Prezentace Finál

Fiskální rámec pro Českou republiku:
otázky, alternativy a možná řešení
L. Niedermayer
v úzké spolupráci se Z.Šmídovou, D.Markem,
P.Sobíškem, M.Kupkou, P.Mertlíkem, J.Vejmělkem,
J.Buškem
Únor 2012
Motivace
• Státní finance jsou aktuálně nejslabším místem ekonomické politiky řady
zemí.
• Finanční sektor (či jeho část), má zájem na stabilitě státu jako dlužníka.
• V případě ČR představují banky klíčového investora do státních dluhopisů –
zájem ČBA o tuto oblast je tak legitimní.
• Banky a ČBA disponují kvalitním know-how a rozumí vnímání investorů, které
vývoj trhů ovlivňuje.
• V souvislosti s vývojem v EU (dluhová krize) i ČR (vládní prohlášení) je diskuse
na toto téma vysoce aktuální.
• Proto za podpory Prezidia ČBA vznikal od podzimu roku 2011 návrh expertů
Vědeckého grémia ČBA na možný Fiskální rámec pro ČR.
• Návrh byl presentován v únoru 2012 na diskusi s experty a její závěry
presentace zahrnuje.
Ambice
• Zohlednit všechny podstatné faktory
• Předložit nejen komplexní návrh na
Fiskální pravidlo, ale celý Fiskální
rámec, který směruje k ekonomicky
přiměřenému fiskálnímu cíli.
• Prodiskutovat možné alternativy a
vybrat vhodný, k cíli adekvátní a
vzájemně provázaný mix.
• Návrh nepředstavuje jedinou možnou
úpravu pro ČR, není však míněn jako
„maximalistický model“, ale model
adekvátní z hlediska ekonomického i
průsečíku zájmů občanů a politiků.
Architektura stabilního fiskálního domu
České republiky
Veřejný
zájem
Podpora udržitelného rozvoje
země
Ústava
Ústavní dluhová brzda
Dluhové cíle
Správné
stanovení
Rozpočtový cíl
Srozumitelnost
Kvalitní
fiskální
systém
Motivace , kontrola,
transparence, sankce
Reakce na
porušení
Zájem veřejnosti, veřejná kontrola
Fiskální
rada
Zákony a
pravidla
Zákony,
pravidla a
zodpovědnost
Kontrola
veřejnosti
Logika návrhu fiskálního rámce
Nutnost:
Důsledek:
• Jasného ústavního cíle (robustnost).
• Snížení pravděpodobnosti jeho
porušení (funkčnost).
• Ekonomické racionality fiskální
politiky.
• Funkčnosti v praxi.
• Dluhový strop jako hlavní cíl,
předjímá i riziko hluboké recese.
• Cíl pro cyklicky očištěné deficity
veřejných financí vedoucí ke
stabilitě či lépe poklesu dluhu.
• Cíle srozumitelné, kontrolovatelné.
Další faktory
Možné nástroje
• Snížení rizika „zneužití flexibility“
rámce.
• Udržitelnost systému i výsledků.
• Podpora veřejností.
• Fiskální rada a transparence
fiskální politiky.
• Postup pro zpřísnění cílů.
• Trvalá a srozumitelná komunikace.
Parametry návrhu
Externí vstupy a návrh pro
stanovení cíle – výše
dluhu k HDP
Externí:
Očekávaný krátkodobý vývoj dluhu
Maastrichtský limit
Adekvátní výše dluhu pro
odpovídající ekonomiky dle
literatury
Návrh:
Cílená oblast – cca. 30-40% HDP
Nepřekročitelný limit – 50% HDP
Nárazníkové pásmo – 40-50% HDP
Možné zpřísnění v budoucnu
Výše dluhu k HDP
0
10
0
10
20
20
30
30
40
40
50
50
60
60
70
70
Architektura Fiskálního rámce České republiky:
Nastavení
Podpora udržitelného rozvoje
země
50% dluh /HDP – hlavní cíl (změna ústavní většinou)
40% HDP max. – efektivní
cíl určený sankcemi
Komunikace
Transparenc
e
Cyklicky očištěný
schodek
(do 0,5% HDP)
Kvalitní
fiskální
systém
Přechodné limity (+/-3 r.)
Motivace
sankce
Zájem veřejnosti, veřejná kontrola
Fiskální rada
Systém motivací - sankcí
Fiskální rámec - limity
Opatření
Zdůvodnění
Cílený stav :
Rozhodování vlády nad
Dluh pod 40% HDP (45% v rozpočtem pravidla
meziobdobí)
neomezují (ke zvážení
postupné zpřísnění limitu =
tlak na nižší dluh).
Požadována vysoká
transparence rozpočtu,
expertní stanoviska
Fiskální rady zvyšují
kvalitu procesu.
Zákonné pravidlo :
Překročení úrovně 40%
HDP (45% v meziobdobí)
Pozastavení účinnosti
nových fiskálně negativních
zákonů, vládní inference do
rozpočtu neomezena.
Zhoršení vývoje rozpočtu
vyžaduje fiskální
opatrnost, omezuje se
riziko prohloubení dluhu
bez snížení role vlády.
Zákonné pravidlo :
Překročení úrovně 45%
HDP (50% v meziobdobí)
Povinnost vlády přizpůsobit
rozpočet vývoji, vliv Fiskální
rady na korektivní opatření.
Hrozba pokračování
nepříznivého vývoje vede
k potřebě rychlé a účinné
reakce.
Ústavní dluhová brzda :
50% HDP (odložená)
Odstoupení vlády, nové
volby (implicitně - změna
ústavního zákona)
Zásadní porušení
fiskálních závazků
vyžaduje sankci pro vládu
či posílení jejího mandátu
pro další kroky
X
Logika systému motivací a sankcí
•
•
•
•
•
•
Požadavek na cyklicky očištěný schodek rozpočtu povede obvykle k poklesu dluhu k
HDP a tím i rostoucí „rezervě“ před nástupem sankcí
Vláda je systémem motivována k udržování dluhu v cíleném pásmu cca. 30-40% HDP
(ev. k snížení cílů, pokud to vývoj umožní a vláda to bude chtít)
Při pohybu v tomto rozmezí existuje (při dnešní situaci) nejméně 400 mld. prostor
(pro růst dluhu) přes nástupem nejtvrdší sankce (odstoupení vlády), a 200 miliard
před tím, kdy diskrece vlády v rozpočtové oblasti bude omezena
V případě, kdy dluh převýší 40% HDP vede návrh k opatřením, které ulehčí korekci
vývoje dluhu. Ty spočívají v odložení účinnosti fiskálně negativních zákonů (zejména
podstatných navýšení výdajů či snížení daní). Zvážit lze i opatření v oblasti limitů
některých výdajů (mzdy, provozní výdaje)
Vzhledem k nemožnosti jasně kvantifikovat cyklicky očištěný schodek, není tato část
Fiskálního rámce vázána na sankce. Pouze při překonání hranice dluhu 45% sehrává
roli s tím, že v tomto jediném případě má Fiskální rada vliv na rozpočtovou politiku
Neočekáváme, že nejvyšší sankce – odstoupení vlády – bude v praxi příliš využívána a
pokud k tomu dojde, bude to v důsledku dlouhodobého vývoje
Jak velký vznikne „fiskální prostor“?
Vzdálenost od hranice sankcí
• Dluh 37% HDP, HDP 4000 miliard
• K první úrovni sankcí je třeba růst dluhu o 120 miliard, ke druhé 320 miliard, k
odstoupení vlády 520 miliard Kč
Scénář stagnace ekonomiky
• Stejné předpoklady, růst nominálního HDP 1,5%, rozpočtový schodek 1,5%
• Dluh stoupne na 37,9%
• K první úrovni sankcí za tohoto scénáře vede deficit nad 83 miliard, ke druhé 286
miliard, k odstoupení vlády 489 miliard Kč
Scénář hlubokého poklesu
• Pokles nominálního HDP o 4%, rozpočtový schodek 2,5%
• Dluh stoupne na 41,04%, vstupuje v platnost omezení na účinnost fiskálně
negativních zákonů
• Ke druhé úrovni sankcí za tohoto scénáře je třeba deficit nad 152 miliard, k
odstoupení vlády 344 miliard Kč
Fiskální rada
Podstatná, ale nikoliv jediná součást systému
Dozorčí rada (3 osoby)
Minimalizace nákladů, maximalizace efektů:
•Způsob a transparence jmenování zvyšuje
kvalitu klíčovou pro splnění mandátu.
•Zajištění trvalé odbornosti a nezávislosti.
•Nízké náklady potřebné pro efektivitu i
kredibilitu a jasná forma financování.
•Mandát jasně vymezen určenými výstupy.
•Maximální transparence fungování Rady.
•Podstatná role v oblasti komunikace
s veřejností a zajištění jejího trvalého
tlaku na finanční udržitelnost
fungování státu.
Rozpočet cca 20 mil. Kč ročně
Logika Fiskální rady
•
•
•
Jmenování – odbornost a nezávislost
– Šéf Rady:
• Senát na základě otevřeného výběrového řízení a veřejného slyšení, termín 5 let
– Dozorčí rada
• Jmenování premiérem, ministrem financí a rozpočtovým výborem Poslanecké sněmovny,
mandát 5 let fixní termín, poprvé 2 - 4 - 6 let
– Zaměstnanci
• Kontrakty na dobu určitou 3 roky, konkurzy - rozhodnutím šéfa rady, dohled Dozorčí rady
Mandát – jasně určené výstupy (zveřejňovány)
– Analýza výsledků rozpočtu (po zprávě o plnění za minulý rok)
– Analýza plnění rozpočtu (květen), návrh opatření
– Stanovisko k parametrům návrhu nového rozpočtu (červen)
– Stanovisko k projednání rozpočtu v parlamentu včetně nových informací (říjen)
– Ad hoc dle dohody s vládou
– Při porušení limitu 45% dluhu potvrzení odhadu příjmů rozpočtu a cyklického stavu ekonomiky
Zajištění provozu – hlavní body
– Financováno, logistika a dislokace zabezpečena Senátem či Úřadem vlády
– Platy odpovídají odměňování ČNB (člen BR, ředitel analytického odboru, support)
– Odměna člena DR cca 20 000 Kč měsíčně
Mezinárodní kontext
• Mezinárodní zkušenosti a návrh
– Dluhový limit je jedním z nejčastěji užívaných pravidel
– Konstrukce sankcí jsou v některých rysech podobné
– Podmínky ČR nejsou příznivé pro fungování výdajových limitů
• Fiskální pravidla EU
– Návrh respektuje limity určené Maastrichtskou smlouvou
– Návrh respektuje pravidla určená SGP (Pakt stability a růstu)
– Návrh velmi pravděpodobně je v souladu s nově dohodnutými
evropskými pravidly (Fiskální kompakt)
Závěr
• I přes v evropském kontextu poměrně příznivý vývoj fiskální situace
nefunguje aktuální Fiskální rámec dobře.
• Měl by být co nejrychleji nahrazen rámcem novým, který lépe zajistí její
udržitelnost.
• Tento rámec by se měl skládat z více komponent.
• Jakkoliv je návrh ČBA výsledkem poměrně hluboké diskuse se zvážením
všech potřebných charakteristik systému, jistě nepředstavuje jedinou
možnost pro vznik Fiskálního rámce pro ČR.
• Pokud tento dokument přispěje k rychlejšímu vzniku kvalitního systému,
tak splní svůj účel.
• Celý dokument lze nalézt na:
http://www.czech-ba.cz/data/articles/down_40192.pdf