových stránkách ministerstva financí), zadruhé uvedení seznamu sankcionovaných subjektů
v příloze nařízení. Vzhledem k tomu, že první možnost neodpovídala zmocnění obsaženému v zákoně č. 69/2006 Sb., o provádění mezinárodních sankcí, byla zvolena druhá varianta. Nařízení bylo
novelizováno 16. března 2009 nařízením č. 88/2009 Sb. V platném znění uvaluje obchodní a finanční
sankce na 31 fyzických osob (bez výjimky spojených s hnutím ETA) a 18 organizovaných skupin.
49
Jména fyzických nebo právnických osob, skupin nebo subjektů uvedených v příloze musí být doprovázena dostatečnými údaji umožňujícími
účinnou identifikaci.

Jména osob a subjektů na seznamu uvedeném v příloze budou pravidelně, nejméně však jednou za šest měsíců, prověřována s cílem zjistit,
zda trvají důvody pro jejich uvedení v seznamu.
Nařízení 2580/2001 navazuje na výše uvedený společný postoj a provádí
finanční sankce vůči teroristickým subjektům neevropského původu. Definuje
dále použité výrazy (např. finanční prostředky, zmrazení finančních prostředků, finanční služby), zmrazuje finanční prostředky osob zahrnutých na sankční
seznam, zakazuje jim poskytování jakýchkoliv hospodářských zdrojů a finančních služeb (čl. 2) a stanoví výjimky ze sankčního režimu (čl. 5). Vypracování
sankčního seznamu je ponecháno na Radě (čl. 2 odst. 3), vyhlašuje jej formou
rozhodnutí. Podrobná pravidla nejsou stanovena, nařízení v tomto směru odkazuje na pravidla obsažená ve společném postoji 2001/931/SBZP.
Vyjmenované předpisy byly od roku 2001 mnohokrát změněny. Sankční
seznamy ve formě společného postoje a rozhodnutí Rady jsou vydávány nejméně jednou za šest měsíců.13 Při jejich sestavování se Rada řídí jednak pravidly
uvedenými ve společném postoji 2001/931/SBZP a jednak dvěma dokumenty
doporučující povahy.14 Prvním z nich jsou Pokyny pro zavádění a hodnocení
omezujících opatření (sankcí) v rámci Společné zahraniční a bezpečnostní politiky Evropské unie. Jejich první verze byla schválena Radou v prosinci 2003,15
současná verze pochází z prosince 2005.16 Pokyny definují základní principy,
jimž se ukládání sankcí řídí a obsahují znění standardních formulací. Standardizace jazyka a obratů ve všech právních nástrojích spojených se sankcemi má vést
k jednotnosti výkladu a aplikace opatření. Druhým nezávazným dokumentem
jsou Osvědčené postupy EU pro účinné zavádění omezujících opatření, v aktuálním znění z dubna 2008.17 Zásadní význam pro vytváření sankčních seznamů má
judikatura soudních orgánů EU. Uložená opatření proti financování terorismu
dosud napadlo u Soudu prvního stupně 14 jednotlivců a jednotek, zařazených

13
Evropská unie v současné době provádí sankce proti 28 státům, dále proti osobám spojeným s al-Káida a Talibanem podle rezoluce Rady bezpečnosti 1267 (1999), a sankce proti financování terorismu
podle rezoluce 1373 (2001). Jména osob a společností, dotčených sankcemi, jsou (s uvedením rozsahu, v nichž na ně sankce dopadají) zveřejňována na konsolidovaném seznamu.
14
V sankční politice Evropské unie má významné postavení ještě jeden dokument: Základní principy
pro použití omezujících opatření (Dok. Rady 10198/1/04). Na rozdíl od Pokynů a Osvědčených postupů se nevztahuje k fázi provádění sankcí, ale k časově předcházejícímu momentu, kdy se nejprve na
politické úrovni rozhoduje o tom, zda sankce budou, resp. v jakém rozsahu, uloženy.
15
Dok. Rady 15579/03 z 3. prosince 2003.
16
Dok. Rady 15114/05 z 2. prosince 2005.
17
Dok. Rady 8666/1/08 z 24. dubna 2008.
50
na sankční seznam.18 Vzhledem k významu některých rozsudků je proces ladění pravidel pro sestavování sankčních seznamů označován jako soudem řízený
(court-driven).19
3. Řízení ve věci Organizace mudžáhidů íránského lidu
Prvním, komu se úspěšně podařilo dosáhnout „vyškrtnutí“ ze sankčního
seznamu díky rozhodnutí Soudu prvního stupně, byla organizace Mudžáhidové
íránského lidu (Mujahedeen-e Khalq, franc. Organisation des Modjahedines du
Peuple d‘Iran, angl. People‘s Mojahedin Organization of Iran, zkracováno jako
OMPI, resp. PMOI). Jde o íránské opoziční hnutí působící zejména v Iráku, se
sídlem ve Francii. PMOI se poprvé objevila v sankčním seznamu (ve společném postoji, tak v rozhodnutí Rady) vydaném v květnu 2002. Podkladem pro
zápis bylo její zařazení na seznam organizací zakázaných podle britského zákona
o terorismu z roku 2000, o kterém rozhodl v březnu 2001 ministr vnitra Spojeného království Velké Británie a Severního Irska.20
V červenci 2002 podala organizace u Soudu prvního stupně žalobu na vyškrtnutí z obou seznamů (resp. zrušení společných postojů a rozhodnutí Rady v rozsahu, ve kterém se jí týkají) a na náhradu škody ve výši 1 euro. Vzhledem k tomu,
že Rada postupně vydávala nová rozhodnutí obsahující nové sankční seznamy,
byla žaloba rozšířena (posledním napadaným sankčním seznamem bylo rozhodnutí Rady 2005/930/ES z 21. prosince 2005). Rozsudkem z 12. prosince 2006
(v literatuře označován jako OMPI I) Soud žalobu zamítl v rozsahu, ve kterém
napadala společné postoje (jako zčásti nepřípustnou a zčásti neopodstatněnou)
a nárokovala na náhradu škody (vznik škody ani její výše nebyly organizací blíže
upřesněny). Na druhé straně, Soud vyhověl návrhu, který směřoval proti rozhod18
Proti protiteroristickým opatřením podle rezoluce RB 1267 (1999), resp. nařízení 881/2002 dosud
směřovaly žaloby jedenácti osob a jednotek.
19
ERIKSSON, M. In Search of a Due Process – Listing and Delisting Practices of the European Union.
[online]. Department of Peace and Conflict Research, Uppsala University, 2009 [cit. 2010-03-06].
Dostupný z WWW: http://www.smartsanctions.se/Mikael_Eriksson/in_search_091119.pdf, str. 24.
20
Již od roku 1997 je PMOI klasifikována jako tzv. FTO (Foreign Terrorist Organization) podle protiteroristických předpisů v USA. I v tomto případě od počátku využívá PMOI dostupných procesních prostředků k tomu, aby byla ze seznamu vyškrtnuta. Výrazného úspěchu dosáhla v posledním, v pořadí
již pátém řízení před Odvolacím soudem USA. V rozsudku z 12. července 2010 se soud zabýval odvoláním PMOI proti rozhodnutí ministryně zahraničních věcí o nevyškrtnutí organizace ze seznamu
z ledna 2009. Ministryni vrátil její rozhodnutí k přezkoumání. Důvodem bylo nerespektování práva
na spravedlivý proces (zejména práva organizace seznámit se s materiály, o něž se opírá tvrzení o její
teroristické povaze). People´s Mojahedin Organization of Iran v. United States Department of State
and Hillary Rodham Clinton. United States Court of Appeals, for the District of Columbia circuit,
On Petition for Review of an Order of the Department of State, Decided July 16, 2010. [online]
[cit. 2010-08-06]. Dostupný z WWW: <http://pacer.cadc.uscourts.gov/common/opinions/201007/09-1059-1255582.pdf >.
51
nutí Rady, kterým se vyhlašuje sankční seznam podle nařízení 2580/2001. Ztotožnil se s tvrzením žalobkyně, že její zařazení na seznam bylo provázeno porušením jejích základních práv – práva na obhajobu (organizace neměla možnost se
vyjádřit ke skutečnostem, které vedly k jejímu zapsání na seznam, nebyla o nich
před zařazením na seznam a ani následně informována), práva na to, aby rozhodnutí bylo odůvodněno a práva na účinnou ochranu. Soud shledal napadené
rozhodnutí nepřezkoumatelným, neboť ani v závěru ústní části řízení nebylo zřejmé, jaké vnitrostátní rozhodnutí bylo (ve smyslu čl. 1 odst. 4 společného postoje
2001/931/SBZP) podnětem k zapsání organizace na evropský seznam.
4. Důsledky rozsudku OMPI I
V reakci na rozsudek se Rada 20. prosince 2006 dohodla na způsobu, jakým
budou osoby zařazené na seznam o této skutečnosti informovány (už v říjnu, kdy
se schylovalo k vynesení rozsudku, jí to navrhl COREPER). Od 28. prosince 2006
vydává společně s rozhodnutím obsahujícím sankční seznam také oznámení pro
sankcionované subjekty, ve kterém je informuje o možnosti uplatnit u členského
státu humanitární výjimku ze sankčního režimu, a o právu požadovat po Radě
odůvodnění pro jejich zařazení na seznam a přezkoumání rozhodnutí.21
Na jaře 2007 se implementací rozsudku několikrát zabývala sankční formace pracovní skupiny poradců pro zahraniční vztahy (RELEX/Sanctions).22
Na počátku dubna pak představila soubor doporučení,23 týkajících se listingu
a de-listingu.
V prvé řadě doporučila, aby každý zápis na seznam byl individuálně
a konkrétně odůvodněn. Dále navrhla, aby každá osoba nebo jednotka zapsaná na seznam byla o svém zapsání informována, jednak prostřednictvím dopisu
(který bude obsahovat i bližší důvody zapsání na seznam), jednak prostřednictvím Úředního věstníku. (Dopisem z 11. května 2007 byla PMOI informována
o tom, že ji Rada hodlá na sankčním seznamu ponechat.) Třetí doporučení RELEXu se týkalo informování zapsaných o tom, že mají možnost se k věci vyjádřit
a také o tom, že zapsání na seznam mohou napadnout u Soudu prvního stupně.
21
Oznámení pro osoby/skupiny/subjekty, které byly na základě rozhodnutí Rady 1008/2006/ES ze dne
21. prosince zařazeny na seznam osob, skupin a subjektů, na které se vztahuje nařízení (ES) 2580/2001.
Úřední věstník C 320, 28. 12. 2006, s. 3.
22
Sankční formace byla ustavena rozhodnutím Rady 5603/04 z 22. ledna 2004 jako zvláštní orgán
Rady. Do vínku jí bylo dáno:
- zajišťovat výměnu informací a zkušeností týkajících se provádění omezujících opatření,
- přispívat k rozvoji osvědčených postupů v sankční praxi,
- shromažďovat informace o možném obcházení sankcí,
- napomáhat hodnocení výsledků a problémů spojených s prováděním sankcí,
- prověřovat veškeré technické otázky spojené s prováděním sankcí apod.
23
Dok. Rady 7697/07 ze dne 3. dubna 2007.
52
Na čtvrtém místě doporučil, aby byla věnována pozornost individuálním žádostem o vyškrtnutí.24 COREPER následně návrhy RELEXu přijal.
K dalšímu doladění pravidel pro listing a de-listing došlo v červnu 2007.
Nejprve byla ustavena Pracovní skupina pro provádění společného postoje
2001/931/SBZP.25 Soudě podle povahy jejich funkcí se jedná o obdobu sankčních výborů Rady bezpečnosti OSN. Úkolem pracovní skupiny je vyhodnocovat
informace vedoucí k zapsání na seznam (tzv. listing) nebo vyškrtnutí ze seznamu
(tzv. de-listing), připravovat pravidelnou revizi sankčního seznamu a formulovat doporučení pro vytváření seznamů. Okamžitě po zřízení pracovní skupiny
(označované jako WP 931) byla dále upřesněna a doplněna pravidla pro sankční
seznamy.26
Schválené postupy pro zařazování osob a jednotek na seznam, jejich informování, zřízení pracovní skupiny i popis procedury vyřazování ze seznamu zřetelně ukazují, že si Rada vzala první rozsudek Soudu prvního stupně ve věci PMOI
k srdci. PMOI ovšem ve skutečnosti ze sankčního seznamu nezmizela. Rada
totiž ještě před vynesením rozsudku vydala v květnu 2006 další verzi sankčního
seznamu (rozhodnutí Rady 2006/379/ES), které se rozsudek formálně nedotkl.
V lednu 2007 pak Rada organizaci informovala, že ji zamýšlí na seznamu ponechat a v červnu 2007 se jméno PMOI na seznamu opět objevilo (rozhodnutí Rady
2007/445/ES).
Ještě před zveřejněním tohoto rozhodnutí podala organizace druhou žalobu a navrhla Soudu prvního stupně, aby zrušil rozhodnutí Rady nepřezkoumat
v šestiměsíční lhůtě, zda trvají důvody pro uvedení žalobkyně na seznamu.
Dále žádala, aby vyškrtl organizaci ze sankčního seznamu z května 2006. Současně uplatnila nárok na náhradu škody ve výši přesahující jeden milion euro
(věc T-157/07). V prosinci 2008 sdělila organizace Soudu, že nemá zájem ve sporu o náhradu škody pokračovat a na počátku března 2009 Soud rozhodl o vyškrtnutí věci z rejstříku.
Po vydání rozhodnutí Rady 2007/445/ES z 28. června 2007 se PMOI
rozhodla navázat na svůj úspěch z prosince 2006 a podala třetí žalobu (věc
T-256/07). Domáhala se vyškrtnutí ze sankčního seznamu schváleného v červnu
2007, později návrh rozšířila i na další verzi sankčního seznamu (2007/868/ES).
Když byl v červenci 2008 sankční seznam opět aktualizován (2008/583 ES),
nemohla už organizace žalobu dále rozšiřovat a Soudu prvního stupně zaslala
týden po zveřejnění seznamu své již čtvrté žalobní podání (T-284/08).
24
Odkázal na obecnou možnost de-listingu, zmíněnou v bodě 19 druhé verze Osvědčených postupů
(Dok. Rady 10533/06 z 14. června 2006).
25
Dok. Rady 10826/07 z 21. června 2007.
26
Dok. Rady 11054/07 ze dne 22. června 2007.
53
5. Rozhodování Soudu prvního stupně v roce 2008
23. října 2008 vynesl Soud rozsudek ve věci T-256/07 (tzv. OMPI II),
4. prosince 2008 rozhodl ve věci T-284/08 (tzv. OMPI III). Říjnový rozsudek je velmi obsáhlý. Soud prvního stupně v něm zrušil čl. 1 rozhodnutí Rady
2007/868/ES a bod 2.19 seznamu uvedeného v příloze tohoto rozhodnutí v rozsahu, ve kterém se týkají žalobkyně. Část žaloby směřující proti rozhodnutí Rady
2007/445/ES ovšem zamítl jako neopodstatněnou. V poslední den odvolací lhůty, 23. prosince 2008, podala žalobkyně proti zamítavé části rozsudku kasační
stížnost (C-576/08 P), kterou později, v dubnu 2009, vzala zpět.
Pokud jde o právní argumentaci, Soud tentokrát shledal neopodstatněnými stížnosti na porušení práva na obhajobu. Organizace neuspěla ani s tvrzením
o porušení evropského práva, zneužití pravomoci a porušení důkazního břemene. Soud naopak i v tomto případě vyhodnotil jako nedostatečné odůvodnění,
které předcházelo zápisu žalobkyně na seznam.
Zásadní pro úspěch žalobkyně ve vztahu k sankčnímu seznamu z prosince 2007 byla změna jejího postavení ve Spojeném království. Organizace tam
s úspěchem napadla rozhodnutí britského ministra vnitra ze září 2006, kterým
byla ponechána na seznamu teroristických organizací. Komise týkající se zakázaných organizací (POAC), zvláštní orgán, který se přezkoumáváním seznamu
teroristů zabývá, vyhověla na konci listopadu 2007 opravnému prostředku, který
ve prospěch organizace podala skupina členů britského parlamentu.27 Britskému
ministrovi vnitra se rozhodnutí Komise nepodařilo zvrátit – POAC odmítla povolit opravný prostředek, o čemž Spojené království informovalo generální sekretariát Rady 19. prosince 2007.28
Následujícího dne přijala Rada rozhodnutí 2007/868/EC, obsahující sankční seznam podle nařízení 2580/2001. Podle názoru Soudu tak učinila v době, kdy
PMOI nebyla prokazatelně vyšetřována, stíhána nebo odsouzena za terorismus
v některém ze členských států a nesplňovala tak podmínku pro zápis do seznamu podle čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931/SBZP. Ve vztahu k žalobkyni
vyhodnotil Soud napadené rozhodnutí jako nedostatečně právně odůvodněné
a zrušil jej v rozsahu, ve kterém se žalobkyně dotýká.
27
Judgment of 30th November 2007 [online]. [2008] [cit. 2010-03-03]. Dostupný z WWW: <http://
www.siac.tribunals.gov.uk/poac/Documents/outcomes/PC022006%20PMOI%20FINAL%20JUDG
MENT.pdf>.
28
Dne 7. května 2008 udělal poslední vnitrostátní tečku za případem britský Odvolací soud, který odmítl odvolání ministra vnitra proti rozhodnutí POAC. Dne 24. června britský Parlament vyhověl žádosti
ministra vnitra o vyškrtnutí PMOI ze seznamu zakázaných organizací podle národních protiteroristických předpisů. Press Release No 84/08: Judgment of the Court of First Instance in Case T-284/08 :
The Court annuls, for the third time, a council decision freezing the funjds of the People´s Mojahedin
Organization of Iran [online]. 4 December 2008 [cit. 2010-03-06]. Dostupný z WWW: <http://curia.
europa.eu/en/actu/communiques/cp08/aff/cp080084en.pdf>.
54
Prosincové rozhodnutí je podstatně stručnější a z převážné části odkazuje na argumentaci použitou v předchozích rozsudcích. Do dějin Soudu prvního
stupně se i toto řízení zapsalo, a to díky své rychlosti – rozsudek byl vynesen hned
následující den po ukončení ústní části řízení, mezi podáním žaloby a vynesením
rozsudku uběhlo pouhých pět a půl měsíce. Soud prvního stupně v tomto případě žalobě plně vyhověl. Francie jako vedlejší účastník řízení se snažila předložit
doklady o tom, že proti PMOI byla přijata vnitrostátní opatření, která prokazatelně odůvodní její zařazení na sankční seznam EU.
Nejen ve vztahu k žalobkyni, ale i vůči Soudu byly podrobné informace prohlášeny za důvěrné, a Soud je vyhodnotil jako nedostačující. V řadě rozhodnutí týkajících se PMOI bylo toto prvním, které se dotýkalo platného rozhodnutí
Rady.29 Stejně jako PMOI v případě říjnového rozsudku, v tomto případě Francie
napadla 21. ledna 2009 prosincové rozhodnutí kasační stížností (C-27/09 P).30
V sankčním seznamu z 26. ledna 2009 (rozhodnutí 2009/62/ES), vydaném
po vyhlášení rozsudků OMPI II a OMPI III, už jméno Organizace mudžáhidů
íránského lidu chybí. Po zveřejnění tohoto seznamu se dočasně projevil mezinárodněpolitický rozměr případu, když íránský ministr zahraničí stažení PMOI ze
seznamu ostře odsoudil a označil za nepřijatelný krok, motivovaný krátkodobými
politickými zájmy Unie. Rozhodnutí Unie popsal jako ústup z cesty, kterou se
mezinárodní společenství vydalo při boji s terorismem a obvinil EU z přátelství a
spolupráce s teroristy.31
Neuvedením PMOI na sankčním seznamu z ledna 2009 celá věc neskončila.
Na Soudním dvoře stále čeká na projednání a rozhodnutí kasační stížnosti, podaná jménem Francouzské republiky proti rozsudku OMPI III z prosince 2008 (C27/09 P).32
29
Ihned v den vynesení rozhodnutí se Rada obrátila na Soud prvního stupně s žádostí o interpretaci
rozhodnutí (T‑284/08 INTP). Soud se ale k povaze zrušeného rozhodnutí odmítl usnesením ze 17.
prosince 2008 vyjádřit, žádost prohlásil za zjevně nepřípustnou.
30
BRUNSDEN, J. France appeals removal of the PMOI from terrorist blacklist : France says group still
merits terrorist status; PMOI won three cases in the European courts. [online]. 29.1.2009 [cit. 201003-06]. Dostupný z WWW: <http://www.europeanvoice.com/article/imported/france-appealsremoval-of-the-pmoi-from-terrorist-blacklist/63761.aspx>.
31
BLACK, I. Iran condemns EU for taking exiled group off terrorist list : European court rulings force EU to take People´s Mujahideen of Iran off terrorist list and unfreeze its assets [online]. Guardian.co.uk, 26 January 2009 [cit. 2010-03-06]. Dostupný z WWW: <http://www.guardian.co.uk/
world/2009/jan/26/iran-eu-mujahideen-pmoi-terror-list>.
32
Poslední rozhodnutí týkající se PMOI bylo vydáno v září 2009. Soud prvního stupně zamítl jako
zjevně nepřípustnou námitku Juliette Avaessian Avaki a dalších osmi žadatelů, kteří proti rozsudku
OMPI III podali tzv. námitku třetí strany podle čl. 123 Jednacího řádu.
55
Závěr
Když na konci září 2001 přijala Rada bezpečnosti rezoluci 1373 (2001), kterou uložila státům mimo jiného, aby zmrazily hospodářské a finanční zdroje osob
spojených s terorismem, ponechala na bedrech jednotlivých států nelehký úkol
– vytvořit konkrétní pravidla pro aplikaci finančních sankcí. Evropská unie zareagovala na výzvu Rady bezpečnosti v prosinci 2001, kdy ve společném postoji
2001/931/SBZP stanovila podmínky pro vytváření evropského sankčního seznamu. Na společný postoj odkázalo také nařízení 2580/2001, které zmocnilo Radu
k vydávání sankčních seznamů. Celá řada jednotlivců a subjektů, kteří se v některé verzi sankčního seznamu ocitli, se pokusila své zařazení na seznam napadnout u Soudu prvního stupně. Prvním, kdo se svou žalobou uspěl, byla íránská
exilová organizace – Organizace mudžáhidů íránského lidu. Ve třech řízeních, ve
kterých PMOI žalobami napadla postupně všechna rozhodnutí Rady podle nařízení 2580/2001 od května 2002 do července 2008, byla Organizace z převážné
části úspěšná. V rozsudcích se soud velmi podrobně zabýval zejména tím, zda
při sestavování seznamů byla respektována základní práva žalobkyně – právo
na obhajobu, právo na odůvodnění, právo na účinný prostředek nápravy, a zda
se Rada při svém rozhodování pohybovala v rámci svých kompetencí a podmínek stanovených společným postojem. I když poslední tečku za celým případem
může udělat teprve Soudní dvůr, už nyní mají vynesené rozsudky zřejmé dopady.
Rada přijala opatření, kterými posiluje právo na obhajobu a právo na odůvodnění a v duchu trendu (prosazujícího se zřetelně i na úrovni Rady bezpečnosti OSN)
začala věnovat větší pozornost také žádostem dotčených subjektů o vyškrtnutí ze
seznamu.
56
Literatura:
1)
Aktualizace osvědčených postupů EU pro účinné provádění omezujících
opatření [online]. Brusel: Rada Evropské unie, 14. dubna 2008 [cit. 201003-03]. Dostupný z WWW: <http://register.consilium.europa.eu/pdf/
cs/08/st08/st08666-re01.cs08.pdf>.
2) BANTEKAS, I. The International Law of Terrorist Financing. The American
Journal of International Law, Vol. 97, No. 2 (April 2003), str. 315-333.
3) BÍLKOVÁ V. Protiteroristické finanční sankce Evropské unie: případy Kadi,
Yusuf, AlBarakaat a PMOI. Právní rozhledy. 2009, č. 21, s. 764-771.
4) BÍLKOVÁ, V. Případy Kadi a Al Barakaat International Foundation. Policy
Paper ÚMV. [online]. Ústav mezinárodních vztahů, březen 2009. [2010-0306]. Dostupný z WWW: <http://iir.cz/upload/PolicyPapers/2009/BilkovaPripady-Kadi.pdf>.
5) BLACK, I. Iran condemns EU for taking exiled group off terrorist list :
European court rulings force EU to take People´s Mujahideen of Iran off
terrorist list and unfreeze its assets [online]. Guardian.co.uk, 26 January
2009 [cit. 2010-03-06]. Dostupný z WWW: <http://www.guardian.co.uk/
world/2009/jan/26/iran-eu-mujahideen-pmoi-terror-list>.
6) BRATANOVA E. Terrorist financing and EU sanctions list: Is the Court’s
annulment of a Council decision a lasting protection for an organization?
Columbia Journal of European Law Online 2009, Vol. 15 No. 7 [online].
[2010-03-06]. Dostupný z WWW: <http://www.cjel.net/online/15_2-bratanova/>.
7) BRUNSDEN, J. France appeals removal of the PMOI from terrorist blacklist
: France says group still merits terrorist status; PMOI won three cases in the
European courts. [online]. 29. 1. 2009 [cit. 2010-03-06]. Dostupný z WWW:
<http://www.europeanvoice.com/article/imported/france-appeals-removal-of-the-pmoi-from-terrorist-blacklist/63761.aspx>.
8) CAMERON, I. UN Targeted Sanctions, Legal Safeguards and the European Convention on Human Rights. Nordic Journal of International Law,
vol. 72 (2003), s. 159-214.
9) ERIKSSON, M. In Search of a Due Process – Listing and Delisting Practices of the European Union. [online]. Department of Peace and Conflict Research, Uppsala University, 2009 [cit. 2010-03-06]. Dostupný
z WWW: <http://www.smartsanctions.se/Mikael_Eriksson/in_search_
091119.pdf>.
10) Fight against the financing of terrorism - implementation of Common Position 2001/931/CFSP [online]. Brussels : Council of the European Commission, 21 June 2007 [cit. 2010-03-06]. Dostupný z WWW: <http://register.
consilium.europa.eu/pdf/en/07/st10/st10826-re01.en07.pdf>.
57
11) Guidelines on implementation and evaluation of restrictive measures (sanctions) in the framework of the EU Common Foreign and Security Policy
[online]. Brussels : Council of the European Commission, 2. December
2005 [cit. 2010-03-03]. Dostupný z WWW: <http://register.consilium.
europa.eu/pdf/en/05/st15/st15114.en05.pdf>.
12) Judgment of 30th November 2007 [online]. [2008] [cit. 2010-03-03].
Dostupný z WWW: <http://www.siac.tribunals.gov.uk/poac/Documents/
outcomes/PC022006%20PMOI%20FINAL%20JUDGMENT.pdf>.
13) LYSEN, G. Targeted UN Sanctions: Application of Legal Sources and
Procedural Matters. Nordic Journal of International Law, vol. 72 (2003),
s. 291-304.
14) PORETTO Gabriele, The European Union: Counter-Terrorism Sanctions
Against Individuals and Human Rights Protection. Transitional Justice Institute Research Paper No. 09-08. [online]. Social Science Research
Network, June 25, 2009 [2010-03-06]. Dostupný z WWW: < http://ssrn.
com/abstract=1425491>.
15) Press Release No 84/08: Judgment of the Court of First Instance in Case
T-284/08 : The Court annuls, for the third time, a council decision freezing the funjds of the People´s Mojahedin Organization of Iran [online]. 4
December 2008 [cit. 2010-03-06]. Dostupný z WWW: <http://curia.europa.eu/en/actu/communiques/cp08/aff/cp080084en.pdf>.
16) S/2008/379 : Letter dated 10 June 2008 from the Chairman of the Security Council Committee established pursuant to resolution 1373 (2001)
concerning counter-terrorism adressed to the President of the Security
Council [online]. New York : United Nations, 10 June 2008 [cit. 2010-0228]. Dostupný z WWW: <http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/
N08/375/56/PDF/N0837556.pdf?OpenElement>.
17) T-228/02 Judgment of 12/12/2006 (CFI), Organisation des Modjahedines
du peuple d‘Iran / Council (Rec.2006, p.II-4665).
18) T-256/07 Judgment of 23/10/2008 (CFI), People‘s Mojahedin Organization of Iran / Council.
19) T-284/08 INTP Order of 17/12/2008 (CFI), People’s Mojahedin Organization of Iran / Council.
20) T-284/08 Judgment of 04/12/2008 (CFI), People‘s Mojahedin Organization of Iran / Council.
58
Summary:
Measures against Financing Terrorism: Tuning of Rules related to European Sanctions Lists
People´s Mujahedeen Organisation of Iran (PMOI) is an Iranian opposition group, based
in France. In May 2002, the name of the Organisation appeared on the sanction list of the
European Union. The list was established by Common position 2001/931/CFSP on the application of specific measures to combat terrorism and Council regulation (EC) 2580/2001 on
specific restrictive measures directed against certain persons and entities with a view to combating terrorism. Both the acts implemented the United Nations Security Council resolution
1373 (2001). According to the restrictions defined in the regulation, financial and economic
sources of PMOI were frozen. Three times, the Organisation brought an action against European Commission and asked for the partial annulment of the Council decision (implementing
the regulation 2580/2001), that contained the sanctions list. Three times, the Court of First
Instance decided the basic rights of the Organization were broken by the listing. PMOI was
the first that successfully challenged the European sanctions list. In the PMOI case, the Court
defined the range of human rights (right of the defense, statement of reasons, right to effective judicial protection) by adopting decisions concerning the counter-terrorist measures. The
first judgment from December 2006 led to the creating of a new body – Council Working Party
on implementation of CP 931, that examines information with a view to listing and de-listing
subjects on the sanctions list and prepares the regular review of the list, and also other measures, strengthening the rights of listed persons and entities were adopted.
Keywords:
Counter-terrorism measures, financial sanctions, European Union, de-listing
59
Helena Bončková, Hubert Smekal
Fragmentace společných hodnot?
Výjimky z Listiny základních práv Evropské unie
Abstrakt:
Základní práva v Evropské unii prošla fascinujícím vývojem – od faktické absence, přes
nesmělé pokusy o uchopení, až k formulaci právně závazného katalogu základních práv.
Dodržování lidských práv je dnes považováno za jednu z hodnot, na níž je Unie založena
a která je společná všem členským státům. Navzdory jasně deklarovanému společnému
základu evropské integrace nepanuje mezi členskými státy shoda ohledně jeho konkrétní
podoby. Tři státy – Spojené království, Polsko a posléze i Česká republika – si vyjednaly
zvláštní zacházení ve vztahu k Listině základních práv Evropské unie. Sjednané výjimky vedou
k logické otázce – proč se členské státy EU nedokáží shodnout ani na společném základu
evropské integrace? Cílem předkládaného článku je srovnat důvody, které vedly jednotlivé
země k vyjednání výjimky. Diskutován bude rovněž dopad sjednaných výjimek na evropskou
integraci, přičemž se poukazuje také na právní interpretaci Protokolu, na jejímž základě může
být dopad výjimek zcela zanedbatelný.
Klíčová slova:
Ochrana základních práv, Listina základních práv Evropské unie, společné hodnoty, Protokol
č. 30, výjimka, proces vyjednávání, Spojené království, Polsko, Česká republika
O
d chvíle, kdy Soudní dvůr poprvé prolomil mlčení Římských smluv
stran ochrany lidských práv a prohlásil, že základní lidská práva jsou
součástí obecných zásad komunitárního práva, prošla Evropská společenství, respektive Evropská unie zcela zásadním vývojem. V procesu postupné konstitucionalizace EU získávala ochrana lidských práv na významu, což
potvrdila i poslední revize primárního práva provedená Lisabonskou smlouvou.
Čl. 2 Smlouvy o Evropské unii (SEU) v aktuálním konsolidovaném znění stanoví,
že „Unie je založena na hodnotách úcty k lidské důstojnosti, svobody, demokracie, rovnosti, právního státu a dodržování lidských práv, včetně práv příslušníků
menšin. Tyto hodnoty jsou společné členským státům ve společnosti vyznačující
se pluralismem, nepřípustností diskriminace, tolerancí, spravedlností, solidaritou a rovností žen a mužů.“ Navzdory jasně deklarovanému společnému hodnotovému základu evropské integrace mezi členskými státy nepanuje naprostá
shoda ohledně jeho konkrétní podoby. Tři státy – Polsko, Spojené království
a posléze i Česká republika – si vyjednaly zvláštní zacházení ve vztahu k Listině
61
základních práv Evropské unie, která konkretizuje práva chráněná v EU. Sjednané výjimky vedou k logické otázce – proč se členské státy Evropské unie nedokáží
shodnout ani na detailnější podobě společného hodnotového základu evropské
integrace? Cílem předkládaného článku je srovnat důvody, které vedly jednotlivé
země k vyjednání výjimky, jejich širší politické pozadí, postoje relevantních aktérů k výjimce a očekávání, která byla či jsou spojena s působením výjimky. Diskutován bude rovněž dopad sjednaných výjimek na evropskou integraci, přičemž
poukazem na právní rozbor Protokolu č. 30 bude vysvětleno, proč může být jeho
dopad ve skutečnosti zanedbatelný.
Text nejprve v krátkosti popisuje vývoj ochrany základních práv v ES/EU od
původní lhostejnosti až k současnému stavu s právně závaznou Listinou základních práv a vysvětluje, jací aktéři stáli za tímto posunem. Následuje rozbor situace ve třech státech, které si vymohly „výjimku“ (či alespoň její příslib) ve vztahu
k Listině, se zaměřením na důvody, jež stály za jejím sjednáním, jakož i na veřejnou rétoriku a odbornou debatu. Poukazuje se také na to, že právní nauka se
poměrně překvapivě shoduje v závěrech, že ve skutečnosti se o žádnou „výjimku“
nejedná, třebaže je tak zejména politickými aktéry široce prezentována. Nastíněné obecné rysy v jednotlivých státech se poté srovnávají a zjišťuje se, nakolik se
liší politická rétorika od odborných názorů a jakým způsobem se Listiny využívá
v politickém boji.
K problematice výjimek z Listiny existuje dostatek odborné literatury, článek čerpá z prací autorů, kteří se věnují situaci obecně i na úrovni jednotlivých
států. Velmi slušný vklad do diskuze představují také práce oficiálních institucí,
zejména britské Sněmovny lordů, ale i českého Parlamentního institutu. V České
republice téma začalo logicky rezonovat v souvislosti s aktivitou prezidenta Klause, jenž si prosadil následování britského a polského příkladu, a v právních žurnálech se k tématu vyjádřili přední tuzemští experti na mezinárodní a evropské
právo (Belling 2009, Komárek 2010, Schwarz 2010, Šturma 2010).
1. Od „římského mlčení“ k právně závaznému katalogu
Evropská společenství byla svými tvůrci pojata jako projekt zaměřený na
ekonomickou integraci. O lidských právech proto nebyla v Pařížské smlouvě
z roku 1951, stejně jako v Římských smlouvách z roku 1957 žádná výraznější
zmínka. Komunitární systém ochrany základních práv začal vytvářet až Soudní dvůr, a to v reakci na neochotu ústavních soudů členských států akceptovat
absolutní primát komunitárního práva, tj. rovněž jeho přednost před základními
právy obsaženými v národních ústavách. Jádrem lidskoprávních záruk na úrovni Společenství se tak staly obecné zásady práva ES, mezi které Soudní dvůr ve
svém průlomovém rozhodnutí ve věci 29/69 Stauder zařadil základní lidská prá62
Fragmentace společných hodnot? Výjimky z Listiny základních práv Evropské unie
va. Inspiraci pro formulaci základních práv přitom Soudní dvůr nacházel jednak
v ústavních tradicích členských států a jednak v mezinárodních smlouvách na
ochranu lidských práv, zejména v Úmluvě o ochraně lidských práv a základních
svobod. Úsilí Soudního dvora brzy podpořily i další instituce ES řadou nezávazných deklarací. Navzdory těmto aktivitám však primární právo zůstávalo
na zmínky o základních právech skoupé. První svědectví o rostoucím významu ochrany lidských práv v Evropské unii přinesla až Maastrichtská smlouva
v roce 1992, jež zanesla do smluvního rámce dosavadní rétoriku Soudního dvora. Amsterodamská smlouva z roku 1997 pak poprvé označila respektování lidských práv a základních svobod jako jednu ze zásad, na nichž je Unie založena
a jež je společná členským státům. I přes tyto revize primárního práva zůstávala
klíčovým pilířem unijní ochrany lidských práv i nadále judikatura Soudního dvora a jeho doktrína základních práv jako obecných zásad práva ES/EU.
Formulace základních práv Soudním dvorem případ od případu se však
jevila nedostatečnou a málo transparentní. Nabízelo se v podstatě dvojí řešení
– přistoupení Společenství k Evropské úmluvě o lidských právech nebo vytvoření vlastního lidskoprávního katalogu. Jelikož v případě první varianty Soudní
dvůr ve svém posudku č. 2/94 z roku 1996 shledal, že Společenství nedisponuje
kompetencí, která by mu tento krok umožňovala, přistoupila Unie k druhému
řešení. K vytvoření unijního lidskoprávního katalogu bylo povoláno zvláštní
těleso – Konvent. Výsledkem jeho práce se stala Charta základních práv Evropské unie, která byla přijata a slavnostně prohlášena na summitu Evropské rady
v Nice v roce 2000. Znatelným nedostatkem nového lidskoprávního dokumentu
však byla jeho právní nezávaznost. Tento nedostatek se poprvé pokusila odstranit
Srov. rozhodnutí Soudního dvora ve věcech 4/73 Nold, 44/79 Hauer nebo 46/87 Hoechst.
V článku se používá též obecně zažitý termín Evropská úmluva o lidských právech, jedná se o mezinárodní smlouvu přijatou v rámci Rady Evropy, tedy organizace odlišné od ES/EU.
Pouze v preambuli Jednotného evropského aktu z roku 1986 bylo vyjádřeno odhodlání členských
států „společně pracovat k podpoře demokracie na základě základních práv přiznaných v ústavách
a v zákonech členských států, v Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod a v Evropské
sociální chartě, zejména svobody, rovnosti a sociální spravedlnosti.“
Čl. F odst. 2 SEU stanovil, že „Unie ctí základní práva zaručená Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (...) a ta, jež vyplývají z ústavních tradic společných členským státům,
jako obecné zásady práva Společenství.“
Pro případ závažného a přetrvávajícího porušení zásad ze strany členského státu byl přitom zakotven
sankční mechanismus v podobě pozastavení práv vyplývajících z aplikace Smlouvy o Evropské unii.
Sankční mechanismus byl dále upraven Smlouvou z Nice v roce 2001. Srov. čl. 6 a 7 SEU ve znění
Amsterodamské a Niceské smlouvy.
LLORENTE, F. R. A Charter of Dubious Utility. International Journal of Constitutional Law, 2003,
Vol. 1, No. 3, s. 412.
O svolání Konventu se rozhodlo na summitu Evropské rady v Kolíně v červnu 1999. Těleso pod vedením bývalého německého prezidenta Romana Herzoga, složené ze zástupců národních parlamentů
(30 členů), Evropského parlamentu (16), vlád (15) a Komise (1), zahájilo práci v prosinci 1999 a v říjnu
2000 prezentovalo návrh, který o dva měsíce později v právně nezávazné podobě vyhlásily unijní
instituce.
63
Smlouva o Ústavě pro Evropu z roku 2004, do jejíhož textu byla Listina základních práv EU zakomponována.
Ratifikační proces tzv. Ústavní smlouvy nakonec v důsledku negativních
referend ve Francii a Nizozemsku ztroskotal, avšak štafetu s požadavkem na
právně závaznou Listinu převzala Lisabonská smlouva z roku 2007. V rámci
celkového upuštění od ústavní rétoriky se pak sice Listina základních práv EU
dostala z prominentního místa v Ústavní smlouvě do pozice, kdy je na ni odkazováno jediným odstavcem v Lisabonské smlouvě, avšak i toto řešení zajišťuje Listině status právně závazného dokumentu. Zásadní rozdíl oproti Ústavní smlouvě
však představuje připojení nově sjednaného Protokolu č. 30 O uplatňování Listiny základních práv Evropské unie v Polsku a ve Spojeném království, kterým si
tyto členské státy vymínily zvláštní zacházení ve vztahu k právně závazné Listině.
Záměr přistoupit k protokolu v době jednání o Lisabonské smlouvě avizovalo
rovněž Irsko, avšak posléze od tohoto kroku upustilo. Tehdejší irský premiér
Bertie Ahern vysvětlil, že Irsko nemělo problém akceptovat právně závaznou Listinu, ani rozsah její aplikace, který je dostatečně vymezen samotnou smlouvou,
jednalo se pouze o možnost zvážit případné dopady protokolu. Irsko tedy podle
jeho slov rozhodně neusilovalo o opt-out10 z Listiny základních práv EU.11 Po
prvním neúspěšném referendu však Irsko přeci jen ve vztahu k Listině přijímá
jisté „ochranné opatření“. Prostřednictvím známých irských výjimek, sjednaných
na summitu Evropské rady v Bruselu v červnu 2009, si Irsko prosadilo respektování své ústavní úpravy práva na život, ochranu rodiny a práva na vzdělání.12
Irská výhrada nemá podobu protokolu, tedy síly primárního práva, ale „pouze“
rozhodnutí hlav států nebo vlád, tedy pramene nižší síly než smlouvy či proto
Zde je nezbytné drobné terminologické vysvětlení, protože pro tentýž dokument se běžně bez rozlišování používají termíny Charta základních práv EU a Listina základních práv EU, přičemž v anglickém
jazyce se jedná stále o tutéž The Charter of Fundamental Rights of the European Union. V českém
překladu zřejmě nastal zlom po konventním Návrhu Smlouvy o založení Ústavy pro Evropu z července 2003, v němž část II tvoří Charta základních práv Unie, zatímco Smlouva o Ústavě pro Evropu, jak
byla podepsána v říjnu 2004 v Římě, obsahuje již Listinu základních práv Unie. Veškerá další znění
v českém jazyce nesla název Listina, tudíž používání tohoto pojmu se jeví v současnosti adekvátnější.
V rámci článku ale ctíme chronologické užívání pojmů, jak byly prezentovány v ČR, tudíž používáme
oba – termín Charta při rozboru situace do roku 2004 a Listina poté.
Čl. 6 odst. 1 věta první SEU v aktuálním konsolidovaném znění stanoví, že „Unie uznává práva, svobody a zásady obsažené v Listině základních práv Evropské unie (...), jež má stejnou právní sílu jako
Smlouvy.“
10
Pojmem opt-out se rozumí výjimka z práva EU pro členský stát.
11
AHERN, B. On the outcome of the European Council (21-23 June) on Wednesday, 27 June, 2007
at 12.00 noon [online]. 27. 7. 2007. URL: <http://www.taoiseach.gov.ie/eng/Government_Press_
Office/Taoiseach‘s_Speeches_Archive_2007/Dáil_Statement_by_the_Taoiseach,_Mr_Bertie_
Ahern,_T_D_,_on_the_outcome_of_the_European_Council_21-23_June_on_Wednesday,_27_
June,_2007_at_12_00_noon.html>.
12
Presidency Conclusions, Brussels European Council, 18/19 June 2009 [online], 11225/2/09, s. 17.
URL: <http://ec.europa.eu/regional_policy/cooperation/danube/documents/council_conclusions.
pdf>.
64
koly, z toho důvodu není v článku Irsku věnována stejná pozornost jako Polsku,
Spojenému království a České republice.
Protokol č. 30 dosud platí pouze pro Polsko a Spojené království. V průběhu
ratifikačního procesu Lisabonské smlouvy si možnost přistoupit k tomuto protokolu vymínila i Česká republika. O motivech těchto států k sjednání výjimky
z Listiny základních práv EU bude pojednáno dále.
2. Širší rámec problematiky – supranacionální touha po listině práv13
Po dobu vývoje integrace lze vysledovat jasnou tendenci supranacionálních
institucí, jmenovitě Evropského parlamentu a Komise, které se snaží realizovat myšlenku závazné charty základních práv. Již od poloviny 70. let se u Komise a Parlamentu14 projevuje touha po vlastním katalogu práv, jakož i orientace
na pojetí nedělitelnosti práv – tedy uznávání a ochranu nejen „klasické“ první
generace, ale i práv hospodářských a sociálních, která se snaží prezentovat jako
sdílenou evropskou hodnotu. Naproti tomu Rada, potažmo členské státy, rozhodně nepřistupovaly k myšlence právně závazné charty práv s obdobným nadšením, počínání Rady charakterizuje snaha tyto aktivity nepodporovat či ještě
lépe – vůbec se jimi nezabývat. Důvod je zřejmý, problematika základních práv se
dotýká vztahu občana a veřejné moci, tedy samé podstaty státu, tudíž státy jsou
obecně k vnější ingerenci do tohoto vztahu ostražité. Navíc, listinu by v unijní
realitě autoritativně vykládal aktivistický Soudní dvůr, na jehož dalším posílení
nemají státy zájem. Stále převažuje tradiční perspektiva, že na území států by si
měly zajišťovat ochranu lidských práv právě státy. Na druhé straně, unijní instituce jednají racionálně, když se snaží přijmout vlastní chartu. Listiny práv jsou
tradičně spjaty se státy. Vyzdvihnutím lidskoprávního segmentu evropské integrace by tedy Unie posílila svůj kvazistátní charakter a postupující konstitucionalizaci, čímž by se zároveň zvýšila relevance supranacionálních institucí.
Není tedy divu, že když se na přelomu tisíciletí, kdy se katalog základních
práv opět objevil v pozici „horkého“ kousku agendy Unie, byla to právě Komise,
která se držela své tradiční linie a silně Chartu podporovala15. Vedle Komise se za
právní závaznost Charty stavěly také Evropský parlament, Výbor regionů a Hospodářský a sociální výbor. Komise posléze dokonce vyhlásila, že se bude chovat,
13
Pro komplexnější výklad viz Smekal, H. Lidská práva v Evropské unii. Mezinárodní politologický
ústav: Brno, 2009, ISBN 978-80-210-5045-7.
14
V roce 1989 Parlament dokonce předložil plnohodnotnou Deklaraci základních práv a svobod, pochopitelně bez jakýchkoliv právní důsledků.
15
Sdělení Komise o Chartě základních práv EU (Commission Communication on the Charter of Fundamental Rights of the EU). Brusel, 13. 9. 2000, COM(2000) 559, s. 9–10.
65
jako by Charta byla závazná,16 což také od roku 2001 činí a zkoumá kompatibilitu
návrhů právních aktů s Chartou.17
Supranacionální instituce nezastírají identito-tvorný potenciál Charty
základních práv, protože Unie podle nich vstoupila do nové fáze politické integrace a Charta má sloužit jako nástroj legitimity a vyjádření společných hodnot18.
Listina má tudíž zviditelnit to, co je doposud známo jen pár právníkům, a stát
se součástí ikonografie evropské integrace.19 Instituce jako by se inspirovaly
například názory Jürgena Habermase,20 jenž očekává, že zakotvení lidských práv
v evropské ústavě napomůže při tvorbě evropské identity, což by pochopitelně
mělo pro supranacionální instituce velký přínos z hlediska legitimity rozhodovací
moci.
Optikou členských států pak může právně závazná Listina znamenat posílení právní jistoty pro občany, kteří mají možnost dozvědět se, jaká práva vlastně
mají vůči evropským institucím a státům, když provádějí evropské právo, zaručena.21
3. Spojené království: původce myšlenky
Spojené království mělo vždy specifický přístup k evropské integraci a dávalo přednost vlastní suverenitě před jejím sdílením na evropské úrovni. I proto
nepatřilo mezi zakládající šestku a během svého členství si vyjednalo vícero výjimek a neúčastní se tak například schengenské spolupráce či projektu společné
měny. Británie projevuje zvýšenou citlivost zejména vůči sociální politice, což
se potvrdilo výjimkou z Maastrichtské smlouvy, kterou však posléze revidovala
Blairova vláda, a také rezistencí vůči sociálním právům v Listině základních práv
EU. Británie se vytrvale brání evropským konstitucionalizačním tendencím, proto se také od počátku stavěla odmítavě vůči právně závazné unijní listině práv,
16
Sdělení Komise o právní povaze Charty základních práv EU (Communication from the Commission
on the legal nature of the Charter of Fundamental Rights of the EU). Brusel, 11. 10. 2000, COM(2000)
644, s. 6.
17
V této aktivitě se ke Komisi připojil i Evropský parlament.
18
Sdělení Komise o Chartě základních práv EU (Commission Communication on the Charter of Fundamental Rights of the EU). Brusel, 13. 9. 2000, COM(2000) 559, s. 3.
19
WEILER, J. Editorial: Does the European Union Truly Need a Charter of Rights? European Law
Journal, Vol. 6, No. 2, June 2000, s. 95.
20
HABERMAS, J. Why Europe Needs a Constitution. New Left Review, Sep–Oct 2001, Vol. 11,
s. 5–26.
21
Takovou pozici například prezentoval zástupce britské vlády na Konventu Lord Goldsmith, který tvrdil, že účelem Charty je omezit pravomoci Unie, protože se vytyčí oblasti, v nichž Unie nesmí
pošlapávat lidská práva – viz LERCH, M. European Identity in International Society – A Constructivist Analysis of the EU Charter of Fundamental Rights. Constitutionalism Web-Papers, ConWEN
No. 2/2003, s. 11. URL: <http://www.bath.ac.uk/esml/conWEB/Conweb%20papers-filestore/conweb2-2003.pdf>.
66
zejména takové, která by obsahovala i práva tzv. druhé generace (sociální, hospodářská a kulturní).
Obdobně jako vůči evropské integraci, má Spojené království z kontinentální perspektivy zvláštní vztah i k ochraně lidských práv, a to jak z hlediska obsahu,
tak z hlediska formy. Po obsahové stránce Británie oproti zbytku Unie upozaďuje význam sociálních práv a nechce se v této otázce vzdávat suverenity. Stránka
formální úzce souvisí s britským systémem práva, které více akcentuje roli precedentů a postrádá psanou ústavu. Nicméně bez psaného katalogu práv Británie nezůstává – byla totiž vůbec prvním ratifikujícím státem Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod Rady Evropy v roce 1951. Na druhé straně
však Spojené království patří mezi poslední země, které Úmluvu integrovaly
do vnitrostátních právních řádů, stalo se tak až roku 2000 vstupem v platnost
tzv. Human Rights Act.22
Na půdě Evropské unie vystupovalo Spojené království jak proti přistoupení
právě k Evropské úmluvě o lidských právech,23 tak proti právně závazné listině práv. Od počátku bylo zřejmé, že Charta základních práv, zahrnující i práva
sociální, v Británii narazí na odpor, a to zejména vůči právu na stávku a právu
na ochranu před neoprávněným propuštěním. Britové dokázali prosadit právně nezávazný charakter Charty při jejím přijetí v roce 2000,24 ale nakonec po
zpřísnění tzv. horizontálních ustanovení upravujících působení Listiny v členských zemích souhlasili s jejím začleněním do evropské Ústavní smlouvy, a tudíž
i s právní závazností. Ostatní státy couvly britskému a irskému tlaku a v otázce
sociálních práv souhlasily u jednotlivých práv s douškou, že budou vykládána
v souladu s právem Unie a vnitrostátními právními předpisy a zvyklostmi.25
V případě Lisabonské smlouvy už bylo zase vše jinak a Britové si vyjednali
protokol, k němuž se následně připojilo i Polsko. Vysvětlení tohoto obratu nabízí vnitrostátní politická situace – zatímco Ústavní smlouva měla být schválena
v referendu (čímž ze sebe vláda do značné míry sejímá zodpovědnost za neschválení), v případě Lisabonské smlouvy se vláda chtěla referendu vyhnout, a proto
si stanovila podmínky, za nichž je ochotna smlouvu akceptovat. Výhrada vůči
22
BESSON, S. The Reception Process in Ireland and the United Kingdom. In KELLER, H. – STONE
SWEET, A. (eds.). A Europe of Rights. The Impact of the ECHR on National Legal Systems. Oxford:
Oxford University Press, 2008, s. 31–33.
23
WEILER, J. H. H. – FRIES, S. C. A Human Rights Policy for the European Community and Union:
The Question of Competencies. In ALSTON, P. – BUSTELO, M. – HEENAN, J. (eds.). The EU and
Human Rights. Oxford: Oxford University Press, 1999, ISBN 0–19–829809–9, s. 150.
24
Britský vládní zástupce na Konventu k Chartě Lord Goldsmith oponoval právní závaznosti z důvodu nedostatečné preciznosti znění Charty a nejistému odlišování práv a principů (tedy sociálních
práv) – viz The Treaty of Lisabon: an impact assessment (2008). Volume I: Report. House of Lords,
European Union Committee, HL Paper 62-I. URL: <http://www.publications.parliament.uk/pa/
ld200708/ldselect/ldeucom/62/62.pdf>, s. 88.
25
GLENCROSS, A. What Makes the EU viable? European Integration in the Light of the Antebellum US
Experience. Houndmills: Palgrave Macmillan, ISBN-13: 978-0-230-22450-6, 2009, s. 110–111.
67
sociálním právům, která se rovněž v Listině nacházela, spojená s obavami z jejich
aktivistického výkladu Soudním dvorem, patřila právě mezi jednu z tzv. red lines,
jejichž překročení nemohli britští vyjednávači akceptovat.26 Ač tedy již od roku
1997 do května 2010 vládla v Británii Evropě i sociálním právům otevřená Labouristická strana, navíc silně podporovaná zejména v otázce sociálních práv odbory,
vnitrostátní situace nedovolila Britům přijmout Listinu bez výhrad.
V závěrečné fázi ratifikace Lisabonské smlouvy se zajímavě vyvíjela interpretace protokolu v domácích debatách. Zatímco původně se širokému publiku protokol prezentoval jako výjimka z Listiny, postupně se vzrůstající nespokojeností odborů vláda přistoupila k nuancovanější charakteristice protokolu
jako spíše vysvětlení Listiny.27 Tomu ostatně plně odpovídá analýza Výboru pro
Evropskou unii britské Sněmovny Lordů, který vydal třistastránkové posouzení
dopadu Lisabonské smlouvy. Nejvýznamnější, a to nejen britští, právní znalci se
v něm shodují, že: „Protokol není opt-out pro Spojené království; jde o interpretační protokol.“28 Profesorka Shaw pak hovoří o „deklaraci, převlečené za protokol”.29 Do třetice se dočteme, že „protokol dává mimo pochybnost to, co již mělo
být zřejmé z jiných ustanovení“.30 Praktický přínos protokolu je tedy hodnocen
velmi střízlivě: „ačkoliv protokol pravděpodobně vyprovokuje značnou debatu
mezi právníky, v konečném důsledku může vést pouze k malému praktickému
dopadu v soudním rozhodování“.31 Obdobně například M. Dougan konstatuje,
že „Listina není skutečnou hrozbou pro britské pracovní právo; obdobně jako
protokol není ve skutečnosti žádné opt-out z čehokoliv“.32 Závěrem lze tedy jen
zdůraznit, že britská akademie se jednoznačně kloní k závěru, že britský protokol
má spíše interpretační význam, než že by se jednalo o výjimku.
4. Polsko: boj za mravní integritu
Polští političtí reprezentanti se na rozdíl od svých britských protějšků neměli možnost účastnit v letech 1999 a 2000 Konventu, který Chartu základních práv
26
DOUGAN, M. The Treaty of Lisbon 2007: Winning Minds, not Hearts. Common Market Law Review,
roč. 45, č. 3, 2008, s. 665–666.
27
BARNARD, C. The Opt-Out for the UK and Poland from the Charter of Fundamental Rights: Triumph
of Rhetoric over Reality? In GRILLER, S. – ZILLER, J. (eds.). The Lisbon Treaty. EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty? Wien: Springer, 2008, ISBN 978-3-211-09428-0, s. 276–281.
28
DASHWOOD in: The Treaty of Lisabon: an impact assessment (2008). Volume I: Report. House
of Lords, European Union Committee, HL Paper 62-I. URL: <http://www.publications.parliament.
uk/pa/ld200708/ldselect/ldeucom/62/62.pdf>, s. 102.
29
SHAW in ibid.
30
STRAW in ibid., s. 104.
31
DE LA ROCHERE in ibid.
32
roč. 45, č. 3, 2008, s. 670.
68
EU vypracoval. Důvod je pochopitelný, Polsko nebylo členským státem EU. Poprvé tak mohli polští zástupci promluvit k obsahu a formě Charty až na Konventu
o budoucnosti Evropy, na který již byli přizvání i zástupci kandidátských zemí.
Tehdejší polskou levicovou vládu na Konventu reprezentovala Danuta Hübner, parlament zastupovali poslanec Józef Oleksy a senátor Edmund Wittbrodt.
Všichni tři polští reprezentanti byli jednoznačně pro inkorporaci Charty do textu
Ústavní smlouvy.33 Zástupkyně vlády však apelovala, aby horizontální ustanovení upravující výklad a použití Charty byla pozměněna v souladu s doporučeními
Pracovní skupiny II tak, aby byla zajištěna právní jistota při její aplikaci.34 Lze
však shrnout, že žádné zásadní výtky k obsahu Charty základních práv EU ze
strany polských zástupců na Konventu nepadly. Ratifikace Ústavní smlouvy však
ztroskotala a Evropská unie se rozhodla jít méně ambiciózní než „ústavní“ cestou.
Přepracování ústavní smlouvy do podoby tradiční revize smluv připravila
neformální skupina moudrých zvaná Akční výbor pro evropskou demokracii či
neformálněji Amato Group podle jejího předsedy.35 Jednou ze dvou reprezentantek Komise byla i Polka Danuta Hübner, jejíž vklad lze však těžko vzhledem
k neformálnosti skupiny posoudit.
Jednání o reformní smlouvě byla vedena novou vládou Jarosława Kaczyńského, předsedy konzervativní strany Právo a spravedlnost. Již na summitu v červnu
2007 polská vláda avizovala, že si ponechá po vzoru Spojeného království možnost vyloučit pro Polsko působení Listiny základních práv EU.36 Vláda přitom
neobjasnila, která ustanovení Listiny jsou z jejího pohledu problematická, avšak
předložila prohlášení, podle něhož se Listina „nedotýká práva členských států
přijímat právní předpisy v oblasti veřejné mravnosti, rodinného práva, jakož
i ochrany lidské důstojnosti a dodržování fyzické a mravní integrity člověka.“37
V říjnu 2007 polská vláda oznámila úmysl přistoupit k protokolu sjednaným
Spojeným královstvím. Důvodem byla podle mluvčího ministerstva zahraničních
33
Všichni polští zástupci se pro tento krok vyslovili ve svých plenárních vystoupeních a podepsali se pod
Iniciativu za inkorporaci Charty. Srov. Initiative for the incorporation of the Charter of Fundamental
Rights into the European Constitution [online]. 11. 3. 2003. URL: <http://register.consilium.europa.
eu/pdf/en/03/cv00/cv00607.en03.pdf>.
34
HÜBNER, D. Personal remarks. European Convention Plenary Session [online]. 27.-28. 2. 2003.
URL: <http://european-convention.eu.int/docs/speeches/7171.pdf>.
35
MAHONY, H. High-level group writes new-look EU treaty. EUObserver [online], 4. 6. 2007.
http://euobserver.com/9/24187.
36
SIEDLECKA, E. Cicha furtka w sprawie praw człowieka [online]. Gazeta wyborcza. 27. 6. 2007.
URL: <http://wiadomosci.gazeta.pl/Wiadomosci/1,80271,4254862.html>.
37
Prohlášení Polské republiky k Listině základních práv Evropské unie (č. 61). Polsko přitom již
k Smlouvě o přistoupení k EU připojilo prohlášení, v němž deklarovalo, že „nic ve Smlouvě o Evropské unii, smlouvách o založení Evropských společenství ani ve smlouvách je měnících nebo doplňujících nebrání polskému státu upravovat otázky mravního významu a otázky týkající se ochrany
lidského života.“ (Prohlášení vlády Polské republiky o veřejné mravnosti, č. 39).
69
věcí snaha zabránit Soudnímu dvoru v takovém výkladu práva, který by změnil
definici rodiny a donutil Polsko uznat homosexuální svazky.38
Počin Kaczyńského vlády se setkal s kritikou napříč politickým spektrem
i s nesouhlasem odborné právnické veřejnosti. S přistoupením k protokolu naopak vyjádřily souhlas ortodoxní katolické kruhy.39 Navzdory ujištěním vlády,
že Polsku na rozdíl od Spojeného království nejde o vyloučení sociálních práv,
se z úst představitelů vládní strany ozývaly hlasy, že Listina nutí členské státy
pozvednout pracovní a platební podmínky, pročež Polsko přestane být z pohledu
investorů atraktivní zemí. Tento postoj podpořil i polský ombudsman, který se
nechal slyšet, že Listina v tomto ohledu představuje pro Polsko spíše potíže než
skutečnou ochranu práv.40 V neposlední řadě se argumentem pro výjimku z Listiny základních práv EU stala majetková práva. Tehdejší ministryně zahraničních
věcí Anna Fotyga shledala, že Listina obsahuje ustanovení, která bude možno
aplikovat na německé žádosti o odškodnění v souvislosti s majetky, jež zůstaly
na polském území. Tato skutečnost podle ní představuje nebezpečí pro polské
občany.41
Jasnou podporu naopak Listině základních práv EU vyjádřila opoziční strana Občanská platforma, která již před parlamentními volbami v říjnu 2007 avizovala, že pokud ve volbách zvítězí, Polsko Listinu bezvýjimečně příjme.42 Navzdory skutečnosti, že strana skutečně vzešla z voleb vítězně, nový premiér Donald
Tusk oznámil, že vláda podepíše Lisabonskou smlouvu včetně sjednané výjimky.
Důvodem bylo prohlášení opoziční strany Právo a spravedlnost, že ratifikaci Lisabonské smlouvy nepodpoří, pokud vláda od protokolu odstoupí. Jelikož k ratifikaci smlouvy polským Sejmem bylo zapotřebí dvoutřetinové většiny, pro návrh
byla nezbytná rovněž podpora Kaczyńského strany.43 Tusk byl přesto kritizován,
že předvolební slib nedodržel a nechal se zastrašit politickými oponenty.44 Vláda
však pod tlakem odborových svazů alespoň přijala prohlášení, v němž s odkazem
38
PSZCZÓŁKOWSKA, D. Czego nie ma w Traktacie UE [online]. Gazeta wyborcza. 3. 10. 2007.
URL: <http://wyborcza.pl/1,76842,4541698.html>.
39
Srov. např. Europejski Traktat Konstytucyjny. Kolejny krok ku dyskryminacji katolików w Europie
[online]. Stowarzyszenie Kraków: Kultury Chrześcijańskiej im. Ks. Piotra Skargi, 2007. URL: <http://
www.piotrskarga.pl/zalacznik/Stanowisko%20SKCh>.
40
SIEDLECKA, E. PiS boi się solidarności? [online]. Gazeta wyborcza. 3. 7. 2007. URL: <http://wyborcza.pl/1,86649,4283366.html>.
41
TVN 24. Fotyga: Traktat z Kartą Praw Podstawowych? Nigdy! [online]. Magazyn 24 godziny.
24. 10. 2007. URL: <http://www.tvn24.pl/12690,1526033,wiadomosc.html>.
42
CZERNY, I. Proklamowanie Karty Praw Podstawowych 12 grudnia [online]. PAP. 23. 10. 2007.
URL: <http://wiadomosci.wp.pl/kat,1356,title,Proklamowanie-Karty-Praw-Podstawowych-12-grud
nia,wid,9322369,wiadomosc.html>.
43
ZWOLSKI, K. Euthanasia, Gay Marriages and Sovereignty: Polish Ratification of the Lisbon Treaty.
Journal of Contemporary European Research, 2009, vol. 5, no. 3, s. 5.
44
SZEJNA, A – KOSICKI, A. Karta prav podstawowych Unii Europejskiej i jej znaczenie dla Polski
i Europy. [online]. URL: <http://www.kartaprawpodstawowych.org.pl/?link=5>.
70
na tradici hnutí Solidarita a jeho přínos v boji za sociální a pracovní práva uvedla,
že Polsko plně respektuje práva potvrzená hlavou IV Listiny.45
Polské výhrady k Listině základních práv EU, jež zaznívaly v průběhu sjednávání výjimky, tak lze shrnout do tří okruhů: za prvé jsou to otázky morálky,
rodinného práva a zákazu diskriminace na základě sexuální orientace, za druhé otázky sociální a za třetí je to problematika majetkových práv v souvislosti
s německými žádostmi o odškodnění.46 Pokud jde o hodnocení dopadu protokolu a relevance jednotlivých výhrad vůči Listině, zdá se, že rovněž v rámci polské
právnické obce převažuje názor o výlučně interpretačním charakteru Protokolu.
Wyrozumska dospívá k závěru, že Protokol neobsahuje prakticky nic, co by nebylo zahrnuto již v textu samotné Listiny základních práv EU. Význam Protokolu tak bude z pohledu aplikace Listiny mizivý.47 K stejnému závěru se přiklání
i prof. Barcz, když konstatuje, že Protokol nepřináší nic nového kromě nejistoty,
pokud jde o rozsah ochrany základních práv polských občanů.48
5. Česká republika: „výjimka“ jako podmínka ratifikace49
Vzhledem ke skutečnosti, že Konvent, který vytvořil Chartu základních práv,
zasedal v letech 1999 a 2000, tedy v době, kdy členství České republiky v EU
bylo notně vzdáleno, není překvapením, že Konvent probíhal, stejně jako v polském případě, bez účasti českého zástupce. Na „ústavodárném“ Konventu, jenž
se scházel od února 2002 do července 2003 v Bruselu, se z českých reprezentantů
ve vztahu k Chartě nejvíce projevoval vládní zástupce Jan Kohout, jenž dokonce
vystoupil na dané téma s proslovem na plenární schůzi. Kohout jako zástupce
vlády navrhoval pro Chartu prominentnější místo v připravované „evropské ústavě“, účastnil se iniciativy, která zdůrazňovala vztah základních práv a identity,
a schvaloval maximalistickou variantu úpravy ochrany lidských práv v Unii – tedy
45
Prohlášení Polské republiky k Protokolu o uplatňování Listiny základních práv Evropské unie v Polsku a Spojeném království (č. 62).
46
WYROZUMSKA, A. Umocnienie ochrony praw podstawowych. In BARCZ, J. Traktat z Lizbony. Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej. Warszawa: Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, 2008,
s. 196.
47
WYROZUMSKA, A. Znaczenie prawne zmiany statusu Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej
w Traktacie Lizbońskim oraz Protokołu polsko-brytyjskiego. Przegląd Sejmowy, 2008, rocz. 85,
no. 2, s. 39.
48
CZERNY, I. UE: Prof. Barcz: dołączenie Polski do opt-out ws. Karty praw podstawowych bez większego znaczenia [online]. PAP. 5. 10. 2007. URL: <http://www.money.pl/archiwum/wiadomosci_
agencyjne/pap/artykul/ue;prof;barcz;dolaczenie;polski;do;opt-out;ws;karty;praw;podstawowych;b
ez;wiekszego;znaczenia,62,0,270910.html>.
49
Podrobněji viz BONČKOVÁ, H. – SMEKAL, H. Česká republika a výjimka z Listiny základních práv
Evropské unie. Centrum pro lidská práva a demokratizaci, květen 2010. URL: <http://www.iips.cz/
data/files/Centrum%20LP/Position%20papers/Vyjimka_EU.pdf>.
71
variantu s vlastní listinou přímo v „euroústavě“ a navíc s přistoupením k mechanismu Evropské úmluvy o lidských právech.50 Vládní zástupce tedy podporoval
nejvíce prointegračně laděné řešení způsobu ochrany práv v rámci Unie, které se
nakonec skutečně objevilo v návrhu Smlouvy o Ústavě pro Evropu.
Český zástupce se Amato Group, svolané po neúspěšných ústavních referendech, neúčastnil, nicméně žádné hlasy z vlády, které by protestovaly proti
navrženému řešení (pouhý odkaz na Listinu, tedy nezahrnutí Listiny jako takové
do smluv) nezazněly. Na rozdíl od Velké Británie a Polska, které si během vyjednávání o Lisabonské smlouvě prosadily Protokol č. 30, se Česká republika o nic
takového nepokusila a spokojila se s bezzubou (právně nezávaznou) Deklarací
č. 53, nazvanou Prohlášení České republiky k Listině základních práv Evropské
unie. Tato Deklarace v podstatě jen opakuje to, co obsahuje samotná Listina ve
svých Obecných ustanoveních upravujících výklad a použití Listiny, tudíž její
význam zůstává naprosto nejasný.
Na otázku, proč se Česká republika k protokolu nepřipojila, odpovídá tehdejší premiér M. Topolánek: „Tak za prvé jsou silnější než my, neměli bychom
na to sílu. A hlavně – mně sice ta listina vadila a vadí dodnes, ale já jsem neměl
mandát od vlády.“51 Česká republika tedy prodělala ve vztahu k Listině zajímavý
přerod, od vřelého přijetí za dob vlád s dominantní ČSSD až po skrytý odpor ve
vládách Mirka Topolánka, což ukazuje na nedostatek konsenzu mezi hlavními
politickými stranami ohledně zásadních prvků evropské integrace.
Ratifikační proces Lisabonské smlouvy poznamenalo dvojí referendum
v Irsku a také několik řízení před ústavními soudy ohledně souladu Lisabonské
smlouvy s ústavami, v českém případě dokonce brněnský tribunál zasedal ve věci
Lisabonu hned dvakrát a dvakrát neshledal překážku v ratifikaci. I přesto podmínil prezident republiky svůj podpis, nutný k ukončení ratifikačního procesu, sjednáním výjimky z Listiny základních práv, kterou považoval na celé Lisabonské
smlouvě za nejnebezpečnější. V. Klaus za konkrétní hlavní riziko označil otázku
majetkových požadavků osob vysídlených po II. světové válce,52 čímž znovuotevřel spící téma Benešových dekretů a vyvolal negativní reakce ze všech dotčených
50
51
Initiative for the incorporation of the Charter of Fundamental Rights into the European Constitution [online]. 11. 3. 2003. URL: <http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/03/cv00/cv00607.
en03.pdf>; KOHOUT, J. EU´s Charter of Fundamental Rights and European Convention of Human
Rights – new sources of constitutionalizing the European integration. European Convention Plenary Session. 28.–29. 10. 2002. URL: <http://european-convention.eu.int/docs/speeches/4605.pdf>;
KOHOUT, J. Five remarks on the draft European Constitution. European Convention Plenary Session.
7.–8. 11. 2002. URL: <http://european-convention.eu.int/docs/speeches/4616.pdf>.
TOPOLÁNEK, M. Mirek Topolánek: Pecina chápe vnitro jako dobyté území. Lidové noviny,
3. 10. 2009. URL: <http://www.lidovky.cz/ln_noviny.asp?r=ln_noviny&c=A091003_000042_ln_
noviny_sko>.
52
KLAUS, V. Prohlášení prezidenta republiky ze dne 9. října 2009 k ratifikaci Lisabonské smlouvy.
URL: <http://www.hrad.cz/cs/prezident-cr/soucasny-prezident-cr-vaclav-klaus/vybrane-projevya-rozhovory/95.shtml>.
72
stran. Prezident nedbal skutečnosti, že Lisabonskou smlouvu již před tímto novým požadavkem schválily ústavní většinou obě komory Parlamentu, tudíž vlastně jednal v nesouladu s jejich vůlí. Státy Evropské unie, znaveny dlouhým ratifikačním procesem, s českými požadavky až překvapivě bez smlouvání souhlasily.
Česká republika tak zůstala posledním státem, který neratifikoval Lisabonskou
smlouvu, pouze měsíc. Václav Klaus podepsal 3. listopadu 2009 pár hodin poté,
co Ústavní soud vyhlásil svůj druhý nález.
Česká „výjimka“ má proti polské a britské jisté zvláštnosti. Pomineme-li
její deficity vnitřního (prezident své záměry prostě oznámil, neprošly důkladnou
debatou v Parlamentu, ani ve vládě) a vnějšího (nejednalo se o vyjednávání, ale
o využití situace ex post) charakteru, hlavním rozdílem zůstává forma – zatímco
Protokol č. 30 vešel v platnost stejný den jako Lisabonská smlouva, česká „výjimka“ má právně nižší formu dohody hlav států nebo vlád a Česká republika se formálně připojí k Protokolu až s příští přístupovou smlouvou. Do té doby by tedy
měla mít Listina základních práv EU vůči ČR plné účinky, navíc stále zůstává ve
hře varianta, že při příští revizi primárního práva by Česká republika na výjimce
z Listiny netrvala. Hlavní problém s tzv. výjimkou z Listiny však spočívá v tom,
že se rozhodně nejedná o výjimku z Listiny jako z celku – tedy, že by se na ČR
vůbec neuplatnila, jak takřka jednohlasně referovala média. Jasná většina české odborné literatury označuje protokol pouze jako interpretační, s omezeným
praktickým dopadem.53 Navíc, na situaci s Benešovými dekrety pravděpodobně
nemá česká výjimka vliv.54
Strašák v podobě Benešových dekretů vedl největší politické strany k podpoře Protokolu, nicméně s významnými výhradami – ČSSD a KSČM neschvalují,
že výjimka by pokrývala sociální práva, v čemž zcela souzní i s odbory. Bývalý
předseda ČSSD Jiří Paroubek dokonce ve vztahu k výjimce prohlásil, že by v případě volebního vítězství usiloval o omezení výjimky pouze na majetková práva.55
Naopak například Strana zelených či bývalý prezident Václav Havel se postavili
proti jakémukoliv omezování působnosti schválené Lisabonské smlouvy.
53
Viz např. CHMEL, M. – SYLLOVÁ, J. Listina základních práv Evropské unie a česká „výjimka“
z Listiny. Parlamentní institut, Kancelář PSP ČR, Studie PI 3.081, listopad 2009; ŠTURMA, P. Lisabonská smlouva a závaznost Listiny základních práv EU pro Českou republiku vzhledem k tzv. výjimce
(opt-out). Právní rozhledy, roč. 18, č. 6/2010, 26. března 2010; SCHWARZ, J. Protokol o uplatňování
Charty základních práv Evropské unie. Jurisprudence, č. 2, 2010, s. 16–23; ale dokonce například
také v magazínu blízkém konzervativnější části ODS Revue Politika – BŘICHÁČEK, T. Jaký je skutečný obsah a význam české výjimky z „Lisabonu“. Revue Politika, 9. 11. 2009. URL: <http://www.
revuepolitika.cz/clanky/1208/jaky-je-skutecny-obsah-a-vyznam-ceske-vyjimky-z-lisabonu>.
54
55
Srov. např. MOLEK, P. Klausova cesta do teleologické věčnosti. Jiné právo, 1. 11. 2009, URL: <http://
jinepravo.blogspot.com/2009/11/klausova-cesta-do-teleologicke-vecnosti.html>.
PAROUBEK, J. V případě vítězství ČSSD bude její vláda prosazovat zúžení výjimky pouze na majetková práva. Tisková zpráva, ČSSD, 31. 10. 2009. URL: <http://www.cssd.cz/media/tiskove-zpravy/vpripade-vitezstvi-cssd-bude-jeji-vlada-prosazovat-zuzeni-vyjimky-pouze-na-majetkova-prava>.
73
6. K právním dopadům Protokolu č. 30
Z výše uvedeného je patrné, že za každou výjimkou stojí vnitropoliticky citlivé téma: sociální práva ve Spojeném království, svazky homosexuálů v Polsku,
Benešovy dekrety v České republice. Nabízí se tak otázka, zda sjednané výjimky
skutečně řeší vzniklé „hrozby“, či zda jsou pouze hrubou politickou záplatou na
ještě hrubší politickou rétoriku? Žel, výše předestřená argumentace vnitropolitických aktérů poukazuje spíše na posledně uvedené. Navzdory časté prezentaci
Protokolu jako tzv. opt-out z Listiny základních práv EU, není jeho cílem úplné vyloučení aplikace Listiny ve vztahu k Polsku a Spojenému království (a do
budoucna možná i ve vztahu k ČR). Uvedené lze dovodit již ze samotné preambule Protokolu, která mj. uvádí, že smluvní strany si přejí „vyjasnit uplatňování
Listiny ve vztahu k právním předpisům a správním postupům Polska a Spojeného království a její soudní vymahatelnosti v Polsku a Spojeném království.“
O vyloučení aplikace Listiny jako celku není v Protokolu ani zmínka. Zacházení
s Protokolem jako s opt-out (výjimkou) by navíc vedlo k velmi neutěšenému stavu, kdy by Unie poskytovala občanům ochranu jistých základních práv pouze tak
dlouho, dokud by byli rezidenty 25 (24) z 27 členských států. Tento přístup by
zcela narušil dosavadní systém ochrany základních práv a zpochybnil základní
hodnoty, na kterých je Unie založena.
Z textu Protokolu lze nanejvýš dovodit pouze určité limity co do rozsahu
aplikace Listiny. Čl. 1 odst. 1 Protokolu stanoví, že Listina „nerozšiřuje možnost“
Soudního dvora ani polských či britských soudů shledat, že vnitrostátní předpisy, zvyklosti nebo postupy nejsou v souladu se základními právy, svobodami
nebo zásadami, které Listina potvrzuje. Odstavec 2 téhož článku pak upozorňuje,
že ustanovení obsažená v hlavě IV Listiny s názvem Solidarita zakládají soudně vymahatelná práva pouze, pokud tato práva jsou stanovena ve vnitrostátním
právu. Konečně čl. 2 Protokolu stanoví, že práva nebo zásady obsažené v ustanoveních Listiny, která odkazují na vnitrostátní právní předpisy a zvyklosti, se
vztahují na Polsko a Spojené království pouze v tom rozsahu, v jakém je uznává
samo vnitrostátní právo.
Otázku, v jakém rozsahu Protokol modifikuje či bude modifikovat účinky
Listiny základních práv EU, je možno zodpovědět pouze ve vztahu k jednotlivým
státům a jejich právním řádům. Takový právní rozbor jde nad rámec tématu,
jaký si vymezili autoři v předkládaném článku. Obecně lze však učinit několik
závěrů. Skutečnost, že otcem myšlenky bylo Spojené království, které si Protokol
de facto ušilo na míru, není bez významu, pokud jde o jeho účinky a dopady pro
Spojené království ve srovnání s Polskem či s Českou republikou. Pouze ve vztahu
ke Spojenému království lze vidět jeho nepatrný význam a smysl, neboť obsah
Protokolu míří jasně na sociální práva a specifika státu vyznávajícího tzv. dualis-
74
tický přístup k mezinárodnímu právu, jakým je Spojené království.56 O otázkách
diskriminace na základě sexuální orientace či o Benešových dekretech v Protokolu není na první (ani na druhý) pohled ani zmínka. Navíc v monisticky založených
státech, jakými jsou Polsko a Česká republika, ve kterých může být uplatňována
jak ústava, tak za určitých okolností i přímo mezinárodní smlouvy, mohou být
zdrojem základních práv nejen vnitrostátní zákony.57 I kdyby proto bylo možné
na základě Protokolu dospět k jistému omezení rozsahu aplikace Listiny v Polsku
či České republice, existuje řada mezinárodních dokumentů, jimiž jsou tyto státy
vázány a které garantují táž práva jako Listina základních práv EU.58
V neposlední řádě nezapomínejme na dosavadní klíčový pilíř unijního systému ochrany lidských práv, tj. obecné zásady. Jejich platnost a závaznost se pro
dotyčné členské státy ani vstupem v platnost Protokolu č. 30 nezměnila a nezmění. Soudní dvůr tak může nadále judikovat, že došlo k porušení základního práva
nikoliv proto, že bylo obsaženo v Listině základních práv Evropské unie, ale proto, že je součástí obecných zásad práva EU.
7. Postskriptum: Má se Unie bát fragmentace hodnot?
V titulku článku i této subkapitoly naznačujeme, jak lze pohlížet na sjednání
„výjimek“ z Listiny základních práv EU, která by měla představovat konkretizovanou verzi sdílených základních hodnot, na nichž je Unie založena. Můžeme
v tomto případě hovořit o fragmentaci sdílených hodnot, když státy ani nejsou
schopny se dohodnout na jejich podrobnějším obsahu? Odpověď není zcela
jednoznačná. Na prvním místě je třeba vyzdvihnout výše rozebíraný praktický
dopad „výjimek“, které ve skutečnosti výjimkami absolutními nejsou. Z pohledu
aplikačního by se tedy o žádnou dramatickou fragmentaci jednat nemělo, poněvadž dopady „výjimek“ nepovedou k výraznému rozdrobení dopadu Listiny na
Unii, respektive členské státy. Z pohledu symbolického, avšak stěží měřitelného
a uchopitelného, získáváme o současné Unii zajímavou zprávu. Zrcadlo, které tři
členské státy nastavily idealistickým snahám o další prohloubení integrace, neu56
57
Dualistická doktrína spočívá především v nutnosti recipovat speciálním aktem mezinárodní smlouvy
do vnitrostátního práva. Bez tohoto kroku se účinky mezinárodní smlouvy ve vnitrostátním právním
řádu nemohou projevit. Odtud proto důraz Protokolu na to, aby práva a zásady obsažené v Listině
základních práv EU byly aplikovány pouze v rozsahu, v jakém je stanoví samo vnitrostátní právo.
WYROZUMSKA, A. Umocnienie ochrony praw podstawowych. In BARCZ, J. Traktat z Lizbony. Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej. Warszawa: Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, 2008,
s. 192.
58
Nehledě na skutečnost, že většinu práv obsažených v Listině EU normují rovněž národní ústavy.
V případě České republiky se jedná o Listinu základních práv a svobod, která je podle čl. 112 Ústavy
České republiky součástí ústavního pořádku. V případě Polska je katalog základních práv obsažen
ve druhém oddílu polské ústavy (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej) s názvem „Svobody, práva
a povinnosti člověka a občana“.
75
kazuje federalistům nadějný obraz. Federace typu USA disponují katalogem práv,
který se uplatní na celém jejich území, protože všechny konstitutivní jednotky
sdílejí v ústavních dodatcích vyjádřené hodnoty, které zosobňují jistá základní
práva. Navíc existuje centrální autorita – Nejvyšší soud, který dává ústavním
normám konkrétnější podobu a reálný význam. Podobného modelu se státy Unie
s „výjimkou“ Listiny zjevně obávají – z obavy před ztrátou kontroly nad aplikací
sdílených hodnot se raději pojišťují pomocí požadavku kontroly nad konkrétní
podobou hodnot, která by se měla na jejich území uplatnit. Soudní dvůr by měl
tedy vycítit jistý zdvižený prst, že státy si další posun k federaci nepřejí, i když to
už ve „výjimkách“ nedaly zcela jasně najevo. Jiným státům zase svým způsobem
pomáhají ústavní soudy (konkrétně třeba německý), stanovující další integraci
viditelné mantinely. V Unii tedy prozatím nedochází jednak k bezvýhradné konkretizaci společných hodnot, ale zejména ne k jejich aplikaci. Pokud Unie chce
fungovat bez zbytečných otřesů dál, neměla by varovné signály přehlížet.
Závěr
Náš příspěvek poukazuje na politicky motivovaný postup v evropské integraci. Potvrzuje, že nejde o proces, který by vycházel z širokého konsenzu veřejnosti, jež sdílí jisté hodnoty, a proto spolupracuje na vyšší supranacionální úrovni. Naopak, prohlubování evropské integrace v oblasti lidských práv je závislé na
top-down iniciativách, které vznikají hlavně z popudu supranacionálních institucí, jež tlačí na posílení svého postavení, a které podporuje integrační logika „stále
užšího svazku mezi národy Evropy“ („ever closer Union between peoples of Europe“). Těchto iniciativ následně využívají (vnitro)státní političtí aktéři k utužení
vlastního postavení. Původní obecná hra na unijní úrovni získává s postupujícím
detailnějším rozpracováním nový rozměr, jenž se pak dále vyvíjí na úrovni domácí. Na prezentovaném případě tří „výjimek“ z Listiny základních práv EU vidíme,
že EU může jako společnou hodnotu sdílet úctu k lidským právům, nicméně pojetí lidských práv zůstává výrazně státně podmíněno, a to až do té míry, že některé
země preferují neúčast či spíše korekci účasti na „společně“ sdíleném základu.
Všechny státy tedy úctu k právům sdílí, ale některé si je vymezují odlišně.
Ukázalo se, že vyjednaný britský a polský Protokol a český příslib přistoupení k Protokolu je hrou zejména pro domácí publikum, tedy evropskou otázkou využitou pro národní účely. Každá země si vyjednala zvláštní zacházení ze
specifického důvodu citlivého vnitrostátního tématu, nicméně pro všechny má
platit to samé znění.59 Listina základních práv EU však podle převažujícího názo59
Což již také vyvolalo problémy – viz polské prohlášení č. 62 a Paroubkovy hrozby, že výjimku v případě volebního vítězství omezí pouze na Benešovy dekrety.
76
ru odborníků v hlavních sporných bodech, kvůli nimž si státy Protokol vyjednaly, nepředstavuje žádný revoluční krok. Jak obava Britů ze sociálních práv, tak
Poláků z homosexuálních svazků či Čechů z prolomení dekretů příliš s Listinou
nesouvisí, nicméně veřejný diskurz i přesto ovládla silná prohlášení, upozaďující
odborné hlasy.
Michael Dougan například britskou veřejnou debatu vedenou médii a některými politickými stranami ohledně obav z právně závazné Listiny označuje
za „silně paranoidní, často rozpačitě dětinskou a místy jednoduše nečestnou
pomlouvačnou kampaň“.60 A to přitom britská veřejná diskuze vychází z nejpropracovanějšího odborného podhoubí: Sněmovna lordů disponuje rozsáhlou
analýzou k Lisabonské smlouvě, na téma existuje množství odborných článků,
přesto se daří veřejnost manipulovat nepřesně formulovanými vyjádřeními. Ještě v krystaličtější podobě se to ukázalo v České republice, kde na prvních stranách
novin titulky hlásaly, že ČR bude mít výjimku z Listiny a na dalších stránkách
ústavní právníci vysvětlovali, že to není úplně pravda.
Naše studie tedy může být čtena také jako vysvětlení a popis procesu, v němž
se zástupci států z původních evropských rolí spolutvůrců idealistických prohlášení o společném základu a sdílených hodnotách stávají před domácím publikem, které je pro jejich funkci rozhodující, obhájci národních zájmů, kteří „sdílené hodnoty“ využívají pro svůj vnitrostátní politický boj. Jak bylo však rovněž
poukázáno, sjednané výjimky mají i další příčiny. Fragmentace hodnot, kterou
tyto výjimky ztělesňují, není náhodná. Nedostatek konsenzu ohledně společného základu evropské integrace svědčí především o nedostatku konsenzu v otázce
jejího dalšího vývoje: jaký rozsah a formu by onen „stále užší svazek mezi národy
Evropy“ měl ve své finalitě nabýt?
60
roč. 45, č. 3, 2008, s. 666.
77
Literatura:
1)
AHERN, B. On the outcome of the European Council (21–23 June) on Wednesday, 27 June, 2007 at 12.00 noon [online]. 27. 7. 2007. URL: <http://
www.taoiseach.gov.ie/eng/Government_Press_Office/Taoiseach‘s_Speeches_Archive_2007/Dáil_Statement_by_the_Taoiseach,_Mr_Bertie_Ahern,_T_D_,_on_the_outcome_of_the_European_Council_21-23_
June_on_Wednesday,_27_June,_2007_at_12_00_noon.html>.
2) BARNARD, C. The Opt-Out for the UK and Poland from the Charter of
Fundamental Rights: Triumph of Rhetoric over Reality? In GRILLER,
S. – ZILLER, J. (eds.). The Lisbon Treaty. EU Constitutionalism without
a Constitutional Treaty? Wien: Springer, 2008, ISBN 978-3-211-09428-0,
s. 276–281.
3) BELLING, V. K povaze tzv. české „výjimky“ z Listiny základních práv EU.
Časopis pro právní vědu a praxi, roč. 17, č. 4, 2009, s. 255–264.
4) BESSON, S. The Reception Process in Ireland and the United Kingdom.
In KELLER, H. – STONE SWEET, A. A Europe of Rights. The Impact of the
ECHR on National Legal Systems. Oxford: Oxford University Press, 2008,
s. 31–106.
5) BOJKOV, V. D. National Identity, Political Interest and Human Rights in
Europe: The Charter of Fundamentals Rights of the European Union. Nationalities Papers, Vol. 32, No. 2, s. 323–353.
6) BONČKOVÁ, H. – SMEKAL, H. Česká republika a výjimka z Listiny
základních práv Evropské unie. Centrum pro lidská práva a demokratizaci, květen 2010. URL: <http://www.iips.cz/data/files/Centrum%20LP/
Position%20papers/Vyjimka_EU.pdf>.
7) BŘICHÁČEK, T. Jaký je skutečný obsah a význam české výjimky z „Lisabonu“. Revue Politika, 9. 11. 2009. URL: <http://www.revuepolitika.cz/clanky/1208/jaky-je-skutecny-obsah-a-vyznam-ceske-vyjimky-z-lisabonu>.
8) CZERNY, I. Proklamowanie Karty Praw Podstawowych 12 grudnia [online].
PAP. 23. 10. 2007. URL: <http://wiadomosci.wp.pl/kat,1356,title,Proklam
owanie-Karty-Praw-Podstawowych-12-grudnia,wid,9322369,wiadomosc.
html>.
9) CZERNY, I. UE: Prof. Barcz: dołączenie Polski do opt-out ws. Karty praw
podstawowych bez większego znaczenia [online]. PAP. 5. 10. 2007. URL:
<http://www.money.pl/archiwum/wiadomosci_agencyjne/pap/artykul/
ue;prof;barcz;dolaczenie;polski;do;opt-out;ws;karty;praw;podstawowych;
bez;wiekszego;znaczenia,62,0,270910.html>.
10) DOUGAN, M. The Treaty of Lisbon 2007: Winning Minds, not Hearts.
Common Market Law Review, roč. 45, č. 3, 2008, s. 617–703.
78
11) Europejski Traktat Konstytucyjny. Kolejny krok ku dyskryminacji katolików w Europie [online]. Stowarzyszenie Kraków: Kultury Chrześcijańskiej
im. Ks. Piotra Skargi, 2007. URL: <http://www.piotrskarga.pl/zalacznik/
Stanowisko%20SKCh>.
12) GLENCROSS, A. What Makes the EU viable? European Integration in the
Light of the Antebellum US Experience. Houndmills: Palgrave Macmillan,
2009, ISBN-13: 978-0-230-22450-6.
13) HÜBNER, D. Personal remarks. European Convention Plenary Session
[online]. 27.-28. 2. 2003. URL: <http://european-convention.eu.int/docs/
speeches/7171.pdf>.
14) CHEML, M. – SYLLOVÁ, J. Listina základních práv Evropské unie a česká
„výjimka“ z Listiny. Parlamentní institut, Kancelář PSP ČR, Studie PI 3.081,
listopad 2009.
15) Initiative for the incorporation of the Charter of Fundamental Rights into
the European Constitution [online]. 11. 3. 2003. URL: <http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/03/cv00/cv00607.en03.pdf>.
16) KLAUS, V. Prohlášení prezidenta republiky ze dne 9. října 2009 k ratifikaci
Lisabonské smlouvy. URL: <http://www.hrad.cz/cs/prezident-cr/soucasny-prezident-cr-vaclav-klaus/vybrane-projevy-a-rozhovory/95.shtml>.
17) KOMÁREK, J. Česká „výjimka“ z Listiny základních práv Evropské unie.
Právní rozhledy, roč. 18, č. 9, 2010, s. 322–331.
18) LERCH, M. European Identity in International Society – A Constructivist
Analysis of the EU Charter of Fundamental Rights. Constitutionalism WebPapers, ConWEN No. 2/2003, s. 11. URL: <http://www.bath.ac.uk/esml/
conWEB/Conweb%20papers-filestore/conweb2-2003.pdf>.
19) LLORENTE, F. R. A Charter of Dubious Utility. International Journal
of Constitutional Law, 2003, Vol. 1, No. 3, s. 405-426.
20) MAHONY, H. High-level group writes new-look EU treaty. EUObserver
[online], 4. 6. 2007. http://euobserver.com/9/24187.
21) Presidency Conclusions, Brussels European Council, 18/19 June 2009 [online], 11225/2/09, s. 17. URL: <http://ec.europa.eu/regional_policy/cooperation/danube/documents/council_conclusions.pdf>.
22) Prohlášení Polské republiky k Listině základních práv Evropské unie
(č. 61).
23) Prohlášení Polské republiky k Protokolu o uplatňování Listiny základních
práv Evropské unie v Polsku a Spojeném království (č. 62).
24) Protokol č. 30 O uplatňování Listiny základních práv Evropské unie v Polsku
a ve Spojeném království. Úřední věstník Evropské unie, C 306, 156–157.
25) PSZCZÓŁKOWSKA, D. Czego nie ma w Traktacie UE [online]. Gazeta
wyborcza. 3. 10. 2007. URL: <http://wyborcza.pl/1,76842,4541698.html>.
79
26) Sdělení Komise o Chartě základních práv EU (Commission Communication on the Charter of Fundamental Rights of the EU). Brusel, 13. 9. 2000,
COM(2000) 559.
27) Sdělení Komise o právní povaze Charty základních práv EU (Communication from the Commission on the legal nature of the Charter of Fundamental
Rights of the EU). Brusel, 11. 10. 2000, COM(2000) 644.
28) SCHWARZ, J. Protokol o uplatňování Charty základních práv Evropské
unie. Jurisprudence, č. 2, 2010, s. 16–23.
29) SIEDLECKA, E. Cicha furtka w sprawie praw człowieka [online]. Gazeta wyborcza. 27. 6. 2007. URL: <http://wiadomosci.gazeta.pl/Wiadomosci/1,80271,4254862.html>.
30) SIEDLECKA, E. PiS boi się solidarności? [online]. Gazeta wyborcza.
3. 7. 2007. URL: <http://wyborcza.pl/1,86649,4283366.html>.
31) SMEKAL, H. Lidská práva v Evropské unii. Mezinárodní politologický
ústav: Brno, 2009, ISBN 978-80-210-5045-7.
32) SZEJNA, A – KOSICKI, A. Karta prav podstawowych Unii Europejskiej i jej
znaczenie dla Polski i Europy. [online]. URL: <http://www.kartaprawpodstawowych.org.pl/?link=5>.
33) ŠTURMA, P. Lisabonská smlouva a závaznost Listiny základních práv EU
pro Českou republiku vzhledem k tzv. výjimce (opt-out). Právní rozhledy,
roč. 18, č. 6, 2010, s. 191–194.
34) TVN 24. Fotyga: Traktat z Kartą Praw Podstawowych? Nigdy! [online]. Magazyn 24 godziny. 24. 10. 2007. URL: <http://www.tvn24.pl/
12690,1526033,wiadomosc.html>.
35) The Treaty of Lisabon: an impact assessment (2008). Volume I: Report.
House of Lords, European Union Committee, HL Paper 62-I. URL: <http://
www.publications.parliament.uk/pa/ld200708/ldselect/ldeucom/62/62.
pdf>.
36) WEILER, J. Editorial: Does the European Union Truly Need a Charter
of Rights? European Law Journal, Vol. 6, No. 2, June 2000, s. 95–97.
37) WEILER, J. H. H. – FRIES, S. C. A Human Rights Policy for the European
Community and Union: The Question of Competencies. In ALSTON, P.
– BUSTELO, M. – HEENAN, James (eds.). The EU and Human Rights.
Oxford: Oxford University Press, 1999, ISBN 0–19–829809–9, s. 147–165.
38) WYROZUMSKA, A. Umocnienie ochrony praw podstawowych. In BARCZ,
J. Traktat z Lizbony. Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej. Warszawa: Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, 2008.
39) WYROZUMSKA, A. Znaczenie prawne zmiany statusu Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w Traktacie Lizbońskim oraz Protokołu polsko-brytyjskiego. Przegląd Sejmowy, 2008, rocz. 85, nr 2, s. 25–39.
80
40) ZWOLSKI, K. Euthanasia, Gay Marriages and Sovereignty: Polish Ratification of the Lisbon Treaty. Journal of Contemporary European Research,
2009, vol. 5, no. 3, s. 1–14.
Seznam použité judikatury
1)
2)
3)
4)
5)
Posudek č. 2/94 Přistoupení Společenství k Úmluvě o ochraně lidských práv
a základních svobod, Sbírka rozhodnutí 1996, s. 1759.
Rozsudek Soudního dvora ve věci 29/69 Erich Stauder proti městu Ulm
– Sozialamt, Sbírka rozhodnutí 1969, s. 419.
Rozsudek Soudního dvora ve věci 4/73 J. Nold, Kohlen- und Baustoffgroßhandlung proti Komisi Evropských společenství, Sbírka rozhodnutí
1974, s. 491.
Rozsudek Soudního dvora ve věci 44/79 Liselotte Hauer proti Land Rheinland-Pfalz, Sbírka rozhodnutí 1979, s. 3727.
Rozsudek Soudního dvora ve věci 46/87 Hoechst AG proti Komisi Evropských společenství, Sbírka rozhodnutí 1989, s. 2859.
Summary:
Fragmentalization of Common Values? Opt-outs from the Charter of Fundamental
Rights of the European Union
Fundamental rights in the European Union experienced remarkable development – from
their practical absence, through subtle attempts of their concretization, to the legally binding human rights bill. Respect for human rights is considered as one of the values which
is common to the Member States and which the European Union is founded on. In spite of
the explicitly proclaimed foundation of the European integration the common understanding
between Member States as to the concrete form of the foundation is missing. Three Member
States – the United Kingdom, Poland and later also the Czech Republic – has negotiated
special treatment in relation to the Charter of Fundamental Rights of the European Union.
These opt-outs lead to the reasoned question – why are not the EU Member States able to
agree on the common foundation of the European integration? The aim of this article is to
draw a comparison between motives of the Member States to negotiate an opt-out from the
Charter. Furthermore, the impact of the negotiated opt-outs on the European integration will
be discussed, whereas it will be pointed out that according to prevailing legal interpretation of
the Protocol the impact of the opt-outs could be absolutely marginal.
Keywords:
Protection of fundamental rights, Charter of Fundamental Rights of the European Union, common values of the EU Member States, Protocol no. 30, opt-out, process of negotiation, United
81
Radka Havlová
Evropská unie a Středomořský prostor:
Vliv izraelsko-palestinského konfliktu na dynamiku spolupráce Evropské unie a Středomoří*
Abstrakt:
Středomořský prostor patřil vždy k prioritním oblastem zájmu Evropské unie. Již od roku 1995
probíhal dialog mezi EU a státy Blízkého východu v rámci tzv. Barcelonského procesu. Nejnovější iniciativou EU ve středomořské oblasti je Unie pro Středomoří z roku 2008. Iniciativy
EU v oblasti Středomoří nicméně naráží na nevyřešený izraelsko-palestinský konflikt, který
do značné míry komplikuje spolupráci EU se státy Středomoří. EU se proto rovněž angažuje
v rámci blízkovýchodního mírového procesu. Dosud však vystupovala spíše jako sponzor
Palestinské autonomie a plně nevyužívala možnosti podílet se na řešení izraelsko-palestinského konfliktu a nehrála v mírovém procesu roli odpovídající jejím možnostem a schopnostem, jelikož členské státy nebyly vždy schopny nadřadit společné evropské zájmy svým
národním zájmům a přijmout skutečnou společnou zahraniční politiku ohledně krize na Blízkém východě. S posílením společné bezpečnostní a obranné politiky EU v souladu s Lisabonskou smlouvou je možno předpokládat, že se postupně rovněž podaří nalézt společný postoj
států EU vůči Blízkému východu a EU bude navenek skutečně vystupovat jako jednotný aktér.
EU tak bude moci hrát významnější roli v mírovém procesu a plně využít svých historických,
ekonomických i politických vztahů s oběma aktéry konfliktu a tím přispívat k naplnění cílů Barcelonského procesu a Unie pro Středomoří s cílem vytvořit ze Středomoří oblast skutečného
míru, spolupráce, stability a prosperity.
Klíčová slova:
Evropská unie, Izrael, Palestinská autonomie, izraelsko-palestinský konflikt, Blízký východ,
Druhá intifáda, Unie pro Středomoří, Barcelonský proces, Evropská politika sousedství
S
tředomořský prostor patřil vždy k prioritním oblastem zájmu Evropské
unie. Již od roku 1995 probíhal dialog mezi EU a státy Blízkého východu v rámci tzv. Barcelonského procesu. Nejnovější iniciativou EU ve středomořské oblasti je Unie pro Středomoří z roku 2008. Iniciativy EU v oblasti
Středomoří nicméně naráží na nevyřešený izraelsko-palestinský konflikt, který do značné míry komplikuje spolupráci EU se státy Středomoří. EU se proto
rovněž angažuje v rámci blízkovýchodního mírového procesu. Dosud však EU
*
Tento článek vznikl v rámci Výzkumného záměru FMV, VŠE v Praze č. MSM6138439909. Článek
reflektuje situaci ke konci června 2010. Nejsou tak reflektovány například některé geopolitiké změny
v regionu po nástupu Obamovy administrativy či změny v postojích Turecka po incidentech mezi
Izraelem a Tureckem v létě 2010.
83
Radka Havlová
vystupovala spíše jako sponzor Palestinské autonomie a plně nevyužívala možnosti podílet se na řešení izraelsko-palestinského konfliktu a nehrála v mírovém
procesu roli odpovídající jejím možnostem a schopnostem, jelikož členské státy
nebyly vždy schopny nadřadit společné evropské zájmy svým národním zájmům
a přijmout skutečnou společnou zahraniční politiku ohledně krize na Blízkém
východě. S posílením společné bezpečnostní a obranné politiky EU v souladu
s Lisabonskou smlouvou je možno předpokládat, že se postupně rovněž podaří
nalézt společný postoj států EU vůči Blízkému východu a EU bude navenek skutečně vystupovat jako jednotný aktér.
K problematice působení EU ve Středomoří a v rámci blízkovýchodního
mírového procesu existuje široká škála odborné literatury (zejména Dannreuther
2004, Dosenrode – Stubkjaer 2002, Ginsberg – Eizenstat 2001, Gomez 2003,
Steinberg 2004, Hanelt – Möller (eds.), v českém prostředí částečně PŠEJA
2001). Problematika působení Evropské unie v blízkovýchodním mírovém procesu je podrobně zpracována i v rámci oficiálních informačních stránek Evropské unie (www.europarl.europa.eu, ec.europa.eu, ec.europa.eu), které obsahují
odkazy na desítky dokumentů a prohlášení věnující se jednotlivým aspektům
působení Evropské unie v izraelsko-palestinském konfliktu. Následující text si
klade za cíl sumarizovat českému čtenáři informace o angažovanosti EU ve Středomoří v rámci Barcelonského procesu od 90. let do současnosti i roli EU v blízkovýchodním mírovém procesu.
V závěru práce jsou naznačeny možnosti a podmínky aktivnější účasti
Evropské unie ve středomořském regionu a zejména při řešení izraelsko-palestinského konfliktu tak, aby EU mohla hrát významnější roli v mírovém procesu
a plně využít svých historických, ekonomických i politických vztahů s oběma
aktéry konfliktu a tím přispívat k naplnění cílů Barcelonského procesu a Unie pro
Středomoří s cílem vytvořit ze Středomoří oblast skutečného míru, spolupráce,
stability a prosperity.
Vzhledem k široké angažovanosti Evropské unie a států EU v oblasti Středomoří nemůže tato stať pokrýt všechny aspekty analyzované problematiky. Zaměřuje se proto zejména na angažovanost Evropské unie v izraelsko-palestinském
konfliktu a na vliv tohoto konfliktu na dynamiku euro-středomořského partnerství. Autorka si je vědoma, že pro analýzu komplexního přístupu Evropské
unie ke středomořskému regionu by bylo nezbytné zmínit i další dimenze tohoto
procesu jako například Euro-arabský dialog, dialog Středomoří-Západoevropská
unie, středomořskou iniciativu NATO, středomořskou platformu OBSE, iniciativu Itálie a Španělska na založení Konference o bezpečnosti a spolupráci ve Středomoří, iniciativu 5+5 (Maghrib-EU) či Středomořské fórum, nicméně omezený
prostor této statě vedl autorku k tomu, že si zvolila pouze vybraný výsek dané
problematiky.
84
Evropská unie a Středomořský prostor
1. Evropská unie a Středomořský prostor
Pro Evropskou unii (EU) představuje středomořský prostor dlouhodobě
oblast prioritního zájmu z důvodů historických vazeb členských států Unie k této
oblasti a rovněž díky strategickému významu Středomoří pro EU. Zejména jižní
státy EU mají velký zájem na stabilním vývoji v oblasti Středozemního moře,
jelikož ekonomická, politická a sociální nestabilita v severní Africe a na Blízkém
východě mohou mít významný dopad na stabilitu jižních států EU zejména díky
silné migraci z těchto regionů do států jižní Evropy. Francie má rovněž ambice
prostřednictvím středomořských iniciativ hrát významnější roli v tomto regionu,
a působit tak jako jakási protiváha angažovanosti USA v tomto regionu.
Základní dokument, který definuje cíle a zájmy EU v oblasti Středomoří, byl
přijat v Barceloně v listopadu 1995. Tento dokument vycházel z více než dvacetiletého zvyšujícího se vzájemného obchodu a rozvoje spolupráce mezi 15 členskými státy Unie a jejich 12 středomořskými partnery a je považován za začátek éry
nového partnerství zahrnujícího bilaterální a multilaterální regionální spolupráci.
Hlavní cíle Barcelonského procesu (Euro-středomořské partnerství) zahrnovaly:
1. partnerství v oblasti politické a bezpečnostní zahrnující vytvoření společné
Euro-středomořské oblasti míru a stability založené na principech zahrnujících
respektování lidských práv a demokracie; 2. ekonomické partnerství vytvořením
oblasti volného obchodu mezi EU a partnerskými středomořskými státy a mezi
středomořskými státy vzájemně, společně se značnou finanční podporou partnerům ze strany EU a 3. partnerství v sociální a kulturní oblasti zdůrazňující zejména rozvoj lidských zdrojů a porozumění mezi kulturami středomořské oblasti.
Cílem tohoto důležitého nástroje Euro-středomořského partnerství bylo přispět
k vytvoření podmínek míru, stability a prosperity v regionu.
Izraelsko-palestinský mírový proces nikdy nepatřil k přímým cílům Barcelonského procesu. EU od počátku uznávala vedoucí roli USA v blízkovýchodním
mírovém procesu. Cíle Barcelonského procesu byly velmi ambiciózní a jejich
naplňování bylo dosti komplikované, nicméně přispěly ke stabilizaci regionu.
Středomořské státy EU rovněž měly velký zájem o dění v regionu z důvodu vysokého počtu imigrantů z tohoto regionu v jižních státech EU. Vnitropolitická situace ve státech EU proto často vyžadovala aktivní účast EU ve středomořském
regionu, přičemž EU se ve Středomoří často snažila působit jako protiváha USA
Schmid Dorothée: France and the Euro-Mediterranean Partnership: The Dilemmas of a Power in
Transition, In: Haizam Amirah Fernández, Richard Youngs: The Euro-Mediterranean Partnership:
Assessing the First Decade; http://www.realinstitutoelcano.org/publicaciones/libros/Barcelona10_
eng.pdf.
Maroko, Alžírsko, Tunisko, Egypt, Izrael, Jordánsko, Palestinskou autonomii, Libanon, Sýrii, Turecko, Kypr a Malta; Libye měla statut přidruženého partnera na vybraných jednáních.
Dostupné z http://www.euromesco.net/index.php?option=com_content&task=view&id=20&Itemid
=36&lang=en.
85
Radka Havlová
zejména vyvažováním více proizraelského postoje USA v rámci mírového procesu. Středomoří spolu s oblastí Blízkého východu tak od počátku patřilo k primárním oblastem zájmu společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU.
EU rovněž poskytuje bilaterální ekonomickou a finanční pomoc státům
středomořského regionu s výjimkou Izraele, jehož HDP je vyšší než u ostatních
států regionu. Evropská unie je nicméně současně nejvýznamnějším obchodním
partnerem Izraele a podílí se na řadě společných projektů v oblasti ekonomiky,
výzkumu a vědy. Vztahy EU s Izraelem se rozvíjejí v oblasti politické i ekonomické na základě Dohody o přidružení z roku 1995 (účinná od roku 2000). Během
českého předsednictví EU předložila Česká republika návrh na svolání summitu
mezi EU a Izraelem, který by se zabýval povýšením vztahů EU a Izraele, přičemž
české předsednictví EU obecně bylo hodnoceno jako více proizraelsky orientované, což mělo velmi dobrý vliv na vnímání EU ze strany Izraele. Dohody o přidružení byly uzavřeny rovněž mezi EU a dalšími státy středomořského regionu.
Po rozšíření EU v květnu 2004 bylo posíleno geopolitické postavení EU,
avšak toto rozšíření přineslo pro EU i nové výzvy. V roce 2004 přijala EU dva
Akční plány pro Středomoří s ohledem na politické, geografické, ekonomické
a sociální změny v nové EU – Akční plán pro spolupráci s Izraelem a Akční plán
pro spolupráci s Palestinskou autonomií. Oba tyto dokumenty zmiňují závazek Izraele a Palestinské autonomie spolupracovat v souladu s těmito akčními
plány na dosahování cílů stanovených Cestovní mapou v roce 2003. Článek 2
Akčního plánu EU pro Palestinskou autonomii klade rovněž důraz na politický
dialog, reformy a budování institucí Palestinské autonomie jako základ nezávislého demokratického a životaschopného Palestinského státu. Akční plán rovněž zmiňuje roli Kvartetu (a tedy i EU) v mírovém procesu na Blízkém východě
a nezbytnost implementace Cestovní mapy pro dosažení mírového řešení izraelsko-palestinského konfliktu.
Evropská politika sousedství přijata v roce 2004 rovněž potvrdila zájem EU
o středomořský prostor. Tato politika může být chápána jako pokračování Barcelonského procesu, který po vypuknutí Druhé intifády do značné míry ochladl.
Evropská politika sousedství poskytla nový impuls a mechanismus, který poskytoval prostor pro setkávání a spolupráci států Středomořského regionu (včetně
Izraele a představitelů Palestinské autonomie). Evropskou politiku partnerství je
tak možno vnímat jako přeměnu Barcelonského procesu na multilaterální fórum
a vyjádření zájmu EU o středomořský region, přičemž hlavním důvodem pro
vyhlášení ENP ve Středomoří byla zejména nestejná reformní rychlost jednotli
Turecko v r. 1963, platná od r. 1964; Tunisko v r. 1995, platná od r. 1998; Maroko v r. 1996, platná od
r. 2000; Jordánsko v r. 1997, platná od r. 2002.
EU/Israel Action Plan; http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/action_plans/israel_enp_ap_final_
en.pdf; EU/Palestinian Authority Action Plan; http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/action_plans/
pa_enp_ap_final_en.pdf.
86
vých zemí při naplňování barcelonského acquis, především v ekonomické oblasti (projevující se například vytvořením agadirské skupiny, statutem avancé pro
Maroko či asociační smlouvou s Izraelem zahrnující FTA se službami a dalšími).
V roce 2007 byl bývalý mechanismus MEDA nahrazen novým mechanismem
financování aktivit Evropské politiky sousedství tzv. Instrumentem pro Evropské
sousedství a partnerství (ENPI), který podporuje dosahování cílů Barcelonského
procesu. V letech 2007 až 2013 poskytuje ENPI ekonomickou pomoc Palestinské
autonomii ve výši 632 milionů euro a pomoc Izraeli ve výši 8 milionů euro.
Nejnovější iniciativa EU v oblasti středomořského regionu pochází z léta
2008. Francouzský prezident Nicolas Sarkozy tehdy předložil na summitu
v Paříži návrh tzv. Středomořské unie (Unie pro Středomoří) s cílem podpořit
spolupráci EU se státy středomořského regionu. Tento návrh se zpočátku setkal
s nesouhlasem Evropské komise i některých států EU (zejména Německa), které
se obávaly snahy Francie usurpovat kontrolu nad euro-středomořskou spoluprací na úkor Evropské komise právě prostřednictvím kontroly Unie pro Středomoří či určité privatizace původních projektů Unie pro Středomoří s využitím
neoliberálních nástrojů a ignorováním euro-středomořské občanské společnosti
coby nástroje pro legitimizaci nového procesu ze strany Francie. Plán na vytvoření Unie pro Středomoří tak podporovaly zejména jižní státy EU (Francie). Za
francouzského i španělského předsednictví EU patřila problematika spolupráce
v rámci Středomořského regionu k prioritám společné bezpečnostní a zahraniční
politiky EU, naopak během českého a švédského předsednictví EU bylo patrné
určité zpomalení dynamiky Unie pro Středomoří.
Nejdůležitější inovací Unie pro Středomoří se stalo rotující spoluprezidenství jednoho členského státu EU a jednoho státu středomořského regionu. Unie
pro Středomoří rovněž vytvořila sekretariát v Barceloně. Do počátku roku 2010
se nicméně Unii pro Středomoří nepodařilo zvolit Generálního tajemníka organizace. Ten byl nakonec zvolen až téměř dva roky po vyhlášení Unie pro Středomoří na počátku roku 2010 a stal se jím Ahmed Masade z Jordánska.
Unie pro Středomoří stanovila šest prioritních oblastí zájmu, které zahrnovaly snížení znečištění Středozemního moře, vybudování námořních a pozemních dálnic, ochranu civilního obyvatelstva při katastrofách, podporu alternativních zdrojů energie, založení Euro-středomořské univerzity ve Slovinsku
a podporu výměnných programů Erasmus v regionu, vytvoření vědeckého společenství ve středomořském regionu a podporu obchodu ve Středomoří. Cíle Unie
pro Středomoří, podobně jako cíle podobných iniciativ EU ve středomořském
European Neighbourhood and Partnership Instrument (ENPI). Funding 2007-2013; http://
ec.europa.eu/world/enp/pdf/country/0703_enpi_figures_en.pdf.
Unie pro Středomoří. Usnesení Evropského parlamentu ze dne 5. června 2008 o Unii pro Středomoří, P6_TA(2008)0257; http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/afet/dv/
p6_ta(2008)0257_/p6_ta(2008)0257_cs.pdf.
87
Radka Havlová
regionu v minulosti směřovaly zejména k dosažení stability, míru a prosperity
ve středomořském regionu. Pro EU přitom byly významné zejména cíle zabývající se ekologickou a energetickou problematikou, která však zejména pro méně
vyspělé státy středomořského regionu představují velkou finanční zátěž (snížení
znečištění Středozemního moře, alternativní zdroje energie…). Neevropští členové Unie pro Středomoří se mají podílet na výhodách zejména v oblasti rozvoje
lidských zdrojů, posílení vlády práva a demokratizace, což podle kritiků Unie pro
Středomoří nemusí být vnímáno jako dostatečný přínos ve srovnání s náklady,
které budou muset tyto státy vynaložit při dosahování energetických a ekologických cílů Unie.
Implementace Unie pro Středomoří nicméně byla komplikovanější, než
prezident Sarkozy očekával. Hlavním problémem se ukázala neschopnost států
Unie pro Středomoří překonat rozpory mezi Izraelem a arabskými státy souvisejícími s nevyřešeným izraelsko-palestinským konfliktem zejména po eskalaci
napětí mezi Izraelem a Palestinskou autonomií po vypuknutí násilností v Gaze
v lednu 2009. To vedlo k tomu, že mnohá rozhodnutí v oblasti podpory volného
obchodu, demokracie, lidských práv a vlády práva byla blokována neschopností
Izraele a arabských států nalézt společné řešení jednotlivých otázek.
Kritici Unie pro Středomoří proto poukazují na skutečnost, že nejvýznamnější otázky, jimiž by se měla Unie pro Středomoří zabývat, zůstávají dosud nevyřešeny. Unie pro Středomoří je tak spíše vnímána jako další fórum pro setkávání
a diskuze, které však nepřinášejí žádné podstatné výsledky a výstupy pro středomořský region. Dosavadní neúspěch Unie pro Středomoří je tak možno spatřit například při jednání o využití vodních zdrojů, na jehož výsledcích jsou státy
středomořského regionu velmi zainteresovány. Navzdory tomu na 4. ministerské
konferenci Unie pro Středomoří v Barceloně v dubnu 2010 nebyly státy Unie pro
Středomoří schopny nalézt řešení této palčivé problematiky, neboť nebyly schopny shodnout se na formulaci textu v části týkající se území okupovaných Izraelem. Zatímco arabské státy Unie prosazovaly termín „okupovaná území“, Izrael
nebyl ochoten tento termín v textu akceptovat a navrhoval označení „území pod
okupací“, což však bylo nepřijatelné pro státy arabské. Izraelsko-palestinský
konflikt je tak opět možno považovat za příčinu neúspěchu Unie pro Středomoří
v otázce, která je životně důležitá pro všechny členy Unie.
2. Evropská unie a Palestinská autonomie
Jedním z hlavních problémů, ve kterém se EU ve Středomoří angažuje,
je izraelsko-palestinský konflikt. EU je největším obchodním partnerem Izrae
Summit o vodě pohořel na sémantice, http://www.presseurop.eu/cs/content/news-briefcover/231291-summit-o-vode-pohorel-na-semantice.
88
le. Vztahy mezi EU a Izraelem jsou nicméně ovlivněny nedůvěrou Izraele vůči
Evropské unii. Poslanec Evropského parlamentu za Křesťanskou unii v letech
1997 až 2004 Rijk van Dam podporující v Evropském parlamentu Izrael poukázal v interview v roce 2006 na skutečnost, že v Evropském parlamentu a dalších
evropských institucích se relativně často vyskytují případy antisemitismu a zneužívání fondů EU jako například při zneužití evropských peněz na palestinské
učebnice, které obsahovaly antisemitské informace a nenávistné zaměření vůči
Izraeli.
EU rovněž hraje významnou ekonomickou roli na Blízkém východě zejména
v pomoci Palestinské autonomii. Hlavními cíli EU jsou přitom zejména podpora
vyváženého ekonomického a sociálního rozvoje palestinských území, postupná
liberalizace obchodu mezi EU a Palestinskou autonomií a podpora spolupráce
EU s Palestinskou autonomií s cílem vytvoření oblasti ekonomické a politické
stability v oblasti Blízkého východu. Již od roku 1971, kdy ES poprvé přispělo
prostřednictvím UNRWA, poskytuje EU ekonomickou pomoc Palestinské autonomii. EU je v současnosti největším dárcem pomoci Palestinské autonomii na
základě Prozatímní asociační dohody o obchodu a spolupráci ze dne 24. 2. 1997
(s platností od 1. 7. 1997), jejímž hlavním cílem je liberalizace obchodu a vytvoření
vhodného rámce pro komplexní dialog mezi EU a Palestinskou autonomií s ohledem na priority EU definované v rámci Euro-středomořského partnerství. EU
spolu s Norskem předsedala v 90. letech setkáním, na kterých byla koordinována
mezinárodní pomoc Palestincům (Ad-Hoc Liaison Committee for Assistance to
the Palestinians) a na jejíž činnosti se mimo EU a Norska podílely i USA a Světová banka. Finanční a technická pomoc EU Palestinské autonomii zahrnovala
v letech 1994–1998 hodnoty 505 milionů euro poskytnutých prostřednictvím
UNRWA, celková pomoc Palestincům ze strany EU v tomto období dosahovala
2 miliard euro.10 EU tak v tomto období poskytla více než 50 % mezinárodních
finančních prostředků investovaných do oblasti Západního břehu Jordánu a do
pásma Gazy. EU rovněž poskytuje finanční pomoc Palestincům v rámci Barcelonského procesu – Palestinská autonomie plně těží z plného a rovnocenného
partnerství v rámci Euro-středomořského partnerství. EU je rovněž hlavním dárcem Palestinské autonomii po vypuknutí Druhé intifády v roce 2000 (viz Tabulky
1 a 2).
Od vypuknutí Druhé intifády EU opakovaně kritizuje skutečnost, že izraelská politika vůči Palestincům za Druhé intifády, zahrnující zákazy vycháze
Anti-Israeli Bias in the European Parliament and Other European Union Institutions, An Interview
with Rijk van Dam, Jerusalem Center for Public Affairs, No. 48 ; 1 September 2006; http://www.
jcpa.org/phas/phas-048-vandam.htm.
10
General Affairs Council on Monday 26th and Tuesday 27th February; MEMO/01/54; Brussels, 23 February 2001; http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/01/
54&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en.
89
Radka Havlová
ní a uzavírky omezující pohyb osob a zboží, vedla k rostoucí nezaměstnanosti,
kolapsu v oblasti investic a exportu, ničení palestinské infrastruktury a k celkovému kolapsu palestinské ekonomiky. Dopad těchto opatření na palestinskou ekonomiku potvrdila i zpráva Světové banky, podle které mohou být škody připsány
dvěma vzájemně propojeným fenoménům – uzávěrám a ozbrojené konfrontaci. Bezprostřední příčinou palestinské ekonomické krize jsou izraelské uzávěry
palestinských teritorií. Mezi lety 2001 a 2002 poklesl HDP Palestinské autonomie na hlavu o více než čtvrtinu, nezaměstnanost vzrostla na kritických 40 %
a více než 60 % populace žilo pod hranicí chudoby s příjmem menším než 2 dolary denně.11
Od července 2001 do vítězství Hamásu ve volbách v roce 2006 poskytovala
EU pravidelnou přímou finanční pomoc rozpočtu Palestinské autonomie, z níž
byly placeny zejména platy úředníků státní správy, zdravotníků, pracovníků sociálních služeb či ve zdravotnictví. Cílem této podpory bylo překonání rozpočtového deficitu pramenícího z pozastavení poukazování plateb Palestinské autonomii
Izraelem od prosince 2000,12 a tím zajištění alespoň základních funkcí Palestinské autonomie a předejití úplné anarchii a chaosu. Poskytování pomoci je však
vázáno na vnitřní reformy palestinských institucí, zejména na větší transparentnost nakládání s přidělenými finančními prostředky, neboť EU je přesvědčena, že
demokratický palestinský stát fungující na principech tržní ekonomiky je nejlepší
zárukou bezpečnosti pro sousední státy, zejména pro Izrael.13
Současně s kritikou izraelské politiky a poskytnutím finančních prostředků
Palestinské autonomii EU nadále podporuje pokračující reformy uvnitř Palestinské autonomie na základě reformního programu z června 2002. Program reforem
zahrnuje budování demokratických institucí definovaných v Základním zákoně,
přijetí Základního zákona, vytvoření skutečně nezávislého soudního systému,
rozvoj pluralitní společnosti a celkové zlepšení nakládání s veřejnými financemi a jejich kontrolu.14 Využití finanční pomoci EU se řídí přísnými podmínka11
Podrobnější informace o současné situaci palestinské ekonomiky viz Palestinian Economic Prospects:
Aid, Access and Reform, The World Bank, http://siteresources.worldbank.org/INTWESTBANKGAZA/Resources/EconomicDevelopmentsSept22,08.pdf.
12
Od prosince 2000 funguje Palestinská autonomie za velice obtížných ekonomických podmínek,
neboť její příjmy dosahují pouhé jedné pětiny toho co před vypuknutím intifády. Hlavním důvodem
je zadržení zhruba 2/3 rozpočtových prostředků Palestinské autonomie pocházejících zejména z cel
a daně z přidané hodnoty, Izraelem. V minulosti byly tyto poplatky vybírané Izraelem pro Palestinskou autonomii poukazovány do rozpočtu Palestinské autonomie, od prosince 2000 izraelská strana
jejich převod Palestinské autonomii zastavila.
13
Přesné podmínky nakládání s finančními prostředky EU svěřenými Palestinské autonomii zahrnují
například větší transparentnost veřejných financí Palestinské autonomie (PA); konsolidaci všech příjmových zdrojů PA na jeden účet, který bude monitorován Mezinárodním měnovým fondem; plnou
odpovědnost ministra financí PA za výplaty v rámci PA; zastavení náboru úředníků ve veřejném sektoru či přijetí zákona o nezávislé justici.
14
V souladu s těmito pravidly byl rozpočet Palestinské autonomie pro rok 2003 byl na základě těchto
pravidel poprvé v historii Palestinské autonomie zveřejněn.
90
mi a jejich dodržování je monitorováno Komisí s cílem zabránit zneužití fondů
EU Palestinskou autonomií. Rozpočet a celková ekonomická situace Palestinské
autonomie je rovněž monitorována Mezinárodním měnovým fondem.
V současné době je finanční pomoc Palestincům zaměřena zejména na
humanitární pomoc, podporu uprchlíků a rozvojovou pomoc. EU je od roku 2004
největším dárcem v rámci tzv. Public Financial Management Reform Trust Fund
(trustového fondu na řízení reformy veřejných financí). V červnu 2006 ustanovil Kvartet (EU, USA, Rusko, OSN) nový Přechodný mezinárodní mechanismus
(Temporary International Mechanism, TIM), který měl za cíl usnadnit poskytování pomoci přímo potřebnému palestinskému obyvatelstvu, které je nejvíce
zasaženo dopady přerušení finanční pomoci Palestinské autonomii v pásmu Gazy
po nástupu Hamásu k moci v roce 2006. EU do TIM vložila přes 100 mil euro.
Přechodný mezinárodní mechanismus umožňuje poskytování pomoci přímo
palestinským civilistům s cílem zmírnit dopady humanitární krize v pásmu Gazy
na civilisty. V rámci TIM byly například vypláceny mzdy 90 % zaměstnancům
veřejné správy Palestinské autonomie v Gaze či byla poskytnuta přímá finanční
a potravinová pomoc 73 000 domácností s nízkými příjmy.15
V únoru 2008 zavedla Evropská unie nový mechanismus pomoci Palestinské autonomii PEGASE, který na období 2008 až 2010 vyčlenil 7,5 miliard USD
na finanční pomoc Palestinské autonomii.16 Tento mechanismus spolu s tříletým
Plánem Palestinské reformy a rozvoje má za cíl přispět k udržitelnému rozvoji Palestinské autonomie podporou vybudování vládních institucí, sociálního
a ekonomického rozvoje, rozvoje soukromého sektoru a veřejné infrastruktury.
Od počátku roku 2008 byla v rámci programu PEGASE poskytnuta přímá pomoc
téměř 650 podnikům na palestinských územích, což přispělo k oživení palestinské ekonomiky a obnovení zaměstnání pro tisíce palestinských dělníků.17 EU rovněž poskytuje finanční pomoc Palestinské autonomii s cílem obnovy Pásma Gazy.
Na speciální dárcovské konferenci v únoru 2009 se státy zavázaly poskytnout
440 milionů euro na pomoc Palestincům v pásmu Gazy (viz Tabulku 3).
Ačkoliv se v minulosti objevila podezření o zneužití finanční pomoci EU na
podporu terorismu, podle zjištění Evropského úřadu pro boj proti podvodům
nebyly nalezeny žádné důkazy o zneužívání finanční pomoci Palestinskou autonomií.18 EU tak nadále zůstává nejvýznamnějším dárcem a sponzorem Palestin15
Clara Marina O’ Donnell. The EU, Israel and Hamas. Centre for European Reform Working Paper;
http://www.cer.org.uk/pdf/wp_820.pdf.
16
Souhrnná teritoriální informace Palestina. Zpracováno a aktualizováno Styčným úřadem ČR
v Ramalláhu (Palestina) 29. 09. 2008; http://www.mzv.cz/file/287544/STI_200809fin.pdf.
17
PEGASE DIRECT FINANCIAL SUPPORT OF RECURRENT COSTS OF THE PALESTINIAN AUTHORITY BUDGET. Implementation Progress, 27 February 2009, http://unispal.un.org/UNISPAL.NSF/
0/345496A1E74829F28525757B005202DD.
18
European Anti-Fraud Office. OLAF Investigation into EU Assistance to the Palestinian Authority
Budget. http://ec.europa.eu/anti_fraud/press_room/pr/2005/03_en.html.
91
Radka Havlová
ské autonomie a nejdůležitějším zdrojem při budování a financování institucí
Palestinské autonomie, což je pro Palestinskou autonomii velice důležité zejména
po zhoršení ekonomické situace na palestinských územích po vypuknutí Druhé
intifády. Podle Ročenky CIA největší překážku růstu na palestinských územích
představují nedostatečný přístup k půdě a surovinám v oblastech kontrolovaných
Izraelem, dovozní a vývozní restrikce uložené Izraelem a chybějící soukromý sektor v ekonomice. Palestinská autonomie proto zůstává při financování svého rozpočtu i nadále závislá na zahraniční pomoci, zejména na finanční pomoci EU.19
3. Evropská unie a izraelsko-palestinský mírový proces
V rámci středomořského regionu se EU rovněž dlouhodobě aktivně angažuje i v blízkovýchodním mírovém procesu mezi Izraelem a Palestinskou autonomií. Základní pozice EU k mírovému procesu na Blízkém východě byla definována Benátskou deklarací Evropské rady ze dne 13. 6. 1980.20 Tato stanoviska byla
opakovaně potvrzena Evropskou radou i Radou ministrů zahraničních věcí.
EU hraje významnou roli v blízkovýchodním mírovém procesu v politické
a ekonomické oblasti. EU dlouhodobě podporuje vytvoření demokratického
a životaschopného palestinského státu v hranicích z roku 1967 a řešení problematiky uprchlíků, na druhou stranu však uznává neodvolatelné právo Izraele na
zajištění vlastní bezpečnosti a mírového rozvoje v rámci mezinárodně uznaných
hranic. Od počátku mírového procesu EU nicméně uznává vůdčí roli USA v izraelsko-palestinském mírovém procesu a podporuje naplňování jednotlivých dílčích kroků tohoto procesu. V roce 1996 například EU podpořila volby do Palestinské národní rady finančně i politicky vysláním delegace do pásma Gazy a na
západní břeh Jordánu, což jasně ukázalo význam, který EU připisuje budování
životaschopných palestinských institucí. Po celá 90. léta EU v rámci mírového
procesu podporovala právě budování palestinských institucí, ekonomický rozvoj
a stabilizaci regionu.
Na politické úrovni se EU podílí zejména jako zprostředkovatel blízkovýchodního mírového procesu na organizaci pravidelných setkávání hlavních
zúčastněných aktérů zejména v rámci Kvartetu. EU se rovněž podílí na zpro19
V pomoci Palestinské autonomie se angažuje i Česká republika. Oficiální pomoc mimo jiné dlouhodobé projekty Zahraniční rozvojové spolupráce jako například elektrifikaci guvernorátu Tubás,
výstavbu servisního centra pro transformátory v Tubásu, vybavení pro školící středisko pro automechaniky, testování využitelnosti solární energie v podmínkách PAÚ (instalace malé solární elektrárny
s testovacím zařízením v Betlémě), vyškolení specialistů-poradců v oblasti export/import, vybavení
jedenácti policejních okrsků moderní technikou ve spolupráci s EUPOL COPPS či školení pro žalobce/ policisty v protikorupčním know-how. Viz http://www.mzv.cz/jnp/cz/encyklopedie_statu/blizky_vychod/palestina/ekonomika/obchodni_a_ekonomicka_spoluprace_s_cr.html.
20
Venice Declaration, June 13, 1980, http://www.knesset.gov.il/process/docs/venice_eng.htm.
92
středkování regionálního dialogu prostřednictvím Euro-středomořského partnerství,21 zaujímá aktivní postoj k aktuálním událostem na Blízkém východě
a podporuje transatlantický dialog a spolupráci s USA při řešení blízkovýchodní krize. EU v roce 1996 rovněž jmenovala Zvláštního velvyslance pro blízkovýchodní mírový proces (Miguel Moratino). Od roku 1999 zastupoval EU jakožto
významného hráče v blízkovýchodním regionu Vysoký představitel EU pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku (Javier Solana). Během německého
předsednictví EU se EU významně zapojila do řešení mírového procesu na Blízkém východě, když přispěla k zmírnění napjaté situace následující po palestinské
hrozbě jednostranného vyhlášení nezávislosti. Berlínská deklarace z března 1999
přijatá EU podporovala vznik samostatného palestinského státu, nicméně pouze
v rámci permanentních jednání s Izraelem.22 Spolu s Berlínskou deklarací EU
poskytla i významnou finanční pomoc Palestinské autonomii a jmenovala i speciálního koordinátora pro pomoc Palestinské autonomii v oblasti bezpečnosti.
Mírovou dohodu mezi Izraelem a Palestinskou autonomií se nicméně nepodařilo v průběhu 90. let uzavřít vzhledem k velkému počtu kontroverzních otázek, které zůstávají nedořešeny (budoucí status Jeruzaléma, palestinští uprchlíci,
židovské osady na palestinských územích či přístup k vodním zdrojům). Ambiciózní plán presidenta Clintona, který předpokládal otevření a vyřešení těchto
otázek na setkání Ehuda Baraka a Jásira Arafata v Camp Davidu v červenci 2000
byl rovněž neúspěšný.23
Během Druhé intifády EU aktivně podporovala ukončení násilí a obnovení mírového procesu mezi Izraelem a Palestinskou autonomií. Tento postoj byl
vyjádřen již na summitu EU v Nice v prosinci 2000, kde byla zdůrazněna nezbytnost ukončení násilí v regionu a aktivnější účasti EU při řešení blízkovýchodní
krize. Významnou roli v tomto ohledu sehrála rovněž angažovanost Javiera Solany v mírovém procesu a podpora mírových iniciativ USA, například závěrů Mitchellovy komise z května 2001 či zásad vyjádřených v projevu prezidenta Bushe
ze června 2002. Pozornost EU se v tomto období přesunula z podpory dlouhodobých programů ekonomické a politické stabilizace regionu k programům zaměřeným na zmírnění situace palestinského obyvatelstva, které pociťovalo nejvíce dopady Druhé intifády. Cílem EU bylo zejména zamezení úplnému kolapsu
21
Ačkoli jsou Barcelonský proces a mírový proces na Blízkém východě dva samostatné procesy, jsou vzájemně propojeny. Rozvoj Euro-středomořského partnerství v jeho současné podobě by nebyl možný
bez Madridské mírové konference v r. 1991. Barcelonský proces naopak prostřednictvím regionálních
schůzek přispívá ke snižování napětí mezi státy Blízkého východu a k rozvoji dialogu mezi členskými
státy. S výjimkou OSN jsou tak Barcelonský proces a Unie pro Středomoří jedinými mezinárodními
fóry, na kterých se setkávají znepřátelené státy blízkovýchodního konfliktu.
22
The Berlin Declaration, http://www.penelopes.org/archives/pages/actualites/agitprop/maison08.
htm.
23
HINDLSOVÁ, L. Dlouhá cesta k míru (Bill Clinton a Blízký východ), Professional Publishing, Praha,
2004, str. 120124.
93
Radka Havlová
institucí Palestinské autonomie a podpora reforem těchto institucí. EU rovněž
podporovala diplomatické iniciativy USA a ostatních aktérů (Saudská Arábie)
zaměřené na vyřešení situace a ukončení násilí v regionu. EU se rovněž aktivně
podílí na mezinárodním úsilí o řešení blízkovýchodní krize, zejména účastí na
činnosti Kvartetu a Mezinárodní komise pro palestinskou reformu (International
Task Force on Palestinian Reform), která byla založena v červenci 2002 s cílem
monitorovat a podporovat implementaci reforem Palestinské autonomie a napomáhat při využívání mezinárodní pomoci Palestinské autonomii.24
Od vypuknutí Druhé intifády hraje EU významnou roli v izraelsko-palestinském mírovém procesu v rámci tzv. Kvarteta (EU, USA, Rusko, OSN). V roce
2003 se EU podílela na přípravě tzv. Cestovní mapy, jejímž cílem bylo dosažení
mírového řešení izraelsko-palestinského konfliktu. EU podporovala budování
institucí palestinského státu v souladu s návrhy Cestovní mapy a vyžadovala okamžité ukončení izraelských osadnických aktivit a likvidaci osad v souladu s Cestovní mapou. EU se podílela zejména na finanční stabilizaci Palestinské autonomie a je proto možno ji spolu s USA považovat za rozhodující mezinárodní aktéry
a „bankéře“ mírového procesu.25
Situace na Blízkém východě se radikalizovala po vítězství hnutí Hamás
v palestinských volbách v roce 2006. V reakci na vítězství Hamásu, který je USA
považován za teroristické hnutí26, ukončil Kvartet spolupráci s novou palestinskou vládou vedenou Hamásem a nadále spolupracoval jen s presidentem Abbásem, který získal podporu na západním břehu Jordánu. Současně přijal i pravidla (interpretované spíš jako podmínky), za nichž bude ochoten obnovit vztahy
s palestinskou vládou a pomoc palestinské vládě, jimiž byly ukončení násilí,
uznání Izraele a přijetí předchozích dohod a závazků včetně Cestovní mapy. EU
rovněž přerušila kontakty s palestinskou vládou a zadržela finanční pomoc palestinské vládě i další formy pomoci (například koordinační úřad pro Policejní misi
EUPOL COPPS).
Hnutí Fatah uznávající Izrael vedené presidentem Abbásem i nadále získávalo finanční prostředky zahraničních dárců včetně EU, zatímco demokraticky
zvolenému hnutí Hamás byla tato pomoc odepřena. Mnozí Palestinci tak tuto
situaci vnímali jako trest za volbu, kterou učinili v demokratických volbách, které se uskutečnily za podpory Kvartetu, což oslabilo jejich důvěru vůči Kvartetu
a jeho roli v mírovém procesu na Blízkém východě. V reakci na finanční nestabilitu na palestinských územích přijala EU následně mechanismus TIM, který byl
zaměřen na přímou pomoc chudým Palestincům (viz výše).
24
Členy komise jsou mimo Evropskou unii rovněž Spojené státy, Rusko, OSN, Norsko, Japonsko, Kanada, Světová banka a Mezinárodní měnový fond.
25
Dosenrode, S., Stubkjaer, A. The European Union and the Middle East, str. 150-151.
26
Foreign Terrorist Organizations, Office of the Coordinator for Counterterrorism, January 19, 2010,
http://www.state.gov/s/ct/rls/other/des/123085.htm.
94
Zásadním dokumentem, který se zabýval zhodnocením role EU v mírovém
procesu na Blízkém východě, byla zpráva britské Sněmovny lordů z července
2007 nazvaná „EU a blízkovýchodní mírový proces, svazek I: zpráva”. Zpráva
byla připravena na základě svědectví mnoha významných osobností, které vypovídaly před Výborem pro EU britské Sněmovny Lordů (vypovídala zde například
i Jana Hybášková). Zpráva obsahovala doporučení k aktivnější politice EU na
Blízkém východě, přičemž kladla důraz zejména na obnovení důvěryhodnosti
blízkovýchodního mírového procesu za významné podpory mezinárodního společenství včetně EU. Zpráva vyzývala EU, aby využila veškeré dostupné nástroje
včetně Evropské politiky sousedství k tomu, aby byl obnoven mírový proces mezi
Izraelem a Palestinskou autonomií. Zpráva zdůrazňovala nezbytnost aktivní
účasti Izraele v tomto procesu, přičemž EU by měla jednoznačně požadovat, aby
Izrael zmrazil výstavbu osad a zřekl se opatření, která nejsou v souladu s mezinárodním právem jako například kolektivní tresty uplatňované vůči palestinskému
obyvatelstvu. Hamás měl podle zprávy přijmout principy stanovené Kvartetem
v Cestovní mapě, aby bylo možno obnovit přímou finanční pomoc palestinské
vládě a tím zmírnit současnou humanitární krizi na palestinských územích.27
Dle Zprávy by se EU měla aktivněji podílet na izraelsko-palestinském mírovém procesu za spolupráce USA v rámci Kvartetu. Měla by rovněž podporovat
další klíčové aktéry mírového procesu, zejména arabské státy, a jejich mírové
návrhy. V souladu se závěry Zprávy podpořila EU mírové rozhovory mezi Izraelem a Palestinskou autonomií v Annapolisu v roce 2007 s uznáním klíčové úlohy,
kterou na této konferenci hrály USA. Izrael i Palestinská autonomie, reprezentované prezidentem Abbasem, se v Annapolisu zavázaly obnovit mírové rozhovory
v souladu s Cestovní mapou.
Akční strategie EU pro blízkovýchodní mírový proces (Action Strategy for
the Middle East Peace Process) přijatá v listopadu 2007 komisařkou pro zahraniční vztahy Benitou Ferrero-Waldnerovou a Vysokým představitelem Solanou
definovala nástroje, kterými má EU podporovat blízkovýchodní mírový proces
s cílem založení životaschopného palestinského státu. Tyto nástroje by měly
zahrnovat rozvoj bilaterálních vztahů EU s Izraelem a Palestinskou autonomií,
podporu americké politiky v blízkovýchodním mírovém procesu a aktivní účasti
Kvartetu v tomto procesu, pokračování spolupráce s arabskými státy Středomořského regionu v rámci Barcelonského procesu s cílem podporovat blízkovýchodní mírový proces a pokračující spolupráci v rámci středomořského regionu.28
27
The EU and the Middle East Peace Process, Volume I: Report; p. 15; http://www.publications.parliament.uk/pa/ld200607/ldselect/ldeucom/132/132i.pdf.
28
STATEBUILDING FOR PEACE IN THE MIDDLE EAST: AN EU ACTION STRATEGY. Joint paper by
EU High Representative Javier Solana and EU Commissioner for External Relations Benita FerreroWaldner; http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/reports/97949.
pdf.
95
Radka Havlová
Navzdory pokračujícím jednáním v průběhu let 2008 a 2009 nedošlo k uzavření dohod mezi Izraelem a Palestinskou autonomií v rámci procesu nastartovaného v Annapolisu. V prosinci 2008 vydala EU prohlášení, které kladlo důraz
na dosažení komplexní mírové dohody mezi Izraelci a Palestinci jako hlavní prioritu zahraniční politiky EU v oblasti Blízkého východu. Toto prohlášení vyzvalo novou administrativu USA, aby se aktivně angažovala na Blízkém východě.
V prosinci 2009 se během švédského předsednictví dostal na veřejnost návrh
EU týkající se Jeruzaléma. V souladu s tímto návrhem měla být rychle obnovena
jednání, která by vedla k vytvoření nezávislého demokratického palestinského
státu zahrnující západní břeh Jordánu, pásmo Gazy a Východní Jeruzalém jako
hlavní město tohoto státu. Jeruzalém by tak podle tohoto návrhu měl být hlavním městem Izraele i Palestinského státu.29 Návrh, aby se Východní Jeruzalém
stal hlavním městem Palestinského státu, byl jednoznačně odmítnutý Izraelem,
který považuje Jeruzalém za nedělitelné a jednotné hlavní město Izraele (Základní zákon: Jeruzalém z roku 1980).
Závěr
Středomořský region vždy představoval pro EU vždy velice významnou
oblast, ke které měla historické vazby a kde měla a má politické, bezpečnostní
i ekonomické zájmy. Úsilí EU vybudovat ze Středomoří region míru, prosperity
a stability v souladu s cíli Barcelonského procesu i Unie pro středomoří nicméně
naráží zejména na nevyřešený izraelsko-palestinský konflikt, který komplikuje
dosahování ambiciózních cílů spolupráce EU se středomořskými státy. EU proto
od počátku 90. let podporuje mírový proces na Blízkém východě a ustanovení
funkčního a životaschopného palestinského státu. EU spolu s ostatními aktéry
Kvartetu rovněž podporuje iniciativy, mechanismy a návrhy, které jsou zaměřeny na obnovení izraelsko-palestinského mírového procesu. EU dosud nicméně
fungovala spíše jako sponzor mírového procesu a hlavní poskytovatel finanční
pomoci Palestinské autonomii a díky nejednotnému postoji vůči Izraeli a Palestinské autonomii mezi jednotlivými členskými státy EU ne vždy plně využívala
svůj potenciál, aby prosadila mírová řešení na Blízkém východě.
Hlavním problémem působení EU na Blízkém východě dlouhodobě zůstává přetrvávající nejednotný postoj členských států EU k izraelsko-palestinskému
konfliktu. U mnohých států, zejména u bývalých koloniálních mocností, dosud
často převažují jejich individuální politické a ekonomické zájmy v oblasti. Jednotlivé státy EU jsou rovněž vázány různými smlouvami k USA, což znesnadňuje
vytvoření skutečně jednotné politické koncepce. Členské státy EU tak často v blíz29
Haaretz Exclusive: EU draft document on division of Jerusalems, 02/12/2009, http://www.haaretz.
com/hasen/spages/1131988.html.
96
kovýchodním mírovém procesu vystupují samostatně hájíce své vlastní, často ne
zcela shodné cíle. Proto EU dosud nehrála v mírovém procesu roli odpovídající
jejím možnostem a schopnostem v případě, že by její členské státy byly schopny
nadřadit společné evropské zájmy svým národním zájmům a přijmout skutečnou
společnou zahraniční politiku ohledně krize na Blízkém východě.
Jak by se tedy EU mohla aktivněji zapojit do mírového procesu na Blízkém
východě a tím napomoci k překonání hlavních rozporů, které brání efektivnějšímu fungování spolupráce EU se státy Středomoří v rámci Unie pro Středomoří?
EU by měla zejména podporovat mírové návrhy ostatních aktérů (USA, arabských států) a alternativní přístupy k řešení izraelsko-palestinského konfliktu.
EU by měla dále aktivně podporovat dohody uzavřené mezi Izraelem a Palestinskou autonomií s cílem vytvoření životaschopného palestinského státu, který bude respektovat Izrael a bude se spolu s Izraelem snažit přispět k vytvoření
oblasti míru, stability a prosperity ve východním Středomoří v souladu s cíli Barcelonského procesu a Unie pro Středomoří. EU může rovněž napomoci realizaci
mírových dohod poskytnutím technické pomoci na implementaci bezpečnostních opatření, podporou vytváření důvěry a vzájemné komunikace mezi Izraelci
a Palestinci, podporou spolupráce ve vzdělávání a ekonomice či podporou dialogu mezi občanskou společností. EU rovněž může napomoci při řešení dosud
nevyřešených podstatných otázek mírového procesu, jimiž jsou například přístup k vodním zdrojům, problematika palestinských uprchlíků, židovských osad
na palestinských územích či otázka Jeruzaléma.30
EU by rovněž měla své mírové návrhy koordinovat s USA v rámci Kvartetu
a současně se zaměřit na podporu a spolupráci států středomořského regionu
v rámci Barcelonského procesu a Unie pro Středomoří. EU může napomoci mírovému úsilí USA prostřednictvím podpory ekonomické, ekologické, politické, bezpečnostní a sociální spolupráce v rámci Barcelonského procesu a Unie pro Středomoří s cílem dosáhnout stabilitu a prosperitu v celém středomořském regionu.
Jako nejvýznamnější poskytovatel finanční pomoci Palestinské autonomii může
EU rovněž vyvíjet tlak na Izrael a USA, aby uznali představitele palestinské autonomie včetně demokraticky zvoleného hnutí Hamás jako partnera pro mírová
jednání. EU může rovněž současně vyvíjet obdobný tlak na Izrael, aby zmrazil
výstavbu židovských osad a zrušil omezení uvalená na Palestinskou autonomii
včetně otevření hranic pásma Gazy. Současně by EU měla více chápat izraelský
postoj k mírovému procesu a potřeby Izraele zejména v oblasti zajištění bezpečnosti. EU by měla proto zejména potlačovat projevy antisemitismu v členských
státech EU a v evropských institucích a umožnit Izraeli plný přístup na evropské
trhy pro zlepšení jeho ekonomické situace.
30
Oficiální stanovisko EU k těmto problémům lze nalézt na stránkách EU „EU positions on the Middle
East peace process“; http://ec.europa.eu/external_relations/mepp/eu-positions/eu_positions_
en.htm.
97
Radka Havlová
EU by jako nejvýznamnější sponzor Palestinské autonomie měla vyvíjet
tlak na Hamás, aby uznal právo Izraele na existenci a obnovil mírové rozhovory
s Izraelem. EU by měla i nadále poskytovat finanční pomoc palestinskému státu
a podporovat budování institucí Palestinské autonomie a životaschopného palestinského státu. Účinná finanční pomoc EU může rovněž pomoci navrátit důvěru Palestinců vůči EU a USA, která byla poškozena po stažení finanční pomoci
Palestinské autonomii po demokratickém vítězství Hamásu v roce 2006. V rámci
mírového procesu může EU přispět výcvikem palestinských bezpečnostních sil,
které by rovněž mohly zaručit bezpečnost Izraele. Ta může být rovněž podpořena
účastí EU v peacekeepingových misích či pozorovatelských misích podílejících
se na implementaci mírových dohod mezi Izraelem a Palestinskou autonomií.
EU může rovněž přispět k zajištění bezpečnosti v oblasti vytvořením mezinárodních bezpečnostních sil, které by nahradily přítomnost izraelské armády v Gaze
a na západním břehu Jordánu a které by zajistily bezpečnost Izraele zamezením
odpalování raket z palestinských území na Izrael. EU může rovněž podpořit návrhy diskutované na půdě OSN na soukromé zajištění bezpečnosti na přechodech
palestinského státu.
Pro zajištění aktivnější role EU v blízkovýchodním mírovém procesu musí
EU jednat jako jednotný aktér. V minulosti byla schopnost EU vystupovat jednotně několikrát zásadně narušena, jako v případě postupu deseti ministrů
zahraničních věcí středomořských států EU, kteří v červenci 2007 zaslali otevřený dopis Tonymu Blairovi, v němž hovořili o neúspěchu Cestovní mapy.31 Toto
stanovisko přitom nebylo konzultováno se zbytkem členských států EU a bylo
v přímém rozporu s oficiálním postojem EU, který podporuje Cestovní mapu
jako základ mírového uspořádání na Blízkém východě.
S posílením společné bezpečnostní a obranné politiky EU v souladu s Lisabonskou smlouvou je možno předpokládat, že se postupně rovněž podaří nalézt
společný postoj států EU vůči Blízkému východu a EU bude navenek skutečně
vystupovat jako jednotný aktér reprezentovaný Vysokým představitelem pro
společnou zahraniční a bezpečnostní politiku (v současnosti Catherine Ashtonová z Velké Británie). Evropská unie tak bude moci hrát významnější roli v mírovém procesu a plně využít svých historických, ekonomických i politických vztahů
s oběma aktéry konfliktu a tím přispívat k naplnění cílů Barcelonského procesu
a Unie pro Středomoří s cílem vytvořit ze Středomoří oblast skutečného míru,
spolupráce, stability a prosperity.
31
Open letter to Tony Blair from the ten Ministers of Foreign Affairs of the Mediterranean members States of the European Union, published in „Le Monde“ newspaper [Released by the
French Embassy in the U.K.], Paris, 10 July 2007, http://unispal.un.org/UNISPAL.NSF/0/
3ED826E1434F0EF785257354006F433B.
98
Přílohy:
Tab. č. 1: Finanční pomoc EU Palestinské autonomii
v letech 2000 až 2009 (v milionech euro)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
plán
Celkem
225,20
48,48
1 325,9
270,9
255,22
280,86
349,99
563,28
496,66
439,9
3 356,39
Pramen: http://ec.europa.eu/external_relations/occupied_palestinian_territory/ec_assistance/eu_support_pa_2000_2009_en.pdf.
Tab. č. 2: Finanční pomoc EU Palestinské autonomii v roce 2008
Program
v mil. euro
PEGASE
Palestinian Reform and Developmencí t Plan: Recurrent Expenditure
258
PEGASE
Palestinian Reform and Development Plan: Development Projects
53
UNRWA (General Fund, SHC programme and UNRWA reform)
76
Nahr el Bared (Emergency aid for populations affected by the conflict
in Lebanon)
13
Humanitarian and Food Aid through UNRWA, WFP, NGOs (ECHO)
73,26
Civil society (Partnership for Peace)
8,3
CFSP actions (support to EUPOL COPPS and EUBAM Rafah)
15,1
CELKEM
496,66
Pramen: http://ec.europa.eu/external_relations/occupied_palestinian_territory/ec_assistance/ec_aid_
to_pa_2008_en.pdf.
99
Radka Havlová
Tab. č. 3: Zdroje, které mají být poskytnuté na rekonstrukci pásma Gazy
dle Mezinárodní dárcovské konfrence na obnovu pásma Gazy, Šarm
aš-Šajch, Egypt 2. 3. 2009
Nástroj
Celkem v mil. euro
European Neighborhood Policy Instrument: PEGASE:
Recurrent Expenditure
168
European Neighborhood Policy Instrument: PEGASE:
Development projects
65
European Neighborhood Policy Instrument: UNRWA
67
Humanitarian and Food Aid (ECHO)
61
Food Security
14,5
Food facility
40,1
Instrument for Stability
15
Common Foreign and Security Policy Joint Actions:
EUBAM Rafah EUPLO COPPS
6
Non State Actors and Local Authorities in Development
2,4
European Instrument for Democracy and Human Rights
0,9
CELKEM
439,9
Pramen: http://ec.europa.eu/external_relations/occupied_palestinian_territory/ec_assistance/pledge_
sharm_270309_en.pdf.
100
Literatura:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
9)
10)
11)
12)
13)
14)
Anti-Israeli Bias in the European Parliament and Other European Union
Institutions. An Interview with Rijk van Dam, Jerusalem Center for Public
Affairs, No. 48. 1 September 2006. Dostupné z http://www.jcpa.org/phas/
phas-048-vandam.htm (3. 4. 2010).
BALFOUR, R. – SCHMID, D. Union for the Mediterranean, disunity for
the EU?, European Policy Centre, Policy Brief, February 2008. Dostupné
z http://www.epc.eu/TEWN/pdf/235206674_Union%20for%20the%20M
editerranean.pdf (3. 4. 2010).
Barcelona Process. Dostupné z http://www.euromesco.net/index.php?
option=com_content&task=view&id=20&Itemid=36&lang=en (3. 4. 2010).
BRAUCH, H.-G. From Confidence to Partnership-Building Measures in
Europe and the Mediterranean: Conceptual and Political Efforts Revisited.
In: Hans-Günther Brauch.
BUREŠ, J. Euro-středomořské partnerství na počátku 21. století. In: Mezinárodní politika. 10/2001, s. 7–10.
BUREŠ, J. Bezpečnostní, politické a kulturní aspekty euro-středomořského
partnerství. In: Mezinárodní vztahy. 1/2000.
BUREŠ, J. Česká zahraniční politika vůči Středomoří a Blízkému východu.
In: PICK, O. – HANDL, V. Zahraniční politika ČR 1993-2004. Úspěch, problémy a perspektivy. Praha: Ústav mezinárodních vztahů, 2005.
CIA World Factbook. Dostupné z https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/we.html (3. 4. 2010).
COLLINSON, S. Security or Securitisation? Migration and the Pursuit of
Freedom, Security and Justice in the Euro-Mediterranean Area. EuroMeSCo, No. 19, November 2007. Dostupné z www.euromesco.net (3. 4. 2010).
DANNREUTHER, R. European Union foreign and security policy: towards
a neighbourhood strategy. Routledge, 2004, ISBN 0415322987.
DOSENRODE, S. – STUBKJAER, A. The European Union and the Middle
East. Continuum International Publishing Group, 2002, 2nd edition.
EC assistance to the Palestinians people in 2000–2009. Dostupné
z http://ec.europa.eu/external_relations/occupied_palestinian_territory/
ec_assistance/eu_support_pa_2000_2009_en.pdf (3. 4. 2010).
EC assistance to the Palestinians people in 2008. Dostupné z http://
ec.europa.eu/external_relations/occupied_palestinian_territory/ec_
assistance/ec_aid_to_pa_2008_en.pdf (3. 4. 2010).
EMERSON, M. Making Sense of Sarkozy’s Union for the Mediterranean.
CEPS Policy Brief, No. 155, March 7 2008. Dostupné z http://papers.ssrn.
com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1334057 (9. 4. 2010).
101
Radka Havlová
15) ERAN, O. A Reversal in Israel-EU Relations? Strategic Assessment, Volume 12, No. 1, June 2009. Dostupné z http://www.inss.org.il/upload/
(FILE)1244445178.pdf (12. 4. 2010).
16) EU positions on the Middle East peace process. Dostupné z http://ec.europa.
eu/external_relations/mepp/eu-positions/eu_positions_en.htm (9. 4.
2010).
17) EU/Israel Action Plan. Dostupné z http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/
action_plans/israel_enp_ap_final_en.pdf (9. 4. 2010).
18) EU/Palestinian Authority Action Plan. Dostupné z http://ec.europa.eu/
world/enp/pdf/action_plans/pa_enp_ap_final_en.pdf (9. 4. 2010).
19) European Anti-Fraud Office. OLAF Investigation into EU Assistance to
the Palestinian Authority Budget. Dostupné z http://ec.europa.eu/anti_
fraud/press_room/pr/2005/03_en.html (3. 4. 2010).
20) European Neighborhood and Partnership Instrument (ENPI). Funding
2007–2013. Dostupné z http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/country/0703_enpi_figures_en.pdf (3. 4. 2010).
21) European Union. The EU’s relations with the West Bank and the Gaza Strip.
Dostupné z http://ec.europa.eu/comm/external_relations/gaza/intro/
index.htm (3. 4. 2010).
22) Foreign Terrorist Organizations, Office of the Coordinator for Counterterrorism, January 19, 2010. Dostupné z http://www.state.gov/s/ct/rls/other/
des/123085.htm (3. 4. 2010).
23) General Affairs Council on Monday 26th and Tuesday 27th February. MEMO/01/5, Brussels, 23 February 2001. Dostupné z http://
europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/01/
54&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en (9. 4. 2010).
24) GERSTENFELD, M. European-Israeli Relations: Between Confusion and
Change?. Dostupné z http://www.jcpa.org/JCPA/Templates/ShowPage.
asp?DRIT=6&DBID=1&LNGID=1&TMID=111&FID=382&PID=0&IID=18
26&TTL=Israel_and_the_European_Union (9. 4. 2010).
25) GINSBERG, R. H. – EIZENSTAT, S. E. The European Union in international
politics: baptism by fire. Rowman & Littlefield, 2001, ISBN 0742500233.
26) GOMEZ, R. Negotiating the Euro-Mediterranean partnership: strategic
action in EU foreign policy? Ashgate Publishing, 2003, ISBN 0754619222,
209 s.
27) Haaretz Exclusive: EU draft document on division of Jerusalem. 2/12/2009.
Dostupné
z
http://www.haaretz.com/hasen/spages/1131988.html
(9. 4. 2010).
28) HANELT, CH. P. – MÖLLER, A. (eds.): Bound to Cooperate – Europe and
the Middle East II, 1st edition 2008, ISBN 978-3-89204-899-2, 370 s.
102
29) HINDLSOVÁ, L. Dlouhá cesta k míru (Bill Clinton a Blízký východ). Professional Publishing, Praha, 2004.
30) O’ DONNELL, C. M. The EU, Israel and Hamas. Centre for European Reform
Working Paper. Dostupné z http://www.cer.org.uk/pdf/wp_820.pdf (3. 4.
2010).
31) Obchodní a ekonomická spolupráce s ČR. Ministerstvo zahraničních věcí
ČR. Dostupné z http://www.mzv.cz/jnp/cz/encyklopedie_statu/blizky_
vychod/palestina/ekonomika/obchodni_a_ekonomicka_spoluprace_s_
cr.html (10. 4. 2010).
32) Occupied Palestinian Territories. EU Bilateral Trade and Trade with the
World. 22-September 2009. Dostupné z http://trade.ec.europa.eu/doclib/
docs/2006/september/tradoc_113382.pdf (9. 4. 2010).
33) Open letter to Tony Blair from the ten Ministers of Foreign Affairs of the
Mediterranean members States of the European Union. Published in
„Le Monde“ newspaper [Released by the French Embassy in the U.K.],
Paris, 10 July 2007. Dostupné z http://unispal.un.org/UNISPAL.NSF/0/
3ED826E1434F0EF785257354006F433B (10. 4. 2010).
34) Palestinian Economic Prospects: Aid, Access and Reform. The World Bank.
Dostupné z http://siteresources.worldbank.org/INTWESTBANKGAZA/
Resources/EconomicDevelopmentsSept22,08.pdf (10. 4. 2010).
35) Pegase Direct Financial Support of Recurrent Costs of the Palestinian Authority Budget. Implementation Progress, 27 February
2009.
Dostupné
z
http://unispal.un.org/UNISPAL.NSF/0/
345496A1E74829F28525757B005202DD (3. 4. 2010).
36) PETŘÍK, J. EU Official Development Aid to the Palestinian Authority and
the Rise of Hamas. CEJISS. Dostupné z http://www.cejiss.org/assets/pdf/
articles/vol1-1/Jaroslav_Petrik_EU_Official_Development_Aid_to_the_
Palestinian_Authority_and_the_Rise_of_Hamas.pdf (9. 4. 2010).
37) PŠEJA, P. (ed.). Zahraniční politika České republiky vůči zemím Blízkého
východu, Zakavkazska a Střední Asie. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita
v Brně, 2001, 114 s., ISBN 80-210-2740-1.
38) Regulation (EC) No. 1638/2006 of the European Parliament and of the
Council of 24 October 2006 laying down general provisions establishing
a European Neighborhood and Partnership Instrument. Dostupné
z http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/oj_l310_en.pdf (3. 4. 2010).
39) Resources pledged at the International Conference in support of the Palestinian economy for the reconstruction of Gaza. Sharm El-Sheikh, Egypt 2
March 2009. Dostupné z http://ec.europa.eu/external_relations/occupied_palestinian_territory/ec_assistance/pledge_sharm_270309_en.pdf
(3. 4. 2010).
103
Radka Havlová
40) ALIBONI, R. – DRISS, A. – SCHUMACHER, T. – TOVIAS, A. Putting the
Mediterranean Union in Perspective. Dostupné z www.euromesco.net/images/paper68eng.pdf (3. 4. 2010).
41) SCHMID, D. France and the Euro-Mediterranean Partnership: The
Dilemmas of a Power in Transition. In: Haizam Amirah Fernández, Richard
Youngs: The Euro-Mediterranean Partnership: Assessing the First Decade.
Dostupné z http://www.realinstitutoelcano.org/publicaciones/libros/Barcelona10_eng.pdf.
42) SCHUMACHER, T. From Barcelona to Valencia: The Limits of the EU’s
Political and Security Partnership with the Southern Mediterranean Countries. In: HULDT, B. – ENGMAN, M. – DAVIDSON, E. (eds.). Strategic
Yearbook 2003. Euro-Mediterranean Security and the Barcelona Process,
Swedish National Defence College, Stockholm 2002.
43) Souhrnná teritoriální informace Palestina. Zpracováno a aktualizováno
Styčným úřadem ČR v Ramalláhu (Palestina), 29. 09. 2008. Dostupné
z http://www.mzv.cz/file/287544/STI_200809fin.pdf (9. 4. 2010).
44) SPENCER, C. New Challenges for EU-Israel Relations after the Gaza
War. April 2009. Dostupné z http://www.fes.org.il/src/Spencer(1).pdf
(12. 5. 2010).
45) Statebuilding for Peace in the Middle East: an EU Action Strategy.
Joint paper by EU High Representative Javier Solana and EU Commissioner for External Relations Benita Ferrero-Waldner. Dostupné
z http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/
reports/97949.pdf (9. 4. 2010).
46) STEINBERG, G. M. Learning the Lessons of the European Union´s Failed Middle East Policies. Jerusalem Center for Public Affairs, Jerusalem
Viewpoints, No. 510, 1 January 2004. Dostupné z http://www.jcpa.org/jl/
vp510.htm (9. 4. 2009).
47) STEINBERG, G. M. The European Union and the Middle East Peace Process. Jerusalem Letter, Viewpoints; Jerusalem Center for Public Affairs,
15 November 1999. Dostupné z http://www.jcpa.org/jl/vp418.htm
(3. 4. 2010).
48) Summit o vodě pohořel na sémantice. Dostupné z http://www.presseurop.eu/cs/content/news-brief-cover/231291-summit-o-vode-pohorel-nasemantice (9. 4. 2010).
49) The Berlin Declaration 1999. Dostupné z http://www.penelopes.org/archives/pages/actualites/agitprop/maison08.htm (9. 4. 2010).
50) The EU and the Middle East Peace Process. Volume I: Report. Dostupné
z http://www.publications.parliament.uk/pa/ld200607/ldselect/ldeucom/
132/132i.pdf (9. 4. 2010).
104
51) Unie pro Středomoří. Usnesení Evropského parlamentu ze dne 5. června 2008 o Unii pro Středomoří, P6_TA(2008)0257. Dostupné z http://
www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/afet/dv/p6_
ta(2008)0257_/p6_ta(2008)0257_cs.pdf (9. 4. 2010).
52) Usnesení Evropského parlamentu ze dne 11. října 2007 o humanitární situaci v Gaze. Evropský parlament. Dostupné z http://www.europarl.
europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-20070430+0+DOC+XML+V0//CS&language=CS (9. 4. 2010).
53) Venice Declaration. June 13, 1980. Dostupné z http://www.knesset.gov.il/
process/docs/venice_eng.htm (9. 4 .2010).
54) What really brought EU leaders to the Middle East? By Akiva Eldar,
Haarec, January 19, 2009. Dostupné z http://www.haaretz.com/hasen/
spages/1056641.html (9. 4. 2010).
Summary:
The European Union and the Mediterranean: The Impact of the
Israeli-Palestinian Conflict on Cooperation of the European Union and the
Mediterranean Region
Mediterranean has always been an area of fundamental interest of the European Union. The
dialogue between the EU and the Mediterranean states was institutionalized already in 1995
within the Barcelona process. The Union for Mediterranean represents the most up-to-date
initiative of the EU in the Mediterranean. EU initiatives in the region nevertheless frequently
fail because of the Israeli-Palestinian conflict which complicates cooperation between the EU
and the Mediterranean states. EU is therefore also actively involved in the Middle East peace
process. So far the EU nevertheless acted more like a sponsor of the Palestinian Autonomy
and did not fully use its options to participate at solution of the Israeli-Palestinian peace process due to the inability to always find a real common policy towards the Middle East. The
Common Foreign and Security Policy under the Lisbon treaty should help the EU to speak as
a unified actor in the international arena. EU thus will be able to play a more important role in
the Middle East peace process and fully use its historic, economic and political relations with
both Israel and Palestinian Authority and thus contribute to the fulfillment of the objectives of
the Barcelona process and Union for Mediterranean to turn the Mediterranean in a real area
of peace, cooperation, stability and prosperity.
Keywords:
European Union, Israel, Palestinian Autonomy, Israeli-Palestinian conflict, Middle East, Second
Intifada, Mediterranean Union, Barcelona process, European Neighbourhood Policy (ENP)
105
Lucia Hurná
Spolupráca v oblasti spravodlivosti
a vnútorných vecí v Európskej únii
po prijatí Lisabonskej zmluvy
Abstrakt:
Lisabonská zmluva predstavuje významný medzník vo vývoji spolupráce v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí v Európskej únii (týka sa prisahovalectva, azylu, hraničných kontrol,
súdnej spolupráce v občianskych a trestných veciach a policajnej spolupráce). Lisabonská
zmluva ruší „starú“ pilierovú štruktúru Európskej únie. Záležitosti, ktoré boli predtým súčasou
tretieho piliera, ako policajná a súdna spolupráca v trestných veciach, sa budú spravova pravidlami nadnárodnej spolupráce. Tento dokument je potrebnou a pozitívnou odpoveou na
nedostatky a slabé miesta, ktoré charakterizovali predchádzajúci systém. Pre novú reformu je
však typický veký počet výnimiek zo všeobecných pravidiel. Cieom tohto príspevku je popísa a čiastočne analyzova dôvody, ktoré ovplyvnili alšie zbližovanie politík spravodlivosti
a vnútra medzi členskými štátmi a poskytnú prehad hlavných legislatívnych zmien v tejto
oblasti potom, čo Lisabonská zmluva nadobudla účinnos dňa 1. decembra 2009.*
Kúčové slová:
Európska únia, Lisabonská zmluva, spolupráca v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí,
priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, rozhodovací proces, posilnená spolupráca
L
isabonská zmluva je dokument, ktorý vo viacerých aspektoch mení doterajšiu kooperáciu členských krajín v rámci Európskej únie (ďalej aj „EÚ),
a tým sa stáva ďalším významným medzníkom v procese európskej integrácie. Medzi oblasti, v ktorých dochádza k zásadným zmenám v dôsledku jej
prijatia patrí tiež spolupráca v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí v EÚ. Tá
slúži k naplneniu jedného z cieľov EÚ, ktorým je vytváranie priestoru slobody,
bezpečnosti a spravodlivosti. Hoci je uvedená spolupráca označená jedným
spoločným názvom, jedná sa o vnútorne nehomogénny celok zastrešujúci rôz
Celý názov tohto dokumentu je „Lisabonská zmluva, ktorou sa mení a dopĺňa Zmluva o EÚ a Zmluva
o založení Európskeho spoločenstva (ďalej aj „ES“), podpísaná v Lisabone 13. 12. 2007.“ Lisabonská
zmluva nadobudla účinnosť 1. 12. 2009.
Podľa čl. 3 ods. 2 Zmluvy o EÚ: „Únia ponúka svojim občanom priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti bez vnútorných hraníc, v ktorom je zaručený voľný pohyb osôb spolu s príslušnými opatreniami týkajúcimi sa kontroly na vonkajších hraniciach, azylu, prisťahovalectva a predchádzania
trestnej činnosti a boja s ňou.“
*
Príspevok je publikovaný v rámci projektu VEGA č. 1/0696/10 „Vybrané aspekty práva medzinárodných ekonomických vzťahov.“
107
Lucia Hurná
ne politiky. Nová právna úprava formálne ruší tzv. trojpilierovú štruktúru EÚ,
čo má dopad na celú agendu spravodlivosti a vnútorných vecí. Jednotlivé politiky spravodlivosti a vnútorných vecí boli v predchádzajúcom období rozptýlené
medzi prvý a tretí pilier EÚ, no Lisabonskou zmluvou dochádza k ich spojeniu do
jedného celku v rámci Zmluvy o fungovaní EÚ.
Tento príspevok si kladie za cieľ poskytnúť čitateľovi všeobecný prehľad
o aktuálnej reforme agendy spravodlivosti a vnútorných vecí so zameraním na
jej kľúčové aspekty a špecifiká. V prvej časti je venovaná pozornosť začiatkom
spolupráce a najmä dôvodom, ktoré viedli štáty k jej iniciovaniu. V druhej časti
sú identifikované hlavné príčiny, kvôli ktorým bolo nevyhnutné urobiť zásadnú
reformu kooperácie. Tretia časť sa zameriava na analýzu zmien, ktoré do tejto
agendy „priniesla“ Lisabonská zmluva. Poznatky o uvedenej problematike boli
získavané najmä štúdiom a následnou komparáciou legislatívy EÚ a tiež štúdiom
početných publikácií predovšetkým zahraničných autorov venovaných tejto téme.
Výsledkom je príspevok, ktorý popisuje a čiastočnej aj analyzuje danú reformu.
1. Vytváranie priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti
Veľmi často býva vytváranie priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti v EÚ spolu s jeho početnými politikami vnímané ako jedno z najdôležitejších
napredovaní v rámci európskeho integračného procesu na začiatku 21. storočia.
Toto tvrdenie podporuje niekoľko nasledujúcich úvah.
Budovanie priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti sa týka základných funkcií a právomocí moderného štátu. Garantovanie vnútornej bezpečnosti
občanom, kontroly na vonkajších hraniciach štátu, vstup na národné teritórium, či vykonávanie spravodlivosti patria už od obdobia postupného vytvárania
moderných národných štátov v 17. a 18. storočí k ich základným atribútom. Keďže
sa jedná o vysoko citlivé „vnútorné“ záležitosti štátu, nie je vôbec prekvapujúce,
že celá táto problematika bola zahrnutá do projektu európskej integrácie ako jedna z posledných.
Aby EÚ mohla zaručiť obyvateľom Európy slobodu a spravodlivosť a zároveň zvyšovať bezpečnosť, to si vyžaduje prijatie mnohých opatrení, akými sú
napríklad harmonizácia vybraných oblastí civilného a trestného práva, zefektívnenie vzájomnej spolupráce národných policajných zložiek, prokurátorov a súdov
z jednotlivých členských štátov, vytvorenie spoločnej ochrany hraníc, zavádzanie
spoločných vízových, azylových a prisťahovaleckých politík alebo garantovanie
Patrí medzi ne prisťahovalectvo, azyl, hraničné kontroly a víza, policajná spolupráca a súdna spolupráca v občianskych a trestných veciach.
PEERS, S. 2006. EU Justice and Home Affairs Law. Oxford: Oxford University Press, s. 1.
108
Spolupráca v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí v Európskej únii
práv jednotlivcov. Spoločná zákonodarná a výkonná právomoc v týchto oblastiach vyvoláva komplexné otázky o národných kompetenciách a rozdieloch medzi právnymi poriadkami členských štátov. Základným predpokladom realizácie
týchto politicky citlivých reforiem v rámci EÚ je, že členské štáty na ňu prenesú časť svojich právomocí, ktoré jej umožnia prijímať a presadzovať legislatívu
v daných oblastiach.
V tejto súvislosti si treba položiť otázku, čo viedlo členské štáty EÚ k prenosu časti kompetencií v týchto citlivých oblastiach na EÚ a ich následnej regulácii
právom EÚ? Vývoj spolupráce v oblasti spravodlivosti a vnútra na pôde EÚ sa
stal nevyhnutným po prvé preto, že národné riešenia narastajúcich problémov
s migráciou, cezhraničným zločinom a terorizmom sa ukázali ako neadekvátne
a po druhé z dôvodu postupného odstraňovania hraničných kontrol medzi členskými štátmi EÚ. Na základe poznatku, že žiadna členská krajina sa s uvedeným
otázkami nedokáže vyrovnať sama, začali sa rozvíjať aktivity smerom k intenzívnejšej medzinárodnej kooperácii.
Počnúc Maastrichtskou zmluvou EÚ postupne nadobudla v agende spravodlivosti a vnútorných vecí čoraz pevnejšie postavenie, a teda sa ujala ďalšej
sféry spadajúcej pôvodne do výlučných národných kompetencií členských štátov.
Po nadviazaní užších vzťahov medzi členskými štátmi v rámci štruktúr EÚ sa
postupne stávala zrejmou skutočnosť, že iba čistá medzivládna spolupráca v uvedených oblastiach nebude do budúcnosti postačovať.
EÚ síce nenahrádza úlohu členských štátov, ktoré aj naďalej zabezpečujú
vnútornú bezpečnosť a spravodlivosť na svojom území, no výrazným spôsobom
dopĺňa ich činnosť. Jednotlivé členské štáty sú v otázkach spravodlivosti a vnútorných vecí nielen politicky, ale aj právne viazané cieľmi a spoločnými pravi
TOWNSEND, A. 2003. Can the EU deliver the Area of Freedom, Security and Justice? [online]. Brussels: Centre for European Policy Studies, September 2003, [cit. 2010-04-15], s. 1.
Koniec studenej vojny v rokoch 1989–1990 znamenal pre vtedajšie členské štáty EÚ vznik nových
nevojenských bezpečnostných hrozieb, z ktorých mnohé mali svoju príčinu v kolapse komunistických
režimov v krajinách strednej a východnej Európy. Takto sa dal odvodiť nárast počtu migrantov, vojnových utečencov, žiadateľov o azyl a čoraz väčší rozmer medzinárodného organizovaného zločinu.
No nie všetky bezpečnostné hrozby v uvedenom období pochádzali z týchto krajín. Napríklad pre
medzinárodný obchod s drogami, pranie špinavých peňazí, falšovanie a terorizmus je typický širší
celosvetový rozmer.
V Jednotnom európskom akte, podpísanom 17. 2. 1986, bol obsiahnutý záväzok postupne vytvoriť
vnútorný trh ako priestor bez vnútorných hraníc, v ktorom je zaručený voľný pohyb tovaru, osôb,
služieb a kapitálu. Zrušenie vnútorných hraničných kontrol si okrem iného vyžadovalo aj harmonizáciu národného práva týkajúceho sa kontroly vonkajších hraníc, prisťahovalectva a azylu. Zároveň
v období pred prijatím Jednotného európskeho aktu niektoré členské štáty vtedajších ES začali medzi
sebou vytvárať tzv. schengenský systém. Viac k schengenskej spolupráci v pozn. č. 45.
V 70. rokoch 20. storočia začali jednotlivé členské krajiny medzi sebou spolupracovať v otázkach spravodlivosti a vnútorných vecí na neformálnej medzivládnej ad hoc báze.
Zmluva o EÚ (tzv. Maastrichtská zmluva), podpísaná 7. 2. 1992, začlenila túto spoluprácu do právneho rámca EÚ. Práve tretí pilier EÚ, ktorý mal medzivládny charakter, sa stal právnym základom
spolupráce v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí v EÚ.
109
Lucia Hurná
dlami prijímanými EÚ. To však neznamená, že by sa členské štáty úplne vzdali
presadzovania ich vlastných aktívnych politík v tejto oblasti spolupráce.10
Kooperácia v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí sa v EÚ začala dynamickým spôsobom rozvíjať od konca 90. rokov 20. storočia. Vytváranie priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti bolo v uplynulých rokoch sprevádzané
nárastom aktivity zo strany EÚ, čo zahŕňalo prípravu veľkého množstva legislatívnych právnych aktov, a tiež vytváranie nových inštitucionálnych štruktúr
(napríklad Europol11 a Eurojust12). Rada v zložení ministrov vnútra a spravodlivosti členských krajín únie sa schádza v pravidelných mesačných intervaloch,
čím sa stala jednou z najaktívnejších formácií. Zasadnutia Európskej rady v Tampere (1999), Laekene (2001), Seville (2002) alebo Haagu (2004) boli venované predovšetkým otázkam spravodlivosti a vnútorných vecí. Legislatívny proces týkajúci sa acquis EÚ v tejto oblasti patril medzi najrýchlejšie sa rozvíjajúci
a hoci pokrok bol niekedy dosť pomalý v porovnaní s očakávaniami, dá sa
povedať, že celá agenda sa rozrástla do takej miery, ktorá by bola na začiatku
90. rokov 20. storočia absolútne nepredstaviteľná.
2. Príčiny vedúce k zmene právnej úpravy
Až do prijatia Lisabonskej zmluvy platila koncepcia spolupráce v oblasti
spravodlivosti a vnútorných vecí, ktorú zaviedla Amsterdamská zmluva.13 Ďalšia revízia zmlúv prostredníctvom Zmluvy z Nice14 nevniesla do tejto spolupráce zásadné zmeny. Celá kooperácia v „poamsterdamskom“ období nadobudla
hybridný charakter, pretože časť politík získala tzv. komunitárnu podobu a časti
bola ponechaná medzivládna podoba.15 Hoci amsterdamská koncepcia bola jed10
DELLA CANNANEA, G. 2010. Trail-Blazing Developments in Justice and Home Affairs. In Micossi,
S., Tosato, G., L., Cassese, S. The European Union in the 21st Century. Perspectives from the Lisbon
Treaty. Brussels: Centre for European Policy Studies, s. 240.
11
Európsky policajný úrad je organizácia založená s cieľom posilniť policajnú a colnú spoluprácu medzi
členskými štátmi pri predchádzaní a boji s niektorými formami cezhraničnej trestnej činnosti.
12
Úlohou Európskej jednotky pre súdnu spoluprácu (European Judicial Cooperation Unit) je napomáhať a koordinovať vyšetrovanie a trestné stíhanie obzvlášť závažných cezhraničných trestných činov
medzi členskými štátmi EÚ, s cieľom čo najrýchlejšie postaviť páchateľov pred súd.
13
Amsterdamská zmluva bola podpísaná 2. 10. 1997. Do Zmluvy o založení ES bola vložená nová hlava IV (bývalé čl. 61–69) s názvom „Vízová, azylová, prisťahovalecká politika a iné politiky, ktoré sa
týkajú voľného pohybu osôb“. Súčasťou prvého piliera sa tým stala problematika víz, azylu, prisťahovalectva a súdna spolupráca v civilných veciach. Tretí pilier EÚ stratil väčšiu časť svojho obsahu
a podstatným spôsobom modifikovaný. Hlava VI Zmluvy o EÚ (bývalé čl. 29-42) bola premenovaná
na „Ustanovenia o policajnej a súdnej spolupráci v trestných veciach.“ Prínos Amsterdamskej zmluvy
spočíval aj v komunitarizácii systému Schengenských dohôd. Na základe samostatného protokolu
bolo schengenské acquis začlenené do rámca EÚ.
14
Zmluva z Nice bola podpísaná 26. 2. 2001.
15
MITSILEGAS, V. – MONAR, J. – REES, W. 2003. The European Union and Internal Security. Palgrave Macmillan, s. 2.
110
noznačným pokrokom v porovnaní s predchádzajúcou právnou úpravou podľa
Maastrichtskej zmluvy, nesplnila to, čo sa od nej očakávalo. Pomalý vývoj a relatívne malé zbližovanie politík spadajúcich do oblasti spravodlivosti a vnútra malo
viacero príčin, ktoré v konečnom dôsledku prispeli k všeobecnému presvedčeniu,
že bude potrebné celú túto spoluprácu v rámci EÚ ďalej reformovať.
Realizáciu spolupráce v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí často sprevádzali nezhody a napätie medzi členskými štátmi EÚ. Postoj členských krajín
bol mnohokrát rozporuplný, keďže na jednej strane presadzovali prijímanie príslušných opatrení, no na druhej strane pri ich implementácii zlyhávali. Pomerne
málo návrhov Komisie bolo zo strany členských štátov premenených na legislatívu, pričom často sa vyskytovala otázka, či národné vlády naozaj musia spolupracovať v uvedených oblastiach.
Ak bolo riešenie problému výlučne v rukách členských krajín, tie sa zvykli
správať v rozpore so svojimi záväzkami. Okrem toho existovali aj ďalšie nedostatky ako napríklad rozličné pohľady na riešenie sporných otázok, rôzne priority, rozpory medzi vládami členských štátov v otázke cieľov, k čomu nepochybne
prispievala aj odlišnosť ich právnych poriadkov.16 Absencia väčšej zhody o jednotlivých politikách spravodlivosti a vnútra pretrvávala aj v dôsledku pravidelnej
polročnej rotácie predsedníctva v Rade. Významný vplyv na zmenu priorít mala
práve predsedajúca krajina, ktorá nezriedka presadzovala svoje špecifické záujmy. Na spoluprácu v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí malo vplyv aj rozšírenie EÚ o nové členské štáty v rokoch 2004 a 2007, pretože po zvýšení počtu
členských krajín na súčasných 27 bolo čoraz ťažšie dosiahnuť konsenzus v rámci
rozhodovacích procesov platných v tom čase.
EÚ mala v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí stále relatívne malé
právomoci a existujúce politické rozhodovacie postupy neboli dostatočne jasné
a efektívne. Zmätočným javom bola existencia rôznorodých právnych nástrojov v jednotlivých pilieroch únie. Systém charakterizovala tiež nejednoznačnosť
prerozdelenia právomocí medzi piliermi aj v rámci pilierov.17 Aj keď jednotlivé
politiky boli roztrúsené medzi prvý a tretí pilier, existovali medzi nimi významné
prepojenia vedúce k tomu, že zmeny v jednej z nich následne ovplyvňovali aj tie
ďalšie.18 Hoci problematiky azylu, prisťahovalectva a civilného práva boli obsiah-
16
APAPA, J. – CARRERA, S. 2003. Progress and Obstacles in the Area of Justice & Home Affairs in an
Enlarging Europe [online]. Brussels. Centre for European Policy Studies, July 2003. [cit. 2010-05-11],
s. 6.
17
APAP, J. – CARRERA, S. 2003. Progress and Obstacles in the Area of Justice & Home Affairs in an
Enlarging Europe [online]. Brussels. Centre for European Policy Studies, July 2003. [cit. 2010-0511]. 7 s.
18
APAP, J. 2004. Towards Closer Partnerships: Requirements for More Effective JHA Cooperation in
an Enlarged EU. Brussels [online]. Centre for European Policy Studies, October 2004. [cit. 2010-0510]. 1 s.
111
Lucia Hurná
nuté v prvom, komunitárnom pilieri, tzv. spolurozhodovací legislatívny postup,19
ktorý bol typický pre prijímanie právnych aktov napríklad v oblasti jednotného trhu, sociálnych či environmentálnych vecí, sa neuplatňoval na túto agendu
v plnom rozsahu. V prípade rozhodovania o právnych aktoch tretieho piliera
bola situácia ešte zložitejšia, pretože sa na ne aplikovali medzivládne metódy
a pravidlo jednomyseľného hlasovania v Rade. Politiky spravodlivosti a vnútra
si vyžadovali zavedenie hlasovania kvalifikovanou väčšinou s tým, že pravidlo
jednomyseľnosti by ostalo zachované iba v tých prípadoch, kedy bola členským
štátom ponechaná výlučná právomoc. Uvedené zmeny v systéme by umožnili
vyhnúť sa zablokovaniu procesu rozhodovania a tomu, aby sa niektoré z otázok
ocitli v slepej uličke.
Priamo volený Európsky parlament plnil pri rozhodovaní o legislatíve spravodlivosti a vnútra druhoradú úlohu. Zároveň národné parlamenty členských
štátov nevykonávali reálnu kontrolu nad rozhodovacími procesmi v EÚ.20 V tejto
súvislosti sa zvyklo hovoriť o tzv. „demokratickom deficite“21 rozhodovania. Bolo
nelogické, aby tieto inštitúcie aj naďalej neboli vo väčšom rozsahu zapojené do
rozhodovania o politikách, ktoré majú dopad na život všetkých občanov EÚ.
Okrajová bola aj pozícia Súdneho dvora EÚ vo vzťahu k legislatíve tretieho
piliera, čo bolo vzhľadom na zvýšenú citlivosť problematiky neakceptovateľné.
V tejto súvislosti však treba uviesť, že práve Súdny dvor EÚ v rámci svojich limitovaných právomocí v treťom pilieri prijal niekoľko zlomových rozhodnutí, ktoré
bez revízie textov zmlúv čiastočne komunitarizovali tretí pilier. Súdny dvor EÚ
priznal vo svojej judikatúre niektoré charakteristické znaky práva prvého piliera
aj opatreniam tretieho piliera, čím dochádzalo k ich čoraz väčšiemu zbližovaniu.22
Prvým bol rozsudok prijatý v prípade Pupino,23 ktorým Súdny dvor EÚ de facto
priznal rámcovým rozhodnutiam24 nepriamy účinok.25 V spore medzi Komisi19
V rámci spolurozhodovacieho postupu Komisia predložila legislatívny návrh, o ktorom rozhodovala
Rada kvalifikovanou väčšinou spolu s Európskym parlamentom. Celý tento postup podrobne upravoval bývalý článok 251 Zmluvy o založení ES.
20
CRAIG, P. – DE BÚRCA, G. 2008. EU Law. Oxford: Oxford University Press, s. 134.
21
Demokratický deficit na úrovni EÚ spočíval v dominancii exekutívy v rozhodovacích procesoch,
tzn. že prenosom kompetencií na EÚ bola posilnená právomoc exekutívy na úkor parlamentov.
22
HINAREJOS, A. 2009. The Lisbon Treaty Versus Standing Still: A View from the Third Pillar.
EuConst, vol. 5, no. 1, 2009, s. 101–102.
23
Pozri bližšie rozsudok Súdneho dvora EÚ zo 16. 6. 2005 vo veci C-105/03 súvisiaci s trestným konaním proti Marii Pupino.
24
Rámcové rozhodnutie patrilo medzi právne nástroje tretieho piliera a bolo prijímané za účelom aproximácie zákonov a iných právnych predpisov členských štátov, teda jeho cieľom bolo dosiahnutie
vyššieho stupňa kompatibility zákonodarstva členských štátov. Tento právny nástroj tretieho piliera
sa formálne podobal smerniciam, ktoré boli vydávané v prvom pilieri.
25
Nepriamy účinok smerníc bol prvýkrát vyjadrený v rozsudku Súdneho dvora EÚ z 10. 4. 1984 vo veci
14/83 Von Colson. Podstatou nepriameho účinku smerníc je povinnosť vykladať vnútroštátne normy
vo svetle znenia a účelu neimplementovanej smernice, s cieľom dosiahnuť výsledok, ktorý sa touto
smernicou sleduje.
112
ou a Radou26 Súdny dvor EÚ zrušil rámcové rozhodnutie upravujúce ochranu
životného prostredia prostredníctvom trestného práva, ktoré bolo chybne prijaté v rámci tretieho piliera namiesto prvého piliera, a teda bol nesprávne určený
jeho právny základ. V tomto rozsudku bolo konštatované, že hoci trestné právo
v zásade nepatrilo do právomoci vtedajšieho ES, uvedená skutočnosť nebránila
tomu, aby úniové inštitúcie mohli v rámci prvého piliera prijímať trestnoprávne ustanovenia, ktoré boli potrebné na zabezpečenie plnej účinnosti predpisov
stanovených v rámci tohto piliera, v tomto prípade v oblasti ochrany životného
prostredia.
Prekážkou vytvárania skutočného priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti bol aj fakt, že Charta základných práv EÚ (ďalej aj „Charta“)27 nemala
právne záväzný charakter. EÚ sa týmto dokumentom prvýkrát pokúsila kodifikovať základné práva v EÚ, no v tom čase mala iba politický význam a podobu tzv.
„mäkkého práva“. Premena právne nezáväznej Charty na právne záväznú sa stala
základný predpokladom toho, aby príslušné inštitúcie EÚ aj členské štáty zabezpečili plné rešpektovanie základných práv vo všetkých oblastiach svojej činnosti
a osobitne v agende spravodlivosti a vnútra, ktorá mala celoúniovú dimenziu.
Ďalším faktorom, ktorý veľmi zásadne ovplyvnil vnímanie bezpečnosti v EÚ
v 21. storočí sa stali teroristické útoky na USA v septembri 2001, Madrid v marci
2004 a Londýn v júli 2005. EÚ je všeobecne považovaná za vhodnejší rámec pre
efektívny boj s medzinárodnou trestnou činnosťou, ktorá ohrozuje bezpečnosť
občanov EÚ, v porovnaní s individuálnymi a nekoordinovanými postupmi jednotlivých štátov. Aj napriek tomu EÚ nebola v tom čase schopná účinne a rýchlo
reagovať a čeliť narastajúcej medzinárodnej trestnej činnosti a ďalším bezpečnostným hrozbám. Je nepochybné, že práve tieto tragické udalosti prispeli k zintenzívneniu spolupráce členských krajín a prekonávaniu rozdielnych postojov
s cieľom budovať skutočný priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti.
EÚ vytvára spoločný priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti pre svojich občanov. Tí by mali byť v centre pozornosti zodpovedných autorít pri prijímaní všetkých opatrení v uvedenej oblasti a zároveň by mali občanov informovať
a vysvetľovať im zmysel novej právnej úpravy.28 Veď boj proti kriminalite a ilegálnemu prisťahovalectvu, vytváranie spravodlivých azylových systémov, ktoré sú
zároveň chránené pred zneužitím a podpora prístupu k spravodlivosti sú všetko
témy, ktoré zaujímajú Európanov. Význam problematiky vnútornej bezpečnosti
sa odráža aj v jej zahrnutí do národných volebných kampaní v členských kraji26
Pozri bližšie rozsudok Súdneho dvora EÚ z 13. 9. 2005 vo veci C-176/03 Komisia proti Rade.
27
Charta bola vyhlásená 7. 12. 2000. V ďalšom období prešla aktualizáciou a jej nové znenie bolo vyhlásené 12. 12. 2007.
28
APAP, J. – CARRERA, S. 2003. Progress and Obstacles in the Area of Justice & Home Affairs in an
Enlarging Europe [online]. Brussels. Centre for European Policy Studies, July 2003. [cit. 2010-05-11],
s. 8.
113
Lucia Hurná
nách EÚ, a tiež vo výskumoch verejnej mienky. Od Európskej únie sa očakáva,
aby dala odpoveď na niektoré znepokojenia zo strany občanov a zároveň naplnila
aj ich očakávania.
Už skoro po prijatí Amsterdamskej zmluvy a v období následnej implementácie jej jednotlivých ustanovení upravujúcich politiky spravodlivosti a vnútorných
vecí sa objavili tendencie snažiace sa o prenesenie podstatnej časti právomocí do
prvého komunitárneho piliera, pričom výlučná pôsobnosť by bola členským štátom ponechaná iba nad malým počtom najcitlivejších oblastí. Všeobecne vládla
zhoda v tom, že je nevyhnutné eliminovať inštitucionálne a právne rozpory vo
vnútri a medzi jednotlivými piliermi a uľahčiť rozhodovacie procesy. Pre ďalší
vývoj agendy spravodlivosti a vnútra bolo nevyhnutné ešte väčšie obmedzenie
národnej suverenity členských štátov, no uvedený krok si paralelne vyžadoval
prijatie takých zmien v rozhodovacích mechanizmoch, ktoré by zaručili väčšiu
transparentnosť, odstránili demokratický deficit a posilnili právomoci Súdneho
dvora EÚ.
Pripravenosť členských štátov EÚ na reformu spolupráce v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí sa odrazila už v Zmluve o Ústave pre Európu,29 ktorá
obsahovala viaceré inovatívne ustanovenia významné pre účinnejšie vytváranie
spoločného priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti. Hoci tento dokument nebol úspešne ratifikovaný všetkými členskými krajinami EÚ, načrtol víziu
budúcej podoby spolupráce v oblasti spravodlivosti a vnútra, ktorú následne prebrala do svojho textu Lisabonská zmluva.
3. Právna úprava poda Lisabonskej zmluvy
Lisabonská zmluva ešte viac posilnila úlohu EÚ pri vytváraní priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti. Podstatným spôsobom boli revidované ustanovenia Zmluvy o EÚ a Zmluvy o založení ES30 upravujúce túto problematiku,
čím Lisabonská zmluva reagovala na viaceré skutočnosti, ktoré boli predchádzajúcej koncepcii vytýkané. No ako vyplynie z ďalšieho textu, nie všetky prijaté
zmeny sa dajú vnímať iba pozitívne, a to najmä kvôli existencii viacerých výnimiek, ktoré charakterizujú novú právnu úpravu.
Základná zmena, ktorú priniesla Lisabonská zmluva pre oblasť slobody,
bezpečnosti a spravodlivosti je, že rozdelenie politík medzi piliere EÚ je nahradené jednotným právnym rámcom.31 Policajná a súdna spolupráca v trestných
29
Zmluva o Ústave pre Európu bola podpísaná 29. 10. 2004.
30
Zmluva o založení ES bola Lisabonskou zmluvou premenovaná na Zmluvu o fungovaní EÚ.
31
Spolupráca v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí v EÚ je obsiahnutá v tretej časti, hlave V
(čl. 67-89) Zmluvy o fungovaní EÚ s názvom „Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti“, ktorá je
spoločným právnym základom pre všetky politiky. Celá hlava je členená na päť kapitol: 1. všeobecné
114
veciach, teda bývalý medzivládny tretí pilier EÚ upravený Zmluvou o EÚ, bola
presunutá do Zmluvy o fungovaní EÚ a pripojená k pôvodným politikám prvého
piliera. Týmto krokom došlo k odstráneniu predošlého štiepenie problematík azylu, prisťahovalectva, hraničných kontrol a súdnej spolupráce v civilných veciach
upravených v prvom pilieri a policajnej a súdnej spolupráce v trestných veciach
tvoriacich tretí pilier. V dôsledku novej koncepcie sa tzv. komunitárna metóda
vzťahuje aj na policajnú a súdnu spoluprácu v trestných veciach, a teda dochádza
k podriadeniu politík bývalého tretieho piliera nadnárodnej spolupráci. Formálne zrušenie pilierového prerozdelenia znamená ukončenie umelého rozlišovania
rozhodovacích procesov medzi piliermi v inštitúciách EÚ.32 Pokrok spôsobený
zrušením pilierovej štruktúry však čiastočne podkopávajú viaceré ustanovenia
upravujúce jednotlivé politiky spadajúce do oblasti slobody, bezpečnosti a spravodlivosti. Z inštitucionálneho a procedurálneho hľadiska v určitých smeroch
ostáva totiž zachované pilierové delenie. Toto skryté pilierové rozlišovanie môže
aj naďalej spôsobovať problémy pri prijímaní opatrení v oblastiach, ktoré sa prelínajú, a to najmä kvôli rozdielnym procedúram, požiadavkám na dosiahnutie
väčšiny pri hlasovaní či miery účasti Európskeho parlamentu na rozhodovaní.
Reforma tým zachovala špecifické črty kooperácie, a to predovšetkým v oblasti
policajnej a súdnej spolupráce v trestných veciach.33 Nová právna úprava preto opäť do istej miery znižuje transparentnosť ustanovení týkajúcich sa priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti a zároveň oslabuje princíp jednotného
právneho rámca.
Celú koncepciu užšej spolupráce členských krajín EÚ pri vytváraní priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti vnímali niektoré členské štáty aj v minulosti rozdielne a tento trend ostáva zachovaný aj po prijatí Lisabonskej zmluvy.
Zatiaľ čo pre väčšinu krajín reforma znamená posun smerom k užšej kooperácii
vo všetkých oblastiach spravodlivosti a vnútorných vecí, prístup Veľkej Británie,
Írska a Dánska je aj naďalej odlišný. Na uvedené tri krajiny sa vzťahujú výnimky
zo spolupráce,34 prameniace z obavy z prílišného zásahu do ich národnej suverenity.
Revidovaná Charta základných práv EÚ získala právnu záväznosť, čím sa
zároveň stala integrálnou súčasťou nového právneho rámca priestoru slobody,
ustanovenia; 2. politiky vzťahujúce sa na hraničné kontroly, azyl a prisťahovalectvo; 3. justičná spolupráca v občianskych veciach; 4. justičná spolupráca v trestných veciach; 5. policajná spolupráca.
32
Odstránenie pilierovej štruktúry je nahradené jednoduchým prerozdelením právomocí, z ktorých časť
je vyhradená EÚ, časť naďalej v plnom rozsahu patrí členským štátom a v niektorých oblastiach právomoci spolu zdieľajú Európska únia aj členské štáty.
33
HERLIN-KARNELL, E. 2008. The Lisbon Treaty and the Area of Criminal Law and Justice [online].
Stockholm: Swedish Institute for European Policy Studies, April 2008. [cit. 2010-04-1], s. 4.
34
Pozri Protokol č. 19 o schengenskom acquis začlenenom do rámca EÚ, Protokol č. 20 o uplatňovaní
určitých aspektov článku 26 Zmluvy o fungovaní EÚ na Spojené kráľovstvo a Írsko, Protokol č. 21
o postavení Spojeného kráľovstva a Írska s ohľadom na priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, Protokol č. 22 o postavení Dánska, ktoré sú pripojené k Zmluve o EÚ a Zmluve o fungovaní EÚ.
115
Lucia Hurná
bezpečnosti a spravodlivosti. Niet pochýb o tom, že otázky spadajúce do oblasti
spravodlivosti a vnútorných vecí ovplyvňujú základné práva jednotlivcov oveľa
bezprostrednejšie, v porovnaní s väčšinou opatrení súvisiacich s jednotným
trhom. Nadobudnutím právnej záväznosti Charty je vytvorený lepší základ pre
komplexnú ochranu základných práv v rámci EÚ, ktorý dopĺňa ich ochranu prostredníctvom ústavného práva jednotlivých členských krajín a nástrojov medzinárodného práva. Nový právny status Charty zvýšil zodpovednosť a povinnosť
inštitúcií EÚ a členských štátov rešpektovať základné práva pri prijímaní legislatívy upravujúcej jednotlivé politiky spravodlivosti a vnútra, a tiež pri realizácii týchto politík. Zároveň sa posilnila dimenzia slobody pri budovaní priestoru
slobody, bezpečnosti a spravodlivosti v EÚ. Treba však dodať, že Charta nie je
právne záväzná pre všetky členské štáty.35 Jedná sa o ďalšiu z výnimiek, ktorá má
vplyv na agendu spravodlivosti a vnútra. Narúša sa tým neobmedzená aplikácia
tohto dokumentu v celej EÚ, v dôsledku čoho sa nebude rovnako zaobchádzať so
všetkými obyvateľmi priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti v rámci EÚ,
a to aj pokiaľ ide o politiky spravodlivosti a vnútra.
Novinkou je zavedenie princípu solidarity do kontextu spolupráce v oblasti
spravodlivosti a vnútra.36 Jednotlivé členské krajiny čelia rozličným problémom
v súvislosti s praktickou realizáciou vytvárania priestoru slobody, bezpečnosti
a spravodlivosti, a teda ak chcú skutočne napĺňať tento cieľ, je len logické, že
budú k sebe solidárne z hľadiska prerozdelenia zodpovednosti a pri znášaní s tým
súvisiacich finančných nákladov. Jasným príkladom, kedy je vzájomná solidarita
potrebná, je napríklad ochrana vonkajších hraníc EÚ, azylová alebo prisťahovalecká politika.
V nasledujúcom texte sú podrobne rozobraté niektoré kľúčové zmeny v koncepcii budovania priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti.
Lisabonská zmluva vnáša do celého systému rozhodovania väčšiu zrozumiteľnosť, flexibilitu, právnu istotu, demokratickú kontrolu a zavádza jednotné
pravidlá pre väčšinu politík spravodlivosti a vnútra, no paralelne pripúšťa určité
výnimky z týchto pravidiel.
V porovnaní s predchádzajúcou právnou úpravou je evidentný ústup od jednomyseľného hlasovania v Rade pri prijímaní legislatívy spravodlivosti a vnútorných vecí, čo by malo prispieť k ľahšiemu nachádzaniu konsenzu v tejto významnej oblasti spolupráce.37 Štandardnou rozhodovacou procedúrou pre priestor
35
Charta nie je právne záväzná pre Veľkú Britániu a Poľsko. Výnimku zo záväznosti Charty si vyjednala
aj Česká republika, no tá zatiaľ nie je právne záväzná. Podľa Záverov predsedníctva zo zasadnutia
Európskej rady v Bruseli v dňoch 29. - 30. 10. 2009, výnimka sa stane právne záväznou pripojením
Protokolu o uplatňovaní Charty na Českú republiku k Zmluve o EÚ a Zmluve o fungovaní EÚ, a to
prostredníctvom prístupovej zmluvy, ktorá bude najbližšie uzavretá s niektorou z kandidátskych krajín, uchádzajúcou sa o členstvo v EÚ.
36
Čl. 67 ods. 2 a čl. 80 Zmluvy o fungovaní EÚ.
37
Pravidlo jednomyseľnosti bolo často krát označované ako jeden z dôvodov pomalého napredovania
116
slobody, bezpečnosti a spravodlivosti sa stáva tzv. riadny legislatívny postup,38
teda spolurozhodovanie Rady a Európskeho parlamentu na návrh Komisie,
pričom Rada rozhoduje kvalifikovanou väčšinou. Dá sa predpokladať, že práve
Európsky parlament a Komisia budú zohrávať rozhodujúcu úlohu pri zabezpečovaní zrozumiteľnosti a celkovej podpore projektu vytváranie priestoru slobody,
bezpečnosti a spravodlivosti.
Uvedené štandardné pravidlo rozhodovania sa neuplatňuje vždy, pretože
z viacerých ustanovení zmlúv vyplývajú niektoré výnimky. Pri právnych aktoch
v oblasti justičnej spolupráce v trestných veciach a policajnej spolupráce a pri
administratívnych opatreniach zabezpečujúcich spoluprácu v uvedených dvoch
oblastiach má právo legislatívnej iniciatívy popri Komisii aj štvrtina členských
štátov.39 Okrem toho sa v presne stanovených prípadoch nerozhoduje v súlade so
spolurozhodovacou procedúrou, ale Rada prijíma dané opatrenie buď po porade
s Európskym parlamentom alebo po udelení súhlasu Európskeho parlamentu.
Jednomyseľné hlasovanie v Rade ostáva aj naďalej zachované v oblastiach, týkajúcich sa cestovných pasov, preukazov totožnosti, povolení na pobyt alebo iných
obdobných dokladov (čl. 77 ods. 3 Zmluvy o fungovaní EÚ); rodinného práva,
ktoré majú cezhraničné dôsledky (čl. 81 ods. 3 Zmluvy o fungovaní EÚ); stanovenia minimálnych pravidiel, ktoré sa týkajú osobitných aspektov trestného
konania (82 ods. 2, písm. d) Zmluvy o fungovaní EÚ); stanovenia minimálnych
pravidiel týkajúcich sa vymedzenia trestných činov a sankcií v tých oblastiach
trestnej činnosti, ktoré nie sú presne stanovené zmluvou (čl. 83 ods. 1 Zmluvy
o fungovaní EÚ); vytvorenia Európskej prokuratúry40 z Eurojustu (čl. 86 ods.
1, 4 Zmluvy o fungovaní EÚ); operačnej spolupráce medzi policajnými orgánmi
(čl. 87 ods. 3 Zmluvy o fungovaní EÚ) a stanovenia podmienok, za ktorých justičné a policajné orgány členských štátov môžu zasiahnuť na území iného členského
štátu, so súhlasom orgánov tohto štátu (čl. 89 Zmluvy o fungovaní EÚ). Dá sa
povedať, že sa aktuálna reforma uvedených otázok vôbec nedotkla, v dôsledku
čoho sa na ne bude aplikovať skôr medzivládna spolupráca.
v niektorých oblastiach spolupráce, pretože ohrozovalo schvaľovanie dôležitých právnych aktov,
prípadne viedlo k jeho odkladaniu. Aj napriek kritike, jednomyseľnosť netreba vnímať ako výlučne
negatívny prvok. Práve toto pravidlo je nástrojom na odvrátenie prijatia nepremyslených a unáhlených rozhodnutí, ktoré nemusia zohľadňovať špecifiká a zvláštnosti upravovanej problematiky. Jednomyseľnosť vedie členské štáty k prijímaniu takých opatrení, ktoré berú do úvahy všetky aspekty
navrhovanej právnej úpravy, pričom Komisia má v tomto prípade úlohu nestranného mediátora.
38
Riadny legislatívny postup vyplýva z čl. 289 ods. 1 Zmluvy o fungovaní EÚ a podrobne je upravený
v čl. 294 Zmluvy o fungovaní EÚ.
39
Čl. 76 Zmluvy o fungovaní EÚ.
40
Európska prokuratúra by mala byť zodpovedná za vyšetrovanie a trestné stíhanie páchateľov trestných činov, ktoré spôsobujú ujmu finančným záujmom EÚ a za podanie obžaloby. Pred súdnymi
orgánmi členských štátov by mala vystupovať vo vzťahu k takýmto trestným činom vo funkcii prokurátora. Čl. 86 ods. 4 Zmluvy o fungovaní EÚ pripúšťa rozšírenie právomoci Európskej prokuratúry aj
na boj proti závažnej trestnej činnosti, ktorá má cezhraničný rozmer, a ktorá sa týka viac ako jedného
členského štátu.
117
Lucia Hurná
Lisabonská zmluva zavádza do súdnej spolupráce v trestných veciach
mechanizmus tzv. „záchrannej brzdy“ (emergency brake), ktorý sa dá využiť, ak
sa niektorý členský štát domnieva, že návrhom smernice vo vymedzenej oblasti
trestnoprávnej spolupráce by mohli byť dotknuté základné aspekty jeho systému
trestného súdnictva.41 Člen Rady môže požiadať, aby o návrhu smernice rokovala Európska rada, čo vedie k pozastaveniu riadneho legislatívneho postupu.
Ak sa na pôde Európskej rady dosiahne konsenzus, riadny legislatívny postup
bude pokračovať. V prípade, že ku konsenzu nedôjde, dáva to priestor na posilnenú spoluprácu aspoň 9 členských krajín na základe navrhovanej smernice.42
Význam začlenenia „záchrannej brzdy“ pri prijímaní smerníc v rámci súdnej
spolupráce v trestných veciach je nespochybniteľný. Vzhľadom na rozdielnosť
trestnoprávnych systémov jednotlivých členských krajín sa dá predpokladať, že
„záchrannú brzdu“ využijú členské štáty, u ktorých sa vyskytnú obavy zo straty
národnej suverenity v konkrétnej oblasti trestného práva. Posilnená spolupráca
prichádza do úvahy aj v ďalších prípadoch, a to ak by sa nepodarilo členským štátom dohodnúť v otázke vytvorenia Európskej prokuratúry z Eurojustu, a tiež ak
by nedošlo k zhode ohľadom rozvoja operačnej spolupráce policajných, colných
a iných orgánov členských štátov presadzujúcich výkon práva.43
Posilnená spolupráca predstavuje postup umožňujúci menším skupinám
členských štátov nadviazať užšiu spoluprácu vo vymedzenej oblasti aj vtedy, ak
absentuje spoločná vôľa v celej EÚ. V rámci kooperácie v oblasti spravodlivosti
a vnútorných vecí je príkladom diferencovaného prístupu schengenská spolupráca44 a koordinácia postupov signatármi Zmluvy z Prüm.45 Diferenciácia procesu
41
Čl. 82 ods. 3 a čl. 83 ods. 3 Zmluvy o fungovaní EÚ. V týchto prípadoch sú smernice regulárne prijímané v súlade s riadnym legislatívny postupom, čo znamená, že Rada sa o nich neuznáša jednomyseľne,
ale iba kvalifikovanou väčšinou.
42
Podľa čl. 20 ods. 2 Zmluvy o EÚ: „Rozhodnutie, ktorým sa povoľuje posilnená spolupráca, prijme
Rada ako poslednú možnosť, keď sa zistí, že ciele takejto spolupráce nemôže Únia ako celok dosiahnuť v primeranom čase, a za predpokladu, že sa na nej zúčastní najmenej 9 členských štátov. Rada sa
uznáša v súlade s postupom ustanoveným v článku 329 Zmluvy o fungovaní EÚ.“
43
Čl. 86 ods. 1 a 87 ods. 3 Zmluvy o fungovaní EÚ. V porovnaní s posilnenou spoluprácou iniciovanou
mechanizmom „záchrannej brzdy“ však Lisabonská zmluva zachovala pri hlasovaní o týchto otázkach
jednomyseľnosť.
44
Začiatok schengenskej spolupráce je spätý s podpisom Schengenskej dohody 14. 6. 1985 medzi Belgickom, Holandskom, Luxemburskom, Nemeckom a Francúzskom. Dokumentom realizujúcim
Schengenskú dohodu sa stal Dohovor o vykonávaní Schengenskej dohody podpísaný 19. 6. 1990. Snahou týchto krajín bolo vytvoriť určitý druh spolupráce v oblasti spravodlivosti a vnútra, aj keď v tom
čase mimo rámca vtedajších ES. Postupne bol kreovaný tzv. schengenský systém, ktorého cieľom bolo
zrušenie vnútorných hraničných kontrol medzi signatármi Schengenských dohôd a paralelné prijatie
opatrení potrebných pre udržanie a zvyšovanie úrovne bezpečnosti v členských štátoch. Pokračujúce
rozširovanie a prehlbovanie schengenských pravidiel a popri tom vývoj v EÚ spôsobili, že došlo ku
prekrývaniu schengenskej spolupráce a spolupráce v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí v EÚ.
S cieľom zamedziť duplicite oboch procesov, Amsterdamská zmluva začlenila Schengenské acquis do
rámca zmlúv ES a EÚ. K pôvodným signatárom sa neskôr pridali ďalšie krajiny. Mimo schengenského
priestoru z členských krajín naďalej ostáva Veľká Británia, Írsko, Cyprus, Bulharsko a Rumunsko.
45
Časť členských štátov EÚ, konkrétne Belgicko, Nemecko, Španielsko, Francúzsko, Luxembursko,
118
európskej integrácie vedie k tzv. viacrýchlostnej Európe. Tento fenomén možno
vysvetliť tým, že politické aj inštitucionálne formy spolupráce existujúce v začiatkoch európskej integrácie sa v 21. storočí zmenili, a to aj pod vplyvom postupného rozširovania EÚ o nové členské krajiny. Je celkom prirodzené, že nie všetky
štáty budú vždy súhlasiť so všetkými politicky citlivými návrhmi. Odlišný prístup
niektorých členských štátov v danej chvíli neparticipovať na určitom type spolupráce môže prameniť z ich presvedčenia, že inštitucionálny systém EÚ je príliš zložitý a jednotlivým postupom a procesom chýba transparentnosť. Nemalú
úlohu v tomto smere zohrávajú aj národné záujmy, ktoré môžu byť rozličné z
pohľadu národných vlád a z pohľadu verejnej mienky. Odlišné tempo, ktorým sa
členské krajiny zapájajú do spolupráce, môže v neskôr vyústiť do zmeny postoja
konkrétnej krajiny a jej následného rozhodnutia podieľať sa na spolupráci, prípadne krajinám je daný čas na to, aby sa lepšie pripravili na užšiu spoluprácu.46
Tento špecifický druh kooperácie nesie v sebe aj riziká. Posilnená spolupráca, ktorú iniciuje časť členských štátov, a ku ktorej sa neskôr pridajú ďalšie,
nemusí byť vždy pravidlom. Nedá sa vylúčiť, že krajiny, ktoré sa k posilnenej spolupráci nepridali, sa s odstupom času rozhodnú začať medzi sebou samostatnú
užšiu kooperáciu, ktorá sa bude uberať iným smerom ako posilnená spolupráca
prvej skupiny krajín.47 Viacrýchlostná Európa môže spôsobovať problémy aj zodpovedným zástupcom z jednotlivých členských štátov, ako napríklad policajným
zložkám, sudcom alebo prokurátorom, ktorí v každom individuálnom prípade
budú musieť posúdiť, do ktorej skupiny posilnenej spolupráce patria ich kolegovia z inej členskej krajiny EÚ. Do budúcnosti by preto bolo vhodné, aby sa členské
štáty EÚ naozaj pri prijímaní legislatívy usilovali o dosiahnutie spoločného konsenzu a vyhli sa neuváženému používaniu mechanizmov posilnenej spolupráce.
Zvýšenú citlivosť problematiky spravodlivosti a vnútorných vecí vyjadruje aj
osobité zapojenie národných parlamentov do rozhodovacieho procesu.48 Zmyslom je posilniť voči nim zodpovednosť úniových inštitúcií prijímajúcich legislaHolandsko a Rakúsko, podpísalo 27. 3. 2005 Zmluvu z Prüm s cieľom podporovať a urýchliť cezhraničnú spoluprácu hlavne v oblasti boja proti terorizmu, cezhraničnej trestnej činnosti a nelegálnej
migrácie. Zmluva zavádza cezhraničnú spoluprácu mimo rámca EÚ, prostredníctvom výmeny informácií o údajoch DNA, odtlačkoch prstov, registrácii vozidiel a osobných aj neosobných údajov súvisiacich s cezhraničnou spoluprácou medzi zmluvnými stranami. Je to dokument, ktorým sa časť
„priekopníckych“ členských krajín EÚ rozhodla na medzivládnej úrovni posunúť dopredu spoluprácu
v oblasti vnútorných vecí s cieľom predísť prekážkam tejto spolupráce v nadväznosti na problematické získavanie súhlasu od všetkých členských krajín EÚ.
46
DELLA CANNANEA, G. 2010. Trail-Blazing Developments in Justice and Home Affairs. In MICOSSI,
S. – TOSATO – G. L., CASSESE, S. The European Union in the 21st Century. Perspectives from the
Lisbon Treaty. Brussels: Centre for European Policy Studies, s. 250–251.
47
CARRERA, S. – GEYER, F. 2007. The reform Treaty & Justice and Home Affairs. Implications for the
Common Area of Freedom, Security & Justice [online]. Brussels: Centre for European Policy Studies,
August 2007. [cit. 2010-05-10], s. 8.
48
Aktívna účasť národných parlamentov na fungovaní únie je všeobecne vyjadrená v čl. 12 Zmluvy
o EÚ.
119
Lucia Hurná
tívu. Zavedenie kontrolného mechanizmu zo strany národných parlamentov má
svoje opodstatnenie, keďže ich členovia sú volení priamo občanmi členských štátov, ktorých reprezentujú. V EÚ neustále pretrváva tendencia vnímať inštitúcie
EÚ zo strany občanov EÚ ako niečo veľmi vzdialené. Práve zapojenie národných
parlamentov do rozhodovania o vysoko citlivých otázkach je dôležité z hľadiska
väčšieho zaangažovania občanov Európy do procesu európskej integrácie.49
Úlohou národných parlamentov je zabezpečiť, aby legislatívne návrhy
právnych aktov týkajúcich sa súdnej spolupráce v trestných veciach a policajnej
spolupráce dodržiavali zásadu subsidiarity.50 Jednotlivé návrhy legislatívnych
aktov majú byť inštitúciami EÚ postúpené parlamentom členských štátov a tie
následne môžu vyjadriť svoje stanovisko k navrhovanej právnej úprave s odôvodnením, prečo zastávajú názor, že predložený návrh nie je v súlade so zásadou subsidiarity. Tento mechanizmus tzv. včasného varovania alebo výstrahy zo strany
národných parlamentov (prípadne jednotlivých komôr národných parlamentov)
má prísnejšie pravidlá pri posudzovaní niektorých návrhov legislatívnych aktov
týkajúcich sa priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti. Návrh z oblasti
súdnej spolupráce v trestných veciach a policajnej spolupráce podľa čl. 76 Zmluvy o fungovaní EÚ sa musí opätovne posúdiť, ak odôvodnené stanoviská k jeho
nesúladu so zásadou subsidiarity predstavujú jednu štvrtinu hlasov pridelených
národným parlamentom, ide o udelenie tzv. žltej karty. Pri všetkých ostatný
legislatívnych návrhoch je postačujúci nesúhlas aspoň jednej tretiny všetkých
hlasov pridelených národným parlamentom. Národné parlamenty budú mať
svoje miesto aj pri prijímaní opatrení týkajúcich sa rodinného práva s cezhraničnými dôsledkami.51 Ak by Rada chcela prijať rozhodnutie, na základe ktorého sa
legislatíva v danej oblasti bude môcť prijímať riadnym legislatívnym postupom,
takýto legislatívny návrh musí byť oznámený národným parlamentom. Ak čo
i len jeden národný parlament vyjadrí svoj nesúhlas v lehote šiestich mesiacov od
tohto oznámenia, rozhodnutie sa neprijme, jedná sa o tzv. červenú kartu. Národné parlamenty majú v tomto prípade právo veta, a ak ho využijú, naďalej bude
platiť jednomyseľné hlasovanie v Rade. Národné parlamenty sa v rámci priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti zároveň zúčastňujú na mechanizmoch
hodnotenia vykonávania politík únie v tejto oblasti a tiež sa zapájajú do politickej
kontroly Europolu a hodnotenia činnosti Eurojustu.52
49
GUILD, E. – CARRERA, S. 2005. No Constitutional Treaty? Implications for the Area of Freedom,
Security and Justice [online]. Brussels: Centre for European Policy Studies, 05/2005. [cit. 2010-0505], s. 4.
50
51
Vyplýva to z čl. 69 Zmluvy o fungovaní EÚ. Podrobný postup je uvedený v Protokole o uplatňovaní
zásad subsidiarity a proporcionality, ktorý je pripojený k Zmluve o EÚ a Zmluve o fungovaní EÚ a je
publikovaný pod č. 2.
Čl. 81 ods. 3 Zmluvy o fungovaní EÚ.
52
Čl. 12 písm. c) Zmluvy o EÚ.
120
Tieto nové posilnené právomoci by mali národné parlamenty využívať obozretne a rozvážne tak, aby svojou činnosťou bezdôvodne nezvyšovali riziko prehlbovania diferencovaných prístupov jednotlivých členských štátov. Národné parlamenty by sami seba nemali vnímať ako ďalšiu „komoru“ alebo „snemovňu“ EÚ.
Zmyslom ich zapojenia do rozhodovacích procesov nie je oslabenie postavenia
Európskeho parlamentu v procese európskej integrácie, ale ako už bolo spomínané, dosiahnutie väčšej miery účasti občanov EÚ na takomto rozhodovaní.53
Ďalšou zmenou je zavedenie jednotného systému právnych aktov na všetky politiky spravodlivosti a vnútorných vecí. Tradičné typy tzv. komunitárnych
právnych aktov akými sú nariadenia, smernice, rozhodnutia, odporúčania a stanoviská54 sa budú používať pre celú oblasť priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, pričom pôvodné nástroje tretieho piliera55 zaniknú. Z toho vyplýva, že
nové legislatívne opatrenia upravujúce policajnú a súdnu spoluprácu v trestných
veciach budú mať všetky typické charakteristiky právnych aktov EÚ56 vrátane
prednosti pred vnútroštátnym právom a priameho účinku.57 Doposiaľ existujúca
heterogenita v oblasti typov právnych aktov bývalého prvého a tretieho piliera
a s ňou súvisiaca neistota týkajúca sa ich právnych účinkov sa stáva minulosťou,
čo so sebou zároveň prináša zvýšenie transparentnosti a zrozumiteľnosti celého
systému.
Okrem toho, že Lisabonská zmluva stanovuje, aké právne akty majú byť
prijímané do budúcna, dáva nám odpoveď na otázku, čo sa stane so „starými“
právnymi predpismi, ktoré prijali jednotlivé inštitúcie EÚ v oblasti tretieho piliera predtým, čo Lisabonská zmluva nadobudla účinnosť.58 Právne účinky aktov
inštitúcií EÚ prijatých na základe Zmluvy o EÚ pred nadobudnutím platnosti
Lisabonskej zmluvy, sú zachované tak dlho, pokým sa tieto akty nezrušia, nevyhlásia za neplatné alebo nezmenia a nedoplnia. Toto ustanovenie zabezpečuje
zachovanie právnych účinkov legislatívy bývalého tretieho piliera EÚ, a tým urči53
CARRERA, S. – GEYER, F. 2007. The reform Treaty & Justice and Home Affairs. Implications for the
Common Area of Freedom, Security & Justice [online]. Brussels: Centre for European Policy Studies,
August 2007. [cit. 2010-05-10], s. 8.
54
55
Uvedené typy právnych aktov sú bližšie charakterizované v čl. 288 Zmluvy o fungovaní EÚ.
Amsterdamská zmluva zaviedla do oblasti policajnej a súdnej spolupráce v trestných veciach štyri
hlavné typy právnych nástrojov tretieho piliera, a to spoločné stanovisko, rámcové rozhodnutie, rozhodnutie a dohovor.
56
57
PEERS, S. 2009. The „Third Pillar Acquis“ after the Treaty of Lisbon enters into force [online]. London: Statewatch, November 2009. [cit. 2010-03-15], s. 1–2.
K prednosti pozri bližšie rozsudok Súdneho dvora EÚ z 15. 7. 1964 vo veci 6/64 Costa. K priamemu
účinku pozri bližšie rozsudok Súdneho dvora EÚ z 5. 2. 1963 vo veci 26/62 Van Gend en Loos.
58
Súčasťou Protokolu č. 36 o prechodných ustanoveniach, ktorý je pripojený k Zmluve o EÚ, Zmluve
o fungovaní EÚ a Zmluve o založení Euratomu prostredníctvom Lisabonskej zmluvy je okrem iných
ustanovení aj Hlava VII (čl. 9–10 Protokolu) s názvom „Prechodné ustanovenia týkajúce sa aktov
prijatých na základe Hláv V a VI Zmluvy o EÚ pred nadobudnutím platnosti Lisabonskej zmluvy“.
Jedná sa o prechodné ustanovenia vzťahujúce sa na legislatívu prijatú v oblasti spoločnej zahraničnej
a bezpečnostnej politiky a policajnej a súdnej spolupráce v trestných veciach.
121
Lucia Hurná
tú prirodzenú kontinuitu predchádzajúcej právnej úpravy. Vo vzťahu k pôvodným
právnym predpisom regulujúcim otázky policajnej a súdnej spolupráce v trestných veciach to bude znamenať aj zachovanie ich doterajších právnych účinkov
na neurčitý čas. Z uvedeného vyplýva, že aj naďalej nebudú mať napríklad priamy
účinok. Pôvodné právne účinky konkrétneho predpisu bývalého tretieho piliera
sa zmenia v momente jeho doplnenia alebo zmeny.59
Súdna kontrola je rozhodujúca pre ochranu a dodržiavanie občianskych práv
a základných slobôd aj všeobecné rešpektovanie práva. Táto skutočnosť je ešte
viac umocnená v kontexte nadnárodných politík slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, ktoré v mnohých aspektoch ovplyvňujú postavenie jednotlivcov, pričom
tento vplyv ďaleko presahuje tradičné vzťahy štátu a jednotlivca v rámci definovanom výlučne národným právnym poriadkom. Súdny dvor EÚ získal Lisabonskou
zmluvou právomoc v plnom rozsahu rozhodovať o všetkých právnych aktoch EÚ
upravujúcich agendu spravodlivosti a vnútra. Má sa na mysli najmä právomoc
posudzovať platnosť a podávať výklad legislatívy EÚ v tejto oblasti na základe
žiadosti predloženej ktorýmkoľvek súdom z ktoréhokoľvek členského štátu.60
Posilnením úlohy Súdneho dvora EÚ sa zlepší schopnosť EÚ v plnom rozsahu
implementovať jednotlivé politiky slobody, bezpečnosti a spravodlivosti ako aj
jednotný výklad legislatívy. Celkovo sa zabezpečí vyšší stupeň súdnej kontroly
vrátane ochrany základných práv v celej EÚ. Je to výrazná zmena v porovnaní
s právnou úpravou platnou pred Lisabonskou zmluvou, kedy právomoc Súdneho
dvora EÚ bola čiastočne obmedzená vo vzťahu k legislatíve spravodlivosti a vnútorných vecí prijímanej v prvom pilieri61 a výrazne limitovaná pri posudzovaní
opatrení tretieho piliera.62
Súdnu právomoc Súdneho dvora EÚ je možné v súčasnosti nepriamo odvodiť z čl. 276 Zmluvy o fungovaní Európskej únie. Toto ustanovenie uvádza výnim59
V týchto súvislostiach je dôležité Vyhlásenie k článku 10 Protokolu o prechodných ustanoveniach
(publikované pod č. 50), v ktorom sú vyzvané jednotlivé inštitúcie EÚ, konkrétne Európsky parlament, Rada a Komisia, aby v súlade so svojim právomocami transformovali (zmenili, doplnili alebo
nahradili) pôvodné právne akty tretieho piliera na nové nástroje EÚ, regulujúce problematiku policajnej a súdnej spolupráce v trestných veciach po nadobudnutí platnosti Lisabonskej zmluvy.
60
PEERS, S. 2009. The „Third Pillar Acquis“ after the Treaty of Lisbon enters into force [online]. London: Statewatch, November 2009. [cit. 2010-03-15], s. 1.
61
Bývalý čl. 68 Zmluvy o založení ES umožňoval Súdnemu dvoru EÚ rozhodovať o predbežných otázkach týkajúcich sa právnych aktov spravodlivosti a vnútorných vecí prijatých v rámci hlavy IV Zmluvy
o založení ES, ktoré boli súčasťou „starého“ prvého piliera, podaných iba tými vnútroštátnymi súdmi
členských štátov, proti rozhodnutiam ktorých nebol prípustný opravný prostriedok.
62
Bývalý čl. 35 Zmluvy o založení EÚ umožňoval členským štátom urobiť vyhlásenie, podľa ktorého
Súdny dvor EÚ mohol s určitými obmedzeniami rozhodovať o predbežných otázkach týkajúcich sa
platnosti a výkladu právnych aktov bývalého tretieho piliera. Jednalo sa však len o fakultatívnu jurisdikciu, keďže každý členský štát sa mohol rozhodnúť, či uzná právomoc Súdneho dvora EÚ. Takého
vyhlásenie urobilo spolu 17 členských štátov, zo „starých“ členských štátov tak neurobila iba Veľká
Británia, Írsko a Dánsko, z „nových“ toto vyhlásenie urobila Česká republika, Litva, Lotyšsko, Maďarsko a Slovinsko.
122
ku, podstatou ktorej je, že Súdny dvor EÚ nemá právomoc preskúmavať platnosť
alebo primeranosť operácií vykonaných políciou alebo inými orgánmi členského
štátu presadzujúcimi výkon práva, ani rozhodovať o výkone právomocí členských
štátov v oblasti udržiavania verejného poriadku a zabezpečovania vnútornej bezpečnosti, pričom sa jedná o opatrenia prijaté v rámci súdnej spolupráce v trestných veciach a policajnej spolupráce. V súvislosti s konaním o predbežnej otázke
Lisabonská zmluva doplnila predchádzajúcu úpravu o nové ustanovenie, podľa
ktorého ak sa predbežná otázka položí v prebiehajúcom konaní pred súdnym
orgánom členského štátu v súvislosti s osobou, ktorá je vo väzbe, vtedy Súdny
dvor EÚ koná bezodkladne.63 V tomto ustanovení treba vidieť úsilie o zrychlenie
rozhodovania.
Lisabonská zmluva objasňuje aj úlohu Súdneho dvora EÚ pri posudzovaní
legislatívy bývalého tretieho piliera EÚ.64 Najneskôr 5 rokov od nadobudnutia
platnosti Lisabonskej zmluvy (t. j. 1. decembra 2014) skončí účinnosť prechodného ustanovenia, podľa ktorého súdna právomoc Súdneho dvora EÚ vo vzťahu
právnym aktom EÚ v oblasti policajnej a justičnej spolupráce v trestných veciach
prijatým pred nadobudnutím platnosti Lisabonskej zmluvy bude zachovaná v súlade s pôvodnými pravidlami tretieho piliera EÚ. Znamená to, že voči legislatíve
prijatej v predošlom období v rámci tretieho piliera bude mať počas prechodného 5-ročného obdobia Súdny dvor EÚ aj naďalej obmedzenú súdnu právomoc.
Okrem toho počas tohto obdobia nebude môcť Komisia postupovať podľa čl. 258
Zmluvy o fungovaní EÚ, a teda nebude môcť predložiť Súdnemu dvoru EÚ žalobu voči členskému štátu z dôvodu nesplnenia alebo porušenia jeho povinností,
ktoré mu vyplývajú z úniových aktov v oblasti policajnej a justičnej spolupráce
v trestných veciach prijatých pred vstupom Lisabonskej zmluvy do platnosti. Tieto prechodné pravidlá sa prestanú uplatňovať ešte pred uplynutím prechodného
5-ročného obdobia, ak „starý“ právny predpis pôvodného tretieho piliera bude
zmenený alebo doplnený. Následne sa budú aplikovať neobmedzené právomoci Súdneho dvora EÚ a Komisie v súlade s revidovanými ustanoveniami zmlúv,
avšak len vo vzťahu k zmenenému a doplnenému aktu pre tie členské štáty, na
ktoré sa tento zmenený a doplnený akt vzťahuje.
V kontexte pretrvávajúcej heterogenity v agende spravodlivosti a vnútorných vecí bude Súdny dvor EÚ so svojim posilnenými právomocami kľúčovým
článkom prispievajúcim k tomu, aby postoj EÚ ku konkrétnym politikám bol jednotný. Jeho úlohou bude zabezpečiť, aby prílišná diferenciácia a pretrvávajúce
výnimky neboli prekážkou vytvárania spoločného priestoru slobody, bezpečnosti
a spravodlivosti v celej EÚ.
63
Posledný odsek čl. 267 Zmluvy o fungovaní EÚ.
64
Čl. 10 Protokolu č. 36 o prechodných ustanoveniach.
123
Lucia Hurná
Záver
Členské krajiny EÚ sa v uplynulých rokoch stretávali s narastajúcimi problémami súvisiacimi s cezhraničnou trestnou činnosťou, hrozbami terorizmu či
nelegálnou migráciou. Tieto negatívne javy sú do určitej miery „daňou“ za slobodný pohyb v rámci schengenského priestoru. Na druhej strane existencia rôznych
právnych systémov limituje cezhraničnú spoluprácu policajných a súdnych orgánov členských štátov. Naznačené otázky viedli členské štáty k takej reforme spolupráce v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí, ktorá by uvedené problémy
dokázala riešiť efektívnejšie, no zároveň by zohľadňovala citlivosť tejto agendy.
Lisabonskou zmluvou bola posilnená úloha EÚ v oblasti slobody, bezpečnosti
a spravodlivosti. Zároveň sa zvýšila demokratická zodpovednosť a zlepšila ochrana práv jednotlivcov, ktorá bola EÚ v rámci uvedenej spolupráce vytýkaná.
No hoci nová právna úprava zjednocuje pravidlá pre všetky politiky spravodlivosti a vnútorných vecí, existujú z nich početné výnimky a odlišné postupy,
odrážajúce najmä pretrvávajúcu citlivosť niektorých otázok spolupráce v oblasti
spravodlivosti a vnútorných vecí. Prijaté ustanovenia zároveň zohľadňujú tú skutočnosť, že jednotlivé členské štáty EÚ majú odlišné právne systémy aj právne
tradície. A tak aj naďalej charakterizuje túto agendu vo viacerých aspektoch vnútorná heterogenita. Vzhľadom k tomu, že Lisabonská zmluva v určitých smeroch
dáva priestor na diferencovaný prístup, otázne je, ako sa podľa tejto novej koncepcie podarí v budúcom období vytvoriť spoločný priestor slobody, bezpečnosti
a spravodlivosti.
Aj napriek tomuto konštatovaniu je nesporné, že prijaté zmeny sú jasnou
„pridanou hodnotou“ k predchádzajúcemu právnemu rámcu a majú potenciál
ďalej rozvíjať priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, ktorý je hlavným
politickým projektom EÚ. Predpokladom dobrého fungovania novokoncipovanej spolupráce v praxi a základom väčšieho zbližovania postojov jednotlivých
členských štátov bude najmä vysoká miera dôvery medzi aktérmi, primeraná
pružnosť, dobrá koordinácia, efektívnosť z hľadiska vynaložených prostriedkov
a rýchla odozva vo vzťahu k požiadavkám o poskytnutie informácií a spoluprácu.
124
Literatura:
1)
APAP, J. 2004. Towards Closer Partnerships: Requirements for More Effective JHA Cooperation in an Enlarged EU. Brussels [online]. Centre
for European Policy Studies, October 2004. [cit. 2010-05-10]. Dostupné
z: <http://www.ceps.eu/book/towards-closer-relationships-requirementsmore-effective-jha-cooperation-enlarged-eu>. ISBN 92-9079-530-1.
2) APAP, J. – CARRERA, S. 2003. Progress and Obstacles in the Area of Justice & Home Affairs in an Enlarging Europe [online]. Brussels. Centre for
European Policy Studies, July 2003. [cit. 2010-05-11]. Dostupné na WWW:
<http://www.ceps.eu/book/progress-and-obstacles-area-justice-andhome-affairs-enlarging-europe>. ISBN 92-9079-448-8.
3) CARRERA, S. – GEYER, F. 2007. The reform Treaty & Justice and Home
Affairs. Implications for the Common Area of Freedom, Security & Justice [online]. Brussels: Centre for European Policy Studies, August 2007.
[cit. 2010-05-10]. Dostupné na WWW: <http://www.ceps.eu/book/reformtreaty-justice-and-home-affairs-implications-common-area-freedom-security-and-justice>.
4) CRAIG, P. – DE BÚRCA, G. 2008. EU Law. Oxford: Oxford University
Press. ISBN 978-0-19-927389-8.
5) DELLA CANNANEA, G. 2010. Trail-Blazing Developments in Justice and
Home Affairs. In MICOSSI, S. – TOSATO, G. L. – CASSESE, S. The European Union in the 21st Century. Perspectives from the Lisbon Treaty. Brussels: Centre for European Policy Studies. ISBN 978-92-9079-929-0.
6) GUILD, E. – CARRERA, S. 2005. No Constitutional Treaty? Implications
for the Area of Freedom, Security and Justice [online]. Brussels: Centre for
European Policy Studies, October 2005. [cit. 2010-05-05]. Dostupné na
WWW: <http://www.ceps.eu/book/no-constitutional-treaty-implicationsarea-freedom-security-and-justice>. ISBN 92-9079-594-8.
7) HERLIN-KARNELL, E. 2008. The Lisbon Treaty and the Area of Criminal
Law and Justice [online]. Stockholm: Swedish Institute for European Policy
Studies, April 2008. [cit. 2010-04-1]. Dostupné na WWW: <http://www.
sieps.se/en/publications/european-policy-analysis/the-lisbon-treaty-andthe-area-of-criminal-law-and-justice.html>.
8) HINAREJOS, A. 2009. The Lisbon Treaty Versus Standing Still: A View
from the Third Pillar. In European Constitutional Law Review. EuConst,
vol. 5, no. 1, 2009, s. 99–116.
9) MITSILEGAS, V. – MONAR, J. – REES, W. 2003. The European Union and
Internal Security. Palgrave Macmillan. ISBN 0-333-96861-1.
10) PEERS, S. 2006. EU Justice and Home Affairs Law. Oxford: Oxford University Press. ISBN 978-0-19-929055-0.
125
Lucia Hurná
11) PEERS, S. 2009. The „Third Pillar Acquis“ after the Treaty of Lisbon enters
into force [online]. London: Statewatch, November 2009. [cit. 2010-03-15].
Dostupné na WWW: <http://www.statewatch.org/analyses/86-third-pillar-acquis-post-lisbon.pdf>.
12) TOWNSEND, A. 2003. Can the EU deliver the Area of Freedom, Security and Justice? [online]. Brussels: Centre for European Policy Studies,
September 2003. [cit. 2010-04-15]. Dostupné na WWW: <http://www.
ceps.eu/book/can-eu-deliver-area-freedom-security-and-justice>.
ISBN 92-9079-458-5.
13) Zmluva o fungovaní Európskej únie.
14) Zmluva o založení Európskej únie.
Summary:
Justice and Home Affairs Cooperation in the European Union after the adoption of
the Lisbon Treaty
The Lisbon Treaty represents a major milestone in the evolution of Justice and Home Affairs
Cooperation in the European Union (which concerns immigration, asylum, border controls,
judicial cooperation in civil and criminal matters and police cooperation). The Lisbon Treaty
abolishes the “old” pillar structure of the European Union. Matters which were previously part
of the third pillar, such as police and judicial cooperation in criminal matters, will be treated
under the rules of the supranational cooperation. This document provides necessary and
positive response to the deficiencies and vulnerabilities that characterised the previous system. However, for the new reform is typical the high number of exceptions from the general
rules. The aim of this paper is to describe and partially analyse the reasons that have affected
a further convergence of the Justice and Home Affairs Policies between the Member States
and to provide an overview of the main legislative changes in this area after the Lisbon Treaty
came into effect on 1 December 2009.
Keywords:
European Union, Lisbon Treaty, Justice and Home Affairs Cooperation, Area of Freedom,
Security and Justice, decision-making process, enhanced cooperation
126
Milan Vošta
Společná zemědělská politika EU
a její aplikace v České republice*
Abstrakt:
Zemědělství je odvětvím materiální výroby, jehož finální výsledky vycházejí z bezprostředního
působení společnosti na přírodu. Specifikem zemědělství je jeho produkční i neprodukční
funkce. Původním cílem společné zemědělské politiky EU byla dostatečná produkce, kvalita
zemědělských komodit a vytvoření efektivně fungujícího odvětví, které by zvýšilo životní úroveň obyvatel žijících na venkově. V současné době zemědělská politika představuje systém
celoplošné zemědělské produkce, konkurenceschopný na světových trzích, citlivý k životnímu prostředí a zdraví populace. Následující text nejprve vymezuje hlavní cíle a principy společné zemědělské politiky EU. Poté se věnuje reformním krokům zemědělské politiky od jejího
vzniku po rozšíření o země střední a východní Evropy. V poslední části je analyzována pozice
České republiky se zaměřením na finanční mechanismy společné zemědělské politiky EU.
Klíčová slova:
Zemědělství, společná zemědělská politika, reformy, finanční mechanismy
Z
emědělství je jedním z odvětví materiální výroby, jehož finální výsledky
vycházejí z bezprostředního působení společnosti na přírodu. Specifikem
zemědělství je jeho produkční i neprodukční (politická, krajinotvorná)
funkce. Zemědělství je zejména producentem potravin a tím zajišťuje fyzickou
funkci obyvatelstva. Z tohoto důvodu lze konstatovat, že jeho význam roste. Jeho
funkce jako dodavatele nepotravinových komodit však relativně slábne, neboť se
střetává s obrovskou konkurencí zejména chemického průmyslu, který produkuje materiály nahrazující tradiční přírodní zdroje. Mnohdy je jejich produkce
také levnější. Podíl ekonomicky aktivního obyvatelstva je jedním ze základních
indikátorů vyspělosti hospodářství konkrétních zemí. Znakem vyspělých ekonomik je klesající počet obyvatel pracujících ve výrobě, který je v kontrastu k podílu
pracujících v dalších hospodářských sektorech, hlavně ve službách. Zemědělství
působí také jako stabilizátor vnitropolitické vyváženosti a vzhledem k produkci
potravin ho lze označit za odvětví s významnou sociální funkcí. Zemědělská výroba je součástí ekonomicko-sociálních procesů, které probíhají v přírodně-společenském prostředí regionů, které by měly využívat, ale také respektovat podmínky a zvláštnosti tohoto prostředí (Klamár 2006: 111).
* Tato stať vznikla v rámci výzkumného záměru Fakulty mezinárodních vztahů „Governance v kontextu
127
Milan Vošta
Vývoj koncentrace poptávky po zemědělských komoditách ovlivňuje lokalizaci zemědělské produkce v různých prostorových dimenzích. Zvláštností rozmístění zemědělské výroby je přímá závislost na fyzicko-geografických podmínkách. Zejména přirozená kvalita půdy a klimatické podmínky jsou zásadními
lokalizačními činiteli jednotlivých oborů zemědělství. Na zemědělství působí
specifické tržní vlivy, kde lze pozorovat nízkou cenovou elasticitu poptávky po
zemědělských produktech a rovněž nízkou elasticitu nabídky agrárních komodit.
Zemědělská produkce trpí velkým rozptylem mezi malovýrobci, jejichž pozice je
vzhledem k velkým odběratelům neuspokojivá. Specifickým rysem zemědělství
je také nižší produktivita a malé možnosti jejího zlepšení. Nízkou produktivitu
ovlivňují technické a technologické možnosti ve srovnání s jinými odvětvími.
Náklady na výrobu se promítají do spotřebitelských cen a ty se projevují jako
sociálně-ekonomické dopady. Zásadní neprodukční funkcí, kterou zemědělství
plní je ochrana a tvorba krajiny. Finanční prostředky plynoucí z rozpočtu EU
přispívají ke zlepšení vzájemného vztahu zemědělství a krajiny. Zemědělská produkce tedy sehrává důležitou roli v oblasti životního prostředí a zvyšuje se jeho
úloha také v rovině producenta alternativních zdrojů energie.
Zajištění dostatečného množství potravin pro obyvatele západní Evropy
bylo rozhodujícím důvodem vytvoření integrovaného zemědělství v Evropě.
Dalším důvodem byla zaostalost evropského zemědělství za agrární produkcí
v USA a v dalších zemích po druhé světové válce. Základním cílem integrovaného zemědělství v západní Evropě bylo zvýšení produktivity práce, které mělo
posílit konkurenceschopnost evropských zemědělců ve světě (Neumann 2004:
6). Vytvoření společné zemědělské politiky je možné vnímat v několika rovinách.
Na jedné straně se jedná o pozitivní vliv v oblasti zvýšení zemědělské produkce
a také pozitivní vliv v oblasti rozvoje sektoru zemědělství, stabilizace ekonomické
situace na venkově a zabezpečení přiměření životní úrovně obyvatel pracujících
v zemědělství. Na druhé straně je nutné tuto politiku vidět jako výrazný prvek
zatěžující během celého svého vývoje rozpočet Evropské unie (Rýsová 2009:
132–133).
1. Cíle a principy společné zemědělské politiky EU
Integrace evropského zemědělství ve formě společné zemědělské politiky byla jedním z cílů Evropského hospodářského společenství již v 50. letech
20. století. Tomu odpovídalo i zaměření politiky. Rozhodujícím cílem byla dostatečná produkce a kvalita zemědělských komodit a vytvoření efektivně fungujícího odvětví, které by zvýšilo životní úroveň obyvatel žijících ve venkovských oblastech. Zemědělská politika přispívala zemědělcům subvencemi, které umožňovaly
zvýšení výroby. Kromě zajištění zemědělské soběstačnosti byla cílem Evropského
128
Společná zemědělská politika EU a její aplikace v České republice
společenství od počátku cenová regulace zemědělských výrobků. Zásadním rozhodnutím byla cenová podpora, kdy zemědělci získali garanci cen, které zemědělci dostanou za své výrobky, nedojde-li k poklesu pod určitou úroveň.
Hlavní cíle společné zemědělské politiky jsou vymezeny Římskou smlouvou a netýkají se pouze ekonomické roviny, ale také oblasti sociální a politické.
Primární ekonomické cíle zahrnovaly především zvýšení produktivity zemědělství, využití technických inovací a lepší využívání výrobních zdrojů, zejména
pracovní síly. Sociální rovinu představovala především snaha o zlepšení životní
úrovně obyvatelstva pracujícího v zemědělství žijícího ve venkovských oblastech.
Politické cíle definovaly stabilizaci trhů a vytvoření podmínek pro zásobování
zemědělskými komoditami. Stabilní trhy jsou schopné eliminace výkyvů vnitřního potravinového trhu a zajištění plynulého chodu zásobování potravinami má
širší politické i sociální konsekvence. Vytyčené cíle společné zemědělské politiky
a jejich naplňování mělo přispět k ochraně vnitřního trhu před importy za účelem ochrany domácích, někdy méně efektivních výrob (Neumann 2004: 9).
Evropská zemědělská integrace je založena na třech základních principech
společné zemědělské politiky:

Princip jednotného trhu, který představuje volný pohyb zemědělských
produktů mezi jednotlivými členskými státy.

Princip preference Společenství zahrnuje přednost odbytu ze společného trhu, produktům vyrobeným v členských zemích.

Princip finanční solidarity představuje financování zemědělské politiky
členskými státy tedy ze společného rozpočtu (Palán 2007: 3).
Princip jednotného společného trhu zemědělských produktů umožňuje volný pohyb agrárních komodit v prostoru Evropské unie. Společný trh je regulován
množstvím jednotných pravidel a jednotných nástrojů od společných cen po kvóty, které chrání domácí výrobky. Ochranu vnitřního trhu zajišťují společné ceny,
které jsou tvořeny uměle nikoli na tržním principu. Ceny pro jednotlivé výrobky
jsou tvořeny na základě regulačních systémů, které se označují jako tržní řády.
Tento systém tvorby cen způsobil celou řadu problémů mezi jednotlivými členy
Evropské unie. Jednotlivé komodity se odlišují výší regulace, přičemž mezi nejvíce regulované výrobky patří cukr a obilí, naopak trh s ovocem a zeleninou téměř
regulován není.
Základem systému cen je cílová (orientační) cena. Ta stanovuje cenu výrobku, kterou musí producent obdržet a je tvořena z průměrných nákladů zemědělců
a jejich přiměřeného zisku. Zároveň by měla výrobcům zajišťovat stabilní příjmy.
Nejnižší cenu, za kterou je možné výrobek dovézt ze třetí země do prostoru společného trhu představuje tzv. mezní (prahová) cena. Domácí výrobky jsou tak
chráněny před dovezeným zbožím, které se nemohou prodávat na vnitřním trhu
za cenu nižší než je cena domácího výrobku. K dosažení mezních cen se používá
celních mechanismů, které jsou na dovážené výrobky uplatňovány. Dalším typem
129
Milan Vošta
ceny, která reaguje na pokles poptávky po dané komoditě a garantuje zemědělcům příjem, je cena intervenční (minimální). Tato cena je stanovována pro každý
rok Radou ministrů a představuje nejnižší hranici domácí ceny. Je uplatňována
při poklesu tržní ceny pod požadovanou úroveň.
Princip preference domácích výrobků je zaměřen na posílení pozice domácích výrobků na vnitřním trhu před výrobky dováženými ze třetích zemí. Uvedený princip chrání domácí výrobu před konkurencí z dovozu, výkyvy cen na světových trzích a také podporuje export domácích zemědělských komodit. Základním
nástrojem pro uplatňování tohoto principu je mezní cena. Jestliže cena domácího výrobku přesahuje cenu světovou, a snížila by se tak konkurenceschopnost
domácích producentů, zavádí Evropská unie na dovážené výrobky dovozní cla
tzv. zemědělské dávky. Uvedená dávka je rozdílem světové a mezní (prahové)
ceny, je nižší než cílová a vyšší než intervenční cena. Zemědělské dávky, které
jsou ve formě cel vybrány, jsou podstatným vlastním zdrojem rozpočtu Evropské
unie (König, Lacina, Přenosil 2006: 195). Zajímavostí je výše cel uplatňovaná na
jednotlivé komodity dovážené do Evropské unie. Exotické plodiny, které se na
území Evropské unie nepěstují, jsou opatřena nižšími cly než produkty, které se
v prostoru společného trhu vyrábějí a spadají do společné zemědělské politiky.
Princip preference domácích výrobků rovněž zahrnuje podporu exportu agrárních komodit z prostoru Evropské unie. Dražší evropské výrobky jsou
konkurenceschopné na světových trzích díky vývozním refundacím, které vyrovnávají rozdíly mezi vnitřní a světovou cenou. Zdrojem uvedených refundací je
rozpočet Evropské unie.
Princip finanční solidarity je založen na financování všech částí společné
zemědělské politiky EU všemi členskými státy. Politika je financována z rozpočtu Evropské unie. V programovacím období 2000–2006 byl hlavním finančním
nástrojem společné zemědělské politiky Evropský zemědělský, usměrňovací
a záruční fond (EAGGF). V současném programovacím období (2007–2013)
byl tento fond nahrazen Evropským zemědělským fondem pro rozvoj venkova
(EAFRD). Jednalo se pouze o formální změny, neboť principy financování se
nezměnily. Ke společné zemědělské politice byla rovněž přiřazena dosud samostatná rybářská politika.
Evropský zemědělský, usměrňovací a záruční fond (EAGGF) tvořil dvě sekce: usměrňovací (orientační) a záruční. Rozdělení zaměření fondu do dvou částí přímo poukazovalo na dva základní okruhy problémů, na které se společná
zemědělská politika zaměřuje, a to poskytování záruk v podobě garantovaných
cen a financování rozvoje (Rýsová 2009: 138). Usměrňovací sekce byla součástí
Evropský zemědělský usměrňovací a záruční fond (European Agricultural Guidance and Guarantee
Fund, EAGGF).
Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (European Agricultural Fund for Rural Development,
EAFRD).
130
regionální a strukturální politiky a také samotné společné zemědělské politiky.
Byla určena zejména k financování strukturálních opatření v zemědělství. Napomáhala k přizpůsobování struktury zemědělské výroby, modernizaci, zlepšování
životních podmínek, rozvoji venkovských regionů. Součástí byla i podpora rozvoje infrastruktury, inovací, technologií a vzdělání. Podpora byla rovněž cílena
na mladé zemědělce a nemalým cílem byla také podpora venkovských oblastí,
neboť disparity mezi venkovskými a městskými regiony jsou stále zásadní a ještě
se zvětšily po rozšíření Evropské unie o východní křídlo.
Záruční sekce slouží k financování výdajů společných organizací trhu, je
využívána k cenovým, regulačním a stabilizačním opatřením na vnitřním trhu
a k podpoře vývozu. Součástí uvedené sekce jsou: cenové a přímé podpory, intervenční opatření, exportní subvence, příspěvky na skladování přebytků a další
doprovodné výdaje na opatření ekologického zemědělství, lesního hospodářství
a na program dřívějšího odchodu zemědělců do důchodu (Neumann 2004: 17).
2. Reformní snahy společné zemědělské politiky EU
Společná zemědělská politika dosáhla při svém naplňování cílů dílčích
úspěchů. Začala se však potýkat s postupnou nadprodukcí. Část výroby musela
být nákladně uskladněna nebo zlikvidována. Díky vývozním subvencím se podařilo exportovat pouze část nadprodukce. Postupně se systém zemědělské politiky
stal velmi nákladným a vyžadoval nezbytné reformy. V 70. letech 20. století činil
podíl společné zemědělské politiky EU 80 % rozpočtu. Dalším zásadním důvodem pro reformy zemědělské politiky bylo postupné rozšiřování Evropských společenství o agrární země jižního křídla.
Charakteristickým rysem zemědělské politiky na počátku 90. let byly
důležité změny. V roce 1992 byla přijata významná McSharryho reforma. Přínosy
této reformy se projevily v následujících oblastech: došlo ke snížení intervenčních cen a výrobních kvót, finanční podpory se přesunuly od cenových podpor
k přímým platbám, které se nevážou přímo na produkci, objevily se také podpory spojené se snižováním produkce (např. financování předčasných odchodů do
důchodu, rozvoj agroturistiky, zalesňování aj.) (Plchová, Abrhám, Helísek 2010:
95). Reforma byla považována za úspěšnou. Došlo ke snížení finančních výdajů
na společnou zemědělskou politiku EU a rovněž byly sníženy zásoby produktů.
Kromě McSharryho reformy však situaci v zemědělství zlepšila také konjunktura na mezinárodních trzích, zejména se týkala růstu poptávky po evropském obilí. Zásadním rozhodnutím byl přesun finanční podpory z plošného
rozměru na přímé kompenzační platby, které mají za úkol zamezovat růstu zemědělské produkce. Podpora zemědělců tak není vázána na produkci (Businessinfo
2010: 4).
131
Milan Vošta
Přes jisté úspěchy reformy z roku 1992 byla zemědělská politika stále velmi
finančně náročná. Podobu společné zemědělské politiky EU ve druhé polovině
90. let ovlivňovalo několik faktorů. Jedním z nich byl proces spojený se severním
rozšířením Evropské unie v roce 1995 spojený se specifickými klimatickými podmínkami nověvstupujících zemí. Druhým faktorem bylo přijetí Amsterodamské
smlouvy, která ponechala všechna ustanovení týkající se Společné zemědělské
politiky EU v platnosti, kromě ustanovení týkajících se vytváření přechodných
období Společné zemědělské politiky EU. Třetí faktor představovalo přijetí
finančního výhledu na roky 2000–2006, které bylo obsahem Agendy 2000.
Agenda 2000 znamenala další posun v prioritách zemědělské politiky
Evropské unie. Byla přijata zejména s ohledem na budoucí rozšíření Evropské
unie o země střední a východní Evropy. Agenda 2000 zaměřila pozornost na zvýšení životní úrovně obyvatelstva ve venkovských oblastech, zlepšení nabídky pracovních příležitostí, kultivaci a rozvoj venkova. Pozornost byla zároveň věnována
posilování konkurenceschopnosti zemědělských výrobků na domácích i světových trzích a akcentována byla také potřeba propojování jednotlivých evropských
politik navzájem. Hlavními prvky Agendy 2000 bylo snižování intervenčních
cen u významných komodit (obilí, mléko, hovězí maso), které je kompenzováno
vyššími přímými platbami, které nejsou vázány výší produkce. Důležitým prvkem byla podpora tržního chování výrobců za účelem posílení jejich pozice na
mezinárodních trzích a akcentována byla rovněž otázka neekonomických aspektů, jako je ohleduplnost k životnímu prostředí a agroenvironmenální problémy,
kvalita potravin a zacházení se zvířaty (Businessinfo 2010: 5).
Další významnou reformou zemědělské politiky, která změnila způsob podpory zemědělců v Evropské unii, byla v roce 2003 Fischlerova reforma. Nová
politika se v ní více přizpůsobuje spotřebitelům a daňovým poplatníkům. Dle
reformy se subvence vyplácejí nezávisle na velikosti výroby a pro zemědělce je
rozhodující tržní poptávka. Je zavedena jednotná platba na farmu (single farm
payment). Tento systém v současné době funguje ve starých členských státech
a ve Slovinsku a na Maltě. V dalších členských zemích je dosud zachován původní
systém přímých plateb na plochu. Platby na farmu se nepočítají dle ploch, ale
základem je referenční období 2000–2002 jako jedna platba. Reforma rovněž
stanovila osmnáct standardů v oblasti životního prostředí, bezpečnosti a nezávadnosti potravin, zdraví zvířat a plodin, dobrého zacházení se zvířaty. Vyplácení
podpor se tedy váže na dodržování zásad, které se týkají ochrany životního prostředí, kvality potravin, zdraví a zacházení se zvířaty a dobré zemědělské praxe. Další novinkou, kterou přinesla reforma z roku 2003, byl princip modulace,
který představuje každoroční přesun části přímých plateb do prostředků fondu
venkovského rozvoje. Týká se farem, kterým jsou poskytovány platby přesahující
5000 eur. Nová opatření mají podle reformy podporovat rozvoj venkova zaváděním nových technologií na zpracování potravin. Akcentovány budou také: kvalita
132
výroby, dobré zacházení se zvířaty, podpora mladých zemědělců a od roku 2007
je zaveden dobrovolný poradenský systém, jehož cílem je dosažení správných
zásad hospodaření.
Reformní snahy byly pozitivním přínosem pro rozpočet Evropské unie.
Jestliže podíl společné zemědělské politiky EU v roce 2007 osciloval na 40 procentech, do roku 2013 by měl poklesnout pod 35 procent. Absolutní objem prostředků se sice nezměnil, došlo ale k podstatné změně struktury subvencí. Do
konce 80. let byly hlavními finančními nástroji podpory trhu vývozní subvence.
Od 90. let se jejich podíl snižoval, rostl podíl přímých plateb a opatření k rozvoji venkova. Přímé platby nyní činí přes dvě třetiny celkových dotací, které jsou
zemědělcům vypláceny a představují hlavní nástroj dotací vyplácených zemědělcům. Neplatí zásada – výše subvence podle velikosti produkce. Přímé platby
a opatření k rozvoji venkovských oblastí znamenají finanční pomoc bez ohledu
na velikost produkce. Pro zemědělce z toho plyne pozitivní efekt ve formě zajištění stabilních příjmů opět bez vazby na velikost produkce (Plchová, Abrhám,
Helísek 2010: 96).
Společná zemědělská politika v současné době představuje systém, který by
měl zajistit celoplošnou zemědělskou produkci, být konkurenceschopný na světových trzích a zároveň naplňovat atributy ochrany životního prostředí, zdraví
obyvatel a dobrého zacházení se zvířaty. Současné tendence jsou stále silnější,
očekává se další posilování strukturálních opatření a větší vazba zemědělství
a venkova, rovněž se předpokládá další zeštíhlování zemědělské politiky.
Důležitým mezníkem společné zemědělské politiky EU bylo přistoupení
10 nových členských států v roce 2004 a Bulharska s Rumunskem v roce 2007.
Počet zemědělců narostl o více než 100 procent, plocha zemědělské půdy se zvětšila o 40 procent, produkce však narostla pouze o 10–20 procent. Zásadní otázkou zemědělské politiky zůstává rozvoj venkovského prostoru jako celku.
Podstatná část obyvatel EU 27 žije ve venkovských oblastech, kde hlavním
hospodářským sektorem je zemědělství, které je základem sociální struktury,
ekonomické závislosti a také sehrává důležitou roli v tvorbě krajiny a hospodaření s přírodními zdroji. Všeobecně známé ekonomické disparity mezi jednotlivými členskými zeměmi Evropské unie, mezi starými a novými zeměmi, jsou ještě
zřetelnější mezi urbanizovanými a venkovskými regiony (Čajka, Rýsová 2008:
47–52).
Politika rozvoje venkovských oblastí byla posílena vytýčením strategických
směrnic v roce 2006. Nová politika venkova pro období 2007–2013 je uskutečňována pomocí Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EAFRD)
a zaměřuje se na podporu konkurenceschopnosti zemědělství a lesnictví (osa I),
na zlepšování životního prostředí a krajiny (osa II), na podporu kvality života na
venkově a diverzifikaci zdejšího hospodářství a opatření, která jsou založena na
místních rozvojových strategiích v rámci mikroregionů (osa IV) (MZe 2010b).
133
Milan Vošta
Rozšíření Evropské unie o státy střední a východní Evropy přineslo nové
impulsy pro změny ve společné zemědělské politice EU, která se bude v dalším
období zaměřovat na následující oblasti:

měla by být politikou, která bude odrážet potřeby a očekávání evropské
společnosti;

bude zaměřena na podporu udržitelného zemědělství, které nabízí bezpečné, kvalitní produkty a bude chránit zároveň životní prostředí a dobré podmínky zvířat;

bude podporovat mnohostrannou úlohu zemědělců jako dodavatelů
veřejných statků pro společnost;

bude podporovat růst a vytváření pracovních příležitostí na venkově;

bude posilovat konkurenceschopné a inovační zemědělství, které bude
reagovat na světové trhy;

mohla by být řízena jednoduchými a transparentními pravidly (Machálek, Pělucha 2008: 8).
3. Vliv společné zemědělské politiky EU na Českou republiku.
3.1 České zemědělství a společná zemědělská politika EU
České zemědělství prošlo ještě před vstupem do Evropské unie zásadními
strukturálními změnami stejně jako ostatní sektory hospodářství. Vlastnické
změny doprovázely změny objemové. Výrazně byl snížen počet zaměstnanců
v zemědělském sektoru, došlo také ke snížení jejich podílu na zaměstnanosti
a snížení podílu zemědělství na tvorbě HDP země. Pokles zaměstnanosti přinesl
zvýšení produktivity práce, avšak výše mezd v sektoru tomuto stavu neodpovídala. Oscilovala pouze na čtvrtině průměrných mezd v České republice. Transformace českého zemědělství způsobila mj. zhoršení pozice a podmínek zemědělců.
Vzrostly náklady na produkci, které převyšovaly ceny produktů. Velkým problémem byla nízká ochrana tuzemských zemědělců před levnými subvencovanými
dovozy z Evropské unie. Dovozní cla na zemědělské výrobky byla nižší než sazby
v Evropské unii a neexistovala dostačující podpora pro export českých zemědělských výrobců (Potužáková 2010).
Předvstupní období České republiky do EU bylo pro české zemědělství
komplikované. Společná zemědělská politika EU je zaměřena nejen na produkci
zemědělských produktů, ale má komplexnější cíle týkajících se udržitelného rozvoje, kulturních dědictví a rozvoje venkovských regionů. V tomto ohledu se nejvíce lišila česká zemědělská politika v 90. letech od společné zemědělské politiky
EU. České zemědělství se v tomto období primárně zaměřovalo na produkci.
134
Hlavními problémy českého zemědělství byly: nízké hektarové výnosy
a malá užitkovost zvířat, technická a technologická zaostalost, špatný management zemědělských procesů, nízká motivace zaměstnanců v zemědělství, nedostatečná tvorba zdrojů působících na omezování vstupů, nestabilní legislativa
pro zemědělské podnikání, nízká ochrana vnitřního trhu před ostatními zeměmi
a malé podpory pro zemědělce v porovnání s dalšími zeměmi.
V českém zemědělství lze však najít také silné momenty. Jedná se o relativně vysokou koncentraci zemědělské výroby, která umožňovala specializaci,
lepší využití techniky a kvalifikovaných pracovních sil. Důležitým faktorem jsou
nižší ceny půdy i pracovní síly. Česká republika se před vstupem vyznačovala
rovněž důležitým rysem struktury ekonomiky (Neumann 2004: 55). Ve srovnání s ostatními kandidátskými zeměmi se vyznačovala a stále vyznačují nižším
podílem zemědělství na zaměstnanosti i na tvorbě HDP. Např. v roce 2009 bylo
v českém zemědělství zaměstnáno 166 tisíc zaměstnanců, což představovalo pouze 3,3% podíl na zaměstnanosti (Český statistický úřad: 2009). Vývoj zemědělství po vstupu České republiky do Evropské unie byl ovlivněn resortní politikou
Ministerstva zemědělství, která byla uplatňována v souladu s Koncepcí agrární
politiky pro období před vstupem do Evropské unie od roku 1998. Úroveň celkových podpor pro zemědělský sektor byla zvýšena (v období 2000–2002 na 23 %),
stále však nedosahovala průměrných hodnot ve členských zemích Evropské unie
(35 %). Vzhledem k omezeným možnostem státního rozpočtu nebylo dosaženo
úrovně podpor, kterou přepokládala koncepce agrární politiky (MZe ČR 2004).
V období vstupní etapy 2004–2006 bylo hlavním úkolem českého zemědělství připravit se na změny, které nastanou po roce 2006. Souvisely s problémy, které byly pro český agrární sektor charakteristické. Významným prvkem
byla synchronizace strukturálních podpor pro rozvoj zemědělství i venkova
s dalšími oblastmi strukturálních podpor Evropské unie. Pro etapu přizpůsobení (2007–2010) je charakteristická implementace opatření, která byla připravena v předcházející etapě. Podle koncepce agrární politiky ČR pro období
2004–2013 by mělo v případě zachování navyšování přímých podpor v nominální výši 5,2 mld. korun i po roce 2006, dojde k souběhu přímých podpor stávajících členů EU s Českou republikou již v roce 2009 u větších podniků, u menších
pak v roce 2011.
Etapa vyrovnání proběhne v letech 2011–2013 a předpokládá se, že po
roce 2011 se stane zemědělská politika České republiky plně podřízenou společné zemědělské politice Evropské unie. Přímé podpory budou hrazeny přímo ze
zdrojů EU, dojde však k uplatňování modularity podpor, kdy budou části přímých podpor u větších podniků převedeny do strukturálních podpor (MZe ČR
2004: 23–27).
135
Milan Vošta
3.2 Finanční mechanismy společné zemědělské politiky EU v České republice
Společná zemědělská politika Evropské unie již v současné době zásadním
způsobem ovlivňuje hospodaření zemědělců v České republice. Jejím základem
je společný trh se zemědělskými výrobky a systém cenových podpor a subvencí.
V další části textu budou uvedeny hlavní dotační mechanismy a opatření realizovaná v celní oblasti. Je třeba poznamenat, že podpory ze zemědělských fondů
jsou druhou největší příjmovou položkou České republiky, kterou čerpá z rozpočtu EU. Např. celková výše evropských dotací za rok 2009 dosáhla přibližně
40,5 miliardy korun. Největší podíl z celkových výdajů, a to 25 miliard korun,
směřoval na přímé platby a téměř 8 miliard korun na Program rozvoje venkova
(MZe ČR 2010c). Od konce 90. let lze vyčleňovat ve společné zemědělské politice
EU dva pilíře. První pilíř zahrnuje přímé platby a tržní nástroje a druhý pilíř je
zaměřen na rozvoj venkova.
Přímé platby
Od roku 2004 je v České republice aplikován systém jednotné platby na plochu (SAPS – Single Area Payment Scheme). V současnosti není známý termín,
kdy bude tento systém nahrazen modernizovaným systémem jednotné platby na
farmu. Nejpozději se tak má stát od konce roku 2014. Cílem jednotných plateb na
plochu je zajištění stabilních příjmů pro zemědělce. Podpora je jim poskytována
bez ohledu na to, co produkují. To jim umožňuje lepší reakci na vývoj poptávky.
Stejně jako v dalších nových členských zemích Evropské unie je i pro Českou
republiku charakteristická nižší úroveň plateb ve srovnání se starými členskými zeměmi. V roce 2004 byly přímé platby stanoveny na hodnotu 25 % úrovně
zemí EU 15 a potom byly každý rok dle plánovaného harmonogramu zvyšovány.
Z počátku se jednalo o roční zvýšení o 5 %, od roku 2007 o 10 %, od roku 2013
by měly být vypláceny platby ve stejné výši jako ve starých členských státech EU.
Současně bylo novým členům EU umožněno dorovnávání z vlastních zdrojů, do
výše 30 % ročně, maximálně do 100 % sazby EU.
Od roku 2009 jsou v České republice přímé podpory a další vybrané dotace
vázány na plnění standardů v dobrém zemědělském a environmentálním stavu,
dodržováním kritérií životního prostředí, zdraví obyvatel, dobrých životních podmínek zvířat a minimálních požadavků v rámci agroenvironmentálních opatření,
což naznačuje trend, směřující blíže k systému starých členských států Evropské
unie. Hlavní podmínkou pro poskytnutí podpory je dodržení minimální výměry,
která činí v součtu všech půdních bloků nejméně 1 ha zemědělské půdy. Tato
půda musí být vedena v tzv. Evidenci využití zemědělské půdy podle uživatelských vztahů (Plchová, Abrhám, Helísek 2010: 97–98).
136
Vývoj výše sazby plateb na plochu se v České republice vyvíjel od roku 2004
následujícím způsobem. V roce 2004 byla platba na 1 ha 1830 Kč, v roce 2005
2110 Kč, v roce 2007 navýšila na 2800 Kč a v roce 2009 oscilovala na 3710 Kč
za hektar.
Přímé platby na plochu je u vybraných komodit možné doplňovat z národních zdrojů, tak aby se snížil dopad znevýhodnění oproti plnému systému přímých podpor ve starých členských státech EU. Tyto národní doplňkové platby
(Top-Up) jsou plně hrazeny z rozpočtu ČR a jsou poskytovány Stáním zemědělským intervenčním fondem v následujících oblastech: platba na pěstování lnu na
vlákno, platba na pěstování chmele, platba na přežvýkavce, platba na chov ovcí
případně koz, platba na chov krav bez tržní produkce mléka, platba na zemědělskou půdu vedenou v Evidenci, platba na brambory na výrobu škrobu (podrobněji MZe ČR 2010a: 9–10).
Vedle přímých plateb a plateb ze státního rozpočtu lze získávat ještě platby
na vybrané komodity (např. na pěstování energetických plodin, rajčat, na výrobu
cukru) a na zemědělství v nepříznivých oblastech (horské oblasti, oblasti se specifickým omezením a ostatní méně příznivé oblasti (MZe ČR 2010a: 17).
Výše uvedený systém přímých plateb tvoří základní osu příjmů zemědělců v České republice. Přímé platby představují v průměru zhruba dvě třetiny
celkových příjmů čerpaných z dotačních nástrojů Evropské unie (pro období
2007–2013).
Nástroje k rozvoji venkova
Reformní snahy společné zemědělské politiky EU vedly kromě zajištění
základního cíle – produkce potravin k daleko komplexnějšímu zaměření. Koncem 90. let byl vytvořen druhý pilíř společné zemědělské politiky, kterým se stal
rozvoj venkova prostřednictvím Agendy 2000, ta mj. stanovila podmínky pro
politiku venkovských oblastí. Již před vstupem České republiky do Evropské unie
byl v této oblasti využíván program SAPARD.
Po vstupu České republiky do Evropské unie byly vypracovány dva dokumenty, jejichž prostřednictvím byly poskytovány finanční podpory v období
2004–2006. Prvním dokumentem byl Operační program Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství, který byl zaměřen zejména na podporu zvyšování konkurenceschopnosti zemědělské prvovýroby a zpracování zemědělských produktů.
Operační program se stal také podpůrným programem pro rozvoj lesního a vodního hospodářství s ohledem na trvale udržitelný rozvoj venkova a diverzifikaci
zemědělských činností. Druhým podpůrným dokumentem byl Horizontální plán
SAPARD (Special Accesion Programme for Agriculture and Rural Development, Speciální předvstupní program zemědělství a rozvoj venkova).
137
Milan Vošta
rozvoje venkova, který byl využíván k financování tzv. doprovodných opatření
společné zemědělské politiky Evropské unie. Tato opatření tvoří podpory zemědělství v méně příznivých oblastech, agroenvironmentální opatření, zalesňování, podpory na předčasné odchody do důchodu. Programy rozvoje venkova byly
v období 2000–2006 financovány ve všech členských státech EU ze strukturálních fondů Evropské unie. Pro další období 2007–2013 došlo k zásadní změně,
kdy tyto podpory byly vyjmuty ze systému strukturálních fondů a byly vytvořeny
dva speciální nástroje v rámci tzv. politiky rozvoje venkova Evropské unie, které
financuje společná zemědělská politika EU.
Čerpání finančních podpor z Evropského fondu pro rozvoj venkova je podmíněno existencí programových dokumentů, které obsahují strategické směry
a vymezené cíle a dotační tituly. V České republice jsou hlavními programovými
dokumenty: Národní strategický plán rozvoje venkova České republiky na období
2007–2013 a Program rozvoje venkova České republiky na období 2007–2013.
Národní strategický plán rozvoje venkova České republiky (NSPRV) je
zásadním strategickým dokumentem, který zajišťuje vazby mezi obecnými cíli
rozvoje evropského venkova (vyjádřené nařízením Rady (ES) č. 1698/2005)
a cíli rozvoje venkova ČR, odpovídajícími „evropským strategickým směrům“,
třem strategickým rozvojovým osám (konkurenceschopnost, ochrana přírody,
životního prostředí a krajiny, rozvoj a diverzifikace venkovského života) (Mze
ČR 2006).
Navazujícím dokumentem je Program rozvoje venkova 2007–2013, který rozvádí Národní strategický plán rozvoje venkova do jednotlivých opatření
a blíže specifikuje strategie v jednotlivých osách do prováděcí úrovně a zajišťuje
jeho realizaci. Cílem programu rozvoje venkova je rozvoj venkovského prostoru
formou trvale udržitelného rozvoje, zlepšení stavu životního prostředí a snížení
negativních vlivů intenzivního zemědělského hospodaření, zvýšení konkurenceschopnosti zemědělství, lesnictví a potravinářství. Program bude rovněž podporovat diverzifikaci ekonomických aktivit ve venkovském prostoru s cílem rozvíjet
podnikání, vytvářet nová pracovní místa, snížit míru nezaměstnanosti a posílení
sounáležitosti obyvatel na venkově (Plchová, Abrhám, Helísek 2010: 100).
Strukturu programu tvoří čtyři prioritní osy. Osa I je zaměřena na zlepšení konkurenceschopnosti zemědělství, potravinářství a lesnictví. Osa II má společný cíl zvýšení biologické rozmanitosti, má za úkol chránit kvalitu vody, půdy
a zmírňovat dopady klimatických výkyvů a změn. Osa III se zaměřuje na zvýšení
kvality života obyvatel žijících ve venkovských oblastech a na diverzifikaci hospodářství venkova. Osa IV je osou metodickou a je uskutečňována prostřednictvím
plnění cílů os I – III. Hlavním přínosem této osy je způsob, jakým jsou jednotlivé
akce rozvoje venkova realizovány a propojeny (Mze ČR 2010b).
138
Podpory trhu
Podpory trhu zahrnují regulační nástroje, které zabraňují kolísání nabídky
na společném trhu a dotační nástroje k podpoře produkce, vývozu a centrálnímu skladování. Dotační nástroje mají dalekou menší význam než přímé platby.
Základem těchto mechanismů jsou společné organizace trhu, jejichž cílem je
regulace nabídky výrobků tak, aby nedocházelo k jejich kolísání. Týká se jednotlivých výrobků po prvním zpracování a prvovýrobků. Společná organizace trhu
se dělí na dvě základní větve: rostlinnou a živočišnou výrobu. V rámci rostlinné
výroby jsou regulovány např. obilniny, cukr, škrob, chmel, řepka olejná a další
komodity. V rámci živočišné výroby směřuje regulace do produkce vajec, mléka, drůbežího, vepřového, skopového i hovězího masa, ale také do včelařství a
akvakultury. Vzhledem k neustálé proměně poskytovaných podpor nabízí aktuální informace Státní zemědělský intervenční fond (www.szif.cz).
Závěr
Zvláštností rozmístění zemědělské produkce je přímá závislost na fyzickogeografických podmínkách. Zejména přirozená kvalita půdy a klimatické podmínky jsou zásadními lokalizačními činiteli jednotlivých oborů zemědělství.
Na zemědělství působí specifické tržní vlivy, kde lze pozorovat nízkou cenovou elasticitu poptávky po zemědělských produktech a rovněž nízkou elasticitu
nabídky agrárních komodit. Zemědělská produkce trpí velkým rozptylem mezi
malovýrobci, jejichž pozice je vzhledem k velkým odběratelům neuspokojivá.
Specifickým rysem zemědělství je také nižší produktivita a malé možnosti jejího
zlepšení.
Společná zemědělská politika EU v současné době představuje systém, který
by měl zajistit celoplošnou zemědělskou produkci, být konkurenceschopný na
světových trzích a zároveň naplňovat atributy ochrany životního prostředí, zdraví obyvatel a dobrého zacházení se zvířaty. Současné tendence jsou stále silnější, očekává se další posilování strukturálních opatření a větší vazba zemědělství
a venkova, rovněž se předpokládá další zeštíhlování zemědělské politiky.
Integrace evropského zemědělství ve formě společné zemědělské politiky byla jedním z cílů Evropského hospodářského společenství již v 50. letech
20. století. Tomu odpovídalo i zaměření politiky. Rozhodujícím cílem byla dostatečná produkce a kvalita zemědělských komodit a vytvoření efektivně fungujícího odvětví, které by zvýšilo životní úroveň obyvatel žijících ve venkovských oblastech. Zemědělská politika přispívala zemědělcům subvencemi, které umožňovaly
zvýšení výroby. Kromě zajištění zemědělské soběstačnosti byla cílem Evropského
společenství od počátku cenová regulace zemědělských výrobků. Zásadním rozSoučasná Evropa 02/2010
139
Milan Vošta
hodnutím byla cenová podpora, kdy zemědělci získali garanci cen, které zemědělci dostanou za své výrobky, nedojde-li k poklesu pod určitou úroveň.
Primární ekonomické cíle zahrnovaly především zvýšení produktivity zemědělství, využití technických inovací a lepší využívání výrobních zdrojů, zejména
pracovní síly. Sociální rovinu představovala především snaha o zlepšení životní
úrovně obyvatelstva pracujícího v zemědělství žijícího ve venkovských oblastech.
Politické cíle definovaly stabilizaci trhů a vytvoření podmínek pro zásobování
zemědělskými komoditami.
Reformní snahy zemědělské politiky byly pozitivním přínosem pro rozpočet
Evropské unie. Jestliže podíl společné zemědělské politiky EU dosahoval v roce
2007 40 procent, do roku 2013 by měl poklesnout pod 35 procent. Do konce
80. let byly hlavními finančními nástroji podpory trhu vývozní subvence. Od
90. let se jejich podíl snižoval, rostl podíl přímých plateb a opatření k rozvoji venkova. Přímé platby nyní činí přes dvě třetiny celkových dotací, které jsou zemědělcům vypláceny a představují hlavní nástroj dotací vyplácených zemědělcům.
Neplatí zásada – výše subvence podle velikosti produkce. Přímé platby a opatření
k rozvoji venkovských oblastí znamenají finanční pomoc bez ohledu na velikost
produkce. Pro zemědělce z toho plyne pozitivní efekt ve formě zajištění stabilních příjmů opět bez vazby na velikost produkce. Nové impulsy pro změny ve
společné zemědělské politice EU přineslo rozšíření Evropské unie o státy střední
a východní Evropy.
České zemědělství prošlo ještě před vstupem do Evropské unie zásadními strukturálními změnami stejně jako ostatní sektory hospodářství. Společná zemědělská politika Evropské unie již v současné době zásadním způsobem
ovlivňuje hospodaření zemědělců v České republice. Jejím základem je společný
trh se zemědělskými výrobky a systém cenových podpor a subvencí. Podpory ze
zemědělských fondů jsou druhou největší příjmovou položkou České republiky,
kterou čerpá z rozpočtu EU. Hlavními programovými dokumenty na podporu
zemědělství v České republice jsou: Národní strategický plán rozvoje venkova
České republiky na období 2007–2013 a Program rozvoje venkova České republiky na období 2007–2013.
140
Literatura:
1)
ABRHÁM, J. (2008): Komprativní ekonomika EU. Praha: MAC. ISBN 97880-86783-34-5.
2) BUSINESSINFO (2010): Společná zemědělská politika po reformě z roku
1992. [cit. 2010-06-05]. Dostupné z <http:// www.businessinfo.cz/cz/clanek/politiky-eu/zemedelska-politika-reforma-z-roku-1992/1000521/5317
7/#mac22>.
3) ČAJKA, P. – RÝSOVÁ, L. (2008): Regionálny rozvoj a regionálna politika
v kontexte poznatkovo-orientovanej společnosti. Zvolen: Bratia Sabovci.
ISBN 978-80-89241-20-0.
4) ČESKÝ STATISTICKÝ ÚŘAD (2009): Statistická ročenka České republiky 2009. [cit. 2010-06-05]. Dostupné z <http://www.czso.cz/csu/
2009edicniplan.nsf/p/0001-09>.
5) KLAMÁR, R. (2006): Plánovanie rozvoja regiónov na lokálnej úrovni v nových podmienkach demokracie (na príklade vidieckého regiónu).
In: IŠTOK, R. (ed.): Transfomácia politicko-priestorových systémov a systémov domokracie. Prešov: Prešovská univerzita v Prešove, Fakulta humanitných a porodných vied. ISBN 80-8068-500-2, s. 108–132.
6) KÖNIG, P. – LACINA, L. – PŘENOSIL, J. (2006): Učebnice evropské integrace. Brno: Barrister a Principal. ISBN 978-80-7364-044-6.
7) MACHÁLEK, E. – PĚLUCHA, M a kol. (2008): České zemědělství v podmínkách reformy SZP EU a nástroje k její realizaci. Praha: Ireas. ISBN 97880-86684-55-0.
8) MINISTERSTVO ZEMĚDĚLSTVÍ ČR (2004): Koncepce agrární politiky ČR
pro období po vstupu do EU (2004–2013). Praha: MZe, [cit. 2010-06-05].
Dostupné z <http://eagri.cz/public/eagri/ministerstvo-zemedelstvi/koncepce-a-strategie/koncepce-agrarni-politiky-cr-2004-2013.html>.
9) MINISTERSTVO ZEMĚDĚLSTVÍ ČR (2006): Národní strategický plán venkova ČR na období 2007–2013. Praha: Mze, [cit. 2010-06-18]. Dostupné z <
http://eagri.cz/public/eagri/dotace/program-rozvoje-venkova-na-obdobi2007/programove-dokumenty/narodni-strategicky-plan-rozvoje-venkova.
html>.
10) MINISTERSTVO ZEMĚDĚLSTVÍ ČR (2010a): Národní doplňkové platby – příručka pro žadatele 2009. Praha: Mze, [cit.2010-06-13]. Dostupné
z
<http://eagri.cz/public/eagri/file/1009/Prirucka_jednotna_zadost_
2009.pdf>.
11) MINISTERSTVO ZEMĚDĚLSTVÍ ČR (2010b): Program rozvoje venkova
2007–2013. Praha: Mze, [cit. 2010-06-05]. Dostupné z <http://eagri.cz/
public/eagri/dotace/program-rozvoje-venkova-na-obdobi-2007/>.
141
Milan Vošta
12) MINISTERSTVO ZEMĚDĚLSTVÍ ČR (2010c): Zpráva o činnosti SZIF
a čerpání finančních prostředků za rok 2009. Praha: Mze, [cit. 2010-06-12].
Dostupné z <http://eagri.cz/public/eagri/tiskovy-servis/tiskove-zpravy/
x2010_zprava-o-cinnosti-szif-a-cerpani.html>.
13) NEUMANN, P. (2004): Společná zemědělská politika EU: vznik, vývoj
a reformy, mezinárodní komparace. Praha: Oeconomica. ISBN 80-2450814-1.
14) PALÁN, J. (2007): Reforma společné zemědělské politiky. Praha: Parlamentní institut. Dostupné z <http://www.psp.cz/cgi-bin/win/kps/pi/prace/pi-5-273.pdf>.
15) PLCHOVÁ, B. – ABRHÁM, J. – HELÍSEK, M. (2010): Česká republika
a EU, Ekonomika – měna, hospodářská politika. Praha: KRIGL, ISBN 97880-86912-39-4.
16) POTUŽÁKOVÁ, Z. (2010): Vliv Lisabonské strategie na trhy práce. In: Současná Evropa, Praha: Oeconomica, 2010, č. 1. ISSN 1804-1280.
17) RÝSOVÁ, L. (2009): Regióny, regionálny rozvoj, regionálna politika
a dosahovanie hospodárskej a sociálnej súdržnosti v rámci Európskej únie.
Banská Bystrica: UMB. ISBN 978-80-8083-875-1.
18) UŠIAK, J. (2009): Premeny suverenity európskych štátov v kontexte vybraných teórií medzinároných vzťahov. In: Současná Evropa, Praha: Oeconomica, 2009, č. 2, s. 35-54. ISSN 1804-1280.
Summary:
Common agriculural policy of the EU and their aplication in the Czech Republic
Agriculture is a sector of material production. Its final product is the outcome of direct human
activity in the nature. The agriculture specific is its production and non-production function.
The original aim of the agricultural policy of EU was sufficient production, which would increase the living standard of rural population. The current agricultural policy is a more complex
system of agricultural production that is competitive on the world market, sensitive to the
environment and to the health of the population. The following text defines the objectives and
principles of Common Agricultural Policy in the first part. Then it covers the reforms of the
agricultural policy from its beginning to the eastern enlargement of EU. The final part analyses
the position of Czech Republic with special focus at the financial mechanisms of the Common
Agricultural Policy of EU.
Keywords:
Agriculture, Common Agricultural Policy, reforms, financial mechanisms
142
Aliaksandr Sudliankou
Energetická náročnost: determinanta změn
toků fosilních paliv a implikace pro EU a ČR
Recenze:
Vošta, M.; Bič, J.; Stuchlík, J. Energetická náročnost: determinanta změn toků fosilních paliv
a implikace pro EU a ČR. Příbram: Professional Publishing, 2008. 173 s. ISBN 978-80-8694693-2.
S
oučasné procesy na světové politické scéně a ve světovém hospodářství
jsou stále ve větší míře podmíněny činiteli spojenými s energetickou oblastí. Do této problematiky spadají nejen otázky zabezpečování jednotlivých
ekonomik primárními energetickými zdroji, ale také problémy znečištění životního prostředí, klimatických změn, energetické náročnosti jak jednotlivých ekonomik, tak i světového hospodářství jako celku.
Poptávka po energetických zdrojích je a bude stále více podmíněna změnou lokalizace světového hospodářství. Hlavním faktorem, který ovlivní změny
v lokalizaci světové ekonomiky, budou asijská dynamicky se rozvíjející hospodářská centra. Zejména pak Čína a Indie, jejichž ekonomický růst bude bezprostředně spojen s rostoucí poptávkou po primárních energetických zdrojích.
Události, které se odehrály během posledních pěti let mezi hlavním dodavatelem fosilních paliv do Evropské unie, Ruskem, a tranzitními zeměmi – Běloruskem a Ukrajinou, měly bezprostřední vztah k formování nové podoby energetické politiky Evropské unie. Přerušení dodávek strategických surovin pro Evropu
v posledních letech ukázalo spotřebitelům vágní charakter dosavadní evropské
energetické politiky, která byla konstituována spíš na bilaterálních vztazích jednotlivých států EU a Ruska. Nastala potřeba formulovat nové zásady energetické
politiky EU, které by měly být založeny na společném přístupu k řešení otázek
diverzifikace dodávek fosilních paliv do EU a ke snižování energetické náročnosti
hospodářství EU. Zároveň by měl být zohledněn společný přístup k otázce klimatických změn a znečištění životního prostředí.
Důsledkem stávající situace v oblasti evropské energetiky je rostoucí poptávka ze strany veřejnosti po dobře koncipovaných, aktuálních a komplexně zpracovaných odborných textech.
Recenzovaná publikace, která je výsledkem práce kolektivu autorů z katedry světové ekonomiky Vysoké školy ekonomické v Praze si klade za cíl zmapovat
143
Recenze
situaci v oblasti produkce a spotřeby fosilních paliv ve světě s ohledem na evropský kontinent a zároveň na základě ekonomické a politicko-bezpečnostní analýzy
predikovat budoucí změny v tocích ropy a zemního plynu v globálním měřítku.
Dalším cílem této publikace je ověřit hypotézu o konkurenčních výhodách
energeticky úsporných ekonomik jako strategie rozvoje a jedné z determinant
konkurenceschopnosti EU. Cílem poslední části knihy je analýza bezpečnosti
dodávek ropy a zemního plynu, která těsně souvisí s politickou stabilitou dodavatelských regionů primárních energetických zdrojů. Předmětem důkladného
rozboru jsou státy Perského zálivu, Střední Asie a kaspického regionu.
Publikace je strukturována do tří kapitol. Na začátku první kapitoly jsou
vymezeny základní pojmy zkoumané problematiky. Dále jsou uvedeny faktory,
které během posledních desetiletí měly bezprostřední význam na vývoj spotřeby
primárních zdrojů energií. Popsány jsou charakteristické rysy globálního energetického hospodářství jak ze strany poptávky, tak ze strany nabídky, a jsou určeny
základní vývojové trendy světového energetického hospodářství.
V kontextu světové energetiky je rozebrána struktura palivo-energetické
bilance se zaměřením na oblast EU. Dále jsou charakterizovány pozice jednotlivých druhů primárních energií a budoucí změny v této struktuře v návaznosti na
současné trendy vývoje spotřeby fosilních paliv. Publikace se zaměřuje zejména
na ropu a zemní plyn.
Druhá kapitola pojednává o koncepcích energetické náročnosti a o vnějších
aspektech konkurenceschopnosti národních ekonomik. V rámci pojednaných
koncepcí je rozebrán vliv ekonomické vyspělosti na působení podnikatelského
sektoru v oblasti uplatňování úsporných opatření. Z makroekonomického hlediska jsou prozkoumány závěry tzv. Sternovy zprávy vzhledem k problematice
obchodování povolenkami a k roli veřejného sektoru v procesu regulace emisí.
V rámci energetické náročnosti jsou nastíněny hlavní determinanty, které
ovlivňují energetické úspory. Na základě časové analýzy je zohledněn vztah mezi
vývojem cen ropy a objemem realizovaných úspor. Pro čtenáře určitě zajímavou
je analýza korelací mezi ekonomickou úrovní národních ekonomik a jejich energetickou efektivností.
Závěrečná část recenzované publikace je věnována otázce dosavadního
a budoucího politického vývoje v regionech strategických dodavatelů do Evropské unie. Jedná se zejména o oblast Perského zálivu, země kaspického regionu
a Střední Asii. V této kapitole jsou vymezeny ekonomické a zahraničně-politické
determinanty stability a rozvoje těchto oblastí a zároveň jsou nastíněny budoucí výzvy pro zahraniční politiku spotřebitelských států ve vztahu k těmto regionům.
Přínosem dané publikace je velmi kvalitní a hluboký interdisciplinární
pohled na problematiku výskytu, těžby a transportu primárních energetických
zdrojů v kontextu formování energetické politiky EU. Velice zajímavou lze ozna144
Recenze
čit druhou část publikace, ve které na základě regresní analýzy jsou vyčleněny
základní trendy ve vývoji energetické náročnosti jednotlivých ekonomik jež ovlivňují úroveň spotřeby a energetické intenzity.
Autory zpracovaný soubor materiálů je v současné době zapotřebí vnímat
prizmatem určitých změn v konfiguraci struktury energetických vztahů. Jedná
se především o zintenzivnění implementace technologií zkapalňování zemního
plynu ve světě, která jíž teď začíná podstatně ovlivňovat jeho tržní cenu. Dalším faktorem je výskyt a současná průmyslová těžba břidlicového plynu v USA
a potenciální realizace stejných projektů v jednotlivých regionech EU. Vliv těchto a dalších faktorů na hospodářsko-politické dění vzhledem ke značné úrovni
dynamiky těchto procesů vyvolává stalé větší potřebu po aktuálních analýzách
stávající situace v oblasti energetiky. Těmto potřebám bezesporu vyhovuje daná
publikace, která komplexně a na vysoké odborné úrovní řeší stanovené cíle.
Vzhledem k tomu, že otázky včasného a plynulého zásobování ropou a zemním plynem dnes už nemají jen ryze hospodářský charakter, ale řadí se do oblasti
bezpečnostní politiky, lze odvodit, že do budoucna otázkám diverzifikaci fosilních
paliv a snižování energetické náročnosti jednotlivých ekonomik bude věnována
stalé větší pozornost ze strany vedení národních států a integračních uskupení.
Předložená publikace, jejímž pozitivem je mj. velký objem zpracovaných
informací, dat a dokumentů, je bezesporu kvalitním a hlavně aktuálním zdrojem
pro odbornou sféru i širokou čtenářskou veřejnost. Nepochybně je využitelná
i jako studijní materiál pro studenty vysokých škol s ekonomickým zaměřením.
145
Autoři čísla
Ing. Josef Bič, Ph.D.
Je odborným asistentem na Katedře světové ekonomiky a zároveň asistentem proděkanky pro vědeckou
činnost a doktorské studium Fakulty mezinárodních vztahů (FMV) Vysoké školy ekonomické v Praze (VŠE).
V roce 2010 získal doktorát v oboru Evropská studia, když obhájil disertační práci na téma „Konkurenceschopnost jako základ ekonomické governance v Evropské unii“. Jeho pedagogická a publikační činnost je zaměřena na vývoj ve světové ekonomice, hospodářsko-politické a vnější ekonomické aspekty evropské integrace. V současné době je také členem řešitelského kolektivu výzkumného
záměru FMV VŠE „Governance v kontextu globalizované ekonomiky a společnosti“.
Mgr. Bc. Helena Bončková
Pracuje na zahraničním oddělení Nejvyššího soudu ČR. Absolvovala obor právo na Právnické fakultě
a obory mezinárodní vztahy a evropská studia na Fakultě sociálních studií Masarykovy Univerzity
v Brně. V současné době je doktorandkou na Katedře mezinárodního a evropského práva na Právnické
fakultě Masarykovy Univerzity. Působí rovněž jako stážistka Centra pro lidská práva a demokratizaci.
Během českého předsednictví pracovala jako styčná koordinátorka pro polské delegace v Sekci pro
předsednictví České republiky v Radě EU pro Úřad vlády ČR. V roce 2007 absolvovala semestrální
studijní pobyt na Univerzitě v Bergenu, v červenci 2010 studijní pobyt na Středoevropské univerzitě
v Budapešti.
Prof. Ing. Eva Cihelková, CSc.
Je vedoucí Katedry světové ekonomiky FMV VŠE v Praze. V pedagogické činnosti se specializuje na
obecné tendence vývoje světové ekonomiky, komparativní ekonomiku, regionální studia a na vnější
ekonomické vztahy EU. Od roku 2005 na FMV VŠE vykonává funkci proděkanky pro vědeckou činnost
a doktorské studium. Je nositelkou projektu Jean Monnet Komise EU, byla a je řešitelkou řady grantových úkolů a působí v několika redakčních radách prestižních časopisů (Politická ekonomie, Prague
Economic Papers, Současná Evropa). Je autorkou či spoluautorkou řady knižních publikací, vysokoškolských učebních textů, odborných článků, příspěvků do sborníků a výzkumných prací. Je místopředsedkyní České asociace pro evropská studia a členkou Českého sdružení pro Spojené národy.
V současné době je také členkou řešitelského kolektivu výzkumného záměru FMV VŠE „Governance
v kontextu globalizované ekonomiky a společnosti“.
PhDr. Ing. Radka Havlová, Ph.D.
Je odbornou asistentkou na Středisku mezinárodních studií Jana Masaryka na Fakultě mezinárodních vztahů VŠE v Praze. Zaměřuje se na problematiku Blízkého východu, konfliktů v mezinárodních
vztazích, etnicitu, etnické konflikty a roli kultury v mezinárodních vztazích. V současné době je také
členkou řešitelského kolektivu výzkumného záměru FMV VŠE „Governance v kontextu globalizované
ekonomiky a společnosti“.
JUDr. Lucia Hurná, PhD.
Autorka je odbornou asistentkou Fakulty medzinárodných vzahov, Ekonomickej univerzity v Bratislave. Pôsobí na Katedre medzinárodného práva, kde sa venuje problematike práva Európskej únie. Vo
svojej publikačnej činnosti sa zameriava predovšetkým na oblas spolupráce v oblasti spravodlivosti
a vnútorných vecí v Európskej únii.
Mgr. Hubert Smekal, M.A. Ph.D.
Vystudoval Právnickou fakultu Masarykovy univerzity v Brně a Master Program in European Studies
na Universita di Bologna v Itálii. Doktorský titul získal v oboru evropská studia na Fakultě sociálních
studií Masarykovy univerzity (FSS MU). V současné době působí jako odborný asistent na Katedře mezinárodních vztahů a evropských studií FSS MU a jako odborný pracovník na Mezinárodním
politologickém ústavu, kde spoluzaložil Centrum pro lidská práva a demokratizaci. Pracuje též jako
asistent ředitele European Inter-University Centre for Human Rights and Democratization pro Českou
republiku. Odborně se zajímá zejména o problematiku lidských práv v EU (autor knihy Lidská práva
v EU) a politickou roli Soudního dvora EU. Hubert Smekal je v akademickém roce 2010/2011 držitelem
Fulbright-Masarykova výzkumného postdoktorského stipendia, které absolvuje v Center for the Study
of Law and Society, UC Berkeley School of Law.
Ing. Aliksandr Sudliankou
Je doktorandem na Katedře světové ekonomiky na FMV VŠE v Praze, kde studuje obor Mezinárodní
ekonomické vztahy.
Ing. Ludmila Štěrbová, CSc.
Je ředitelkou magisterského programu International Business – Central European Business Realities
a přednáší na Katedře mezinárodního obchodu na Fakultě mezinárodních vztahů VŠE v Praze. V letech
1984–2006 zastávala různé pozice na Ministerstvu průmyslu a obchodu a na Stálé misi ČR pro mezinárodní organizace v Ženevě. Věnuje se problematice mezinárodního obchodu, zejména mnohostrannému obchodnímu systému, obchodní politice a obchodním aspektům práv k duševnímu vlastnictví.
V současné době je také členkou řešitelského kolektivu výzkumného záměru FMV VŠE „Governance
v kontextu globalizované ekonomiky a společnosti“.
Doc. JUDr. Zbyněk Švarc, Ph.D.
Absolvoval v roce 1973 Právnickou fakultu Univerzity Karlovy v Praze. V roce 1996 habilitoval na VŠE
v oboru Právo v podnikání. Na VŠE (kde působí od roku 1976) zastával řadu funkcí, v letech 1999–2005
také funkci děkana FMV. Ve své pedagogické a vědeckovýzkumné práci se zaměřuje na problematiku
obchodního práva a práva mezinárodního obchodu, se zaměřením na právní úpravu smluvních vztahů.
Je autorem a spoluautorem řady učebnic, učebních textů, komentářů k zákonům a článků. Podílel se
a podílí na výzkumných úkolech katedry a fakulty, v současné době je členem řešitelského kolektivu
výzkumného záměru FMV „Governance v kontextu globalizované ekonomiky a společnosti“. Je členem Vědecké rady FMV a VŠE, Vědecké rady OF EU v Bratislavě a OPF SU v Karviné.
JUDr. Ing. Zuzana Trávníčková, Ph.D.
Absolvovala Fakultu mezinárodních vztahů VŠE v Praze (obor mezinárodní politika a diplomacie)
a Právnickou fakultu Univerzity Karlovy v Praze. Nyní je odbornou asistentkou na FMV VŠE v Praze.
Vyučuje diplomatické a konzulární právo, mezinárodní právo veřejné a mezinárodní právo soukromé.
Ve své badatelské a publikační činnosti se zaměřuje na postavení diplomatů a dalších zástupců státu
v zahraničních stycích, mezinárodní právo v době globalizace, mezinárodní právo v mezinárodních
vztazích a mezinárodní sankce.
Doc. PaedDr. Milan Vošta, Ph.D.
Je docentem na Katedře světové ekonomiky na FMV VŠE v Praze, kde přednáší kursy Geoekonomika
a Politická geografie. Dlouhodobě se zabývá regionální problematikou v prostoru Evropské unie se
zaměřením na regionální rozvoj nových členských zemí EU v podmínkách jednotného vnitřního trhu
a oblastí přeshraniční spolupráce v rámci euroregionů. V současné době je také členkou řešitelského
kolektivu výzkumného záměru FMV VŠE „Governance v kontextu globalizované ekonomiky a společnosti“.
Uveřejnění příspěvku
Pokyny pro autory:
Časopis Současná Evropa publikuje texty z oblasti evropské integrace (v ekonomických, politických,
bezpečnostních, sociálních a jiných souvislostech). Přednost mají témata aktuální a problémově zaměřená. O vhodnosti tématu a přijetí textu do recenzního řízení rozhoduje redakční rada.
V časopisu Současná Evropa je možné publikovat tyto druhy textů: stati, konzultace, recenze a zprávy. Stati a konzultace procházejí nezávislým, anonymním recenzním řízením, jsou posuzovány dvěma
recenzenty. Všechny příspěvky musí být původní, tzn. že v češtině dosud nebyly ani nemají být v nejbližší době publikovány. Nepřijímáme ani překlady článků uveřejněných v cizojazyčných publikacích.
Stati by měly mít charakter vědecké stati, čemuž odpovídají i nároky a proces posuzování. Základem
stati je předchozí výzkum a adekvátní vědecký aparát. Cílem stati je předložit vědecký poznatek. Délka
stati by se měla pohybovat v rozsahu 15-20 normostran (cca 1800 znaků na jednu stranu). Rukopis
stati posuzuje nejprve redakce časopisu. Pokud redakční rada shledá příspěvek jako vhodný pro publikování v časopisu Současná Evropa, je dále předložen recenzentům. Ti mohou doporučit publikování
příspěvku bez výhrad, publikování příspěvku po zapracování připomínek nebo příspěvek k publikování
nedoporučit.
Konzultace mají seznámit čtenáře s určitým problémem z oblasti evropské integrace. Základem
konzultace je prezentace (popis) výsledků empirického výzkumu nebo seznámení s literaturou
k určitému problému evropské integrace. Délka konzultace se pohybuje v rozsahu 10-15 normostran
(cca 1800 znaků na jednu stranu). Konzultace prochází stejným procesem anonymního oponentního
řízení jako sta.
Recenze seznamuje čtenáře s aktuální publikací z oblasti evropské integrace. Měla by nastínit obsah
této publikace (v úvodu příspěvku musí být jasně specifikována), vymezit její silné a slabé stránky
a identifikovat cílové skupiny čtenářů. Délka recenze se pohybuje v rozsahu 4-6 normostran.
Zprávou se rozumí zpráva z konference, odborného semináře nebo podobné akce. Zpráva by měla
informovat čtenáře o již proběhlé akci a jejím významu pro další výzkum v oblasti evropské integrace.
Délka zprávy se pohybuje v rozsahu 2-4 normostran.
Technické pokyny pro autory:
Příspěvky v českém, slovenském nebo anglickém jazyce zasílejte na e-mailovou adresu:
[email protected]. Příspěvky by měly splňovat tyto základní požadavky:
 Uvádění zdrojů (v seznamu literatury na konci příspěvku a v textu ve formě poznámek pod čarou)
musí odpovídat platné české normě.
 Text nijak neformátujte, nepoužívejte dělení slov ani tvrdé zakončení řádků (pouze pro ukončení
odstavce nebo titulku apod.). Tučné písmo používejte jen pro titulky nebo zdůraznění určité myšlenky v textu. Kurzívu v textu používejte pouze pro označení doslovné citace cizího zdroje.
 Každý příspěvek musí obsahovat krátké resumé v češtině a angličtině. Dále musí být vymezena
klíčová slova (6-8 slov) v češtině a angličtině.
 K příspěvku přiložte svůj krátký odborný životopis (cca 6-8 řádků), včetně poštovní a e-mailové
adresy a telefonního čísla.
 Všechny příspěvky podléhají autorizaci při korektuře. V případě, že autor do jednoho týdne od
výzvy redakce tuto autorizaci nezašle, nebude text v daném čísle časopisu publikován. Publikace
bude odložena do následujícího čísla.
Náměty, příspěvky i své připomínky můžete poslat též na adresu:
Centrum evropských studií VŠE Praha
Fakulta mezinárodních vztahů
Vysoká škola ekonomická
Nám. W. Churchilla 4
130 67 Praha 3
e-mail: [email protected]

obsah - Centrum evropských studií

Transkript

Podobné dokumenty

digitální učební materiál - Základní a Mateřská škola Klecany

121-24. CZ-EVROPSKÁ UNIE