Vymezení a strukturace problému ve veřejné politice Struktura

Vymezení a strukturace problému ve veřejné politice Struktura

Vymezení a strukturace problému
ve veřejné politice
Institut sociologických studií
Fakulta sociálních věd
Univerzity Karlovy v Praze
Arnošt Veselý
[email protected]
4. listopadu 2009
Struktura prezentace
1. Srovnání „informační hladiny“ – veřejná
politika, policy studies, policy analysis;
2. Problém a jeho strukturace problému;
3. Příklad strukturování problému;
4. Strukturace problému jako kultivace
myšlení.
1
Dvojí pojetí veřejné politiky
Vědění o politice (knowledge of policy making)
versus
Vědění v politice (knowledge in policy making)
Harold Lasswell (1970)
Kontinuum veřejné politiky
Vědy o politice
Politická praxe
2
Veřejná politika a policy analysis
Teorie o
procesu tvorby
politiky
VEŘEJNÁ
POLITIKA
Prediktivní
POLICY
STUDIES
Deskriptivní
Prakticky
využitelné
poznatky a
metody pro
tvorbu politiky
POLICY
ANALYSIS
Evaluační
Normativní
POLICY
EVALUATION
Základní idea policy analysis
• Zlepšit veřejně politické výstupy
prostřednictvím aplikace systematických
analytických metodologií na veřejně
politické problémy (Howlett 2004)
• Policy analysis znamená „formulaci a
komunikaci užitečné rady“ (Weimer,
Vining 1992)
3
Vznik policy analysis
• 60. léta 20. století:
– Kennedy School, Harvard University; Graduate School
of Public Policy, UC Berkeley; School of Urban and
Public Affairs, Carnegie-Mellon University; Institute of
Public Policy Studies, University of Michigan …
• Čerpá z: operačního výzkumu, ekonometrie,
systémové analýzy, věd o rozhodování;
• Ačkoli navenek „věda i umění“ ve skutečnosti
hodně „technicistní“ a formalizované postupy
Kroky policy analysis
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Definování a vymezení problému;
Stanovení cílů a hodnotících kritérií;
Identifikace alternativních politik;
Prognóza různých alternativ;
Výběr mezi alternativami;
Monitorování a evaluace výsledků
zvolené politiky.
4
Vývoj policy analysis
• 60.-70. léta 20. st. – zlatý věk
• 80. léta 20. století → deziluze
– „Proč produkujeme tolik analýz, když je nikdo
nevyužívá?“
Shulock, N. 1999. The Paradox of Policy Analysis: If It Is Not Used, Why
Do We Produce So Much of It?. Journal of Policy Analysis and
Management, 18(2)
Kde je zakopaný pes policy analysis?
5
Kde je zakopaný pes policy analysis?
• Type I Error – Detecting a problem when
there isn’t one
• Type II Error – Not detecting a problem
when there is one
• Type III Error – Solving the wrong
problem
Mitroff I. a Kilman, R. H(1978). Methodological Approches to Social
Science.
Vymezení problému
v policy analysis
Paradox:
• Od počátku zdůrazňována klíčová role
vymezení problému
×
• Procesu strukturace problému věnována
minimální pozornost (proč ?)
6
Víme dlouho, že …
• „… dobře položený problém je problémem zpola
vyřešeným“ J. Dewey (1938) ALE →
• praktické problémy jsou většinou nestrukturované
H.A. Simon (1973) →
• „ … vidět problém, to znamená nepochybný
příspěvek k poznání … Rozpoznat problém, který
je řešitelný a stojí za řešení, je vlastně objev sám o
sobě“ M. Polanyi (1958) →
• „Analytici politiky selhávají častěji proto, že řeší
špatný problém, než proto, že zvolí špatné řešení“
W. Dunn (1988)
… tedy
• Vymezení problémů je důležité, od něj se odvíjí
vše další;
• Problémy se neformulují zpravidla samy, ale je
potřeba je vymezit, případně zabránit „špatným
formulacím“.
• Literatura neposkytuje příliš návodů, jak při
strukturaci problému postupovat.
Jak ale na to?
A jde to vůbec v oblasti veřejné politiky?
Má vůbec smysl se o to pokoušet?
7
Úkrok aneb co je problém (obecně)?
• Rozpor mezi tím, jaké věci jsou a jaké
chceme, aby byly;
• Tento rozpor je:
– obtížné překonat;
– natolik důležitý, aby podněcoval k úvahám o
jeho řešení;
– je řešitelný.
Co je veřejně politický problém?
• Problém = „nepřijatelný rozpor (gap) mezi
normativním ideálem či aspirací na jedné straně a
současnými nebo budoucími podmínkami na
straně druhé“
• Problém = směs tří prvků:
1) etického standardu („co by mělo být“)
2) současné či budoucí situace (:co je“)
3) myšlenková konstrukce propojující standard se
situací a chápající jej jako rozpor, který je třeba
překonat
8
Proč nelze „objektivně“
stanovit problém?
• Současný stav – nejistota v poznání, empirii
• Ideální stav – neshoda v hodnotách a cílech;
• Propojení současného stavu a ideálu –
nejasnost ohledně mechanismů a procesů
Strukturace problému
• problémy se často nevyskytují v takové
podobě, aby byly přímo řešitelné → je
potřeba je strukturovat (vymezit, definovat,
formulovat …)
9
Pojmů pro „vymezování problému“ je mnoho …
• strukturování problémů (problem structuring, např. Dunn 2003),
• definování problému (problem definition, např. Bardach 2000),
• modelování problému (problem modeling, např. Weimer and
Vining 2005),
• formulování problému (problem formulation, např. Munger
2000),
• rozpoznávání problému (problem recognition, např. Cowan
1986),
• nalézání problému (problem finding, např. Pounds 1969),
• diagnostikování problému (problem diagnosing, např. Mintzberg
et al 1976),
• identifikování problému (problem identification, např. Smith
1989),
• odhalování problému (problem detection, např. Klein et al. 2005)
Strukturace problémů
• „Strukturování problému je etapa výzkumu, ve které
analytikové veřejné politiky prohledávají a
vyhodnocují soutěžící reprezentace problému (Dunn
1997: 281)“.
• Strukturace problému = proces konkretizace,
pojmenovávání a systematizace doposud
nesourodých, rozptýlených či vágně pojmenovaných
problémových situací a obtíží (issues) do podoby
uchopitelného a řešitelného problému (AV)
10
Vymezení problémů
Centrální předpoklady mého přístupu:
• Neexistuje jediné správné definování
problému → Definic může být mnoho;
všechny definice jsou zpochybnitelné;
• Existují horší a lepší definice problému
Příklad
• Učební obory v České republice
• Něco je špatně, ale co?
11
Učební obory
• „V Česku už počet učebních oborů dramaticky
poklesl ze zhruba sedmi set na dnešních tři sta.
Přesto se na učiliště dál hlásí málo dětí. Zatímco
před deseti lety šlo na učiliště 37 procent dětí, loni
už jen 31 procent z těch, které vyšly základní
školu.“
• „Problém je, že tady živelně vzniklo mnoho
nejrůznějších středních škol, které nabízejí
maturitu, a rodiče raději dají děti tam.“
Zdroj: Řemeslo má zlaté dno, láká ODS děti. MF DNES, 29.4. 2008
Učební obory
• „… likvidace systému učňovských škol po
roce 1989“
Karel Šperlink; prezident Asociace inovačního podnikání
12
Argumentace problému
• Existuje příliš mnoho středních škol s maturitou
→
• Rodiče dávají přednost maturitním oborům →
• Málo žáků vstupuje do učebních oborů →
• Chybějí kvalifikovaní řemeslníci a
středoškoláci jsou nezaměstnaní
Argumentace problému
• Existuje příliš mnoho středních škol s maturitou
→
• Rodiče dávají přednost maturitním oborům →
• Málo žáků vstupuje do učebních oborů →
• Chybějí kvalifikovaní řemeslníci a
středoškoláci jsou nezaměstnaní
Veřejně politický problém
13
Implikace definic pro politiku
• Existuje příliš mnoho středních škol s
maturitou → Administrativní omezení a
plánování počtu žáků v jednotlivých
oborech;
• Rodiče dávají přednost maturitním oborům
→ Informační resp. přesvědčovací kampaň,
PR, nábory
Potíže s touto definicí problému …
• Existuje příliš mnoho středních škol s maturitou:
– Poptávka po maturitním vzdělávání je vysoká; máme ji
administrativně omezovat?
– Co to je hodně? Kdo má právo stanovit, co je
optimální?
– Maturitní obory jsou podstatně levnější než učební;
– Skoro polovina učňů by již v prvním ročníku raději
chodila na jinou školu;
14
Potíže s touto definicí problému
• „Rodiče dávají přednost maturitním
oborům“:
– Je to racionální jednání, celkově mají lidé s
maturitou vyšší příjmy a jsou méně ohroženi
nezaměstnaností;
– učební obory jsou lepší volbou pouze když (a)
maturitní obor není reálný, (b) jde o specifický
obor, o který je zájem, (c) učeň má schopnosti a
motivaci pro obor
Důsledky špatné formulace
• Plýtvání prostředky !!
– Systém je drahý a neefektivní, věnují se velké
prostředky na to, co stejně nikam nepovede
• Vzrůstající nerovnosti v přístupu ke
vzdělání
• Ztráta prestiže odborného vzdělání a
manuální práce („nucená volba“)
15
Přeformulování problému
• Nedostatek kvalifikovaných, schopných a
motivovaných řemeslníků a dělníků v
určitých oborech a v určitých geografických
oblastech
• Hlavní příčina: Špatně nastavený systém
odborného vzdělání (příliš brzo, specificky,
nekvalitně, bez vztahu k profesi, bez
společenské prestiže).
Ponaučení …
• Data, informace, vědění jsou důležité – ale
samy o sobě k lepší formulaci nevedou →
nepřekonatelné kontroverze;
• Analýzu „objektivních dat“ je potřeba
doplnit analýzou perspektiv a argumentací
aktérů veřejné politiky
16
Vymezení problému
Dobrá, ale jak na to? Lze vůbec nějak systematicky
zlepšovat naší schopnost formulace problémů?
Vymezení problému
Dobrá, ale jak na to? Lze vůbec nějak systematicky
zlepšovat naší schopnost formulace problémů?
„Yes, my dear Dr. Watson.
But it takes time!“
17
Vymezení problému
Předpoklady mého přístupu:
• Abychom mohli problémy lépe strukturovat,
musíme lépe porozumět tomu jak jsou v
politickém diskurzu rámovány a definovány
(teorie je nezbytná – žádný manuál);
• Ačkoli na konci je výběr určité perspektivy a
přijmutí jistých (hodnotových) východisek – toto
přijmutí je třeba činit až po usilovném
myšlenkovém procesu;
• Existují dobré heuristiky pro strukturaci problému,
ale musí se rozumět tomu k čemu jsou !!
Strukturace problému
• Strukturace problému = kultivace kritického
myšlení, nikoli kuchařka; velmi komplexní
a dlouhotrvající proces, který se skládá z
řady myšlenkových aktivit
18
Strukturace problému
A1: Získávání dat,
informací a vjemů
A2: Reprezentace
problému a jeho částí
B: Analýza problému
B1: Deskripce
problému a jeho částí
C: Rámování problému
B2: Deskripce a
analýza politiky
D: Formulování
problému
B3: Modelování
problému
A3: Klasifikace
problému a jeho částí
B4: Analýza hodnot,
rámců a přesvědčení
A4: Usuzování a
argumentace
Problémy přístupu
19
Problémy přístupu
Slovo má koreferent ☺
Děkuji za pozornost !!!
20