Povodně jako průřezový problém státní politiky

Transkript

IEEP
Povodně
jako průřezový
problém státní
politiky
Lenka Čamrová,
Jiřina Jílková a kol.
Praha, 2004
Povodně
jako průřezový problém
státní politiky
Lenka Čamrová,
Jiřina Jílková,
a kol.
Institut pro ekonomickou a ekologickou politiku (IEEP)
Fakulty národohospodářské,
Vysoká škola ekonomická v Praze
Praha 2004
IEEP
Na přípravě publikace se autorsky podílela Ing. Dana Viktorová a studentky Vysoké školy
ekonomické v Praze Kateřina Hladíková, Michaela Mastná a Petra Zlatníková.
Cenné podklady a konzultace nám poskytli následující experti:
Ing. Antonín Branžovský,
Ing. Zdeněk Kopecký,
prof. Ing. Jaroslav Daňhel, CSc.
Název:
Povodně jako průřezový problém státní politiky
Autor:
doc. Ing. Jiřina Jílková, CSc.; Ing. Lenka Čamrová
Technická
spolupráce:
Mgr. Jana Čamrová,
Ing. Martin Doležal
Vydavatel:
IEEP FNH, Vysoká škola ekonomická v Praze
Štěpánská 18, Praha 1, 110 00
e-mail: [email protected], http://www.ieep.cz
ve spolupráci s
IREAS, Institut pro strukturální politiku, o. p. s.
Mařákova 292/9, Praha 6, 160 00
tel.: +420 222 230 704, fax: +420 222 230 704
e-mail: [email protected], http://www.ireas.cz
Místo a rok vydání:
Praha, 2004
Vydání:
První
Náklad:
300 kusů
Rozsah:
174 stran
Tisk a vazba:
JDS tiskárna Praha spol. s r. o.
ISBN
80–86684–09–1
© IEEP, Institut pro ekonomickou a ekologickou politiku
Obsah
English Summary ............................................................................................ 5
Úvod.................................................................................................................. 6
I. Přehled základní legislativy a institucionálního zabezpečení
povodní a protipovodňové ochrany v České republice ......................... 8
I.1 Krizové řízení...................................................................................... 9
I.2 Obecná ochrana před povodněmi...................................................... 17
I.3 Územní plánování ............................................................................. 26
II. Analýza strategických dokumentů České republiky
v souvislosti s povodněmi ....................................................................... 33
II.1 Strategické dokumenty vytvářené na základě rozhodnutí
státních orgánů ČR............................................................................ 35
II.2 Strategické dokumenty přímo iniciované požadavky EU ................ 40
III. Přehled dotačních titulů státní správy pro financování
povodní v roce 2002 ................................................................................ 44
IV. Diskusní semináře ................................................................................... 52
IV.1 Povodně v Praze – předpoklady pro efektivní krizový
management ...................................................................................... 53
IV.2 Konflikty ve využívání území v souvislosti
s protipovodňovou ochranou............................................................. 91
IV.3 BUY OUT programy – nový přístup k ochraně proti
povodním v USA ............................................................................ 129
V. Vyhodnocení dotazníkového šetření obcí postižených
povodněmi v roce 2002 ......................................................................... 133
V.1 Rámcové informace o dotazníkovém šetření.................................. 134
V.2 Vyhodnocení a stručný komentář jednotlivých otázek................... 135
V.3 Závěrečné shrnutí výsledků šetření................................................. 161
VI. Reakce soukromého sektoru na povodně ........................................... 163
Literatura ..................................................................................................... 170
Použité zkratky ............................................................................................ 171
Informace o nositeli projektu ..................................................................... 172
Seznam obrázků a tabulek
Obr. 1. Struktura orgánů krizového řízení v období povodní 2002 .............. 10
Obr. 2. Obecná struktura krizového plánu..................................................... 13
Obr. 3. Obecná struktura povodňových orgánů v období povodní
2002 ................................................................................................... 18
Tab. 1. Dotační tituly státní správy poskytované v souvislosti
s povodněmi v srpnu 2002................................................................. 47
Obr. 4. Zdroje financování povodňových škod ........................................... 165
English Summary
The publication Floods Protection as a Cross-sector Problem of Government Policy summarizes outputs of a research project realized in 2003
and the beginning of 2004. The project was granted by the Czech Science
Foundation and investigated by the Institute for Economic and Environmental
Policy (IEEP), University of Economics, Prague, in co-operation with
Charles’ University Environment Center.
The main goal of the research project was to analyze the economic consequences of floods in the Czech Republic, especially the financing of flood recovery and flood prevention, cross-institutional operational and strategic communication etc.
The publication consists of an introductory overview of the legislation and
competencies of crisis and flood management and land-use planning in the
CR during the extensive floods in 2002. Chapter 2 is devoted to government
strategic documents that were compiled by particular ministries for the purpose of EU accession. The water and flood issue is emphasized in all the relevant documents. In chapter 3, there is a list of financial programmes and
grants that were introduced by the government administration after the floods
of 2002. The list was made according to our investigation and amended by
officials from the Ministry of Finance. Empirical outputs of the research project are inherent in chapter 4 (transcripts of round-table discussions related to
floods) and chapter 5 (a questionnaire evaluation of the reaction of small municipalities to the floods in 2002). The final chapters recapitulate society’s
reaction to the catastrophic floods and pose questions for future research options.
During the investigation, Czech team members used much of the valuable
knowledge and experiences applied within the collaborative Czech-US research project Response to Disaster: Environmental Learning and Capacity
Development in the CR that has been running up to now. Therefore, we
would like to thank all members of the US team for their help, especially to
senior researchers JoAnn Carmin, Stacy VanDeveer and Douglas CrawfordBrown.
IEEP will focus on the problem of effective flood protection in the CR in
the future and welcomes any kind of co-operation.
5
Úvod
Publikace „Povodně jako průřezový problém státní politiky“ shrnuje výstupy stejnojmenného výzkumného projektu, který byl realizován na přelomu let
2003–2004 za podpory Grantové Agentury ČR. Řešitelem projektu byl Institut pro ekonomickou a ekologickou politiku (dále jen IEEP) Fakulty národohospodářské Vysoké školy ekonomické v Praze ve spolupráci s Centrem pro
otázky životního prostředí University Karlovy.
Projekt si kladl za cíl analyzovat problematiku povodní z jiného než ryze
vodohospodářského pohledu, a sice zavedením ekonomických kategorií hodnocení institucionálního zabezpečení ochrany před povodněmi, financování
popovodňové obnovy i obecné prevence aj. Testovaná hypotéza pro účely terénního průzkumu byla provokativně formulována takto: „Velký podíl na katastrofickém rozměru a dopadech povodní měla nedostatečná koordinace mezi
institucemi.“ Bez ohledu na míru potvrzení tohoto výroku byly v průběhu řešení projektu odhaleny četné nedostatky v existující legislativě i jejím praktickém naplňování, ale především v informovanosti a přístupu samotné veřejnosti v rámci dlouhodobé protipovodňové prevence. Hlavní smysl naší práce
proto spatřujeme v současném i budoucím připomínkování realizovaných
koncepčních opatření a sbližování úzce zaměřených pohledů jednotlivých resortů v rámci ochrany před povodněmi.
Tento sborník obsahuje v rámci úvodních kapitol analýzu současného stavu
rozdělení pravomocí mezi orgány veřejné právy v oblastech krizového
managementu, řízení a prevence povodňových událostí a územního plánování
ve vztahu k povodním. Tato analýza reflektuje situaci z období povodní 2002,
kterým byla v rámci projektu věnována největší pozornost. Částečně jsou zahrnuty i změny na základě novelizace jednotlivých právních předpisů. Kapitola II. je věnována stručnému přehledu koncepčních vládních dokumentů, jejichž opatření přímo či nepřímo ovlivňují oblast povodňové problematiky
a protipovodňové ochrany. V kapitole III. pak naleznete přehled získaných
informací o dotačních titulech jednotlivých ústředních orgánů státní správy
realizovaných v souvislosti s povodněmi 2002. Na tyto spíše popisné kapitoly
navazují praktické výstupy samotného projektu v podobě přepisu diskusí odborných seminářů k povodňové problematice (kapitola IV.) a vyhodnocení
dotazníkového šetření malých obcí postižených povodněmi (kapitola V.). Závěrečné kapitoly pak shrnují okrajově dotčenou problematiku poučení sou6
kromého sektoru (tj. reakce trhů, obyvatelstva) a obecně hodnotí vzájemnou
provázanost a spolupráci jednotlivých sektorů národního hospodářství
v konfrontaci s povodňovou realitou.
Řadu cenných poznatků a výzkumných metod aplikovaných v rámci projektu získal autorský tým při řešení sesterského projektu česko-americké spolupráce „Response to Disaster: Environmental Learning and Capacity Development in CR“, především díky realizovaným výměnným stážím mezi IEEP
a Massachusetts Institute of Technology. Tyto aktivity pokračují i v průběhu
roku 2004.
V důsledku omezeného časového rámce projektu bylo možné řadu informací a podkladů zpracovat pouze v podobě obecných přehledů. IEEP se proto
na základě získaných materiálů hodlá problematice efektivní ochrany před
povodněmi dále aktivně věnovat. Přivítáme jakékoliv Vaše kritické připomínky a náměty k uvedené problematice a případným dalším meziresortním diskusím.
Závěrem bychom rády poděkovaly všem, kteří se na řešení projektu podíleli, ať už formou zpracování odborných podkladů, jako respondenti dotazníkového šetření nebo jako účastníci a diskutující v rámci odborných seminářů.
Pouze s jejich pomocí je možné do akademického světa implementovat názory expertů a lidí z praxe, kteří mají být podle našeho názoru vyslyšeni.
Děkujeme a těšíme se na další setkání a spolupráci.
Jiřina Jílková a Lenka Čamrová
7
I.
Přehled základní legislativy
a institucionálního zabezpečení povodní
a protipovodňové ochrany
v České republice
V České republice můžeme legislativní a institucionální zabezpečení povodňových událostí popsat v rámci tří hlavních režimů fungování. Jedná se o:
1. Krizové řízení.
2. Ochranu proti povodním v době před a po vyhlášení krizových stavů.
3. Územní plánování v tzv. záplavových oblastech.
Ačkoliv jsou tyto režimy vzájemně propojeny především na úrovni samosprávných územních celků, budou v dalším výkladu analyzovány odděleně.
Kromě institucí a jejich pravomocí bude pozornost věnována i nedostatkům
jednotlivých systémů, realizovaným a připravovaným změnám v souvislosti
s povodňovou katastrofou ze srpna roku 2002.
Úvodní kapitola vychází z větší části z paragrafových znění jednotlivých
zákonů. Aby však nedocházelo k úplnému kopírování zákonných formulací,
byla přijata řada zjednodušení přibližujících text běžnému čtenáři
(např. zkrácené termíny, nahodilý výčet apod.)
I.1 Krizové řízení
Oblast krizového řízení byla v období povodní 2002 upravena následujícími právními normami, ze kterých budeme dále vycházet:
Zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení (dále jen krizový zákon),
Zákon č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému,
Zákon č. 241/2000 Sb., o hospodářských opatřeních pro krizové stavy.
Obecným principem krizového managementu je aktivace zvláštních metod
řízení společnosti v období vyhlášení tzv. krizového stavu. Krizový stav je
tedy nutné chápat jako právní kategorii (označující mimořádnou událost podle
příslušných definic) vyhlašovanou krizovými orgány, tj. Parlamentem ČR
(stav ohrožení, válečný stav), vládou ČR (nouzový stav), nebo hejtmanem
kraje (stav nebezpečí).
Instituce a hlavní zásady krizového řízení
Orgány krizového řízení jsou instituce a útvary stanovené zákonem nebo
jmenované vládou (včetně plánovacích a poradních výborů). Z této skupiny
mohou být dále vyčleněny orgány řízení krizí, které se bezprostředně zabývají řešením reálných krizových situací. Tyto instituce ve stínovaném rozlišení znázorňuje Obr. 1.
9
Obr. 1. Struktura orgánů krizového řízení v období povodní 2002
Příprava (běžný stav)
Krizové plánování
Řešení krizové situace (krizový stav)
Řízení krizí
VLÁDA
Výbor pro obranné
plánování
Výbor pro civilní
nouzové plánování
Odbor obrany
a bezpečnosti
Bezpečnostní rada státu
Ústřední krizový
štáb
Výbor pro koordinaci
zahraniční bezpečnostní
politiky
Výbor pro zpravodajskou
činnost
MINISTERSTVA
A JINÉ ÚSTŘEDNÍ SPRÁVNÍ
ÚŘADY
Resortní krizové
štáby
Útvary krizového
řízení
KRAJSKÉ ÚŘADY
HEJTMAN
Krizový štáb
kraje
Oddělení krizového
řízení
Bezpečnostní rada kraje
OBECNÍ ÚŘADY
STAROSTA
Bezpečnostní rada obce
10
Krizový štáb
obce
Vláda ČR zajišťuje připravenost země na krizové situace, koordinací přípravy pověřuje konkrétní orgán. V současné době je tímto orgánem Bezpečnostní
rada státu, která zabezpečuje plánovací činnost a pro vládu pravidelně zpracovává koncepční a finanční podklady řízení bezpečnosti. V případě bezprostřední
hrozby krizové situace celostátního rozměru je aktivován Ústřední krizový štáb
ČR (zřízený vládou) jako pracovní orgán Bezpečnostní rady státu. Jeho předsedou je pro případy vnitřních ohrožení jmenován ministr vnitra.
Ministerstva a jiné ústřední správní úřady zajišťují svoji připravenost na krizové situace zřízením útvarů krizového řízení, zpracováním plánů krizových
opatření a případnou aktivací krizových štábů. Těmito institucemi jsou zejména
Ministerstvo zdravotnictví, Ministerstvo dopravy a spojů aj. Zvláštní pozice je
přiznána Ministerstvu vnitra, které má za úkol sjednocovat postupy jednotlivých ministerstev (i krajských úřadů) a kontrolovat jejich krizové plány.
Na úrovni kraje je hlavní osobou odpovídající za připravenost územního
celku na krizové události hejtman, který pro výkon této činnosti zřizuje Oddělení krizového řízení, Bezpečnostní radu kraje, a v případě ohrožení aktivuje krajský krizový štáb. Stejná struktura pravomocí je i v případě starosty na
území konkrétní obce. Činnosti prováděné hejtmanem kraje a starostou obce
jsou výkonem státní správy v přenesené působnosti.
Krizové plánování je činnost zaměřená na prevenci vzniku krizových situací. Vychází z obecných zásad a norem EU a NATO, a dále z obecně platných
právních aktů, které tvoří rámec bezpečnostního systému a krizového řízení
v našem státě. Jeho výsledkem jsou krizové plány – hlavní dokumenty pro
všechny orgány podílející se na krizovém řízení.
Krizové plány se dělí na:
1. Krizové plány ústředních orgánů krizového řízení (Kanceláře
prezidenta ČR, Kanceláře Senátu, Kanceláře Poslanecké sněmovny,
Úřadu vlády, Nejvyššího kontrolního úřadu, Bezpečnostní informační
služby, ministerstev a jiných ústředních správních úřadů);
2. Územní (regionální) krizové plány krajů a obcí1;
3. Krizové plány (plány krizové
a podnikajících fyzických osob2.
1
připravenosti)
právnických
Obcí, které mají více než 10 000 obyvatel nebo jejichž geografická poloha je
v prostoru ohrožení krizovou situací a které zpracováním krizového plánu pověřil
krajský úřad.
11
Krizový plán se zpracovává ve standardizované podobě (zpravidla písemně
a v elektronické podobě) a skládá se ze základní a přílohové části. Obecná
struktura krizového plánu je stanovena nařízením vlády (viz Obr. 2).
2
12
Právnické a podnikající fyzické osoby se podílejí na zpracování územních
(regionálních) krizových plánů krajů, okresů a obcí na výzvu příslušného orgánu
krizového řízení. V případě, že jde o právnické a podnikající fyzické osoby, které
zajišťují plnění opatření vyplývajících z krizových plánů těchto orgánů, jsou tyto
osoby dále povinny zpracovávat vlastní plán krizové připravenosti.
Obr. 2. Obecná struktura krizového plánu
KRIZOVÝ PLÁN
ZÁKLADNÍ ČÁST
• údaje o zpracovateli krizového plánu
(název organizace, obchodní jméno atd.
• charakteristika zpracovatele KP
• základní úkoly zpracovatele krizového plánu
v oblasti:
- obranného plánování
- civilního nouzového plánování
- havarijního plánování
• výčet a analýza možných hrozeb a rizik
a jejich dopady na činnost zpracovatele KP
• popis a zhodnocení disponibilních sil,
prostředků a zdrojů
• popis a zhodnocení indisponibilních sil,
prostředků a zdrojů
• zásady pro řízení krizových situací (krize)
PŘÍLOHOVÁ ČÁST
• typové plány zvládání vybraných krizových situací
- řeší gestor za danou KS
• operační plán (rozpracování
typového plánu do konkrétních podmínek zprac. KP
• Plán krizové komunikace
• Plán hospodářské mobilizace*)
• Plán nezbytných dodávek*)
• Plán opatření hospodářské
mobilizace*)
• Vnější havarijní plán*)
• Vnitřní havarijní plán*)
• Poplachový plán IZS*)
• Plán spojení, materiálně
technického zabezpečení,
zdravotnického zabezpečení,
topografického zabezpečení,
plán evakuace a případně další dokumenty, potřebné pro
zvládání krizových situací*)
• Formalizované dokumenty statuty, jednací řády, vzory
řídících dokumentů a hlášení,
předpisy, dohody o spolupráci
a další pomůcky.*
Poznámka: *) Zpracovává pouze ten orgán krizového řízení (organizace,
instituce, právnická či fyzická osoba, které to určuje zákon nebo z rozhodnutí
správního úřadu
13
Kromě orgánů veřejné správy jsou pro účely zvládání krizových stavů
aktivovány složky Integrovaného záchranného systému ČR (dále jen IZS),
tj. především Hasičský záchranný sbor ČR, jednotky požární ochrany zařazené do plošného pokrytí území jednotkami požární ochrany, zdravotnická záchranná služba a Policie ČR. IZS se řídí pokyny Ministerstva vnitra nebo
hejtmana příslušného kraje, pokud byl vyhlášen stav nebezpečí pouze na části
území ČR.
Stálými orgány pro koordinaci složek IZS jsou operační střediska hasičského záchranného sboru kraje (včetně ústředí pro celou ČR), které jsou
usměrňovány krajským úřadem. Hasičský záchranný sbor dále plní úkoly orgánů kraje související se zabezpečením záchranných a likvidačních prací.
Informační toky krizového řízení
Informační toky v rámci krizového řízení zahrnují včasný, kontinuální přesun informací o průběhu samotné krize, stejně jako provádění pravidelných
simulací krizových situací pro záchranné složky a školení obyvatelstva
o možnosti příchodu krize. Podle uvedené legislativy jsou pro jednotlivé orgány veřejné správy a složky IZS stanoveny následující povinnosti:
Ministerstvo vnitra odpovídá za fungování krizové komunikace v rámci
své účelové telekomunikační sítě, do které jsou v případě krizového stavu
zahrnuty orgány veřejné správy a orgány IZS,
Ministerstvo vnitra provozuje informační a komunikační sítě v rámci
integrovaného záchranného systému, provádí kontrolu poplachových
plánů, a dále zajišťuje a provozuje jednotný systém varování obyvatelstva
o charakteru ohrožení,
hasičský záchranný sbor zabezpečuje varování a vyrozumění obyvatel
v rámci kraje,
obecní úřad zajišťuje varování obyvatel,
Ministerstvo vnitra organizuje školení a další přípravu k získání zvláštní
odborné způsobilosti pracovníků orgánů krizového řízení a zlepšení
součinnosti složek IZS,
krajský úřad zajišťuje havarijní připravenost kraje v rámci plánu IZS
a ověřuje ji cvičeními,
hasičský záchranný sbor kraje organizuje instruktáže a školení pro
obyvatelstvo,
obecní úřad seznamuje právnické a fyzické osoby v obci s charakterem
možného ohrožení, s připravovanými záchrannými pracemi a ochranou
obyvatelstva, za tímto účelem organizuje školení.
14
Školení obyvatelstva, jak postupovat v krizové situaci, by podle uvedených
informací měly zajišťovat orgány územních samospráv ve spolupráci
s hasičským záchranným sborem. Ve specifické oblasti ochrany před povodněmi mají povinnost proškolovat veřejnost i tzv. povodňové orgány (viz kapitola I.2).
Finanční zabezpečení krizového řízení
Ministerstvo financí po projednání s Ministerstvem vnitra navrhuje
v rozpočtové kapitole Všeobecná pokladní správa rezervu na řešení krizových situací. Způsob použití rezervy upravuje vláda.
Správní úřady (ministerstva, kraje) vyčleňují v návrhu rozpočtu na příslušný rok peníze potřebné k zajištění přípravy na krizové situace.
Náklady vynaložené na krizová opatření nařízená konkrétní obcí jsou uhrazovány z obecního rozpočtu.
Pojmová nevyjasněnost v rámci analyzované legislativy
U používaných pojmů krizová situace, krize, krizový stav existuje v rámci
jednotlivých právních předpisů terminologická neujasněnost. Všechny tři
pojmy se často zaměňují, různě kombinují nebo staví do konfrontační polohy.
Krizový zákon ve svém § 2 jde dokonce tak daleko, že pro účely tohoto zákona pod krizovou situací rozumí „mimořádnou událost“ (ve znění hierarchicky o stupeň nižší právní normy – zákona č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému), při níž je vyhlášen stav nebezpečí nebo nouzový stav
nebo stav ohrožení státu (dále jen „krizové stavy“). Tato definice nejenže
opomíjí hrozby společenského a sociálního charakteru, ale i tu skutečnost, že
ne každá krizová situace bude pro své vyřešení (zvládnutí) vyžadovat vyhlášení krizového stavu, o mimořádné události ani nemluvě. Rovněž zavádějící
je i tvrzení, že se při mimořádné události vyhlašuje krizový stav.
Aktuální témata po povodních 2002 – kritika a potenciál změn
Aktualizované znění krizového zákona z počátku roku 2003 (č. 320/2002
Sb.) řešilo přerozdělení pravomocí zanikajících okresních úřadů a rovněž přineslo posílení pozice Hasičského záchranného sboru v rámci systému krizového řízení. Podle této novely zabezpečuje Hasičský záchranný sbor zpracování krizového plánu kraje a ukládá obcím, které určí, povinnost
15
rozpracovat vybrané úkoly tohoto dokumentu (tyto pravomoci byly dříve přisouzeny krajskému úřadu).
V rámci odborných diskusí o efektivnosti fungování současného krizového
řízení v souvislosti s povodněmi v roce 2002 označili experti za slabý článek
distribuci aktuálních informací za krizové situace (tj. předpovědí ČHMÚ)
pomocí hasičského záchranného sboru, která v řadě oblastí (např. i pro krizový štáb hlavního města Prahy) nefungovala. Informace o stavu a průběhu povodně přicházely od zástupců podniků Povodí, kteří se osobně účastnili zasedání krizových štábů. Myšlenka přenosu informací pomocí Hasičského
záchranného sboru byla proto označena za velmi diskutabilní přesun kompetencí v rámci krizového řízení, ke kterému došlo v rámci výše zmíněné novely.
Současná krizová legislativa nepočítá s významným zapojením Armády
ČR do krizových situací vyplývajících z vnitřních hrozeb a rizik způsobených
např. povodněmi (v rámci IZS je armáda označena jako „ostatní složka“, která
poskytuje plánovanou pomoc na vyžádání). Stále větší důraz je pod vlivem
světových trendů opět kladen na tzv. civilní ochranu dobře informovaného
a proškoleného obyvatelstva pod vedením orgánů samosprávy za pomoci složek IZS. Povinnosti v rámci civilní ochrany byly v ČR oficiálně převedeny
z armády pod Generální ředitelství Hasičského záchranného sboru, které má
na starosti i příslušné vzdělávání počínaje školami, konče občany. Armádě
zůstaly pouze základny civilní ochrany, které nelze v současné době na hasiče
přesunout. Pro mnohé velitele krizových štábů byl však nedostatek armádních
sil a techniky za povodní v roce 2002 rozčarováním.
16
I.2 Obecná ochrana před povodněmi
Zákon č. 254/2001 Sb. o vodách (dále jen zákon o vodách) komplexně
upravuje oblast vodního hospodářství včetně ochrany před povodněmi
v období před vyhlášením krizového stavu a po jeho zrušení. V zákoně je
uvedena jednak obecná hierarchie vodoprávních úřadů (MZE – kraje – obce
s rozšířenou působností), které sehrávají důležitou úlohu např. v procesu určování záplavových území, i linie, po které je řízena samotná ochrana před
povodněmi. Personální zajištění obou blízkých oblastí se prolíná především
na úrovni samospráv.
Ochrana před povodněmi se skládá z tzv. přípravných opatření
(např. stanovení záplavových zón a stupňů povodňové aktivity, vytváření povodňových plánů, organizace předpovědní a hlásné služby, školení potenciálně postižených obyvatel aj.) a organizačního zajištění situace při příchodu
samotné povodně. Důsledná preventivní opatření přímo ovlivňují připravenost společnosti na příchod živelné katastrofy. Významným faktorem je tzv.
„povodňová paměť“ obyvatelstva.
Instituce a hlavní zásady ochrany před povodněmi
Ochrana před povodněmi je institucionálně zabezpečována povodňovými
orgány podle povodňových plánů a při vyhlášení krizové situace krizovými
orgány a plány (povodňové orgány se v tomto případě stávají nedílnou součástí krizových orgánů).
Povodňovými orgány mimo povodeň jsou (v období před reformou veřejné
správy):
obce,
okresní úřady,
kraje v přenesené působnosti,
Ministerstvo životního prostředí, zabezpečení záchranných prací přísluší
Ministerstvu vnitra.
V průběhu povodně jsou těmito orgány povodňové komise zřizované na
všech úrovních uvedené hierarchie. Povodňový orgán nižšího stupně může
požádat o zabezpečení situace nadřízený orgán, pokud vlastními silami není
schopen povodeň zvládnout. Vzájemné vazby znázorňuje Obr. 3.
17
Obr. 3. Obecná struktura povodňových orgánů v období povodní 2002
Orgány mimo povodeň
Orgány v průběhu povodně
VLÁDA
MŽP
ÚSTŘEDNÍ POVODŇOVÁ
KOMISE
MINISTR ŽP
Krajský úřad
Povodňová komise
uceleného povodí
HEJTMAN
Okresní úřad
Okresní povodňová
komise
Přednosta
Obecní úřad
Povodňová komise
obce nebo Obecní
rada
Starosta
Ústředním povodňovým orgánem je Ministerstvo životního prostředí
(MŽP), které kromě záchranných prací3 (spadajících do kompetence Minister-
3
18
Povodňové záchranné práce jsou technická a organizační opatření prováděná za
povodně v území přímo postiženém katastrofou (tj. záchrana majetku a osob),
práce zajišťují povodňové orgány,
stva vnitra) vykonává dozor nad celou oblastí protipovodňové ochrany. Ministr životního prostředí je předsedou Ústřední povodňové komise, jejíž status schvaluje vláda. Komise na návrh MŽP schvaluje hlavní povodňový plán
ČR. Ministr vnitra je jejím místopředsedou. V okamžiku, kdy povodňová událost přechází do stavu krize, stává se Ústřední povodňová komise součástí
Ústředního krizového štábu a dochází k výměně pozic: ministr životního prostředí je od tohoto okamžiku podřízen ministrovi vnitra.
Hierarchicky nižším orgánem ochrany před povodněmi jsou povodňové
komise ucelených povodí, což jsou oblasti vyhlášené MŽP. Předsedou této
komise je hejtman kraje, v jehož území ucelené povodí nebo jeho převážná
část leží. Komise kromě jiného zpracovávají povodňové plány pro své území,
řídí odtokové poměry manipulací na vodních dílech podle manipulačních řádů
apod. Dalšími úrovněmi systému jsou povodňové komise okresů a obcí (kde
může činnosti komise – pokud není ustanovena – provádět obecní rada).
Obecným principem protipovodňové ochrany je postup od nižších úrovní
správy k větším územním celkům podle průběhu a kulminace konkrétní
povodňové situace. Pro tento účel jsou jednotlivé povodňové orgány
vybaveny zejména pravomocí vyhlašovat stupně povodňové aktivity,
povinností participovat na hlásné povodňové službě, zajistit pracovní síly
a materiál pro zvládnutí záchranných prací aj. Pokud si povodňové orgány
vyžádají pomoc např. Policie ČR, Hasičského záchranného sporu ČR nebo
Armády ČR, jsou tyto povinny ji poskytnout.
Na prevenci a zvládnutí samotných povodňových situací se dále podílejí
tzv. ostatní účastníci ochrany před povodněmi, kterými jsou správci povodí
(tj. podniky Povodí), správci vodních toků (tj. Lesy ČR, Zemědělská vodohospodářská správa aj.), vlastníci vodních děl a vlastníci pozemků a staveb
situovaných v záplavovém území, nebo které mohou průběh povodně zhoršit.
Tyto subjekty jsou v rámci své působnosti nebo výkonu vlastnických práv
povinny ve spolupráci s povodňovými orgány odstraňovat překážky, které by
významně zhoršily průběh povodně, podílet se na hlásné službě, provádět zabezpečovací práce aj.
Připravenost majetku (tj. pozemků a staveb) soukromých vlastníků
v záplavových územích je pravidelně prověřována pomocí tzv. povodňových
Povodňové zabezpečovací práce jsou technická opatření prováděná při nebezpečí
vzniku povodně, jsou určena ke zmírnění jejího průběhu (např. odstraňování
překážek, stavění hrází aj.), práce zajišťují správci vodních toků a vlastníci objektů
v záplavových územích na příkaz povodňových orgánů.
19
prohlídek, které organizují a provádějí povodňové orgány podle plánů, nejméně však jednou ročně.
Povodňové plány
Povodňové plány obsahují důležité informace využívané při nebezpečí příchodu povodně i při samotné povodni. Jejich obsah se člení na:
a) věcnou část, která zahrnuje údaje pro zajištění ochrany území (nebo
objektu), pro které je povodňový plán zpracován, včetně konkrétních
limitů (např. velikosti průtoku) pro vyhlášení stupňů povodňové
aktivity,
b) organizační část se jmény, kontakty a úkoly všech účastníků
protipovodňové ochrany v území včetně popisu organizace hlásné
a hlídkové služby (terénní hlídkování provádějí pracovníci příslušného
úřadu při zvýšené povodňové aktivitě),
c) grafickou část, tj. mapy nebo plány se zakresleným záplavovým
územím, cestami evakuace obyvatelstva aj.
Povinnost zpracovat povodňový plán mají všechny úrovně povodňových
orgánů. Nadřazené orgány prověřují a schvalují soulad věcné a grafické části
svých povodňových plánů a nižších úrovní řízení. Aktuálnost povodňových
plánů prověřují jejich zpracovatelé jednou ročně (zpravidla před obdobím jarního tání) a v případě potřeby zapracovávají změny.
Vlastník pozemku nebo stavby situované v záplavovém území je také povinen zpracovat povodňový plán pro svou potřebu a zajistit jeho soulad
s plánem příslušné obce.
Záplavová území a jejich stanovení
Záplavovým územím se rozumí administrativně určené území, které může
být v případě povodně zaplavené vodou. Toto území je vytyčeno pro statistickou úroveň průtoku, který periodicitou odpovídá 5, 20 a 100leté (případně
i nejvyšší skutečně dosažené) povodni. V obecní zástavbě nebo v území určeném k zástavbě se rovněž vymezují aktivní zóny, které odpovídají „nebezpečným“ průtokům při 100leté povodni.
Rozsah záplavových území v konkrétní obci navrhuje správce vodního toku
a schvaluje vodoprávní úřad, tj. hierarchie institucí: (okres) – kraj – Ministerstvo zemědělství. Pokud záplavová území nejsou určena, mohou vodoprávní a stavební úřady při své činnosti vycházet z dostupných podkladů
20
správců povodí, které určují pravděpodobnou hranici těchto území. Z tohoto
zákonného znění tedy vyplývá, že povodňové orgány využívají hranici záplavového území pouze jako vstupní informaci pro plánování jednotlivých protipovodňových opatření, zatímco režimy schvalování a změn těchto území
a jejich využívání jako podkladu pro stanovení limitů rozvoje území spadají
pod jiná schémata řízení (viz kapitola I.3).
V aktivní zóně záplavových území se nesmí stavět ani povolovat stavby
s výjimkou vodních děl pro úpravu vodního toku, opatření na ochranu před
povodněmi, nezbytných staveb dopravní a technické infrastruktury aj. Mimo
aktivní zónu v záplavovém území mohou být vodoprávním úřadem stanoveny
omezující podmínky pro využívání území. Explicitní zákaz výstavby
v záplavovém území zákon neobsahuje.
Informační toky
Pro zajištění včasného přesunu informací o nebezpečí příchodu povodně je
na území ČR zřízena předpovědní a hlásná povodňová služba.
Předpovědní povodňová služba informuje povodňové orgány o srážkách,
vodních hladinách a průtocích ve vybraných profilech. Tuto službu zajišťuje
Český hydrometeorologický ústav (dále jen ČHMÚ) ve spolupráci se správci
povodí. ČHMÚ má za tímto účelem vybudováno centrální předpovědní pracoviště (Praha-Komořany) a 6 regionálních předpovědních pracovišť v rámci
svých poboček. Tato pracoviště udržují stálý pracovní kontakt
s vodohospodářskými dispečinky podniků Povodí, které řídí provoz přehrad za
povodní a zabezpečují informace pro rozhodování povodňových komisí ucelených povodí.
V rámci předpovědní služby je aktuální situace sledována pomocí sítě vodoměrných stanic na vodních tocích (viz hlásná povodňová služba) a od Povodí jsou přebírány informace o stavu a manipulacích na vodních dílech, které
ovlivňují průběh povodně. V období klidu jsou hydrologické předpovědi na
základě odečtů vydávány jednou denně, za povodní se jejich počet zvyšuje
podle potřeby. Tyto předpovědi jsou počítány manuálně při využití metody
odpovídajících si průtoků a jejich postupových dob. Časový předstih předpovědí je limitován geografickými rozměry povodí, které jsou u českých toků
poměrně malé, a dosahuje proto délky pouze od 6 do 24 hodin. Od roku 2002
jsou při výpočtu předpovědí využívány také hydrologické modely, které byly
vytvořeny pro povodí většiny hlavních řek v ČR, a v době povodně nasazeny
21
na všech předpovědních pracovištích do zkušebního provozu. Výsledky modelových předpovědí jsou pravidelně předávány podnikům Povodí4.
Hlásná povodňová služba poskytuje povodňovým orgánům informace pro
varování obyvatelstva v konkrétním místě a dalších místech po proudu. Dále
průběžně informuje o vývoji situace a předává hlášení potřebná ke zpětnému
vyhodnocení povodně. Tuto službu organizují povodňové orgány (počínaje
nejnižší úrovní hierarchie řízení), které (v případě potřeby) aktuálně provádějí
terénní hlídkovou službu.
Hlásnou síť hydrologických stanic tvoří přibližně 200 základních profilů
kategorie A, jejichž provozovatelem je ČHMÚ nebo podniky Povodí,
a přibližně 200 doplňkových profilů kategorie B, jejichž provozovateli jsou
místně příslušné obce. V srpnu 2002 bylo zhruba 75 % profilů kategorie
A vybaveno automatickými stanicemi pro přenos dat5.
Ve spolupráci s předpovědní a hlásnou povodňovou službou mohou povodňové orgány na konkrétním území vyhlašovat tzv. stupně povodňové aktivity, ke kterým se vážou konkrétní opatření stanovená v povodňových plánech. Tyto stupně v podstatě označují míru povodňového nebezpečí
a odvozují se např. od stavu vody nebo průtoků v hlásných profilech.
V současné době rozlišujeme:
a) Stupeň 1: Stav bdělosti – nebezpečí povodně, který vyžaduje věnovat
zvýšenou pozornost vodnímu toku (nebo jiným potenciálním zdrojům
povodně), činnost zahajuje hlásná a hlídková služba,
b) Stupeň 2: Stav pohotovosti nastává ve chvíli, kdy nebezpečí povodně
přerůstá v povodeň, aktivují se povodňové orgány, vykonávají se
zabezpečovací práce ke zmírnění povodně podle povodňového plánu,
c) Stupeň 3: Stav ohrožení se vyhlašuje při nebezpečí vzniku škod většího
rozsahu, ohrožení životů a majetku v záplavových územích, provádějí
se zabezpečovací a podle potřeby i záchranné práce nebo evakuace.
V případě příchodu povodňové události jsou povodňové orgány povinny
zpracovat zprávu o povodni, při které byl vyhlášen některý ze stupňů. Pomocí této dokumentace jsou archivovány záznamy o průběhu povodně, provedených protipovodňových opatřeních, velikosti škod aj. Zprávu je nutné zpraco-
4
5
22
Využity informace z dokumentu: Vyhodnocení katastrofální povodně v srpnu
2002, Praha 2003
Využity informace z dokumentu: Vyhodnocení katastrofální povodně v srpnu
2002, Praha 2003
vat do jednoho měsíce po skončení povodně (v případě potřeby je
v následujících pěti měsících možné provést doplňkové vyhodnocení).
V souvislosti s udržováním povodňového povědomí je nutné zajišťovat odborná školení a výcvik pracovníků povodňových orgánů a dalších účastníků
ochrany před povodněmi (tj. včetně vlastníků pozemků a staveb
v záplavovém území). Tato školení organizuje okresní úřad i komise uceleného povodí pro povodňové orgány nižšího stupně. Orgány obce jsou povinny
pravidelně prověřovat připravenost jednotlivých složek.
Finanční toky
Financování preventivních protipovodňových programů vycházejících
z plánů hlavních povodí ČR hradí stát. Kraje zřizují rezervu na realizaci obdobných opatření podle plánu oblastí povodí, stát může na tato opatření přispět. Obce mohou zabezpečovat majetek na svém území realizací vlastních
protipovodňových opatření, pokud mají dostatečné finanční prostředky, nebo
pokud jsou vlastníci takto ochráněného majetku ochotni přispět. Stát a kraje
mohou obci rovněž finančně vypomoci.
Záchranné práce hradí ze svého rozpočtu všechny povodňové orgány.
Pokud v rámci území obce nebo kraje došlo v důsledku povodně k tzv.
narušení základních funkcí území, může být příslušným úřadům (nebo
i právnickým osobám) ze strany státu okamžitě poskytnuta zvláštní finanční
pomoc na rychlejší obnovu. Za základní funkce území je považována
např. dopravní obslužnost, veřejné telekomunikační a poštovní služby,
zdravotní, sociální a školské služby, zásobování elektřinou, vodou aj.
Žadatel o pomoc je povinen prokázat, že není schopen zajistit obnovu
základních funkcí území z vlastních zdrojů, a do 7 dnů od zrušení
mimořádného stavu (např. stavu nebezpečí aj.) zpracovat přehled
o předběžném odhadu nákladů. Na základě poskytnutých údajů zpracuje
Ministerstvo pro místní rozvoj ve spolupráci s Ministerstvem financí strategii
obnovy konkrétního území, kterou schválí vláda nejpozději do 20 dnů po
zrušení mimořádného stavu v území. Žadatel může obdržet až plnou úhradu
prokázaných
nákladů.
Státní pomoc
při obnově území postiženého živelnou pohromou (podle
zvláštního zákona č. 12/2001 Sb.) je jen jednou z forem čerpání státních prostředků v souvislosti se vznikem povodňových škod. Přehled jednotlivých
dotačních titulů přináší kapitola III.
23
Pojmová nevyjasněnost v rámci analyzované legislativy
Existují různé výklady pojmu vodní tok podle Zákona o vodách a Zákona
o ochraně přírody a krajiny (č. 112/1992 Sb.):
Zákon o vodách (§ 43) vymezuje vodní tok jako „povrchové vody tekoucí
vlastním spádem v korytě“, tj. na rozdíl od předchozí právní úpravy se
jedná pouze o tekoucí vodu a koryto je pro účely tohoto zákona
definováno jako pozemek,
Pojem „vodní tok“ není v zákoně 114/92 Sb., o ochraně přírody a krajiny
definován a nedefinuje jej ani prováděcí vyhláška (č. 395/92 Sb.). Ze
zákona o vodách v současné době vyplývá, že zásah do koryta není
zásahem do vodního toku, a tudíž ani zásahem do významného krajinného
prvku podle Zákona o ochraně přírody a krajiny. Akceptování tohoto
výkladu by mělo ovšem dalekosáhlé důsledky pro vzájemnou interakci
vodohospodářů a orgánů ochrany přírody. V současné době je připravován
metodický pokyn k zabezpečení jednotného postupu při posuzování
zásahů do významných krajinných prvků „vodní tok a údolní niva“.
Součástí metodického pokynu bude i návod řešení naznačeného
nesouladu.
V důsledku reformy veřejné správy a novely Zákona o vodách (č. 20/2004
Sb.) došlo po povodních 2002 v systému ochrany před povodněmi k řadě
změn. Jedná se zejména o následující oblasti:
v důsledku reformy veřejné správy došlo ke zrušení okresních úřadů
a jejich povinnosti v rámci ochrany před povodněmi byly přesunuty na
obce s rozšířenou působností (a jejich povodňové komise), případně na
kraje,
podle novely Zákona o vodách jsou zrušeny povodňové komise ucelených
povodí a místo nich zřízeny povodňové komise krajů, což je z hlediska
možnosti realizace protipovodňových opatření s ohledem na celé povodí
chápáno jako změna k horšímu (na druhou stranu je tím však odstraněno
„znevýhodnění“ krajů, jejichž hejtman nebyl předsedou žádné
z povodňových komisí ucelených povodí),
správcům vodních toků je přidána povinnost oznámit zahájení
odstraňování povodňových škod na korytech vodních toků a obnovování
průtočných profilů orgánům ochrany přírody, a to 10 dní před
započetím prací,
24
do aktivních zón záplavových území se kromě již dříve povolených staveb
(např. vodohospodářské infrastruktury aj.) mohou dále umisťovat
i konstrukce chmelnic, pokud je zároveň minimalizován jejich vliv na
povodňové průtoky.
V rámci diskusních seminářů (viz kapitola IV.) zazněly ze strany představitelů institucí, které se ochrany před povodněmi aktivně účastní, některé podněty pro zlepšení současného systému. ČHMÚ upozornil na potřebu revize
celého systému hlásné povodňové služby ČR a prověření hlásných profilů.
Dále bylo upozorněno na potřebu rozšíření systému třístupňové povodňové
aktivity, který se po povodních v roce 2002 ukázal jako nedostatečný (tj. jakmile povodeň dosáhne 3. stupně, neexistuje žádné další vodítko, např. limitní
stavy, jak postupovat a jaká další opatření přijímat při konkrétních průtocích).
Za problematický je v některých souvislostech považován i hlavní princip
současného systému ochrany před povodněmi, a sice, že předsedou
povodňového orgánu je volený zástupce samosprávy (hejtman, starosta) a ne
odborník na vodní hospodářství (ačkoliv ten je členem povodňového orgánu).
S komunálními volbami tak dochází ke ztrátě zkušeností s řešením konkrétní povodňové situace a systematicky se zvyšuje nebezpečí neoptimálních
rozhodnutí v budoucnosti.
Otázkou je, jak tento systém bez zásadního zásahu do platné legislativy
upravit, např. i vůči režimu krizového řízení. Navrhovaná řešení odlišují řízení záchranných a zabezpečovacích prací. Zatímco záchranné práce (tj. vše,
co se týká záchrany osob, evakuace, náhradního zásobování apod.) je účelné
řídit po administrativní linii (obce, kraje, ústřední orgány), zabezpečovací
práce, u kterých je nutné stanovisko vodohospodářů (např. zabezpečení objektů na tocích, ochranné hráze, manipulace na vodních dílech aj), by měly
být z rozhodování povodňových (případně krizových) orgánů vyňaty. Budoucí diskuse o rozdělení „povodňových“ pravomocí mezi vodohospodáře
a veřejnou správu bude řešit vzájemné možné provázání obou oblastí řízení.
25
I.3 Územní plánování
Proces územního plánování a činnost stavebních úřadů při povolování staveb ovlivňuje oblast povodňové problematiky především prostřednictvím regulace rozvoje v záplavových územích. Vychází přitom
ze Zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
v posledním znění (dále jen Stavební zákon),
z Vyhlášky Ministerstva pro místní rozvoj č. 135/2001 Sb., o územně
plánovacích podkladech a územně plánovací dokumentaci.
Územně plánovací dokumentaci (dále jen ÚPD) tvoří územní plány velkých územních celků (tj. kraje, ČR), územní plány obcí a regulační plány6.
V souvislosti s povodněmi bude hlavní pozornost soustředěna na tvorbu
a využívání územních plánů obcí jako nejnižšího stupně veřejné správy. Hierarchie orgánů a jejich pravomoci v této subkapitole odpovídají stavu po reformě veřejné správy.
Instituce a hlavní zásady územního plánování
Cílem územního plánování je navrhnout optimální využití konkrétního
území a podmínky pro jeho další rozvoj při zabezpečení přiměřeného využívání přírodních zdrojů. Za tímto účelem sestavují jednotlivé samosprávné
celky své územní plány jako hlavní dokumenty ÚPD:
OBEC pořizuje územní plán obce, regulační plány a jiné podklady pro své
území,
OBEC S ROZŠÍŘENOU PŮSOBNOSTÍ pořizuje jednotlivé části ÚPD
pro území obce, pokud je o to obcí požádána,
KRAJ pořizuje územní plán velkého územního celku a další podklady a je
nadřízeným orgánem pro obce,
MINISTERSTVO PRO MÍSTNÍ ROZVOJ (dále jen MMR) pořizuje
plány velkých územních celků na žádost vlády nebo v případě území,
které zahrnuje více krajů. Je nadřízeným orgánem pro hlavní město Prahu
a jednotlivé kraje.
6
26
Regulační plán stanoví využití jednotlivých pozemků a reguluje jednotlivé prvky
plošného a prostorového uspořádání, zpracovává se pro část území nebo pro celé
území obce.
Hierarchie orgánů územního plánování je tedy: obec – kraj – MMR. Nadřízené orgány se vyjadřují k jednotlivým fázím zpracování plánu nižšího
územního celku a ověřují jeho soulad s plány sousedících samosprávných
celků a s územním plánem vyššího stupně. Pro účely územního plánování zřizují úřady samospráv samostatná oddělení územního plánování.
Pořízení územního plánu je dlouhodobým procesem (2–3 roky) a skládá se
z následujících fází (příklad tvorby územního plánu obce):
I.
Přípravné práce: zahrnují shromažďování potřebných podkladů pro
zpracování zadání územního plánu. Mezi tyto podklady patří
např. urbanistická studie shrnující alternativní řešení vybraných
problémů v území, územní generel (složky osídlení a krajiny) a mimo
jiné i územně technické podklady, které obsahují informace
o možnostech a limitech využití území, např. stanovená záplavová
území.
II.
Zadání: je veřejně projednáváno. Obsahuje pokyny pro řešení
hlavních střetů zájmů a problémů v území a stanovení podmínek
rozvoje (tj. i výkres limitů využití území včetně stanovených
záplavových území). Obec vyhláškou oznamuje termín projednání
zadání a je povinna po 30 dnů před projednáním zpřístupnit
dokumenty k nahlédnutí na obecním úřadě. Každý může obci ve
stanovené lhůtě zasílat připomínky a podněty. Zadání je předkládáno
nadřízenému orgánu (kraji) a jsou s ním seznámeny sousedící obce,
které rovněž mohou zasílat připomínky. Zadání schvaluje obecní úřad.
III. Koncept: je zpracován na základě schváleného zadání a je stejným
způsobem veřejně projednán. Výsledkem veřejného projednání je
souborné stanovisko, které obsahuje vyjádření ke všem vzneseným
připomínkám a vyjádření nadřízeného orgánu ke schválení. Ti, co
vznesli připomínky, obdrží písemné vyrozumění s odůvodněním.
Koncept se nemusí zpracovávat, pokud byla stejným způsobem
v rámci přípravných prací provedena urbanistická studie.
IV. Návrh: představuje konečnou verzi územního plánu v období před
schválením (tj. výběr z uvažovaných variant rozvoje území). Musí být
vystaven k veřejnému nahlédnutí a je připomínkován. Po veřejném
projednání je zpracována zpráva obsahující vyhodnocení všech
připomínek a stanovisek. Návrh před schválením posuzuje nadřízený
orgán územního plánování a prověřuje jeho soulad s ÚPD velkých
územních celků.
27
V.
Schválení: OBEC schvaluje územní plán pro své území (stejně jako
kraj schvaluje plán velkého územního celku). Ministerstvo obrany
schvaluje ÚPD pro území vojenských újezdů a vláda schvaluje plány
velkých územních celků pro více krajů.
Schválený územní plán obsahuje závazné a směrné řešení. Závazná část
plánu omezuje, vylučuje, případně podmiňuje umisťování staveb a využití
území. Plán se vyhlašuje obecně závaznou vyhláškou. Jeho znění se zasílá
do archívu MMR, dalším nadřízeným orgánům územního plánování (tj. krajům) a příslušným stavebním úřadům.
Změna plánu se provádí stejným způsobem jako jeho pořizování. Pro jednoduché změny lze zpracovat přímo návrh plánu bez pořízení konceptu (tj.
zkrácený proces), přesto však probíhá veřejné projednávání a připomínkování.
Na základě schváleného územního plánu jsou stavebními úřady vydávána
územní rozhodnutí a stavební povolení.
Tzv. územní řízení se provádí za účelem rozhodnutí o umístění konkrétní
stavby, využívání území, stavební uzávěře apod. Účastníkem řízení je kromě
žadatele vždy příslušná obec a dále osoby, jejichž vlastnická nebo jiná práva
mohou být rozhodnutím dotčena. Územní rozhodnutí vymezuje konkrétní
území pro daný účel a může stanovit vlastníkovi omezující podmínky jeho
využívání. Pokud nebyl na území obce územní plán dosud zpracován, rozhoduje se stavební úřad podle odborných informací získaných jinak.
Na územní řízení navazuje (nebo souběžně s ním probíhá) udělení
stavebního povolení pro účely konstrukce samotné stavby. Pokud se stavební
řízení dotýká zájmů chráněných zvláštními předpisy (např. zásah do složek
životního prostředí), rozhoduje stavební úřad po dohodě, případně se
souhlasem orgánu státní správy, který tyto zájmy chrání. V případě
stavebního řízení v záplavovém území je tedy požadováno vyjádření správců
vodních toků.
Stavebními úřady pro tyto účely jsou:
obecní úřady obcí s rozšířenou působností,
krajské úřady,
u vodohospodářských děl instituce vykonávající státní správu v oblasti
vod.
28
Územní plánování v souvislosti s povodněmi
V řešení územního plánu jsou promítnuta i protipovodňová opatření do
jednoznačně formulovaných limitů území a zásad. Součástí plánu obce mohou být i návrhy na stavební uzávěry a odstraňování staveb ze záplavových
území, a dále návrhy na funkční využití krajiny, v rámci kterého mohou být
navrhovány změny zemědělských a lesnických kultur. Na samotné konstrukce
technických protipovodňových opatření se pohlíží jako na veřejně prospěšné
stavby.
Navržená protipovodňová opatření se v rámci regulačních plánů promítají
do režimů užívání jednotlivých pozemků a staveb. V této souvislosti se obvykle poskytuje kompenzace vlastníkům za omezení možnosti využívání soukromého majetku.
V případě, že územní plán ochranu proti povodním dostatečně neřeší nebo
neexistuje, musí stavební úřad v rámci své zodpovědnosti zajistit takové podklady, které mu umožní v potenciálních záplavových územích rozhodovat.
V případě nejasnosti nebo nedostatečných informací se doporučuje vyhlásit
na sporné území dočasnou stavební uzávěru.
Mezi protipovodňová opatření realizovaná pomocí omezení rozvoje
v záplavových územích patří např.:
zákazy výstavby škol, nemocnic, benzínových čerpadel, zřizování skládek
odpadů (včetně komunálních), chování hospodářských zvířat, skladování
volně odplavitelných materiálů,
zákazy budování nových staveb nebo obnovy obytných domů nebo
výrobních a skladovacích objektů, pokud nejsou zároveň realizována
opatření chránící tento majetek proti povodním,
navrhování konstrukce staveb v záplavových zónách takovým způsobem,
aby při jejich částečném zaplavení nebyly narušeny jejich základní funkce
a minimalizovaly se škody (tj. WC a obytné místnosti nad úrovní
možného zaplavení apod.),
investiční záměry realizovat tak, aby nedošlo k neúměrnému zvýšení
podílu zpevněných ploch (např. parkoviště) a tudíž i ke zhoršení odtoku
po proudu.
Finanční toky
Náklady na pořízení ÚPD hradí vždy pořizovatel plánu. Ve výjimečných
situacích může MMR poskytnout na pořízení nebo změnu územního plánu
dotaci.
29
Bezprostředně po povodních v roce 2002 byl odstartován Program podpory aktualizace ÚPD se zaměřením na protipovodňovou ochranu. Účelem
programu bylo urychlit přehodnocování schválených územních a regulačních
plánů obcí, ve kterých došlo k zásadní změně podmínek, za kterých byla původní dokumentace přijata. Hlavním cílem podpory bylo předejít nové výstavbě na pozemcích postižených povodněmi a realizovat vhodná protipovodňová opatření.
V rámci tohoto programu se v letech 2003–2005 předpokládá aktualizace
přibližně 200 ÚPD (z celkem 500 postižených obcí). Finanční rámec programu byl odhadnut na 60 mil. Kč.
V průběhu roku 2003 připravovalo MMR nové znění Stavebního zákona
s cílem přizpůsobit územní plánování a stavební řízení změněným ekonomickým a právním podmínkám ČR. V oblasti územního plánování zavadí nový
zákon větší účast veřejnosti v procesu pořizování územních plánů a reaguje na
vznik krajů, kde se zřizují úřady územního plánování. Mezi hlavní cíle v této
oblasti patří:
usnadnit možnost změn ve využívání území v případech, kdy je pro toto
území schválený územní plán, a zpřísnit podmínky pro tyto změny, kde
schválený plán neexistuje,
založit koordinovaný systém státní správou garantovaných informací
o území a zajistit k nim přístup veřejnosti,
stanovit jasná pravidla pro povolování změn ve využívání území.
Zda se tyto obecně deklarované změny projeví v praktickém rozhodování
o využívání území (např. v záplavových oblastech), ukáže čas.
Záplavová území mělo před započetím dotačních programů Ministerstva
zemědělství (Podprogram stanovování záplavových území) zpracováno asi
51 % obcí. Cílovým stavem pro orgány státní správy je dosažení podílu 75 %
z celkového počtu obcí podél významných vodních toků, jelikož ostatní obce
leží v pramenných částech vodních toků a v jiných místech, kde není účelné
záplavová území stanovovat.
Vývoj územního plánování a dynamiku změn využívání konkrétních území
v současné době ovlivňují i tzv. komplexní pozemkové úpravy (dle Zákona
č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech). Jejich
účelem je na základě dohody vlastníků a samosprávy nově uspořádat vlast30
nické vztahy k půdě (tj. scelování pozemků, výměny obecních a soukromých
parcel aj.). Díky tomuto opatření má dojít nejen k vyjasnění často komplikovaných vlastnických vztahů, ale i k plánování a realizaci řady proekologických krajinných úprav např. v oblastech ochrany a zúrodnění půdního fondu, vodním hospodářství, zvýšení ekologické stability krajiny aj. Tato
opatření by se měla díky možnosti výměny parcel realizovat na pozemcích
obce.
K měsíci dubnu roku 2003 bylo ukončeno přibližně 240 komplexních
pozemkových úprav a dalších 500 jich bylo rozpracovaných. V řadě projektů
byly na základě geodetických měření naplánovány úpravy vodních toků
a nádrží, obnova remízků a mezí, budování biokoridorů apod. Velkým současným problémem pokračování v realizaci jednotlivých projektů jsou však
finance, důsledkem čehož se řada návrhů ukládá „do šuplíku“ a zastarává. Pozemkovými úřady je prioritně zajišťována např. tvorba polních cest za účelem
zpřístupnění jednotlivých pozemků jejich vlastníkům, spíše výjimečně se provádí vodohospodářská a protierozní opatření. Neuspokojivý vývoj pozemkových úprav v rámci ambiciózní legislativy nelze zásadně změnit bez dodatečného přísunu finančních prostředků. Určitým řešením by mohla být možnost
čerpání prostředků ze strukturálních fondů EU.
V rámci diskusních seminářů (viz kapitola IV.) bylo téma optimálního využívání území a zajištění podmínek pro jeho rozvoj při zohlednění environmentálních rizik několikrát otevřeno. Podle analyzované legislativy leží hlavní tíha odpovědnosti na orgánech samosprávy, které zpracováváním územních
a regulačních plánů a působením v rámci stavebních řízení mohou ovlivňovat
vývoj zástavby v konkrétním záplavovém území.
V minulosti jsme byli často svědky neuváženého plánování výstavby podél
vodních toků, které byly pro účely získání kvalitních pozemků regulovány.
Kromě tohoto dědictví minulého režimu dochází však i dnes k povolování
kontroverzních staveb v záplavových územích, a to především v případech,
kdy individuální zájmy regionálních politiků převáží nad rizikem možné
povodně. To je vzhledem k časovému horizontu jejich funkčního období
a periodicitě a pravděpodobnosti příchodu povodně lákavá alternativa. Při nápravě nebo zmírňování vlivu nežádoucích staveb ex-post není (a často ani
nemůže být) ve většině případů povolán nikdo k odpovědnosti.
Do roku 1997 nezasáhla území ČR po řadu desetiletí rozsáhlá povodeň,
proto byly některé celospolečenské kontrolní a rozhodovací vazby
v souvislosti s tímto rizikem oslabeny. Tento negativně působící faktor, ozna31
čovaný jako „povodňová paměť obyvatelstva“, se promítal (a do dnešního
dne stále promítá) do rozhodování orgánů veřejné správy i preferencí obyvatel–voličů. Dochází proto k realizaci územního rozvoje, který negativně
ovlivňuje úsilí v rámci protipovodňové ochrany, a rovněž k preferenci takových protipovodňových opatření, která nejsou z hlediska ochrany před povodněmi optimální ani dlouhodobě efektivní. Veřejnost tyto stavební záměry
podporuje (toleruje), ať už z důvodu nedostatečných informací o dané problematice
nebo
preference
jiných
celospolečenských
priorit
(např. zaměstnanosti, hospodářského růstu).
K patovým situacím, k nimž dochází mezi dosaženou úrovní poznání
a reálným vývojem ve využívání území, patří mimo jiné:
preference rozvoje v záplavových územích před jejich konzervací
(a dopad této skutečnosti na potenciální výši povodňových škod),
preference výstavby protipovodňových hrází před revitalizací vodních
toků a jiných opatření v krajině díky jejich „vizuálnímu efektu“,
nákladovým faktorům aj.
časový a místní nesoulad mezi zájmy státních orgánů realizovat změnu
využívání území a zájmy vlastníků pozemků v ploše dotčeného povodí, aj.
Z uvedeného vyplývá, že zvolená varianta rozvoje konkrétního území nebo
podoby protipovodňové ochrany je v prvé řadě vždy politickým rozhodnutím realizovaným na základě dosažení určitého společenského konsensu.
K zákazu jakékoliv výstavby v záplavových územích jako logicky nejúčinnějšímu nástroji ke snížení škod způsobených povodní se tedy dosud na základě
takového konsensu nedospělo (více viz diskuse k 2. semináři, kapitola IV.).
32
II.
Analýza strategických dokumentů
České republiky v souvislosti
s povodněmi
Strategické dokumenty jsou vytvářeny za účelem definování rámce pro
realizaci jednotlivých vládních politik a stanovení priorit pro čerpání
veřejných prostředků v předem určeném časovém horizontu. Jejich cílem je
usměrňovat operativní politické rozhodování a zajistit meziresortní koordinaci
orgánů veřejné právy v rámci konkrétní problematiky.
V ochraně před povodněmi je stěžejním a často citovaným dokumentem
Strategie ochrany před povodněmi pro území ČR Ministerstva zemědělství.
Problematiky se však dotýká celá řada dalších koncepcí a plánů v rámci zemědělské, průmyslové a regionální politiky, které stanovují režimy hospodaření s vodou a venkovskou krajinou a nepřímo tak ovlivňují míru nebezpečí
příchodu povodní. Nejdůležitější z těchto dokumentů jsou analyzovány
v následujícím členění:
1. Strategické dokumenty vytvářené na základě rozhodnutí státních
orgánů ČR
Strategie ochrany před povodněmi pro území ČR,
Záměry tvorby programů prevence před povodněmi,
Státní politika životního prostředí ČR,
Koncepce vodohospodářské politiky Ministerstva zemědělství ČR pro
období po vstupu do EU (2004–2010).
2. Strategické dokumenty přímo iniciované požadavky EU
Horizontální plán rozvoje venkova ČR pro období 2004–2006,
Operační program Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství,
Sektorový operační program Infrastruktura,
Sektorový regionální operační program.
34
II.1 Strategické dokumenty vytvářené na základě rozhodnutí
státních orgánů ČR
Strategie ochrany před povodněmi pro území ČR
Zpracovatel: Ministerstvo zemědělství
Obsah: Strategie vychází ze zkušeností s povodněmi v roce 1997 a 1998
a je zaměřena na snížení jejich negativních účinků v budoucnosti. Vytváří rámec pro definování konkrétních postupů a preventivních opatření ke zvýšení
systémové ochrany před povodněmi v ČR. Jejím cílem je rovněž vytvořit základ pro rozhodování veřejné správy jak při výběru konkrétních opatření proti
povodním, tak pro usměrňování rozvoje území. Důraz je kladen zejména na
principy prevence a efektivnosti. Ze strategie dále vychází konkrétní programy prevence před povodněmi. Strategie definuje i rozsah práv a povinností
subjektů v linii stát – orgány samosprávy – občanská a podnikatelská veřejnost.
Časový rámec: Strategii schválila vláda ČR v roce 2000. Po povodních
v srpnu 2002 došlo ke zpracování zprávy o jejím plnění, zejména naplňování
hlavních principů a zásad. Z hodnocení vyplývá, že opatření ochrany před povodněmi jsou správně nastavená a je potřeba uplatňovat je nadále v delším
časovém horizontu.
Struktura: Dokument je rozdělen do několika klíčových oblastí: předpovědní a hlásná služba, opatření v krajině, technická opatření, stanovení záplavových území a ochrana majetku. Dále se zabývá legislativní úpravou povodňové problematiky, úlohou vědy a výzkumu a mezinárodní spoluprácí.
K hlavním jmenovaným zásadám strategie patří úloha prevence jako nejefektivnějšího způsobu ochrany, realizace protipovodňových opatření s ohledem
na jednotku povodí, zajištění rovnováhy mezi realizací technických
a ekologických opatření aj.
V rámci jednotlivých kapitol jsou formulována následující doporučení:
podpořit výstavbu lokálních varovných systémů pro obyvatelstvo,
modernizace a internacionalizace hlásné a předpovědní služby,
komplexní pozemkové úpravy jako vhodný nástroj pro realizaci
protipovodňových opatření v krajině,
35
vypracovat metodiku podpory investičních záměrů lokálních
povodňových opatření obcí, kde lze očekávat podporu ze státního
rozpočtu,
stanovit co nejdříve záplavová území podél všech významných vodních
toků a využívat je jako závazné limity pro zpracování územních plánů,
zdůraznění principu, že každý má povinnost sám ochránit svůj majetek,
finanční výpomoc státu realizovat nejlépe formou půjček a preferovat
občany, kteří si svůj majetek pojistili,
v rámci vědy a výzkumu podporovat vývoj matematických modelů odtoků
srážek, vyhodnocování leteckých snímků aj.
36
Záměry tvorby programů prevence před povodněmi
Obsah: Záměry tvorby programů prevence před povodněmi vycházejí
z přijatého materiálu Strategie ochrany před povodněmi. Navrhované programy se pokoušejí zahrnout opatření investiční i neinvestiční povahy a vytvořit
rovnováhu mezi technickými zásahy na vodních tocích a opatřeními ve volné
krajině. Programy jsou administrovány podle jednotlivých resortů.
Hlavní podporovaná opatření jsou výstavba a obnova poldrů, nádrží
a hrází, stanovování záplavových oblastí, studie odtokových poměrů, revitalizace říčních systémů, péče o krajinu, zvyšování kapacity koryt vodních toků,
výstavba a obnova hlásných systémů, nezbytné stavební úpravy mostů
a dopravních objektů, apod. Nositelem velké části programů je Ministerstvo
zemědělství.
Časový rámec: Záměry tvorby programů schválila vláda v roce 2000. Pro
jejich kontrolu se každý lichý rok počínaje rokem 2003 zpracovává souhrnná
Zpráva o plnění programů prevence před povodněmi, která se předkládá souběžně se Zprávou o plnění Strategie ochrany před povodněmi. Obsahuje revizi jednotlivých programů od jejich počátku až po současnost včetně jejich výhledu do dalších let. Předložená zpráva z roku 2003 hodnotí nastolené
programy jako vyhovující a s menšími modifikacemi (např. vypuštění Programu protierozní ochrany zemědělské půdy), vhodné k dalšímu uplatňování
v delším časovém horizontu.
37
Státní politika životního prostředí ČR
Zpracovatel: Ministerstvo životního prostředí
Obsah: Státní politika životního prostředí je základním průřezovým dokumentem k vypracování podrobných programů v jednotlivých složkách životního prostředí. Zajišťuje slaďování priorit ČR s požadavky souvisejícími se
vstupem do EU. Její aktualizované znění obsahuje hlavní směry ochrany životního prostředí v rozmezí let 2001–2005.
Časový rámec: Aktualizovaný dokument je z roku 1999, vzhledem
k dynamickému vývoji problematiky životního prostředí se aktualizace očekává vždy po dvou letech.
K povodním: Oblast vodního hospodářství je popisována obecně od dosavadního vývoje přes aktuální problémy vodního hospodářství až po stanovení
priorit v této oblasti. Povodním je věnována okrajová pozornost,
např. v podobě následujících výroků:
aktuálními problémy ochrany před povodněmi jsou nedostatečná ochrana
záplavových území vodních toků před nevhodným využitím
a umisťováním staveb, snížená schopnost krajiny zadržovat vodu apod.
(str. 14),
cíle a opatření: zmírňovat nepříznivé účinky povodní a sucha zvýšením
retenční schopnosti, zhodnotit odtokové poměry v jednotlivých povodích,
vymezit zátopová území, přehodnotit využívání zátopových území,
posuzovat jednotlivá opatření komplexně v rámci celých povodí apod.
(str. 21).
38
Návrh koncepce vodohospodářské politiky Ministerstva zemědělství ČR
pro období po vstupu do EU (2004–2010)
Obsah: Dokument navazuje na předchozí Koncepci resortní politiky Ministerstva zemědělství na období před vstupem ČR do EU, schválenou v roce
2000, která reagovala na stěžejní principy návrhu tzv. Rámcové směrnice
vodní politiky EU a vytvořila základ pro přijetí nové právní úpravy ve vodním hospodářství. Navrhovaná současná koncepce řeší v prvé řadě implementaci směrnice č. 91/271/EHS o čištění městských a odpadních vod, a dále pak
preventivní protipovodňová opatření. Hlavní prostor je tedy věnován péči
o vodní zdroje a související vodohospodářské politice, zajištění zásobování
obyvatel pitnou vodou, efektivní likvidaci odpadních vod apod. Koncepce
navazuje na Fond soudržnosti a Strukturální fondy EU.
Časový rámec: Návrh MZE představen v lednu 2004, koncepce dosud neschválena. Její aktualizace se předpokládá přibližně v tříletém intervalu.
K povodním: Koncepce navazuje na schválenou Strategii ochrany před
povodněmi pro území ČR a materiál Záměry tvorby programů prevence před
povodněmi. Zaměřuje se pouze na okruhy působnosti Ministerstva zemědělství v oblasti protipovodňové ochrany.
Stanovené priority a úkoly:
intenzivněji pokračovat v matematickém modelování procesů ve vodním
hospodářství,
zvýšit součinnost správců povodí a správců vodních toků s vodoprávními
úřady ve věcech prevence povodní,
zhodnotit platné manipulační řády a dokumenty technicko-bezpečnostního
dohledu dle zkušeností z katastrofálních povodní,
pokračovat v realizaci programu Prevence před povodněmi,
připravit strukturální opatření na ochranu před povodněmi,
realizovat vodohospodářská opatření v ploše povodí, která vyplynou
z návrhu komplexních pozemkových úprav.
39
II.2 Strategické dokumenty přímo iniciované požadavky EU
Horizontální plán rozvoje venkova (HRDP) ČR pro období 2004 – 2006
Obsah: HRDP je klíčový dokument pro podporu venkovského rozvoje,
mimoprodukčních funkcí zemědělství a aktivit podílejících se na charakteristickém rázu krajiny. Pro naplnění těchto úkolů upravuje podmínky získávání
dotací pro zemědělce hospodařící v méně příznivých oblastech (LFA),
v režimu ekologického zemědělství, a dále zemědělce realizující tzv. agroenvironmentální opatření. V souvislosti s vodním hospodářstvím popisuje
HRDP současnou situaci na vodních tocích. Opatření, která ovlivňují chování
vody v krajině, jsou integrována do jednotlivých dotačních titulů. HRDP je
integrován s Operačním programem Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství (viz dále).
Časový rámec: HRDP byl schválen usnesením vlády v roce 2003 na období 2004–2006, v současné době stále probíhá specifikace detailních podmínek pro jeho realizaci s Evropskou komisí.
K povodním: Povodňové problematice se HRDP věnuje pouze v části Agro-environmentální opatření, jejichž hlavním cílem je využívat zemědělskou
půdu tak, aby toto využití bylo v souladu s ochranou krajiny a zlepšením životního prostředí. Zmíněno je opatření proti urychlenému odtoku vody
z krajiny, řešení problémů eroze půdy a podpory ekologické stability krajiny.
Konkrétním podprogramem je např. tvorba travnatých pásů či zatravňování
orné půdy. V souvislosti s povodněmi HRDP odkazuje na operační program
Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství.
40
Operační program Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství
Obsah: Operační program byl zpracován za účelem podpory zemědělské
prvovýroby a zpracování zemědělských produktů, podpory lesního a vodního
hospodářství a zajištění trvale udržitelného rozvoje venkova. Jeho struktura
navazuje na aktivity realizované v předvstupním období v rámci Programu
SAPARD. V letech 2004–2006 bude ČR v rámci tohoto programu čerpat prostředky z Iniciativy Společenství LEADER+.
Časový rámec: Program byl schválen v roce 2003 na období let 2004–
2006.
K povodním: Program podporuje řadu opatření určených k ochraně před
povodněmi nebo k odstranění následků povodní. V rámci priority Rozvoj zemědělství, lesního a vodního hospodářství a rozvoj venkova je dotováno:
odstraňování škod způsobených povodněmi,
budování nových nebo úprava starých zařízení na ochranu před
povodněmi (zejména vodohospodářských opatření sloužících k odvedení
povrchového odtoku a ochraně území před záplavami),
ochranná opatření zmírňující škody způsobené přírodními kalamitami na
zemědělských pozemcích, obnovu poškozených porostů aj.
41
Operační program Infrastruktura
Zpracovatel: Ministerstvo dopravy, Ministerstvo životního prostředí
Obsah: Operační program Infrastruktura vznikl sloučením dvou původních
operačních programů: životní prostředí a doprava. Obsahuje proto dvě na sobě nezávislé části věnované rozvojovým prioritám v rámci obou jmenovaných
oblastí, které mohou být financovány ze Strukturálních fondů EU v rámci Cíle 1. Program bude v letech 2004–2006 čerpat podporu z Evropského fondu
regionálního rozvoje (ERDF).
Hlavními podklady části věnované životnímu prostředí jsou Státní politika
životního prostředí a Národní rozvojový plán. Deklarovaným cílem je dosažení takové úrovně a stavu vývoje životního prostředí, které budou srovnatelné s praxí a vývojem ve státech Evropské unie.
Časový rámec: Operační program Infrastruktura byl schválen v roce 2003.
K povodním: V oblasti vodního hospodářství je jedním z cílů operačního
programu snížit negativní důsledky dopravy na životní prostředí (např. emise
do vod a havárie) a zlepšit splavnost labsko-vltavské dopravní cesty. V části
životního prostředí je popisován obecný vývoj vodního hospodářství v ČR
(tj. kvalita vody, počet čistíren, zatěžování podzemních vod, úspěchy, neúspěchy, financování atd.). V souvislosti s povodněmi je zde zmíněn pouze problém nedostatečného systému varování obyvatel v případě havárie
a katastrofy a problém nízké retenční schopnosti krajiny. Povodňovou problematikou se tento programový dokument přímo nezabývá.
42
Společný regionální operační program (SROP)
Zpracovatel: Ministerstvo pro místní rozvoj
Obsah: SROP je regionálně orientovaný operační program zahrnující
rozvojové priority sedmi regionů soudržnosti České republiky, které mohou
být napojeny na strukturální fondy EU v rámci Cíle 1. Jeho rámec je tvořen
šesti prioritami, které odpovídají prioritním osám Národního rozvojového
plánu. Cílem SROP je přispět k dosažení trvalého hospodářského růstu i růstu
kvality života obyvatel regionů na základě vytváření nových ekonomických
aktivit s důrazem na tvorbu pracovních míst v regionálním měřítku, na
zlepšení kvality infrastruktury a životního prostředí, na podporu infrastruktury
pro rozvoj lidských zdrojů a na prohlubování sociální integrace. Podpora pro
SROP ze strukturálních fondů EU bude poskytována z ERDF a Evropského
sociálního fondu.
Časový rámec: SROP byl schválen vládou v roce 2002 na období let
2004–2006.
K povodním: SROP má ve vztahu k povodňové problematice spíše popisný charakter a významným způsobem jejich důsledky neřeší. Poskytuje obecný pohled na povodně v roce 2002 (tj. rozsah, škody), upozorňuje na vliv zastavěných ploch ve vztahu ke zvýšení nebezpečí povodní. SROP dále zmiňuje
program PHARE 2001, který byl v důsledku povodní v roce 2002 rozšířen
o opatření na popovodňovou obnovu.
Z příslušných kapitol můžeme např. uvést: „Roste ohrožení vod ekologickými haváriemi v dopravě a výrobě. Vlivem rozšiřování rozsahu zastavěných
ploch v urbanizovaných územích na jedné straně a nešetrným hospodařením
na zemědělských a lesních pozemcích i regulací vodních toků v krajinném
prostředí na druhé straně se snižuje akumulační schopnost prostředí zadržovat
srážkové vody. To jednak snižuje zásoby vodních zdrojů, jednak zvyšuje nebezpečí povodní a jejich devastačních účinků v přírodě i v osídlení.“ (str. 35)
43
III.
Přehled dotačních titulů státní správy
pro financování povodní v roce 2002
Porovnáním strategických dokumentů z předchozí kapitoly (a jimi deklarovaných priorit) se skutečně vypisovanými programy a poskytovanými dotacemi získáme rámcovou představu o faktickém naplňování principů ochrany
před povodněmi v ČR. V této souvislosti je nutné podotknout, že řada dlouhodobých cílů zůstává pod tíhou sociální „neúnosnosti“ a časté uspěchanosti
řešení samotné povodňové katastrofy nenaplněna.
Ačkoliv nebyla z časových důvodů provedena podrobná vyčerpávající analýza dotačních titulů jednotlivých ústředních orgánů státní správy, lze na základě získaných poznatků konstatovat:
1. Finanční výpomoc občanům postiženým povodněmi je ve velké míře
realizována poskytováním přímých nenávratných dotací. Občané, kteří
si svůj majetek pojistili proti povodni, nejsou v jednotlivých programech
zvýhodňováni (spíše naopak). Jakkoliv je postižení povodněmi
nešťastnou událostí, nelze očekávat optimální míru poučení
a přizpůsobení se od subjektů, které nenesou náklady popovodňové
obnovy. Ta v mnoha případech probíhá na místech s vysokou
pravděpodobností opětovného zaplavení. Místo změny režimu využívání
záplavových oblastí je postavena ochranná hráz, za kterou probíhá
opětovný rozvoj území.
2. Princip „každý si svůj majetek chrání sám“ lze interpretovat například
tak, že protipovodňová opatření požadovaná obcí jsou hrazena
především z obecních rozpočtů za přispění obyvatel této obce. Princip
vychází ze skutečnosti, že realizovaná opatření proti povodním nikdy
nemohou poskytnout absolutní ochranu a že tudíž vždy přizpůsobujeme
ochranu zdrojům, nikoliv naopak. Řada státních příspěvků na realizaci
protipovodňových opatření v obcích tento princip narušuje a má za
následek nadměrné finanční požadavky ze strany „vyvolených“ obcí bez
dodržení logické proporcionality mezi náklady těchto opatření
a hodnotou ochráněného majetku. Podporování obecní ochrany před
povodněmi (realizované často v podobě hrází a jiných technických
opatření na vodních tocích) s sebou přináší ještě další problém:
nezohledňování vlivu zásahu na jednotku povodí (tj. např. na sousedy
proti a po proudu). Tento vývoj narušuje snahy správců vodních toků při
realizaci vlastních (dotovaných) opatření přesto, že se ke konkrétním
obecním stavbám v rámci stavebních řízení vyjadřují.
3. Uváděný požadavek vytvořit v rámci ochrany před povodněmi
rovnováhu mezi technickými opatřeními na vodních tocích
a krajinotvornými úpravami nebyl vyčleněním finančních prostředků
45
na jednotlivé programy naplněn. Rozsáhlý program MZE „Prevence
před povodněmi“ není vyvážen žádným obdobným zdrojem financování
na opatření typu změny rostlinného pokryvu, tvorbu protierozních
vegetačních pásů a jiné změny ve struktuře krajiny. Pro odpovídající
srovnání skutečných finančních objemů na oba hlavní typy
protipovodňových opatření by bylo nutné zohlednit např. i dotace
poskytované na protierozní opatření, program komplexních krajinných
úprav a desítky dalších veřejných zdrojů financování, které řeší dílčí
otázky ochrany životního prostředí. Takto podrobná analýza jde v tuto
chvíli bohužel nad rámec řešeného projektu.
Následující přehled (Tab. 1) obsahuje seznam dotačních titulů ústředních
orgánů státní správy čerpaných pro účely popovodňové obnovy
a protipovodňové ochrany po srpnu 2002. Informace byly agregovány na základě dostupných internetových pramenů a konzultací s přestaviteli jednotlivých ministerstev.
46
Tab. 1. Dotační tituly státní správy poskytované v souvislosti s povodněmi v srpnu 2002*
Instituce
Program a/nebo popis titulu
Ministerstvo dopravy Program 227 810 – Státní pomoc při obnově
území postiženého povodní 2002
Program 227 820 – Obnova dopravní
infrastruktury v území postiženém povodní 2002
Ministerstvo financí Fond solidarity EU
Ministerstvo kultury Program 234 810 – Obnova: divadla, muzea,
knihovny, …
Program 234 118 – Obnova: památkové
oblasti, sbírky a objekty NG, NPÚ, …
Ministerstvo obrany Program 307 810 – Výstavba, obnova
a provozování infrastruktury ICT MO
Program 307 820 – Výstavba, obnova
a provozování informačních systémů
Ministerstvo práce
Program 213 810 – Státní pomoc při obnově
a sociálních věcí
Ministerstvo
průmyslu a obchodu území postiženého povodní 2002
OBNOVA 2002 – Program podpory malých
podniků postižených povodněmi
Příjemce podpory
Podmínky a požadavky na
spoluúčast
Objem fin.
prostředků
(v mil. Kč, zaokr.)
2 800,0
2 965,8
veřejné rozpočty
divadla, knihovny,
muzea, galerie
památkové oblasti,
NG, NPÚ
3 870,0
92,5
575,0
800,8
18,8
279,9
malé podniky, kterým nebankovní zvýhodněná půjčka
250 000,– až 1 000 000,– Kč/
vznikla povodní
1 podnikatelský subjekt
škoda přesahující
10 % hodnoty jejich
aktiv k 31. 12. 2001
Instituce
REKONSTRUKCE – Program podpory
podnikatelů v oblastech postižených povodní
v roce 2002
Ministerstvo pro
místní rozvoj
Program obnovy venkova
dotač. titul č. 1 Obnova a údržba venkovské
zástavby a občanské vybavenosti
dotač. titul č. 2 Komplexní úprava veřejných
prostranství
dotač. titul č. 3 Obnova a zřizování veřejné
zeleně
dotač. titul č. 4 Rekonstrukce místních
komunikací, výstavba cyklistických a pěších
stezek, rekonstrukce a výstavba veřejného
osvětlení
dotač. titul č. 5 Zpracování urbanistických
studií a územních plánů
dotač. titul č. 6 Projekty obcí na vzdělávání
a poradenství v oblasti rozvoje venkova
a obnovy vesnice
dotač. titul č. 7 Integrované projekty
venkovských mikroregionů
dotač. titul č. 8 Projekty k rozvoji infrastruktury
dotač. titul č. 9 Přímé dotace technické
infrastruktury
Příjemce podpory
spoluúčast
malý a střední
podnikatel se sídlem
na území ČR mimo
zeměděl. a les.
prvovýrobu,
postižený povodní
v r. 2002
a) příspěvek na úhradu úroků ve
výši 2 až 7 % úroku z bank. úvěru,
b) poskytnutí intenzívní záruky za
zůstatek úvěru až do výše 90 %
jistiny úvěru příp. za leasing, c)
zvýhodněný úvěr 2 % p. a. se
splatností max. 6 let
obec
do 60 % ročních nákladů, výjimečně
více, minimálně 25 000,–
obec
obec
obec
obec do 500 obyv.
až ⅓ nákladů jako přímá dotace
obec
max. 70 % nákladů projektu v běž.
roce
obec
až 70 % nákladů projektu v běžném
roce
až 10 % úvěru poskytnutého bankou
kofinancování z PHARE CBC v r.
1999
obec
obec
Objem fin.
prostředků
Instituce
Program podpory aktualizace územně
plánovací dokumentace obcí postižených
povodněmi se zaměřením na
protipovodňovou ochranu
Regionální program podpory rozvoje
hospodářsky slabých a strukturálně
postižených regionů
Příjemce podpory
spoluúčast
obec postižená
povodněmi v roce
2002
max. 80 % nákladů, ve zvláště
odůvodněných případech i v plné
výši skutečně vynaložených
nákladů, min. 100 000,–
max. 600 tis. Kč/1 bytová jednotka
obec nebo svazek
Program finanční podpory na výstavbu
na vznik nájemního bytu, max.
obcí, které byly
nájemních bytů pro občany postižené
postižené povodněmi 1 mil. Kč/1 byt. jednotka pro
povodněmi v r. 2002
novostavbu bytových či rodinných
nebo obce, které
domů
nabídly nájemní
bydlení lidem
z postižených obcí
max. 70 % celkových nákladů na
Program poskytování dotací do povodňových
opravu domu, max. do:
fondů obcí na opravy byt. fondu poškozeného
200 000,–/1 dům s max. 3 byty,
povodněmi v r. 2002
500 000,–/1 dům s max. 8 byty,
700 000,–/1 dům s více než 8 byty
Phare 2001
obec z cílových krajů grant: min. 50 000,–,
ze seznamu MMR, max. 300 000,– EUR
region NUTS III (JČ,
Úst., StřČ., Plz.),
organizace založená
či provozovaná
krajem či obcí
Objem fin.
prostředků
60,0
(pro 2003–2005)
obec
523,2
Instituce
Ministerstvo
průmyslu a obchodu území postiženého povodní 2002
OBNOVA 2002 – Program podpory malých
podniků postižených povodněmi
Ministerstvo
zemědělství
Příjemce podpory
malé podniky, kterým
vznikla povodní
škoda přesahující
10 % hodnoty jejich
aktiv k 31. 12. 2001
malý a střední
REKONSTRUKCE – Program podpory
podnikatelů v oblastech postižených povodní podnikatel se sídlem
na území ČR mimo
v roce 2002
zeměděl. a les.
prvovýrobu,
postižený povodní
v r. 2002
Program 229 060 – Prevence před povodněmi správci vodních toků
(tj. podniky Povodí,
Podprogramy:
Lesy ČR, ZVHS)
- výstavba a obnova poldrů, nádrží a hrází,
- zvyšování průtočné kapacity vodních toků,
- stanovování záplavových území,
- studie odtokových poměrů,
- území ohrožená zvláštními povodněmi.
Program 229 110 – Odstranění následků
podniky Povodí na
povodní na státním vodohospodářském majetku obnovu jejich majetku
Program 229 210 – Podpora obnovy, odbahnění
a rekonstrukcí rybníků a vodních nádrží
SAPARD (2. vlna)
fyzické a právnické
osoby splňující
podmínky programu
spoluúčast
Objem fin.
prostředků
279,9
nebankovní zvýhodněná půjčka
250 000,– až 1 000 000,– Kč/
1 podnikatelský subjekt
a) příspěvek na úhradu úroků ve
výši 2 až 7 % úroku z bank. úvěru,
b) poskytnutí intenzívní záruky za
zůstatek úvěru až do výše 90 %
jistiny úvěru příp. za leasing, c)
zvýhodněný úvěr 2 % p. a. se
splatností max. 6 let
nár. zdroje
2 150,0
půjčka EIB
2 000,0
5 mil.–50 mil. Kč na 1 projekt podle
typu programu
1769,7
821,2
278,7
příspěvek na projekt ve výši
5 000 000,- až 50 000 000,- Kč
podle typu programu
Instituce
Ministerstvo
životního prostředí
Příjemce podpory
spoluúčast
Objem fin.
prostředků
Program 215 810 – Státní pomoc MŽP při
obnově území postiženého povodní 2002
20,0
Program 215 820 – Obnova kvality složek ŽP
po povodni 2002
Program 215 120 – Podpory prevence
v územích ohrožených nepříznivými
klimatickými vlivy. Podprogramy:
- hlásný systém povodňové ochrany,
- pořízení dokumentace záplavových území,
- řešení nestabilit svahů v ČR .
Fond ISPA
11,0
obce, kraje,
správci povodí
ČHMÚ
max. 85 % přípustných nákladů na
projekt, u vlastních zdrojů spolufinancování min. 15 % přípustných
a 100 % nepřípustných nákladů
úvěr max. 850 tis., úrok 2 %,
Státní fond rozvoje
Úvěr občanům na bytovou zástavbu
fyzická osoba –
bydlení
vlastník poškozeného splatnost 20 let
domu či bytu
Úvěr obcím na opravu a modernizaci bytů
obce postižené
úvěr max. 1 % p. a., splatnost 10 let
povodněmi
Státní úrok. dotace ke krytí části úroků z úvěrů fyzické a právnické snížení úroku z úvěrů o 5 % bodů
osoby
poskytovaných bankami právnickým
a fyzickým osobám na opravy, modernizace
nebo regenerace panelových domů
půjčka s úrokem 4 % p. a. pro
Státní fond životního Program obnovy nebo výstavby kanalizační
Nepodnikatelské
podnikatele s max. splatností 8 let
prostředí
sítě a čistíren odpadních vod
a podnikatelské
subjekty, obce, města
Všeobecná pokladní Program 398 810 – Dotace poskytované
Obce
správa
obcím
* Výsledky byly získány na základě vlastní analýzy dostupných zdrojů a konzultovány s představiteli MŽP a MF
10,0
(pro rok 2003)
1333,7
IV.
Diskusní semináře
V rámci řešeného projektu byly v prostorách IEEP ve spolupráci s Centrem
pro otázky životního prostředí UK v úzkém kruhu odborníků zorganizovány
dva diskusní semináře k následujícím tématům:
1. Povodně v Praze – předpoklady pro efektivní krizový management
(moderovali: Ing. Lenka Čamrová a Ing. Milan Ščasný).
2. Konflikty ve využívání území v souvislosti s protipovodňovou ochranou
(moderovala: doc. Ing. Jiřina Jílková, CSc.).
Hlavním cílem těchto setkání bylo podpořit meziresortní i obecně celospolečenskou diskusi o povodních jako ekologickém, ale především ekonomickém problému.
Semináře byly organizovány formou panelové diskuse, do které bylo přizváno vždy šest odborníků z celého spektra diskutované problematiky. Možnost konfrontace odlišných názorů a pohledů na povodňovou problematiku
byla ze strany účastníků velmi pozitivně hodnocena.
IV.1 Povodně v Praze – předpoklady pro efektivní krizový
management
První seminář byl věnován diskusi o systému krizového řízení ČR, jeho
silným a slabým stránkám, tj. bezprostřední reakci institucí a obyvatelstva na
příchod povodňové události v srpnu roku 2002. Téměř všichni účastníci mohli
přispět vlastními, v době pořádání semináře ještě živými zkušenostmi ze zasedání pražských krizových štábů. V závěru semináře bylo okrajově (především z našeho pohledu) zmíněno atraktivní téma efektivnosti veřejných výdajů na ochranu před povodněmi.
Seminář byl zahájen krátkou prezentací dosavadních výstupů povodňových
projektů IEEP, která otevřela některá témata k diskusi, a vystoupením zástupce Magistrátu hlavního města Prahy, který krátce zhodnotil fungování krizového štábu města za povodní a představil rozsáhlou povodňovou zprávu zpracovanou odborem krizového řízení.
Hlavní diskutovaná témata:
limity fungování krizového managementu za povodní, přesuny pravomocí
v rámci novelizace příslušných zákonů,
způsoby udržení povodňové paměti obyvatelstva a představitelů veřejné správy,
financování ochrany před povodněmi, role jednotlivých zájmových skupin aj.
53
Panelová diskuse proběhla za účasti těchto odborníků:
Ing. Jiří Friedel (Povodí Vltavy)
Ing. Tomáš Just (Agentura ochrany přírody a krajiny)
Ing. Jan Kubát (Český hydrometeorologický ústav)
Mgr. Martin Kupka (nezávislý odborník, tiskový mluvčí Magistrátu
hlavního města Prahy v době povodní)
Josef Nosek (starosta městské části Prahy 8 – Karlín)
František Janich (odbor krizového řízení, Magistrát hlavního města Prahy)
Přepis diskuse 1. část
František Janich (Odbor krizového řízení MHMP):
Řekl bych, že ohledně krizového řízení není co vymýšlet, vše je dané zákony. Mám zde zpracovanou zprávu za hlavní město Prahu, ve které je vše zahrnuto, včetně toho, co se dělo na jednotlivých institucích.
Krizové řízení se vyvíjí, ale v zákonech je vždy jednoznačně definováno,
jaké orgány budou město řídit a jaké složky k tomu budou využívat. Existuje
integrovaný záchranný systém, ve kterém je zastoupena policie ČR, hasiči,
zdravotnická služba a další, se kterými jsou uzavřené smlouvy a kteří
v případě potřeby přijdou pomoci. Osobně jsem se tím velmi detailně zabýval.
Hana Foltýnová (ČOŽP):
Ráda bych upozornila, že pan Janich psal popovodňovou zprávu o tom, jak
to vypadalo v Praze. Mohl byste nás stručně seznámit s obsahem této zprávy?
Ano, rád bych zdůraznil pár věcí. Krizový management hlavního města
Prahy byl připraven. Ihned jak začala první vlna povodní, zasedal povodňový
štáb a od toho se začaly odvíjet další věci. Skončila první vlna povodně, uklidily se pražské ulice a hned na to přišla vlna druhá, při které byl vyhlášen třetí
stupeň povodňové aktivity. Z tohoto důvodu začal zasedat krizový štáb hlavního města Prahy. Na magistrátu fungovalo operační středisko, které je přímo
určené pro všechny krizové situace. Samozřejmě pohotovost byla i na jednotlivých služebnách u hasičů, zdravotníků aj.
Kvůli problému na Starém Městě musel být krizový štáb přesunut do jiné
ulice, ale v koordinaci celé situace se pokračovalo. Výhodou hlavního města
54
je, že všechna operační střediska jsou vzájemně provázaná. Každé operační
středisko může rovnocenně nahradit to druhé, pokud by došlo k zaplavení.
Celkově si myslím, že to Praha zvládla dobře.
Dotaz (Karel Mareš – Stavební fakulta ČVUT, Katedra hydrauliky a hydrologie):
Ta zpráva je nebo bude přístupná na webu?
Zatím není. Dostal jsem nějaké připomínky od pana primátora Béma, které
je třeba zapracovat. Ale kdokoli za mnou přijde, pakliže nebude chtít celou
zprávu, tomu jsem schopen poskytnou patřičné údaje.
Dotaz (Jan Zeman, ČEÚ):
Je velmi jednoduché říkat, že z hlediska technického vedení bylo vše
v pořádku, a i kdyby nebylo, tak pracovníci krizového štábu za to nemohli.
Jestliže pan primátor Němec celé pondělí zakazoval evakuaci s prohlášením,
že bude jen dvacetiletá voda (nikdo v tu chvíli nebyl schopen prokázat nic
jiného), a pak se v úterý ráno zjistilo, že voda je 500letá, tak mi neříkejte, že
bylo vše v pořádku. Metro se na rozkaz krizového štábu zavíralo na poslední
chvíli večer. Jsem ale přesvědčen, a většina odborníků by mě v tom podpořila,
že velká část vody by se do metra nedostala, kdyby se zavřelo v pondělí večer
a včas se vyzkoušel ochranný systém. Jednotlivá selhání na Florenci
a Invalidovně by se mohla včas odstranit a většina metra nemusela skončit
pod vodou.
Milan Ščasný (COŽP):
Abychom zde otázku pražského metra neřešili donekonečna, rád bych poprosil, aby byly směřovány konkrétní dotazy v rámci kompetencí jednotlivých
řečníků. Má pan kolega Zeman konkrétní dotaz nebo připomínku v souvislosti
se zatopením pražského metra?
Tvrdím, že v kompetencích odpovědných lidí byl naprostý „mišmaš“,
a nikdo nevěděl, kdo má v otázce metra rozhodnout, včetně jeho uzavírky
a evakuace osob.
55
Jiří Friedel (Povodí Vltavy):
Evakuace se řídí schválenými povodňovými plány, které mělo i pražské
metro. Tento plán se jednoznačně řídí průtokem vody v řece. Říká se v něm
např.: „Když teče v Chuchli tolik vody, tak dělám tohle“. Na dodržování těchto plánů se vztahuje trestně právní odpovědnost a na jeho dodržování dbají
povodňové komise, kterých je v Praze mnoho.
Krizové řízení nefunguje tak, že by někdo občanům něco zakázal nebo nařídil. Každý obyvatel mnoha městských částí města Prahy dostal jednou do
schránky brožurku Stoletá voda, která poskytovala informace o záplavových
zónách na jejím území. Každý člověk se pak zařídí podle svého. Všechny další instituce, které se nacházejí na záplavovém území, musí mít ze zákona
zpracovaný povodňový plán. Pokud ho nemají nebo není aktualizovaný
a „nefunguje“, tak je to jejich problém. Tak zní zákon.
Krizový štáb jako kolektivní orgán není trestně odpovědný, a proto také
nebyl stíhán. Pokud jde o metro, podle předpisů se zavírá při průtoku xy m3,
což bylo v pondělí večer. Jezdilo se v něm, když ve Vltavě teklo dvakrát tolik
vody.
O metru se můžeme bavit hodiny.
Dotaz z publika:
Já bych měl stručný dotaz na pana Kupku. Proč Dopravní podnik hlavního
města Prahy nepostupoval v souladu s povodňovým plánem a neuzavřel metro při určitém předepsaném průtoku? Tím pravděpodobně došlo k porušení
povodňového plánu a nastaly výše zmíněné milionové škody.
Martin Kupka (tiskový mluvčí MHMP za povodní):
Já se přiznám, že nejsem odborník na to, jak vypadá povodňový plán metra.
Krizový plán hlavního města Prahy skutečně vycházel z toho, že každá instituce má podle zákona svůj vlastní povodňový plán, kterým se musí řídit. Tento rámcový povodňový plán hlavního města Prahy v podstatě sleduje záležitosti z hlediska celého města a hovoří o tom, že se při určité hodnotě průtoku
zavírají některé stanice metra. Jsou tam přesně uvedeny tři stanice, které se
zavírají při průtoku 1500 m3 za vteřinu.
56
A ty byly uzavřeny v souladu s povodňovým plánem.
O pozici povodňového plánu metra toho vím trochu víc, i když ne úplně
všechno. Povodňový plán je součástí obranného plánu metra a to je dokument, který podléhá nejpřísnějšímu utajení, protože metro se nezavírá jen při
povodních. Když jsme zpracovávali různé modely, tak nás vždy vedoucí
ochranné sekce metra ujistil, že metro při stoleté povodni normálně funguje
a jezdí celou dobu s tím, že některé stanice jsou uzavřeny. A ochranný systém
s tímto počítá.
Jestli je toto uvedeno v povodňovém plánu, to nevím, protože jsem ho nečetl.
Já bych tuto debatu uzavřel. Magistrát hlavního města Prahy vytvořil komisi, která se zabývala jak škodami v metru, tak průběhem celé události. Dokument je veřejně přístupný na internetových stránkách hlavního města Prahy
a jsou zde zhodnoceny všechny relevantní aspekty.
Události se v této době poměrně přesně sledovaly. Zasedání krizových štábů, která se v té době konala jednou za čtyři hodiny, se účastnilo představenstvo dopravního podniku, které přinášelo informace o tom, co se děje v metru,
a informovalo také o tom, že se začínají zavírat stanice.
Základní předpoklad, který je stanoven v povodňovém plánu, je nastaven
na stoletou vodu. Povodeň v Praze byla větší, tudíž fakt, že metro bylo zaplaveno, bych přičítal především této skutečnosti.
Dotaz z publika:
Chystá magistrát v krizovém řízení nějaké změny nebo zůstává vše při starém. V případě, že ano, jaké změny to budou?
Krizový management zůstává stejný, chystá se výstavba nových protipovodňových opatření Prahy v sedmi etapách. Pokud chcete, mohu vám poskytnout harmonogram.
57
Dotaz z publika:
Takže se nechystají žádné změny například v přenosu informací
k občanům, v setkávání krizového štábu,…aj.
Já si myslím, že tam chyba nebyla.
Změny nastaly už v průběhu samotné katastrofy a v tuto chvíli už je město
samozřejmě daleko připravenější než před povodněmi.
Během prvních čtyř hodin katastrofy bylo zprovozněno call-centrum, kam se
v průběhu povodní dovolalo neuvěřitelné množství Pražanů. To byla jakási podaná ruka těm, kteří se ocitli v problematické situaci, a ukázalo se, že to je nejšťastnější možný způsob komunikace s občany. V té době jsme navíc aktivovali informování prostřednictvím SMS zpráv pro všechny Pražany. A také jsme
v podstatě od prvního zasedání krizového štábu svolávali tiskové konference,
kterých se účastnili televizní štáby i rozhlasoví redaktoři, a prostřednictvím
pravidelných čtyřhodinových intervalů jsme informovali o tom, jak se vyvíjí
situace. Skutečnost, že krizový štáb měl každé čtyři hodiny jiné informace
o stavu průtoků, bohužel pramenila z dynamiky celé situace.
Pokud bych měl upozornit na nějaký problém, tak nám scházely přesné
mapy záplavových území. Chápu, že poslední reálná data z povodně z roku
1890 způsobovala chyby v odhadech. Náš závazek do budoucna tedy je, že
v každé městské části bude k dispozici mapa, kde bude zakreslena nejenom
hranice záplavy, ale i sloupec vody, neboli jak vysoko tam bude voda sahat
při stoleté vodě, při pětisetleté vodě a jak vysoko sahala například v srpnu
2002.
Jinak semináře o povodních, které probíhaly v Evropě, hodnotily komunikaci Prahy v době katastrofy (až na excesy jednotlivých osob) jako velmi
dobrou.
Např. v některých městských částech jsou tzv. mluvící sirény. Nebýt jich,
tak jsme těžko stihli evakuovat Karlín nebo Staré Město. Tyto sirény poskytují okamžitý výstup z operačního střediska a s jejich pomocí jsme lidem
schopni říct, kam mají jít.
58
Pokud bych měl zareagovat na Vaši otázku, co se změnilo – proběhly komunální volby, se kterými došlo k personální výměně na jednotlivých pozicích krizového řízení. Další změna souvisí se vznikem dalších povodňových
komisí v důsledku reformy veřejné správy. Existují povodňové komise obcí
a pověřených obcí. Povodí Vltavy se rozdělovalo na více celků, z nichž každý
má svou povodňovou komisi. Pro nás je velký problém všechny tyto orgány
obsadit.
Abych se ale vrátil k té první jmenované změně, myslím, že jsme se zde
ještě nedotkli problematiky svázání mezd samosprávy a managementu krizového řízení. V této souvislosti bychom zde měli mluvit o tom, jestli je samotný systém krizového řízení podle zákonů dobře postaven nebo ne, jestli je
správné, že volený zástupce má v době krize takovou moc. S odchodem těchto lidí z funkce pak rovněž dochází ke ztrátě zkušeností získaných během povodní. Koneckonců hlavní město Praha je toho příkladem. Moje otázka zní,
zda to jde dělat i jinak, protože jsem přesvědčen, že existují i jiné systémy
krizového řízení, než je ten náš. Když to řeknu hodně vulgárně, tak v podstatě
u nás v období krize laici začínají velet povodni, a znova jsme se přesvědčili,
že to není úplně dobře.
Určitě je to dobře, protože to tak vždycky bylo.
Mám jeden drobný komentář z pohledu mé profese. Všichni, kdo nějak
musí rozhodovat v souvislosti s povodněmi, rozhodují na základě dat, informací. V době povodně jsou nejvýznamnější údaje z ČHMÚ a od správců toků. Jedním z výrazných zefektivnění řízení povodňových komisí je zkvalitnění toků těchto informací, jejich tvorby a přenosu. Investice do těchto zlepšení
jsou podle mého názoru mnohem nižší než výstavba hrází apod.
Dál bych se rád zeptal: bylo při jednání krizového štábu hlavního města Prahy
diskutováno, jaká opatření budou podniknuta, když dojde k přelití mobilních
protipovodňových stěn nebo k jejich havárii, případně jestli toto je plánováno
v přípravě nových opatření v délce 22 kilometrů přes Prahu. Kde se to otevře,
bude-li taková situace hrozit a kam se voda pustí? Protože obecně každý pojišťovák ví, že daleko významnější škody na zdraví a životech jsou, když selže protipovodňové opatření. Mě celá výstavba zajímá pouze technicky: nechám to přelít, nechám to prasknout, nebo to otevřu uměle někde jinde.
59
Mohlo se to přelít, takhle to berme.
Já se ptám, jestli s tímto bylo počítáno v nějakém plánu nebo jestli se o tom
před kulminací povodně v Praze diskutovalo. Výstavba protipovodňových
opatření v Praze se připravuje od roku 2000, došlo tedy v důsledku příchodu
povodní v roce 2002 k nějakým změnám v projektových plánech?
Ne. Postavilo se to na stoletou vodu, která byla normálně plánovaná. Praha
své mobilní zábrany udělala ještě o 60 cm výš. Díky tomu nedošlo k přelití
mobilních protipovodňových stěn v srpnu.
Přímá odpověď na Vaši otázku: myslím, že není nikde napsáno, co dělat
v okamžiku, když hrozí pro protipovodňovou ochranu větší, výrazně větší než
stoletá voda. Není tam uvedená maximální zátěž. V tom matematické modely
prostě selhávají. Podle rozhovorů s projektanty hrází vím, že je to testováno
pro maximální zátěž při zaplavení stěn až po okraj. V okamžiku, kdyby se do
těch stěn ještě něco opřelo, tak s tím samozřejmě mohou ty modely pracovat
obtížněji. Ale praxe byla taková, že se skutečně bedlivě sledovalo, jak vypadají průsaky na stěnách apod.
Nejspíš jste neporozuměli mé otázce. Ptal jsem se na to, že kdyby hrozilo,
že protipovodňové stěny u Novotného lávky prasknou, zda krizové řízení vědělo, co udělá, tj. nechá to prasknout, nechá to osudu, nebo to otevře
u Národního divadla nebo Na Františku a pustí to do Prahy jinudy. Takováto
situace nastat nemusí, ale krizové řízení na ni musí být připraveno.
Krizové řízení a celý integrovaný záchranný systém je postavený na tom,
aby se zachránily lidské životy. My jsme Staré Město a Nové Město evakuovali, a tím pádem, řeknu to blbě, ale ať si praská, co chce, my už jsme tam lidi
neměli. My jsme je zachránili.
60
Tak to je filozofie, se kterou nemůžu souhlasit. Já jsem se vyjadřoval
k desítkám investičních záměrů protipovodňových zábran a změn protipovodňových opatření připravovaných Ministerstvem zemědělství, např. pro
město Olomouc. Tam se alespoň začali zabývat, tím, kudy vodu případně do
města pustí, protože ne každé město si může dovolit něco, čemu se kdysi říkalo absolutní ochrana, ta prostě neexistuje. Vždycky může nastat něco víc, než
s čím zábrany počítají.
V takovém případě je přímá odpověď na Vaši otázku: ne. V té době nikdo
nevěděl a nepočítalo se s tím, kudy by se ta voda pouštěla a co by se dělo,
kdyby se hráz protrhla. Praha reagovala na konkrétní situaci tím, že evakuovala veškeré obyvatelstvo z té zóny a myslím si, že by s takovou situací do
budoucna počítat měla. Nevím, jak ale vytvořit mechanismus, aby se Vaše
připomínka dostala k odpovědným osobám, pokud se tím dodnes nikdo nezabýval.
Milan Ščasný (COŽP):
Dotaz na pana Janicha: obsahuje tedy některý z nových návrhů opatření reakci na situaci, když se postaví norná stěna, která praskne? Jak se zachová
magistrát?
Když něco stavíme, tak to stavíme kvůli tomu, aby to vydrželo, ne?
I když se postaví všechny protipovodňové hráze, stejně se počítá s evakuací
lidí Karlína a jiných městských částí, právě z toho důvodu, že vždy hrozí přelití nebo protržení. Nebezpečí překonání protipovodňových stěn je možné
zmírnit např. pomocí vypuštění vody Na Františku, kde je příhodný úsek
u Ministerstva průmyslu.
Dotaz z publika:
Myslím si, že ve městech je důležité chápat protipovodňovou ochranu jako
komplexní záležitost. Nejde na jedné straně postavit hráz bez toho, aniž by se
řešilo, jak to změní situaci na druhém břehu. Je těžké vysvětlovat lidem nutnost ochrany historického centra Prahy, když bydlí po proudu.
61
Ráda bych se ještě zeptala, jestli Magistrát hlavního města už zadal Povodí
zpracování záplavových oblastí, protože na jejich základě může teprve vyhlašovat změny v územním plánu. Postup v Praze se mi zdá opačný. Město paradoxně zužuje koryto v oblasti mezi Karlínem a Holešovicemi a chystá vlastně
posun hranic uměle vytvořených zátopových oblastí s tím, že potenciální investoři v těchto lokalitách se budou podílet na výstavbě protipovodňových
opatření.
Já jsem zažil začátek rozsáhlého vyhodnocování povodně, které začalo na
podzim roku 2002. Nyní už existují přesné mapy a sekce útvaru rozvoje města
už v této chvíli s odborníky dává dohromady návrhy, jak by celá protipovodňová ochrana měla vypadat. A samozřejmě, nepočítá se tam pouze
s omezeným územím Karlína, Letňan nebo Holešovic, ale i s tím, co může
přinést vystavění hrází v jednom obvodě pro další přilehlé oblasti po i proti
proudu.
Dotaz z publika:
Já vás přeruším. Byla stanovena záplavová území, na základě kterých se
potom řídí rozhodnutí podle územního plánu?
Záplavová území se samozřejmě přehodnotila, protože ta, která byla spočítána pro stoletou vodu, tak neodpovídala tomu, co se stalo v srpnu. Na základě nové zátopové čáry se stanovily nové limity. Pro tato nová data se počítají
nové protipovodňové ochranné prvky.
V tuto chvíli do toho vstupují investoři, zájmy města a samozřejmě občan
a obyvatelstvo. Data se nějakým způsobem dávají dohromady a slaďují tak,
aby zásahy byly přijatelné jak pro tvář města z hlediska estetického, urbanizačního, tak z hlediska zájmu investorů. Slaďováním všech těchto zájmů
vzniká (teď mluvím na základě svého přesvědčení) kvalitní systém, který na
nejvyšší možnou míru zamezí dalšímu poškození jednotlivých oblastí Prahy.
Praha hned po povodni zadala zpracování Vámi zmiňovaného modelu, který vycházel z modelu předešlého. Provedl se nový výpočet na hladinách ze
srpna 2002. Dalším stupněm bylo posouzení navrhovaných protipovodňových
opatření a jejich tras s vlivem na hladinu. Je to divné, taky jsem byl překva62
pen, ale voda se někdy nechová tak, že když jí zúžíte koryto, průtok se zvýší.
Může dojít např. pouze ke zrychlení průtoku, což je případ pražského centra.
Toto zrychlení průtoku však musí být na jiném místě kompenzováno jeho snížením a tudíž i zvýšením hladiny. Chování řeky v jednotlivých územích je
různé.
Jedna z odpovědí, kterou jsme při posuzování opatření hledali, byla, jak se
projeví výstavba protipovodňové zábrany na Malé Straně, jestli se voda přelije do Karlína, Tróje, jestli to bude mít vliv na hladinu u Karlova mostu apod.
Byl zpracován model, který byl dokončen v lednu, a ten prokázal, že se to nestane.
Nebezpečí nadměrného zvýšení hladiny v Praze existuje. Ukázalo se, že
jednou z nejchoulostivějších otázek je vegetace. Nyní tedy vedeme spory
s ochránci přírody, při kterých vycházíme právě z těchto modelových závěrů.
Samotný Císařský ostrov a jeho zarostlost a zneprůtočnění zvyšují nebezpečí
zvýšení hladiny až do centra hlavního města Prahy.
Záplavová území jsme dříve stanovovali na základě historických údajů.
Současný zákon a prováděcí vyhláška změnily terminologii tak, že se musí
používat statistika, tedy modely stoleté, dvěstěleté povodně, které jsou podle
mě k ničemu, protože pracují s fiktivními statistickými údaji. Na základě
těchto vstupních dat byl spočítán průběh hladin, a byly navrženy aktivní zóny,
což je novinka ve Vodním zákonu a zároveň velmi citlivé téma. Celý tento
materiál je v tuto chvíli projednáván hlavním městem Prahou, a v případě, že
bude schválen, tak dojde v nejbližší době ke změně územního plánu města.
Nová protipovodňová opatření Prahy musí být samozřejmě koordinována
v rámci ucelených povodí a plánů krajů. Takže pokud bude v Praze díky protipovodňovým opatřením voda zrychlena, ovlivní to průběh povodně
např. v Kralupech, tzn. Kralupy nebo Severočeský kraj by měly změnit povodňový plán tak, aby bylo dosaženo souladu.
Přepis diskuse 2. část
Lenka Čamrová (IEEP):
Druhá část panelové diskuse bude zaměřena na téma krizový management
ČR a jeho současné i dlouhodobé změny. Diskusi bychom zahájili krátkou
prezentací všech přítomných, která by se měla týkat jednak představení vaší
instituce a její role v krizovém řízení České republiky, a dále by měla obsahovat stručný názor na současný systém krizového řízení jako takový. Čás63
tečně už tu názory zazněly, ale přesto bych vás ráda poprosila o několik vět
před začátkem samotné diskuse.
To podstatné jsem již řekl. Jsem rád, že někdo diskusi o systému krizového
řízení vyvolal. Je to zajímavá otázka, na kterou zatím nebyl příliš čas, jelikož
se v současné době pohybujeme stále v období odstraňování povodňových
škod.
Nejsem zastáncem názoru, že současný systém krizového řízení je nejlepší,
jaký může existovat, vidím jen velkou snahu ze strany všech zúčastněných
orgánů toho dosáhnout. Velký otazník spočívá především v propojení krizového managementu a samosprávy.
Tomáš Just (AOPK):
Agentura ochrany přírody a krajiny nezasahovala bezprostředně do záležitostí při povodni. Spíše jsme se angažovali a dále angažujeme v oblasti následných opatření odstraňování povodňových škod a dalšího ovlivňování vývoje kolem vodních toků a jejich niv.
Krátce po povodni jsme se zúčastnili komisí, které pořádali správci vodních
toků, kde se prováděly první odhady povodňových škod. Snažili jsme se
uplatňovat i naše názory, které nejsou vždy v souladu s konzervativními vodohospodářskými představami. Vycházíme totiž z toho, že vodní toky by se
měly pojímat diferencovaně. Na tocích jsou jednak úseky v zastavěném území, kde zásadní prioritou je ochrana obyvatel a majetku, a jednak úseky ve
volné krajině (to se týká hlavně drobnějších vodních toků), kde naopak můžeme využívat jejich přirozeného vývoje k tomu, aby se např. podporoval
tlumivý rozliv povodní v nivách. Proto jsme nositeli různých krajinotvorných
programů, včetně revitalizace lučních systémů. V rámci těchto programů vyplývá, že jednou z možností, jak tlumit průběhy povodní, je revitalizovat síť
drobných toků a velké toky nechat v únosné míře rozlít do údolních niv.
Dále se snažíme prosazovat koncepci víceúčelovosti říčního a nivního prostoru, což také některým našim kolegům vodohospodářům činilo problémy.
Pro ně je Vltava plavební cesta, kanál, který odvádí vodu co nejrychleji pryč
z města. My se snažíme prosazovat skutečnost, že nivní území je konkrétně
v Praze bezpochyby významnou části zeleně. Lidé v něm mohou nalézt možnost pro rekreaci. Koncepce holého, maximálně hydraulicky hladkého koryta,
které bude co nejrychleji odvádět vodu, nám není úplně nejbližší. Je nutné
nalézt nějaké optimum.
64
V Praze je zajímavou otázkou konflikt ohledně Trójské kotliny, ke kterému
se vyslovujeme, a dále otazníky kolem budování protipovodňových opatření
v některých částech města. Skutečnost, že na základě jakéhosi politického
rozhodnutí rady pražského zastupitelstva z ledna letošního roku se má zužovat průtočný prostor v Libni a Holešovicích, je přinejmenším diskutabilní.
Mimo Prahu diskutujeme se správci toků vhodnost některých opatření,
např. případ nádrže ve Veltruském parku. Kdybychom ji budovali s podporou
našeho revitalizačního programu jako součást diverzifikovaného říčního břehu, vynaložili bychom asi 15 miliónů korun. Jak může potvrdit pan Friedel,
bylo rozhodnuto, že nádrž se bude uvádět do původního stavu před povodní.
Poslední odhady nákladů jsou 80–90 miliónů korun.
Je to tak.
Já budu paradoxně hovořit za organizaci, pro kterou již nepracuji. Myslím
si, že od samého začátku povodňové katastrofy celý krizový štáb a celý systém krizového řízení počítal s komunikací s veřejností jako s velmi podstatnou a významnou složkou. Od samého začátku byla tato oblast považována za
velmi podstatnou. Myslím, že je to tak v pořádku. A z tohoto pohledu bych
hodnotil fungování krizového štábu při povodních pozitivně.
Josef Nosek (starosta Karlína):
První problém, který bych v celém systému viděl (a teď nebudu mluvit
o celé Praze, ale jen o Karlíně) je, že předsedou krizového štábu a povodňové
komise se nestává člověk tím, že by byl odborníkem na krizové řízení, ale
tím, že vyhraje volby.
Jako největší zátěž celé povodňové situace byl podle mého názoru nedostatečný pohyb informací dovnitř i ven. Dovolím se tedy nesouhlasit
s magistrátem, možná že tam byla situace jiná. Celou situaci jsme možná lehce podcenili, neboť jsme spoléhali, že budeme spolehlivě informováni přes
sdělovací prostředky. Až pozdě se ukázalo, že to není pravda. Druhá chyba
v souvislosti s informacemi byla, že jsme dávali přednost poskytovaným údajům z Povodí Vltavy a ne ČHMÚ. Pan kolega se na mě bude zlobit, ale informace z Povodí Vltavy byly pouze o málo lepší, než když se člověk podíval
z okna a viděl Vltavu.
65
Nevím, jestli se pamatujete na okamžiky, kdy Igor Němec vystupoval
v televizi a říkal, že voda bude dvacetiletá, padesátiletá, stoletá. V této době
už jsme plavali. Pan kolega vedle mě seděl na krizovém štábu a říkal, že voda
bude podle oficiálního stanoviska dvacetiletá, ale podle něj alespoň padesátiletá. Jaká tedy bude voda? … Dvacetiletá. Tento údaj byl pak panem primátorem reprodukován do televize, i když už v té chvíli byla povodeň této hodnoty
v Praze. Toto byl tedy začátek povodní.
Naše městská část nedisponovala zkušenostmi z moravských povodní. Nevěděli jsme, co se bude dít, ani jaké budou následky, až voda opadne. A nikdo
nám to nebyl schopen říci. Mám pocit, že zde velmi zásadním způsobem chybí v celé byrokracii malé oddělení, čtyři, pět lidí, které bude nezávislé pod
Ministerstvem vnitra nebo pod vládou a které bude operativně objíždět postižené oblasti. Přijedou, zjistí, co se udělalo dobře a co špatně, a pak odjedou.
Tomu nebožákovi, který šéfuje krizovému štábu, budou v rohu šeptat do ouška, co má dělat.
Ono to samozřejmě nejde, aniž by se překopal celý právní řád. Rozhodně
nejde měnit systém, aby starosta či primátor nebyl předsedou krizového štábu.
Zásah do legislativy by byl příliš rozsáhlý. Na druhou stranu, my jsme neměli
vůbec nikoho, kdo by nám poradil. Existují samozřejmě povodňové plány, ale
jestli jste je někdy viděli (což určitě ano, jelikož většina z Vás jsou odborníci),
tak povodňové plány obsahují informace typu: pokud bude voda takováhle,
začneme nakupovat pytle, pokud bude voda o něco větší, tak je někde umístíme, ale tím to končí.
Existují evakuační plány, které říkají, že lidé se shromáždí na místě X a na
místě Y, odvezou se autobusy MHD na místo Z, ale už se nikde nehovoří
o tom, co se s těmi lidmi stane. Jak lidé ponesou ubytování v tělocvičnách
(ono to zase taková legrace není), jak dlouho je možné uklízet postižené území, které bylo při povodních evakuováno. Jaký vlastně bude dopad na budovy, které na tom území jsou apod.
My jsme například byli připraveni za pomoci Armády ČR prokopat koryto,
tak aby voda odtekla směrem zpátky do Vltavy, protože jsme se báli, že
v Karlíně zůstane. Voda ale zmizela neznámo kam, a to neuvěřitelnou rychlostí. V poslední fázi klesala rychlostí řádově desítek centimetrů za hodinu
a nikdo neměl tušení, kudy utíká.
Když jsme evakuovali Karlín (myslím si, že evakuace 25 000 lidí nemá
v Čechách obdoby), tak se naskytla řada sporných otázek. V době, kdy tady
začaly povodně, přiznám se, že jsem propadl obavě, že nastane průšvih,
66
a začali jsme tlačit na to, aby se zahájila evakuace. Nikdo moc nevěděl, jaká
je legislativa, jestli rozhoduje primátor nebo já. Takže nakonec to probíhalo
tak, že jsme se domluvili na krizovém štábu. Nicméně evakuaci jsme zahájili
v době, kdy všichni byli hluboce přesvědčeni o tom, že do Karlína se voda
buď nedostane, nebo tam bude 15 až 20 centimetrů vody.
Stala se tam jedna krásná příhoda. Když jsme nakládali lidi do autobusu,
jedna paní z prvního patra na balkóně se nám tam hrozně smála, takže mě trochu naštvala. Zavolal jsem na ni, že až tam bude 2 m 40 cm vody, tak se bude
divit. Vedle mě stála redaktorka z nějakého pražského deníku a napsala si to.
Pak se zpětně rozjela zajímavá diskuse o tom, že jsme přesně věděli, kolik
bude v Karlíně vody, protože výška hladiny se skutečně zastavila na 2 m 40
cm, tak jak je možné, že jsme neinformovali občany.
V době, kdy jsme zahájili odstraňování následků povodní, opět jsme narazili na řadu nejasností, jak postupovat. Z Karlína se odvezlo 150 000 m3 odpadu, což jsou tisíce a tisíce nákladních aut. Nikdo nevěděl, jestli je to bahno
čisté, mnoho odborníků nám dávalo naprosto rozdílné informace.
Jan Kubát (ČHMÚ):
Český hydrometeorologický ústav zabezpečuje v tomto státě předpovědní
povodňovou službu společně s podniky Povodí. Jak je to psáno v zákoně, tak
se to snažíme plnit. Myslím si, že velkým štěstím pro celou situaci v roce
2002 byly povodně v roce 1997 na Moravě, protože díky tomu se řada věcí
v celém systému povodňové ochrany zlepšila. ČHMÚ realizoval opatření, týkající se např. automatizace sítě, zavedení kvantifikované předpovědi srážek,
zavedení hydrologických modelů do vytváření předpovědí aj. Tyto modely
byly pro většinu povodí na území ČR aktualizovány, zrovna tak i pro povodí
Vltavy a Berounky.
Pokud jde o předpověď pro Prahu, je potřeba si uvědomit dvě věci. Za prvé, že pro Prahu platí oficiálně předpovědní a hlásný profil Praha – Chuchle,
takže všechny informace, které jsou poskytovány, se vztahují k této měrné
stanici. Druhá věc je, že předpověď pro Prahu je významně závislá na odtocích z Vltavské kaskády.
V srpnu roku 2002 jsme se samozřejmě snažili udělat co nejvíc. Nepřichází
v úvahu a nevím o tom, že by to někdo vědomě sabotoval. Situaci bych rozdělil do tří fází. První fáze (od začátku druhé povodňové vlny až přibližně do
úterý 13. 8. 2002 odpoledne) měla upozorňující charakter. Bylo to období,
kdy ještě všechno fungovalo poměrně dobře. Pohybovali jsme se v průtocích,
které byly poměrně reálné a na které byly korigovány všechny mobilní po67
chůzky. V této době se vydávala pro Prahu předpověď jak v centimetrech
výšky vodní hladiny, tak v kubících za vteřinu. Jsem si ale vědom, že předpověď v m3/s pro Karlín asi moc neznamená.
Druhá fáze, která začala v úterý odpoledne před kulminací, byla charakteristická tím, že kaskáda byla již prakticky neovladatelná. Proto jsme se
s dispečinkem dohodli na tom, že budeme předpokládat, že z kaskády teče
maximální odtok. Především ale přestaly platit všechny závislosti mezi vodními stavy a průtokem. A to z jednoduchého důvodu. Když jsme prováděli
měření v Chuchli, tak jsme do této doby získávali hodnoty maximálně do velikosti 1500 m3 za vteřinu. Do této rychlosti vody byly počítány průtoky a ta
závislost tam platila. Ve chvíli, kdy bylo jasné, že voda je mnohem rychlejší
(tj. naše odhady průtoků by mohly mít značnou odchylku), dohodli jsme se
s Povodím Vltavy na tom, že se zaměříme především na odhadování vývoje
stoupání hladiny a na to, kdy bude Vltava v Praze kulminovat.
Co se podařilo nebo nepodařilo, to je záležitost pohledu a hodnocení. Poslední naše upřesnění bylo takové, že v Chuchli bude výška hladiny 800 cm
a ve skutečnosti to bylo 882 cm. Ten rozdíl tak velký není.
Po kulminaci povodně se naše odhady týkaly hlavně toho, jak bude Vltava
v Praze klesat, tedy kdy se dostaneme na úroveň třetího stupně povodňové
aktivity.
Distribuce našich informací byla zajišťována zásadně prostřednictvím informačního systému Hasičského záchranného sboru. Tento způsob přenosu
informací nám především v Praze přišel optimální. Operační středisko hasičů
tedy dostávalo krátké písemné emailové zprávy (varování, výstrahy), které
měly být dále distribuovány na krajská pracoviště Hasičského záchranného
sboru. Byli jsme ubezpečeni, že se tyto údaje dostaly i do rukou Pražského
krizového štábu.
Bohužel jsme měli pouze informace z Povodí Vltavy, kam jsme si každé
dvě hodiny sami telefonovali. Z ČHMÚ jsme za celou dobu dostali asi 3
stránky a od hasičů vůbec nic. Nebýt toho, že jsme si volali na Povodí, tak
jsme neměli jsme vůbec žádné informace.
Ano. Když jsme celou situaci zpětně vyhodnocovali a já jsem se dostal ke
zprávám ze zasedání pražského povodňového štábu, tak jsem se dost vyděsil.
68
Uvědomil jsem si, že opravdu naše informace neměli k dispozici, ale do
dneška nevím proč. Mysleli jsme si, že informace došly, ale že nebyly brány
v úvahu. Náš zástupce bohužel v Pražském krizovém štábu nebyl.
Rád bych ale zkusil dokončit ten úvod. Chtěl jsem říct, jak byla distribuce
informací prováděna a osobně si myslím, že je to správná cesta. Podle krizového zákona byla hasičům svěřena tato povinnost a ve většině případů to funguje.
Jinak ke zlepšení celého krizového systému je z našeho pohledu třeba udělat jednu věc, a to zrevidovat celý systém hlásné služby v tomto státě, prověřit
všechny hlásné profily, jestli na nich stupně povodňové aktivity odpovídají
skutečnosti. Hlásné profily jsou rozděleny do různých kategorií (A, B, C),
takže by bylo žádoucí zjistit, jestli není potřeba udělat přesuny mezi jednotlivými kategoriemi, jestli je potřeba doplnit nějaké nové hlásné profily apod.
Dál je třeba zamyslet se nad provázáním povodňových plánů a krizového
řízení. Jak víte, v okamžiku, kdy příslušný hejtman nebo primátor vyhlásí krizový stav, tak povodňová komise přechází pod krizový štáb a situace je řízena
podle krizového zákona. Chybí zde jedna věc v krizovém zákoně, a to, že
v tomto případě krizový štáb dále postupuje podle povodňového plánu.
Kromě toho bych také navrhoval přehodnotit systém třístupňových povodňových aktivit, který ne vždy zcela vyhovuje. Např. v Praze je třetí stupeň
povodňové aktivity (při kterém dochází k rozvodňování řeky) stanoven na
1500 kubíků. Myslím si, že tady chybí další limitní stavy, které by říkaly, že
při překročení této úrovně je nutné přijímat další opatření. Těmi 1500 kubíky
to končí, a pak už neexistuje žádné vodítko, jak postupovat.
Poslední věc bych rád poznamenal k řešené problematice dvacetileté, padesátileté vody. Našli jsme v záznamech krizového štábu nešťastné nedorozumění: když tam bylo řečeno, že 12. srpna ve 22 hodin přijde dvacetiletá (případně padesátiletá) voda, už se nedodalo, že je to pouze bod na té stoupající
části povodňové vlny, že se zdaleka nejedná o kulminační průtok. Bohužel
řada lidí to takto pochopila. Poučením pro nás do budoucna je, že již nikdy
nebudeme používat pojmy jako dvacetiletá nebo padesátiletá voda v nástupní
fázi povodně, ale vždy až při hodnocení kulminace. Jedině tak se můžeme
vyhnout mylně interpretovaným údajům v takové situaci, která nastala.
Rád bych jen poznamenal, že u vyjádření: „Očekáváme stav dvacetileté
vody, ale situace se bude zhoršovat“ většina novinářů byla. To, že mohlo dojít
69
ke zkreslení, je další věc. Velmi záleželo na vyjádřeních konkrétních lidí
z krizového štábu, ve kterých byly značné rozdíly.
Pokud mohu ještě reagovat na problematiku přísunu včasných informací
v průběhu povodní, my jsme vnímali jako autoritu a jako směrodatný ukazatel
vyjádření Povodí Vltavy. Jejich zástupci chodili pravidelně informovat na zasedání štábu a předávali informace dál. Rozhodnutí krizového štábu ale nikdy
nevypadala tak, že se připravujeme na dvacetiletou vodu a konec. Po celou
dobu byla očekávána změna prognóz s tím, jak se měnilo počasí. Já sám jsem
měl na stole stále otevřenou internetovou stránku ČHMÚ, která v té době
zpřístupňovala řadu dat včetně simulací a satelitních snímků, a situaci jsem
chápal jako velmi dynamickou. Skepticismus krizového štábu hlavního města
Prahy a příprava spíše na černé scénáře byla prosazována i přesto, že
v pondělí večer přijel na pražskou radnici ministr vnitra a nechtěl se smířit
s rizikem paniky, tedy s evakuací Karlína, která proběhla ještě tu noc.
Byl jsem přítomen na všech zasedáních krizového štábu hlavního města
Prahy nad rámec setkání, které jsme měli u nás. Co se týká záchranného hasičského sboru, tak poprvé jsem zaznamenal, že existuje v okamžiku, kdy voda kulminovala a kdy se pasivně evakuovali občané z Karlína. Do této doby
z nich nevypadla jakákoli informace o stavu vody.
Ohledně predikce nebo předvídání vývoje, pamatuji se na jeden jediný
okamžik, a sice, když jsme zvažovali evakuaci Karlína v době, kdy se průtok
pohyboval řádově kolem 3 000 kubíků. Ptal jsem se pána z Povodí Vltavy, jak
to vypadá, a dostal jsem standardní odpověď, že v nejbližších hodinách voda
dvacetiletá, pak pravděpodobně o něco větší. Když jsem se ho přímo zeptal,
jestli bude voda v Karlíně, tak říkal, že pravděpodobně ne, ale že nevědí a že
uvidíme. Když jsem se ho zeptal, jak je možné, že v Českých Budějovicích je
voda stoletá a větší, a jestli se dostane i do Prahy, tak mi začal vysvětlovat, že
existují různé matematické modely. Tuším, že jsem dostal informaci, že kaskáda se řídí neuronovou sítí a podobně. Nicméně přímou odpověď jsem nedostal.
Ono to hodně bylo o osobní odvaze vystupovat s nepříjemnými informacemi. Potvrzuji to, co říkal pan kolega Kupka, že tam přišel pan ministr Gross
a začal nás těžce tlačit k tomu, abychom si rozmysleli evakuaci, protože nejenom on se bál paniky. Ve chvíli, kdy nad vámi v Karlíně houkají sirény
a nevíte, co se bude dít, každý si jistě vzpomene na americké katastrofické
filmy.
70
Ale lidé to vzali fantasticky.
Ano, evakuace proběhla naprosto bez problémů, policie fungovala dobře,
kupodivu i městská, kterou jsem chtěl do té doby zrušit. Totálně zklamala,
alespoň tedy z mého pohledu, Armáda ČR, která ze začátku nefungovala. Vojáci začali fungovat až v okamžiku, kdy voda opadávala, při hlídání a při vyklízení, ale ne v době té největší krize. Do této doby jsem se domníval, že pokud nastane menší průšvih, tak se o to postaráme, při větším průšvihu voláme
na pomoc policii a při tom největším průšvihu nastoupí vojsko, tedy že na
každém rohu bude stát vojenský vůz, budou řídit evakuaci apod. Tak to nefunguje. Pravdou zůstává, že nám v prvních dvou dnech povodní vojáci poslali 2 tatry a 15 vojáků.
Nevím, jestli jsou tady novináři, ale doufám, že ne, protože před veřejností
vojáky chválíme. Politici už jim za posledních 12 let ublížili dost. Fakt je
ovšem takový, že se např. během jednoho dne třikrát změnilo vojenské vedení
Prahy. Často se mi stávalo, že jsem ani nevěděl, komu volám, zda ten člověk
je či není vojenský velitel. A v okamžiku, kdy jsem chtěl 50 vojáků, tak jsem
musel jet za generálem Moravcem, což byl tehdejší zástupce náčelníka generálního štábu. Ten ze své pozice mohl rozhodnout o tom, jestli 50 vojáků dorazí na místo krize. S hrůzou jsem tedy zjistil, že to, co já si pamatuji ze svého
mládí z různých seriálů (že někde zahouká siréna a vojáci jsou za 20 minut
v plné polní), že to vůbec neplatí. V osm ráno vojáci s taškou nastoupí do zaměstnání a ve čtyři odpoledne končí. V době, kdy se vyklízelo, nám vojáci
v pátek oznámili, že jedou na dovolenou a zmizeli.
Ještě bych se rád vrátil k problematice předpovědí. Na snímcích, které jsem
Vám promítal, jste mohli vidět přítok do nádrže Orlík přibližně v době, kdy
v Praze teklo necelých 1500 kubíků za vteřinu. V této chvíli byl přítok
z nádrže do řeky na normální úrovni a já mám pocit, že neexistovaly informace o tom, že budou tak výrazné srážky v okolí Orlíka, které způsobí velkou
povodeň. Alespoň my jsme takovouto informaci v tu chvíli neměli. Nevím,
jestli existovala, ale k nám se nedostala. Možná mě pan Kubát opraví.
Řekněte, kdy to bylo.
71
To bylo v pondělí v deset hodin, kdy se konalo první zasedání krizového
štábu. Tehdy začala mediální kampaň a začaly být prezentovány informace
o povodních. V tu chvíli jsme věděli, že do Orlíka začíná přitékat velký průtok a že ten průtok strmě stoupá. Tehdy v Praze ještě nepršelo a my jsme to
viděli pouze na satelitních snímcích a animacích. V tu chvíli byla tedy
k dispozici pouze předpověď a informace o spadlých srážkách, protože naměřené průtoky byly téměř v normálu.
Přece někdo musel vědět, že zem je z první srážkové vlny vodou úplně nacucaná.
Samozřejmě. Ale žádná další voda ještě nespadla. Pršelo až v úterý.
Já bych měl několik poznámek. Naše univerzita měla projekt EU na protipovodňovou ochranu a je zajímavé, že ve většině okolních zemí, zejména
v Itálii, žádná země nepočítá s pomocí vojáků v případě katastrofy. Všechno
je zajišťováno civilní ochranou, která má dokonce vlastní vybavení na povodně daleko lepší než mají hasiči (např. mobilní čerpací stanice apod.). Vojáci
jsou určeni k něčemu jinému, ne pro záchranu obyvatel.
Dál nechápu, jak je možné, že nebyly k dispozici informace z povodní na
Moravě. Za peníze EU jsme nabízeli všem okresním úřadům (vždy pro čtyři
pracovníky) zdarma semináře za účasti sousedních zemí jako je
např. Rakousko, Německo, Itálie, Švédsko, Holandsko. Byly distribuovány
materiály o zkušenostech z povodně v ČR v roce 1997, a dále o zkušenostech
z povodní sousedních zemí včetně povodní na Rýnu. Byl to velký projekt,
který skončil v roce 2001 a který financovala EU ve spolupráci s městem Kolín nad Rýnem. Myslím si, že kdo chtěl, tak nějaké informace o těchto zkušenostech, a nejen z Moravy, mohl získat. Je asi věcí jednotlivých pracovníků,
kteří jsou zaměřeni na územní plánování nebo protipovodňovou ochranu, jestli se zúčastnili nebo ne. Bylo to dobrovolné.
72
Já jsem se před povodněmi víceméně omylem ocitl na jednom semináři na
téma: „Co dělat v případě krize?“ (v Benešově), který byl pořádán za účasti
vojáků. Tam nám říkali, že v případě maléru máme volat armádu. Proto jsem
si na ně vzpomněl v době, kdy nastala krize, volal jsem a oni mi řekli, že pošlou tatru a 7 vojáků, a druhý den poslali druhou tatru s dalšími pěti vojáky.
Proto jsem o tom mluvil.
Jinak co se týká seminářů, to je přesně ten problém, který jsem zmiňoval již
na začátku. Jsem ve funkci jedno volební období, což nekorespoduje přímo
s tím, kdy ty semináře proběhly. Do okamžiku, než přijde krize, tak odbor
krizového řízení, který je na každém úřadě, je obvykle využíván jako méně
důležité místo pro pracovníky, které je potřeba někam umístit.
U nás to neplatí.
Teď už ne? Ale jakmile ta generační zkušenost vyprchá, vrátí se to do starých kolejí, tzn. za jedno či dvě volební období.
Každopádně je tady určitý statut. Každá městská část si zvolí svého zástupce, a tento zvolený zástupce by si měl přečíst Statut hlavního města Prahy,
kde je uvedeno, které všechny oblasti musí vykonávat v přenesené působnosti.
Pane kolego, takto to funguje teoreticky. Děsí mě jedna věc, že do dnešního
dne (toto je první seminář na toto téma) se nikdo z Čech nepřišel zeptat, jaké
jsou naše dobré a špatné zkušenosti z povodní a co jsme udělali do této doby.
Přišli za mnou Švédové a měl jsem čtyřhodinový výslech Švédského záchranného sboru. Měl jsem asi další čtyři delegace z celého světa, ale nikdo
z Čech se nezajímá o to, jak proběhla evakuace 25 000 lidí, jaké jsou zkušenosti s odstraňováním následků, kde byly problémy – nikoho to nezajímá.
Kdyby toto někdo udělal na Moravě, kdyby existovalo malé oddělení, které
půjde na hlavní město a na postižené části – vždyť je to otázka pěti, deseti lidí
– já myslím, že i kdokoliv další by jim rád předal jakékoliv informace.
73
Znám tehdejšího pana primátora, pana Igora Němce, poměrně dobře a bylo
na něm vidět, že v tom plave úplně stejně jako my. Primátor z Českých Budějovic to samé. Tam nebyl nikdo, kdo by nám přišel poradit. Jediný, kdo k nám
přišel shora, byl Gross, který nám vynadal, že chceme evakuovat.
Souhlasím. Jedno z vážných protipovodňových opatření je udržování povodňového povědomí.
Ráda bych navázala na debatu o krizovém řízení, která se rozběhla v první
části semináře, a to: jakým způsobem změnit krizový management k větší
efektivitě. Vím, že spousta námětů už zde zazněla. Ráda bych se proto zeptala
zúčastněných na jejich názor na změny které, proběhly v krizovém řízení
např. v důsledku povodňové události, reformy veřejné správy aj. Máme tady
zástupce ekologické organizace, takže existuje podle vašeho názoru možnost
(ať už v zákoně nebo mimo zákon), jak do hierarchie krizového řízení nebo
samotných štábů nějakým způsobem zapojit neziskové organizace? Je to efektivní a žádoucí?
Postoupím otázku vedle, jelikož s tímto nemám příliš co do činění.
Povodně ukázaly, že je nezbytně nutné, aby otázka komunikace s veřejností
byla vnímána jako nedílná část krizového managementu, aby celá věc nekončila kvílící sirénou. Existuje řada dalších možností komunikace s veřejností
přes moderní systémy, kterých by měly plány využívat.
Moderátorka:
Znamená to, že např. i zástupci nadací a charit se budou moci zúčastnit zasedání krizových štábů, nebo to považujete za naprosto neúčelné? Jakým způsobem bude probíhat spolupráce s těmito lidmi, kteří se samozřejmě průběhu
povodní aktivně účastní?
Bohužel, počet lidí při zasedání krizového štábu musí být co nejmenší. Musí tam být zastoupeny všechny potřebné složky, ale zároveň nesmí dojít ke
74
ztrátě akceschopnosti. To je jednoznačný požadavek. Přítomnost dalších lidí
tam je nereálná z tohoto věcného důvodu.
Domnívám se, že možnost spolupráce s těmito skupinami nastává daleko
víc v terénu než při těchto jednáních. Je třeba s nimi počítat o oslovit je. Čím
dříve se podaří upravit vztah mezi veřejnou správou a neziskovými organizacemi, tím lépe.
Nám se podařilo navázat dobrou spolupráci s Adrou a Člověkem v tísni,
i když v tu chvíli se jednalo především o schopnost jednotlivců ve veřejné
správě komunikovat a řešit problémy. Myslím, že je na to nutné myslet do
budoucna a upravit podmínky spolupráce tak, aby se cesta nehledala znovu.
Já bych řekl, že první vlaštovky už máme za sebou. Hlavní město Praha má
uzavřeno asi 200 smluv s různými organizacemi, které vlastní např. auta
a jinou techniku. Smlouvy jsou uzavřeny a obsahují vždy kontakt na určitého
člověka, kterému se volá. Při povodních stačilo pouze zvednout telefon a co
jsme potřebovali, to jsme měli.
Co se týká dobrovolných organizací typu Katolická charita, Adra, Červený
kříž – pracují s nadšením. Jako starostu mě jejich práce zajímá spíše
z věcného hlediska. V realitě to často vypadá tak, že dobrovolná organizace
za Vámi přijde a oznámí vám, že oni s Vámi budou spolupracovat, že můžete
na postižené místo postavit krám, budete je zásobovat humanitárním zbožím
a oni tam budou mít jednoho ideového pracovníka. V okamžiku, kdy nevidíte
důvod, proč by na území vaší obce měla působit zrovna tato organizace, vláčí
Vás týden v novinách, jak je možné, že nespolupracujete s neziskovými organizacemi. Ten náhled se rázem trochu změní.
Spolupracovali jsme s organizací Adra při evakuaci Karlína a pomoci postiženým lidem. Nastávaly trochu problémy s komunikací, přestože paní Walterová seděla na krizovém štábu. Některé věci se dělaly dvakrát, jiné zase vůbec ne. Pokud ta spolupráce má fungovat, tak se musí buďto jasně vymezit
pravidla hry, což my jsme v té době neudělali, nebo to celé nastavit jinak.
Pokud se mám vyjádřit k tématu, co zlepšit do budoucna v krizovém řízení,
jsou potřeba udělat tři hlavní věci:
75
První věcí je změna Vodního zákona, především pasáže o protipovodňové
ochraně. V součastné chvíli je připravena tzv. „euronovela“ tohoto zákona,
která má implementovat rámcovou směrnici o vodě. Byla snaha změnit i část
o povodních, ale my jsme přesvědčili ministerstvo, že není dobré navrhovat
opatření ve chvíli, kdy povodně nebyly ještě pořádně vyhodnoceny.
V současné novele, která je ve vládě, je proto uvedeno pouze zrušení okresů
a je ukotvena role krajských úřadů (jsou zrušeny povodňové komise ucelených povodí, místo nich jsou povodňové komise krajů). Takže je potřeba prodiskutovat a připravit novelu Vodního zákona, co se týče ochrany před povodní.
Druhá věc, o které jsem se už zmínil, je revize hlásných povodňových služeb v této republice.
A třetí věc je systém distribuce informací a komunikace mezi jednotlivými
orgány veřejné správy. Pokud se informace nedostaly tam, kam měly, tak je to
špatné a pro nás znepokojující, protože my jsme se snažili informace předávat
tak, aby co nejvíce pomohly.
Pouze doplním, že ta situace právního vztahu povodňových plánů vyšších
celků, tzn. povodí a krajů, je v současné době v zákoně podaná tak, že nikdo
pořádně nerozumí, jak to zákonodárce vlastně myslel. Zvlášť Praha, která je
kraj, obec z rozšířenou působností a zároveň ještě obec, tak ta by si měla sama
sobě schvalovat řadu věcí. Opravdu jsme nepřišli na to, jak by to podle zákona mělo být správně. Doufáme, že další novely do budoucna tuto situaci nějakým způsobem vyřeší.
V celém krizovém řízení je největší neštěstí, že některé pravomoci přešly
z krajské působnosti na Hasičský záchranný sbor. Takže něco si dělají hasiči,
něco obce, něco zůstalo v působnosti krajského úřadu…
Za prvé, jako problém krizového řízení vidím, že neexistuje komunikace
mezi kraji. O malérech v Neratovicích jsem se dověděl díky tomu, že mi volali z přilehlých městských částí, jestli už jsme také evakuovali – sever pro
změnu – v době, kdy jsme evakuovali jih. Teprve když jsem volal na operační
středisko pražského krizového štábu, tak jsem zjistil, že existuje tento problém.
76
Druhá věc je, že špatně funguje komunikace mezi různými organizacemi,
ať už záchranářskými nebo státními. Např. jsem vůbec neslyšel o krizovém
štábu Ministerstva životního prostředí, který mě, jestli se nepletu, měl zazkušovat. Tento orgán vůbec neexistoval, protože pan ministr nevěděl, že ho má
svolat.
Obávám se, že připravené přesunování pravomocí a novela Vodního zákona současnou situaci ještě zhorší. Jako základní riziko vidím nebezpečí manipulace při provádění protipovodňových opatření ve prospěch kraje na úkor
jiných krajů. Pokud vypadnou povodňové komise ucelených povodí, bude to
velký problém.
Než bude reagovat Povodí Vltavy, ráda bych jenom doplnila, že připravovaná
novela má odstranit současný problém, že v čele povodňové komise uceleného
povodí je vždy jen jeden z hejtmanů, i když povodí pokrývá více krajů.
Pokud jde o povodňovou komisi ucelených povodí, tak té by měli samozřejmě velet vodohospodáři.
My jsme si vždycky mysleli, že povodňové komise uceleného povodí mají
jako organizační uspořádání svůj význam. Dnes existují v podstatě dva druhy
povodňových orgánů. Jeden, který schvaluje povodňové plány a který musí
zajišťovat koordinaci a návaznost různých lokálních opatření na celek – tedy
na celé povodí. Druhou věcí je činnost samotných povodňových komisí při
povodni, kde klíčovou roli sehrávají nejnižší články samosprávy, které často
spolupracují a komunikují lépe než celek.
V zákoně je jasně rozlišeno, co jsou povodňové orgány, když není povodeň, a co jsou povodňové orgány, když povodeň je.
V současné právní úpravě je v tom trochu zmatek, novela by to měla nějakým způsobem vyjasnit. Já jen říkám, že to jsou dva problémy nebo oblasti
77
vyjasňování kompetencí. Je možné, že vše nakonec budou zajišťovat jedny
orgány, které budou dělat něco jiného při povodni a něco jiného po povodních.
Kdybych se měl vyjádřit k dobrovolníkům (s humanitárními organizacemi
nemám zkušenosti, setkal jsem se s dobrovolnými záchranáři), jsou mnohem
akceschopnější než samotná armáda, která, jak jsme již slyšeli, sice funguje,
ale trvá jí několik dnů, než se probere. Např. nebyla schopná v čase několika
hodin přivézt do Prahy tanky, zatímco jeden sběratel jich měl na zahradě šest,
tak prostě tři vzal a přivezl je. Pro něho to nebyl problém. Akorát před ním
jelo auto s houkačkou, aby se dostal tam, kam měl.
Ve svém hodnocení povodní možná trochu odbočím. Pokud bych měl psát
nějakou studii o jevech, kterých jsme během povodní byli svědky, asi bych se
nevyhnul konstatování, že uvnitř našeho státu stále probíhají jakési války. Zuří zde stále skrytá válka mezi veřejnou správou, což jsou vlastně politické
strany, a státní správou, což jsou zase úředníci. Uvnitř státní správy rovněž
zuří nenápadná válka mezi životním prostředím a zemědělstvím. Já například
pracuji v oboru revitalizací, tak tam to cítím úplně jednoznačně. Stát na jednu
stranu chce revitalizovat zemědělsky upravené vodní toky, což také souvisí
s protipovodňovou ochranou, na druhou stranu správci toků mají pro tyto aktivity jen velmi malé pochopení.
Možná, že komunikační problémy s tím vším souvisejí. Politické strany se
tu přes deset let snaží uchvátit co nejvíce moci z veřejné správy nebo vůbec ze
správy státu, a tohle jsou přímé důsledky.
Jan Kubát (CHMÚ):
Vrátím se k tomu, co říkal kolega Friedl. Zákon rozlišuje dva druhy opatření: zabezpečovací práce a záchranné práce.
Záchranné práce – to je vše, co se týká záchrany osob, evakuace, náhradního
zásobování apod. To je podle mého názoru vše lepší řídit po administrativní linii,
tedy krajskými úřady nebo krajskými povodňovými komisemi a krizovými štáby. Pokud budete mluvit s někým, kdo se zasedání krajských krizových štábů
účastnil, tak vám řekne, že 95 % veškerého jednání se týká těchto věcí, např. kde
sehnat náhradní vysoušeče, kde sehnat pontony atd.
Pouze těch zbylých 5 % jsou záležitosti týkající se zabezpečovacích prací, což
jsou práce odborného charakteru, např. zabezpečení objektů na tocích, ochranné
78
hráze, manipulace na vodních dílech a rovněž manipulace mimořádné (tzn. jestli
je možné z důvodu mimořádnosti situace dělat něco navíc nebo v rozporu
s platným manipulačním řádem). To vidím jako hlavní otázku do diskuse: Kdo
by měl být odpovědný za povolování a řízení těchto druhů prací. Zde je potřeba,
aby to jednak dělali odborníci, a jednak, aby to nedělali s ohledem na konkrétní
územní jednotku, ale s ohledem na povodí. Tato otázka by se měla především
prodiskutovat v rámci budoucí novely Vodního zákona.
Jsem toho názoru, že by v tomto směru měla být zvýšena odpovědnost
podniků Povodí, protože na to mají odborníky, technické prostředky, informační systémy – prostě všechno, ale nejsou vybaveni politickou mocí. Nepředpokládám, že to zde vyřešíme, protože se jedná o jeden z klíčových problémů oblasti krizového řízení.
Souvisí to i s preventivními opatřeními. Vzpomeňme na generel Moravy,
který založili do šuplíku a stejně si tam každý dělal, co chtěl.
Dalším tématem k diskusi je efektivnost využívání veřejných prostředků
v souvislosti s protipovodňovou ochranou a popovodňovou obnovou.
V současné době probíhá řada programů, výzkumných úkolů na jednotlivých
institucích ať už technicky či jinak zaměřených a samozřejmě probíhá obnova
území po povodních.
Je podle Vašeho názoru čerpání veřejných prostředků efektivní? Jaké instituce mohou ovlivňovat tok peněz a zajistit minimalizaci škod v budoucnu?
Jaký je ekologický aspekt těchto opatření, neboli je protipovodňová prevence
zaměřena na dlouhodobý horizont, např. zvýšení retenční schopnosti krajiny?
Rád bych problematiku komentoval z pozice člověka, který dobře zná situaci kolem povodní z roku 1997, kdy jsem se setkal se řadou investičních záměrů předkládaných Ministerstvem financí na základě podkladů podniků Povodí. Už léta se domnívám a všude upozorňuji na to, že financování
protipovodňové ochrany je pro daňového poplatníka nečitelné. Občan prostě
neví, jak se podílí na protipovodňové ochraně, proinvestované a jinak utracené částky nejsou nikde známy.
79
Druhá věc, která tady už zazněla, je efektivita protipovodňových opatření
v krajině tak, jak je chápána ochránci přírody a lidmi, kteří se zabývají celou
plochou povodí. Tato efektivita nebyla v ČR nikdy prokázána, nebo o tom
alespoň nevím. Znám jen jediný číselně vyjádřený případ – výsledek projektu
mezinárodních komisí pro ochranu Labe a Odry, který si kladl za cíl snížit na
dolním Rýnu hladinu o 80 cm pomocí opatření v krajině na horním toku. Snížení má být dosaženo v roce 2025, přičemž asi 60 cm bude realizováno plošnými opatřeními a zbytek přímo úpravou vodního toku. V rámci tohoto projektu se zjistilo, že odstraňování meliorací a jiná plošná revitalizační opatření
jsou asi desetkrát dražší než přímá regulace toku. Tolik k efektivitě. Na druhé
straně musím říci, že oni se rozhodli pro revitalizace, protože mají řadu dalších významný efektů než jen protipovodňovou ochranu.
U nás se snaží problém financování protipovodňových opatření schovat
a zaplatit z peněz, které na to nejsou určeny.
V rámci takzvané protipovodňové ochrany se peníze nevyhazují oknem, ale
často se také dávají na zhoršování celé situace. Základem prevence je nestavět
v záplavovém území. V Praze byly vyvíjeny velké tlaky kvůli stavbám, které
mají zmenšit nivu Karlína a zastavět ji komerčními velkocentry. To je výsměch nejen platnému Stavebnímu zákonu a Zákonu o vodách po jeho poslední novele, ale také zdravému rozumu. Takových případů je spousta.
Vyhodnocení povodní 1997 na Moravě prokázalo, že průtok by mohl být
o 150 kubíků nižší, kdyby nebylo pochybných úprav vodních toků (zejména
nařezáváním, příprava proplachu apod.) v minulosti. V těchto otázkách existuje řada sporů přímo s podniky Povodí a jejich praktikami, ale ani do budoucna se mnoho nezmění.
Významným faktorem napomáhajícím technokratickým řešením je bezesporu fakt, že obnova systému území ekologické stability jde hlemýždím
tempem a ze strany resortu zemědělství ani vlastníků a pronajímatelů zemědělských usedlostí o ni není zájem.
Ministerstvo zemědělství čeká v této souvislosti na návrhy a tlak ze strany
Ministerstva životního prostředí. To nám alespoň bylo řečeno.
80
Této záležitosti jsme u nás dlužni všichni. Jezdil jsem po revitalizacích
v Německu a nezbývá mi než říct, že úroveň našeho jak vodohospodářského,
tak revitalizačního myšlení je nějakých 15–20 let pozadu. To, co je tam přirozené – tj. zásahy, které slouží současně k protipovodňové ochraně, zadržování
vody v krajině, zvětšování biodiverzity apod. – k tomu my se zatím blížíme
jenom velmi pomalu.
Uvedl bych konkrétní příklady. Povodně jsou často pouze lokálního charakteru, tedy ne v takovém rozsahu jako v srpnu loňského roku. V loňském
roce v časopise Vodní hospodářství vyhodnotil doktor věd Matoušek asi 3 km
dlouhou revitalizaci, která byla provedena v Borové v okrese Český Krumlov.
Upravené meliorační koryto bylo zlikvidováno a nahrazeno přírodě bližším
korytem. Kulminační úroveň povodně byla díky tomuto zásahu snížena asi
o 1/5. Byla to revitalizace 3 km malého potoka v horní části povodí. Můžeme
diskutovat o tom, zda ta pětina je hodně nebo málo a můžeme také diskutovat
o tom, kolik to tam stálo.
Myslím si, že mezi kolegy vodohospodáři je zde hodně konzervatismu
a špatného chápání prosté fyziky. Např. u nás ve Středočeském kraji je kritickým územím Berounsko – hořovická pánev. Schází se tam jednak mimořádně
velká úroveň upravenosti vodních toků a meliorovaných ploch s nepříznivým
(z hlediska vzniku odtoku) tvarováním terénu. Správci toku mají silně zažitou
tradici, že po povodni, ať už je to ve vsi nebo uprostřed polí, musí korytem
projet bagr a musí ho prohrabat, odborně řečeno pročistit. Jinak není povinnosti správce toku učiněno zadost. V praxi to pak vypadá třeba tak, že je koryto, které bylo při povodni propláchnuto, strojně upraveno, čímž je opět obnažena jemná frakce kameniva. Když znovu přijde povodeň, tak má stůl
prostřený, toho jemného materiálu se chápe a zase znova se snaží vytvořit nějaké své dynamicky stabilní koryto, aby zase pak ten správce toku přišel
a zase tam prosadil to svoje. A toto všechno stojí milióny.
ČHMÚ poskytuje spíše hydrologické údaje pro návrh takovýchto typů
opatření, proto bych k uvedenému řekl jen tolik: opatření v krajině, pokud se
vůbec nějaká provádějí, se velmi těžko prokazují, např. že se těmito zásahy
snížila hladina při nějaké povodni o tolik a tolik cm. Nedovedu si představit,
jak k tomu v rámci zmíněného projektu došli. Vždy je to nějaká spekulace
nebo simulace.
81
Dělali jsme v povodí Moravy pokusy za pomocí modelování změn v ploše
zalesnění a v ploše zatravnění. Sledovaly se výsledky variant a jejich rozdíly,
které nebyly nijak závratné, ale i to je svým způsobem spekulace. Zatím rozhodně neexistuje nic, co by nás přesvědčilo o tom, že když se udělají v povodí
jakéhokoliv potoka krajinářské úpravy, že by došlo k významné eliminaci
např. stoleté vody.
Kdyby ten efekt bylo možné lépe spočítat včetně toho, kdy začne působit,
nebyl by problém přijít za starostou a říct mu: Tady vynaložíme tyto prostředky a za 15 let, až vyroste strom, tak tu bude existovat takováto ochrana.
I tak by to ale pro něj bylo obtížně akceptovatelné, vzhledem k periodicitě
volebního období.
Na příspěvek k této problematice by zde měl být přítomen zástupce Ministerstva zemědělství, které je nositelem programů vyhlašování záplavových
území, programů protipovodňových prevencí i odstraňování povodňových
škod.
Dotaz (Milan Ščasný, COŽP):
Předpokládejme, že je hlavním cílem orgánů státní správy, aby peníze na
protipovodňová opatření byly alokovány co nejefektivněji (tj. aby opatření
pro předcházení povodním byly co nejlepší). Existuje způsob, jak může člověk žádající o grant doložit, že kritérium efektivnosti bylo naplněno?
Přece víme, jak se přidělují investiční prostředky na takovéhle akce. Záleží,
jaké mám politické známé apod. Já sám jsem byl u vzniku protipovodňového
programu v roce 1992, takže vím, jak to chodí.
Ráda bych poprosila pana Friedla z Povodí Vltavy, aby se také vyjádřil
k problému protipovodňových opatření a jejich efektivitě.
Opatření v krajině – k tomu se asi nemá cenu více vyjadřovat.
82
Další možností je samozřejmě změna režimu na nádržích, případně výstavba nových vodních děl. Při změně režimu jde většinou o snížení hladiny přehrady, a tedy o zvýšení objemu zádržných prostorů např. na Orlíku a ostatních
nádržích. V této věci se diskuse nějakým způsobem posouvá. Nádrže jsou ale
víceúčelové, tedy neslouží pouze k ochraně před velkými vodami, ale
k regulaci průtoku, k odběru vody, k rekreaci, k výrobě elektrické energie aj.
Některé z těchto funkcí se dají ekonomicky vyjádřit (např. výroba elektrické
energie, která se dá spočítat v korunách), u jiných lze velmi těžko hodnotit
jejich přínos.
Mohli bychom diskutovat, jaké efekty přinese snížení hladiny nebo hypoteticky úplné vypuštění přehrad. Např. Orlík poskytl Praze 17 hodin času, protože oddálil kulminaci a snížil kulminační odtok. Zároveň došlo k zadržení
splavenin, které se nedostaly do Prahy, což je velmi důležitý faktor pro přežití
mostů. Všechny tyto funkce byl schopen plnit i ve chvíli, kdy se stal neovladatelným.
Celá otázka je samozřejmě velmi kontroverzní, ale jako nejcennější
a prioritní bych viděl právě reakční čas, který získala Praha pro záchranu lidských životů.
Ještě se zde mluvilo o obnově nebo opravě poškozených hrází, koryt
a vodních děl. Většina prostředků, které získáváme pro nápravu povodňových
škod, jsou státní dotace, např. z Ministerstva zemědělství (dotace na ochranné
hráze, vodní díla), nebo z Ministerstva dopravy na opravu vodní cesty. ČR se
zavázala, že bude provozovat vodní cestu na Vltavě a my jako správci jsme za
to odpovědní. Musíme zajišťovat značení, hloubku a provoz plavebních komor. Prioritami v současné době je tedy oprava ochranných hrází a obnovení
funkce vodních děl.
K bagrování říčních koryt bych jenom dodal, že dostáváme mnoho dopisů
od občanů, kteří vyhrožují soudy, televizí Novou a jsou podporováni místními
zastupiteli. Tito lidé trvají na tom, aby byly odstraněny náplavy v říčních korytech, které přinesla povodeň, protože se bojí, že kvůli tomu budou znovu
zaplaveni. V tomto případě nemá ale bagrování žádný smysl, ani zásadní vliv
na výši hladiny. Např. se jedná o bagrování pod černošickým jezem, na které
jsme dostali dotaci, i když si myslíme, že je to téměř k ničemu. Tlak veřejnosti a místních zastupitelstev je však obrovský.
Jiná je situace na Vltavě, kde je nutné udržet splavnost, a proto je diskuse
o návratu koryta do původního stavu bezpředmětná.
83
Pánové v souvislosti s opatřeními v krajině zmínili nejistotu nebo nemožnost prokázat jejich efekt. To ale samozřejmě platí pro všechna opatření
obecně. Myslím si, že bychom se měli řídit alespoň rozhodovací metodou
pravděpodobných užitků a minimálních škod.
Pokud se vrátíme k příkladu Prahy a budování ochranných hrází v Karlíně,
nikdo mě nepřesvědčí (obávám se, že ani poměrně účelově vyhlížející výsledky firmy Hydroinform) o tom, že odebrání větší části říční nivy v Karlíně
celou situaci nezhorší. Všichni vědí, že někdo chce stavět na ploše nad Libeňským mostem.
Tím se dostáváme k zajímavému úkazu, který by se dal označit jako zneužívání katastrofických povodní. Došlo k tomu už v roce 1890, kdy s odkazem
na tuto povodeň proběhla regulace Vltavy. Nevím, jak se o tom dneska ve
škole učí, ale já, když jsem chodil na stavební fakultu, tak jsme museli tuto
stavbu uctívat jako cosi vynikajícího, neměnného. Při této regulaci Vltavy
v Praze, která začala za Rakouska a vrcholila za první republiky, docházelo
k prvním velkým úpravám říčního prostoru. Byla zasypána celá řada postranních ramen. Těžko mě někdo přesvědčí o tom, že likvidace ramen v Karlíně
a Libni nebyla pocítěna při loňské povodni.
Proto se ptám, proč na základě nějakého nepříliš odborně podloženého
politického rozhodnutí rady zastupitelstva se mají hráze v Karlíně stavět právě
tam, kde je chtějí stavět. Neříkám, aby se nestavěly vůbec, ale že bylo zvoleno přinejmenším problematické území. Rozhodnutím postavit tyto hráze se
definitivně zazdí stará ramena v Libni, takže už nikdy nebudou obnovitelná
a celá vodohospodářská věda na to hledí a nezmůže se na jediný komentář.
Třeba máte pravdu, třeba ne. Každopádně když s tím někde vystoupíte, tak
je to absolutně politicky neprůchodné. To se můžeme bavit tady my mezi sebou. A pokud se týká zúžení koryta řeky, tak pokud vím, tak platí Bernoulliho
rovnice: čím menší průřez koryta, tím větší průtok.
S Bernoulliho rovnicí se to má trochu jinak, ale to zde nebudeme řešit.
O protipovodňových opatřeních rozhoduje daňový poplatník. Je obtížné se
ptát, proč někdo nespočítá nebo neprokáže to či ono. Pokud bude zájem
o odborné expertizy, odborníci ze všech profesí mohou poplatníkovi – zastu-
84
piteli nabízet svá řešení. Musí ale prokázat pro toho, kdo to platí, že jsou dobří a že jejich práce ve finále sníží důsledky např. katastrofických povodní.
Zazněla zde zkreslená myšlenka, že se v Karlíně postaví zeď na břehu řeky
za ní se bude vesele stavět komerční výstavba. Tento břeh vznikl v roce 1928
právě v souvislosti s výstavbou vltavské vodní cesty a je velmi vysoko, přibližně na úrovni nejvyšší povodně.
Zastupitelstvo, které jsme si zvolili, rozhodlo určitým způsobem
a schválený územní plán je takový jaký je. K tomuto schvalování se mohli
vyjadřovat všichni.
Dotaz z publika:
Plán v konečné podobě dosud schválen není. V současné době jsou schvalovány změny územního plánu.
Ano, ale protipovodňová ochrana Karlína byla plánována již ve staré verzi
plánu tak, jak je teď vyprojektovaná. Celé území v rámci Císařského ostrova
je jeden velký nepořádek. Skládkovalo se tam metro, je to jedno z nejhorších
území v Praze, jaké si vůbec dokážete představit, a to téměř v jejím centru.
Je tedy otázka, jestli je nějaké lepší než navrhované řešení, např. posunout
nízký břeh až co nejvíc ke stávajícímu Karlínu, celé to otevřít, udělat tam
vodní plochy, sportoviště apod.
Tomu se nebudeme bránit, my to podpoříme.
Ale někdo z města by s touto variantou musel souhlasit.
Myslím, že tak, jak tu sedíme, jsme schopni odhadnout, že výstavba hrází
podle současných schválených podkladů celou situaci s jistou pravděpodobností
zhorší. Zatímco jiná varianta (tj. i za cenu velkých nákladů celou nivu vytěžit,
všechno, co se tam za těch 100 let navozilo odstranit), tak tento přístup by zase
s velkou pravděpodobností poměry zlepšil. Určitě by je ale nezhoršil.
85
Nemáte pravdu. Zkuste si spočítat koryto řeky. Když ho o metr vytěžíte,
kolik toho průtoku tam dostanete navíc? To jsou naprosto směšná čísla. Když
řeku 20 m širokou vybagrujete o metr, tak dostanete maximálně 20 metrů.
A je hotovo, tam prostě není žádná alternativa.
Je to opět souboj o užitky. Daňový poplatník musí rozhodnout, co v okolí
svého bydliště chce. Vy prosazujete názor „voda řece“, ale poplatník tam chce
např. zaměstnání. Zastupitel musí rozhodovat tak, že zvažuje všechny užitky
a ne jenom jeden. Je to stejné jako v případě přehrad na Vltavské kaskádě.
Ať si každý udělá představu o tom, zda tam rozhoduje poplatník nebo nějaká politická zájmová skupina.
Z diskuse tedy vyplynulo, že účinnost protipovodňových opatření, která
zadržují vodu v krajině, se těžko prokazuje. Proto je financování protipovodňové zdi preferováno. Je to ten hlavní důvod?
Ještě bych to doplnil o fakt, že v Karlíně bydlí několik tisíc lidí. Poskytovatelé technického řešení se snáze u daňového poplatníka (i u toho zastupitele)
prosadí. Přesto se v Německu (v případě projektu protipovodňových opatření
na Rýně) rozhodli preferovat opatření v krajině.
Dotaz (Milan Ščasný, COŽP):
Je možné poskytnout nějaká tvrdá data, že čištění koryta řeky v konkrétním
místě je neúčinné, i když je velmi drahé?
Není to na nic, uklidní to spoustu lidí. Je to samozřejmě náklad, ale ve
srovnání s ostatními výdaji v tomto státě je zanedbatelný.
86
Nehledě na to, že Povodí je státní podnik. Tím, že vytěží písek, tak produkují zisk, protože ho prodají.
To nikdo nekoupí. Ale je to prostě tak. Bohužel, takhle žijeme. Poplatník si
přeje bagrování a my reprezentujeme stát, tak to tak bude.
Správce toku nebo úřady mají velké rezervy ve vysvětlování těchto věcí veřejnosti. Např. v těchto dnech vrcholila na Karlštejně kauza, která byla obyvatelstvu prezentována tak, že ochranáři chtějí chránit užovku, která žije na náplavech, a proto je nechceme těžit. Radši prý utopíme lidi. Kdyby si někdo
dal práci a prošel Karlštejnem, tak řekne: podívejte se, vaše obecní parkoviště
je veliká zavážka u řeky, která vám určitě vzdouvá vodu zpět do obce. Tady
u jezu vám mlynář napříč nivou staví obrovskou kamennou zeď, která má
chránit jeho mlýn, ale vzduje povodňovou vlnu zpátky do Karlštejna. Pod jezem, hádejte se, jestli je to vaše nebo Třebáně, je obrovská stará skládka, která při takové povodni jako loni má rovněž vzdouvací účinek. Proti těmto objektům, které si tam občané postavili sami, je vzdouvání způsobené
náplavami zanedbatelné.
Určitě se shodneme na tom, že jsou různé dočasné stavby, které mají
opravdu negativní vliv na průběh povodně v území. Mnoho z nich naštěstí
voda zlikvidovala tak, že musely být zbourány, ale některé tam zůstaly. My
narážíme na šedou zeď mlčení, když požadujeme, aby byly sklady apod.
zbourány, nebo jsou také místa, kde to nejde. Nejedná se většinou o nové
stavby, ale tzv. staré zátěže z předchozích let. Po povodních se zatím nevyskytl skoro nikdo kromě zahrádkářů, kdo by chtěl v té oblasti stavět znova.
U staveb, které lokálně dokážou zhoršit odtokové poměry, je situace velmi
obtížná. Záleží na místních stavebních úřadech, které musí nařídit jejich odstranění.
Abychom nebyli pesimisty, myslím si, že po povodních začalo být v této
oblasti dosahováno určitého pokroku. Neprobíhá tak zuřivý boj mezi Ministerstvem životního prostředí a Ministerstvem zemědělství v otázkách odstraňování staveb. Tj. dříve každý, kdo byl nucen magistrátem něco
87
v záplavovém území odstranit a odvolal se, tak většinou dosáhl, že nadřízené
ministerstvo rozhodnutí magistrátu zrušilo. Nyní je to poprvé, co jsem četl
potvrzení rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, takže stavba se skutečně musí odstranit. Povodně měly v tomto směru určitě kladný vliv na rozhodování orgánů státní správy.
Poslední otázka se týká map záplavových území: Do jaké míry je čára rozlivu politické a do jaké míry vodohospodářské rozhodnutí? Jakým způsobem
se v současné době mapy záplavových území přehodnocují s ohledem na povodně? Jakým způsobem probíhá proces digitalizace a jaká je možnost přístupu veřejnosti k těmto mapám, případně jak to bude v budoucnu?
To není žádný problém. Obec je povinna všechny své občany informovat
o jakémkoli ohrožení, tzn. o škodlivinách, které mají v blízkosti, o vodě atd.
Takže pokud vás požádám o mapu záplavových oblastí Prahy, tak mi ji dáte?
Určitě. Minimálně vás do ní nechám nakouknout.
Záplavová území a jejich kategorizace jsou oficiální přílohou územního
plánu obce. Podle vyhlášky musí být záplavová území stanovena na pěti-,
dvaceti- a stoletou vodu a musí být zachycena nejvyšší (tj. srpnová) úroveň
povodně. Mapy musí také obsahovat vyznačená aktivní uzemí.
Vodoprávní úřad stanoví na návrh správce toku (Povodí) záplavová území
v místě, které spravuje, tzn. v Praze je to odbor výstavby. Stanovení je provedeno bez jakéhokoli projednávání, není to žádnou vyhláškou, je to pouze dopisem „stanovujeme záplavové území“. Vyhlášená území musí být digitalizovaná na mapách 1:10 000, co má povinné přílohy dané vyhláškou.
Praha měla už od roku 1997 záplavová území zmapovaná i s mapami hloubek, což je důležitá informace pro občana uvedená na katastrální mapě.
Hloubky jsou určeny pro různé úrovně vody, takže dnes je v mapách zachycena povodeň z roku 1890, 1954, 1981 a povodně z roku 2002. Budou existo-
88
vat i odhady pro pěti-, dvaceti- a stoletou vodu, takže máme vlastně osm kategorií s tím, že např. pětiletá voda se blíží povodni z roku 1954.
Stanovení záplavových území tedy není žádný politický akt, je to akt orgánů státní správy (tj. příslušného vodoprávního úřadu). Jak se budou měnit
hodnoty statistických průtoků (jestli se např. změní úroveň stoleté nebo dvacetileté vody), na to vám odpoví pan Ing. Kubát. V současné době jsme
použili hodnotu, kterou nám ČHMÚ poskytl. Pokud se úrovně změní, budeme
muset asi přepracovat i záplavová území. Já však nepředpokládám, že by došlo k zásadní změně průtoků, která by ovlivnila vyhlášená záplavová území.
Vše, co se týká záplavových území, je samozřejmě součástí veřejného informačního systému, navíc je to na internetu a tedy přístupné všem.
Co se týká hodnot n-letých vod, které zde byly zmíněny, reagujeme především
na potřebu pojišťoven, které chtějí provádět diferencovaně pojišťovací politiku.
Ke změnám hodnot průtoků bychom měli přistoupit v budoucnu, pokud se
objeví nové informace, které způsobí zásadní změnu hodnocení časové řady,
z které se hodnoty počítají. Po povodni v roce 1997 se měnily hodnoty stoletých vod v některých oblastech na povodí Odry a povodí horního Labe. I po
loňských povodních budeme měnit hodnoty stoletých vod v některých oblastech, především na menších tocích v jižních Čechách. Jedná se ale o poslední
etapu vyhodnocení povodní v rámci projektu, který vytvořila vláda v říjnu
loňského roku a který by měl být hotov v lednu 2004.
Existuje v ČR nějaká koncepce povodí, jaká opatření provádět v rámci protipovodňové ochrany do budoucna? Podle toho, co zde zaznělo, to vypadá, že
díky nekoordinovanosti obcí v povodí Vltavy by se např. mohlo stát, že prostředky, které vynaloží město po proudu, budou nakonec utraceny zbytečně
díky jiným opatřením měst na horním toku. Probíhá nějaká koordinace postupu, která by zajišťovala komplexní řešení v rámci celého toku?
Vaše otázka směřuje k tomu, co zde již zaznělo – jak řešit situaci, když se
obec proti proudu rozhodne vystavět takovou protipovodňovou ochranu, která
poškodí jinou obci po proudu. Fungují správci povodí jako koordinátoři těchto opatření?
89
Ne, obec se rozhodne a musí vědět, že zde existuje možnost, kterou jste zde
zmínila. Ví to a přesto se někdy rozhodne chránit své území bez ohledu na ostatní.
To, o čem mluvíte, by měl v budoucnu nějakým způsobem řešit vodohospodářský plán oblasti povodí, tak jak je to v zákoně.
Vzpomínám si na požadavky Hanušovic. Kdyby všichni měli požadovat to,
co tento region, tak jenom výstavba poldrů nás bude stát 600 mld. Kč. Ale
každý poplatník má právo na podobnou ochranu, nejen ti, co mají strýčka
v nějaké partaji.
Jan Kubát (CHMÚ):
Příslušný podnik Povodí se také účastní stavebního řízení a může ovlivnit
stavební povolení.
Jistě, ale Povodí, když konkrétní investiční záměr podá, tak asi nebude proti němu.
Protipovodňovou ochranu financuje samo město. Zde neexistuje žádná další centrální instituce, Povodí ani nikdo jiný, kdo by měl na starosti protipovodňová opatření.
Ještě druhá věc: S každou výstavbou souvisejí odpisy a provozní náklady.
Mám pocit, že o těchto dodatečných nákladech pro město (které nejsou pokryté z dotací) nikdo nepřemýšlí.
90
IV.2 Konflikty ve využívání území v souvislosti
s protipovodňovou ochranou
Seminář „Konflikty ve využívání území v souvislosti s protipovodňovou
ochranou“ dále rozvíjel již částečně započatou diskusi o způsobech popovodňové obnovy a obecné prevence před povodněmi z hlediska čerpání veřejných
zdrojů a koordinace ústředních orgánů státní správy v rámci jednotlivých
souvisejících oblastí (tj. vodní hospodářství, územní plánování, ochrana přírody aj.). Hlavním přínosem diskuse bylo uvažování o půdě v záplavových
oblastech jako vzácném statku, jejím efektivním využívání a o změnách režimů nakládání s těmito územími v urbanizovaných oblastech.
V diskusi o podobě optimálních protipovodňových opatření mělo jako
hlavní rozhodovací kritérium sloužit snížení povodňových škod
v budoucnosti, které není v současné době v řadě realizovaných programů
naplňováno. Bez ohledu na řadu zajímavých názorů, které v průběhu semináře
zazněly, nebyly některé z těchto ekonomických otázek uspokojivě zodpovězeny.
Seminář byl rozdělen na dva bloky diskusí s následujícími dílčími tématy:
BLOK 1: Krajina a její retenční schopnosti
BLOK 2: Snižování škod z povodní jako jeden z hlavních cílů
protipovodňové ochrany
Hlavní diskutovaná témata:
regulace vodních toků versus opatření v krajině,
vzájemná vazba mezi povodněmi a územním plánováním,
právní principy obnovy území postiženého povodní,
současné dotační tituly ministerstev v souvislosti s povodněmi v roce
2002,
ekonomické limity ochrany před povodněmi.
91
BLOK 1: Krajina a její retenční schopnosti
RNDr. Josef Vopálka, Ministerstvo životního prostředí (Oddělení
krajinotvorných programů)
Ing. Marek Mikulík, Ministerstvo zemědělství (odbor státní správy ve
vodním hospodářství)
Ing. Mojmír Soukup, CSc., Výzkumný ústav meliorací a ochrany půdy
Praha (vedoucí oddělení vodního režimu půd)
Ing. Vlastimil Karlík, Arnika
Ing. Darek Lacina, Agentura ochrany přírody a krajiny (úsek ekologie
ochrany krajiny)
Jaroslava Nietscheová, prom. práv., Povodí Vltavy (specialistka ve věcech
právních v oblasti vodohospodářské)
Přepis diskuse
Jiřina Jílková (IEEP):
Vítám Vás na dnešním semináři „Konflikty ve využívání území
v souvislosti s protipovodňovou ochranou“. Jmenuji se Jiřina Jílková, působím jako docentka na Vysoké škole ekonomické v Praze a jsem ředitelkou
Institutu pro ekonomickou a ekologickou politiku, který organizuje toto setkání. Dříve než začneme s odbornými tématy semináře, ráda bych každého
z přítomných panelistů požádala o krátké představení.
Daniela Szappanosová (Povodí Vltavy):
Zastupuji zde Povodí Vltavy, působím ve středisku Praha. Pohybuji se
v oblasti stavebního řízení a povolování staveb v zátopových územích.
Jaroslava Nietscheová (Povodí Vltavy):
Pracuji v Povodí Vltavy jako právnička přes vodní zákon, tzn. vykládám
povinnosti správců vodních toků v souvislosti s předpisy, které existují.
Vlastimil Karlík (Arnika):
Jsem z organizace Arnika, ze sekce, která se jmenuje „Ochrana přírody“.
Zaměřujeme se na ochranu vodních toků a mokřadů. Sám se navíc zabývám
92
soustavou chráněných území evropského významu Natura 2000. Rád bych
zde, pokud bude příležitost, obhajoval tezi, že revitalizace říčních systémů
spojená s obnovou přirozené rovnováhy mezi vodním tokem a jeho nivou je
opatření v souladu s novou evropskou environmentální legislativou
(např. Rámcovou směrnicí o vodě, programem Natura 2000), a rovněž působí
pozitivně při protipovodňové ochraně.
Mojmír Soukup (VÚMOP):
Pracuji ve Výzkumném ústavu meliorací a ochrany půdy v oddělení vodních režimů půd. Snažím se razit heslo regulace vodní komponenty
v krajině/povodí.
Marek Mikulík (MZE):
Na Ministerstvu zemědělství působím na odboru státní správy ve vodním
hospodářství. Jsem členem oddělení technické podpory státní správy, tudíž
moje pracovní náplň se přímo netýká programového financování protipovodňové ochrany, o kterém zde chcete hovořit, nicméně o této problematice něco
vím, proto se Vám pokusím zodpovědět případné dotazy.
Josef Vopálka (MŽP):
Pracuji na Ministerstvu životního prostředí v oddělení obecné ochrany přírody (dříve v oddělení krajinotvorných programů). Od praktických finančních
a ekonomických nástrojů jsem tedy přešel na oddělení, které se zabývá spíše
vytvářením koncepcí, metodik, např. ve vztahu k vodním tokům.
Daniel Frank (ZVHS):
Jsem ze Zemědělské vodohospodářské správy, což je organizace, která má
na starosti správu drobných vodních toků. V organizaci mám na starosti řadu
věcí od správy geografických informačních systémů po programové financování. Spolupracoval jsem na tvorbě dokumentace pro program Strategie
ochrany před povodněmi pro území ČR za Zemědělskou vodohospodářskou
správu, takže bych mohl také zodpovědět některé dotazy týkající se programového financování v této oblasti.
První blok našeho semináře bude zaměřen na často zmiňovaný konflikt
v diskusích o podobě protipovodňové ochrany: přímá regulace vodních toků
versus opatření pro zvyšování retenční schopnosti krajiny. Naší hlavní otáz93
kou je: Co bylo podle vašeho názoru příčinou povodní v roce 2002 nebo lépe
řečeno, co bylo příčinou toho, že povodně dosáhly katastrofy celostátního
rozsahu? A která protipovodňová opatření je tedy nutné realizovat a proč?
Pro zahájení diskuse jsme připravili dva citáty:
RNDr. Oldřich Syrovátka (AV ČR): … nejlepší obrana proti povodni je
krajinu zavodnit. Jedním z důvodů katastrofálních záplav v posledních
letech je fakt, že naše krajina vysychá. (Reflex 26/03)
Ing. Tomáš Just (AOPK): … V zastavěných územích je prioritou péče
o kapacitu a stabilitu koryt, zatímco v úsecích ve volné krajině lze
podporovat tlumivé rozlivy povodní v nivách a obnovování přírodě
blízkého rázu koryt a niv. (Vodní hospodářství 2/03)
Jestli dovolíte, z pohledu Povodí Vltavy bychom řekli, že katastrofální povodně v roce 2002 byly, protože moc pršelo. Nikdo s tím nemůže nesouhlasit.
Ano, tato odpověď je do jisté míry logická. Proč ale byly povodně takovou
katastrofou a způsobily rozsáhlé škody?
Je velmi důležité rozlišovat povodeň a povodňové škody. Příčinou toho, že
byly tak velké povodně, je skutečně špatné počasí. Výše povodňových škod je
významně ovlivněna takovými faktory, jako je zástavba v údolních nivách
nebo silná modifikace krajiny člověkem.
Souhlasím. Jelikož nejsme schopni poručit větru, dešti, je nutné se
v souvislosti s povodněmi zabývat otázkou, jak zabránit povodňovým škodám
(především na hmotném majetku, neboť kvantifikovat škody ve volné krajině
je velmi obtížné), nebo se alespoň pokusit o jejich minimalizaci, a ustanovili
principy kompenzace. Otázka tedy zní: „Jak transformovat ničivý potenciál
vody, aby nevznikaly takové škody na majetku, případně zdraví lidí?“
Jan Zeman (ČEÚ):
Hlavní příčinou vysokých škod je skutečnost, že se v minulosti stavělo
v záplavových územích, a to poměrně dost. Známe řadu případů objektů, kte-
94
ré by se v takovém území neměly vůbec vyskytovat, počínaje průmyslovými
podniky přes chatovou výstavbu a další.
Za další příčiny, které významně zvýšily rozsah škod, považuji selhání Povodí Vltavy a selhání pražského krizového štábu.
Mohl byste prosím stručně upřesnit, o jaká selhání se jednalo?
Jan Zeman (ČEÚ):
Pokud se jedná o selhání pražského krizového štábu, bylo to především poskytování nedostatečných informací veřejnosti o stavu povodňové situace
z důvodu nevyvolávání paniky mezi obyvatelstvem, které vyústilo až
v zaplavení pražského metra.
Za selhání Povodí považuji nepřipravenost manipulačních řádů přehrad na
povodně většího než 20letého rozsahu. Vodní díla tak v důsledku této chyby
nebyla schopna snížit povodňové vlny a nebyla tudíž využita ke svému původnímu účelu.
Předmětem této diskuse není zpětně řešit průběh samotné povodňové události a hledat viníky, ale spíše se zaměřit na hodnocení dlouhodobé koncepce
protipovodňové ochrany v naší zemi a vyjádřit se k tomu, zda konkrétní opatření mohou vést ke snížení budoucích povodňových škod. Otázka tedy zní:
Jakým způsobem řešit skutečnost, že může přijít povodeň? Jaká protipovodňová opatření je nutno realizovat a proč? Rádi bychom, kdybyste vysvětlili
náhled instituce, kterou zde představujete, na tuto problematiku a prezentovali
Váš odborný názor.
Chceme-li mluvit o otázce omezení ničivého dopadu povodní, musíme se
zabývat celým konkrétním povodím a jeho připraveností na příchod takové
události. Tato připravenost je ovlivněna řadou faktorů, jako např. historický
vývoj území, výstavba, míra zkulturnění volné krajiny apod. Řada těchto faktorů je velmi pevných a nelze je jednoduše změnit.
Využiji nahrávky na smeč pana docenta Syrovátky (z úvodní citace) a jeho
výroku o nasycenosti povodí. Myslím si, že kdybychom se na povodeň připravovali tím, že budeme akumulovat vodu v krajině, nebylo by to úplně op95
timální a při zobecnění tohoto závěru bych byl velmi opatrný. Samozřejmě
i faktor nasycenosti povodí musí být brán v úvahu, ale spíše by nás měl zajímat stav retence, resp. schopnost povodí akumulovat vody a snížit kulminaci
povodně. Jedním z ukazatelů je např. součinitel odtoků.
Jsem přesvědčen, že se v otázce protipovodňové ochrany musíme dostat od
extrémů k rozumnému kompromisu, který musí respektovat podmínky konkrétního území. K řešení povodní nelze v žádném případě přistupovat tak, že
nejlepší způsob ochrany je odvést vodu z povodí pryč dolů nebo bezmyšlenkovitě prosazovat „zelený pohled“, tzn. preferenci výhradně ekologických či
biotechnologických opatření. V ČR je velmi diverzifikovaná krajina, proto
bych varoval před jednoduchými paušálními opatřeními pro celou republiku.
Souhlasím s panem Vopálkou. Až budeme dále hovořit o dotačních programech Ministerstva zemědělství, tak tam je myšlenka realizace protipovodňových opatření po jednotlivých povodích zcela zjevná.
Zastupuji zde organizaci, která se setkává s povodněmi každý rok. Charakter našich povodní se poněkud liší od katastrofálních povodní v roce 2002.
Jsou to lokální povodně, které jsou způsobeny srážkami krátké doby trvání
a vysoké intenzity. Základními podklady pro naše protipovodňová opatření
jsou studie odtokových poměrů, které se zpracovávají za jednotlivá povodí.
Z výstupů těchto studií plynou konkrétní opatření pro správce toků. Souhlasím s tím, že je potřeba dosáhnout určité symbiózy všech realizovaných opatření. Výstavba jednoho poldru nebo jedné nádrže nepomůže vyřešit celou situaci.
Aspektem, na který pravidelně narážíme, je krátkodobá povodňová paměť
lidí – vlastníků pozemků. Schválení a realizace stavby (např. poldru) je nejjednodušší okamžitě po povodních, kdy jsou vlastníci nemovitostí nejpřístupnější. Jinak se často setkáváme s enormní neochotou, zejména pokud vlastník
nežije v místě budoucí stavby. Řada protipovodňových opatření byla takto
zablokována.
96
Jan Zeman (ČEÚ):
Když se podíváme na zavodňování a odvodňování krajiny, tak Projekt vyhodnocení povodní v roce 1997 dospěl k zajímavému závěru, že vliv tohoto
faktoru na povodeň byl asi 1 %, tedy v podstatě žádný. Problémem jsou spíš
velké plochy orné půdy, z kterých dochází ke splavování ornice do níže položených oblastí.
Důležitým činitelem ovlivňujícím průběh povodně je otázka stavu koryt
vodních toků. Jedním z problémů je fakt, že se koryta nebagrují, tudíž jsou
více či méně zanesená a pojmou méně vody. Pokud je koryto upravené, pak je
zásadní retenční schopnost nivy konkrétní řeky. Většina protipovodňových
opatření s povodní jako takovou nic neudělají, maximálně ji odvedou níž po
proudu. Navíc zásadním způsobem dokážou snížit retenční schopnost nivy.
Další problém jsou jezy a přehrady na vodních tocích, které zvedají hladinu, čímž opět snižují retenční schopnost záplavového území, kde se voda za
normální situace rozlévá. Projevuje se to obvykle v posunu povodně po přehradách, s čímž se obvykle nepočítá a výsledkem pak je naše překvapení, že
přehrady nezadržely, co měly.
Vladimír Mana (AOPK):
Hovořilo se zde o tom, že správce toku provádí práci, která se týká pouze
samotného toku a že nemá možnost zasahovat do plochy povodí. Přitom platné zákony v dnešní době jasně vymezují správce celého povodí, takže jde jen
o to, aby se s tímto pojmem začalo pracovat, aby tito správci začali aktivně
komunikovat s dalšími subjekty, které mají na vývoj v oblastech povodí vliv
a mohlo tak dojít k určitému sjednocení názorů. V případě protipovodňových
opatření v krajině bychom často i věděli, co a jak dělat, ale chybí zde již zmiňovaný konsensus.
Jako AOPK voláme především po tom, aby se začaly vytvářet materiály
pro sjednocení pojmů, tedy terminologie mezi Ministerstvem zemědělství
a Ministerstvem životního prostředí. V řadě případů totiž hovoříme o jiné věci
či naopak používáme jedno slovo pro různé věci a to není dobře. Teprve potom můžeme přistoupit ke koncepčnímu řešení využívání krajiny.
Hlavní podmínkou realizace protipovodňové ochrany je skutečnost, že občan, který má být ochráněn, má o taková opatření zájem a že si je také může
finančně dovolit. Pan kolega zde naznačil základní problém, že vodohospo-
97
dářsky je účelné realizovat konkrétní opatření, ale vlastník pozemku je jiného
názoru.
Naše krajina byla osídlována před tisíciletími a od té doby je kontinuálně
přetvářena. Můžeme tedy říct, že v České republice v podstatě neexistuje žádná krajina, které se nedotkla lidská ruka. Odnepaměti jsou rovněž prováděna
opatření regulující vodu v krajině, tedy určitá forma správy vodních toků, na
kterou v podstatě historicky navazujeme i dnes.
Ke změně způsobu nakládání s vodními toky dochází dnes v celoevropském
měřítku. Rozsáhlé stavby ohrázování evropských řek (byť je např. Němci stavěli
s vynaložením obrovských prostředků) se dnes odstraňují, právě v důsledku přesouvání povodní z území do území namísto jejich eliminace.
Ještě se krátce zmíním o filozofii celé protipovodňové ochrany, tak jak ji
právně chápeme v ČR. Základní princip je, že se každý chrání sám za své peníze, eventuálně mu může někdo přispět. Pokud tedy obec rozhoduje
o realizaci protipovodňové ochrany, je jenom na ní, zda se bude chránit na
50letou nebo na 100letou vodu, nebo jestli se nebude chránit vůbec. Obec má
ze zákona právo požadovat na těch, kdo budou ochráněni, aby přispěli na protipovodňová opatření. Ten, kdo má být chráněn, to zváží, a buď přispěje nebo
ne. Nikdo ho nenutí. Obec pak může říct: nepřispěli jste, tak nepostavíme protipovodňové opatření.
Protipovodňovou ochranu nejvíce ohrožených urbanizovaných oblastí lze
rovněž z části účinně realizovat ve venkovských oblastech, v otevřené venkovské krajině. Z pohledu ekonomie zde tedy máme klasický kolektivní statek, který může být řešen určitým zásahem státu do vlastnických práv
a jednotlivá opatření mohou být realizována na základě celospolečenského
konsensu.
Jakým způsobem lze tedy v současných podmínkách přimět obyvatelstvo
z různých typů území ke vzájemné dohodě? Budou se venkovské oblasti
ochotny podílet na realizaci opatření? Ony samy bezprostředně ohroženy nejsou.
Ke konsensu musí především dojít mezi ústředními orgány státní správy,
tedy Ministerstvem životního prostředí, Ministerstvem zemědělství, Ministerstvem pro místní rozvoj, které disponuje významnými nástroji, jako je
98
např. územní plán. Při současných jednáních někdy narážíme na silný odpor
místní samosprávy. Pokud pan starosta prohlásí, že určitou věc realizovat nelze, nedá se nic dělat. Jaké jsou důsledky těchto rozhodnutí, dnes vidíme
např. v různých lokalitách na Berounce.
Jak řekla paní Nietscheová, dnes je stát ochoten a schopen vytvářet jenom
určité mantinely, legislativní rámce, a nemá pravomoc konkrétní opatření nařídit nebo zakázat. Máme zde zákony, ekonomické a jiné nástroje, ale zodpovědnost je v současné době přenesena na konkrétní majitele nemovitostí a na
konkrétní obce.
Není pravda, že nemůžeme alespoň do jisté míry stanovit obecné zákonitosti a principy protipovodňové ochrany. Mezi tyto obecné principy, které
vstupují do různých analýz, patří např. zpomalení průtoků, rozšíření objemu
průtočného profilu aj. Jak se zde hovořilo o rušení ohrázování řek – ne všude
lze k tomu přistoupit a často je problém jen v umístění samotných hrází. Pokud jsou hráze stavěny příliš blízko vodního toku, neumožňují jeho dostatečný rozliv.
Dalším obecným principem je např. převádění povrchového odtoku vody
(který způsobuje erozi) na odtok podzemní.
Líbí se mi a souhlasím s tezí paní Nietscheové o tom, že vlastník majetku
se proti povodni chrání sám. Tak je to skutečně ukotveno v našem zákoně,
především u tzv. neupravených vodních toků. Bohužel si nemyslím, že to takto funguje v praxi, protože správce vodních toků velmi často reaguje na různé
tlaky obcí, vlastníků, zkrátka utrácí státní prostředky a v řadě případů je utrácí
i nekoncepčně. Vlastník tedy místo investování vlastních prostředků donutí
státní organizaci, aby to za něj udělala. Jsem přesvědčen o tom, že se velmi
zřídka provádí analýza skutečné potřebnosti konkrétních navrhovaných opatření.
A opět jsme na začátku. Správci povodí často v praktickém rozhodování
nezbývá, než se pohybovat pouze v území koryta a o jiná opatření se nesnaží,
protože další možnosti doposud neměl a asi je nemá ani teď.
Druhý problém je historická kontinuita ochrany před povodněmi a tudíž
i nebezpečí určitého ustrnutí v přežitých způsobech vodohospodářské správy.
Mám někdy pocit, když poslouchám některé zástupce podniků Povodí, jakoby
99
nevěděli, že vývoj poznání jde dál i v této oblasti. Prakticky to vypadá tak, že
přijde povodeň, smete úpravu, která byla postavená v roce 1930 nebo 1960 na
základě poznatků té doby, a oni prosazují její obnovu, aniž provedou analýzu
nebo přehodnocení celého opatření.
Obnova vodních děl, o kterých jste mluvil, ale vyplývá ze zákona. Pokud
někde byla úprava na 50letou vodu, vlastník této úpravy a případně i správce
toku je povinen tuto úpravu uvést do řádného stavu.
Ano, vím, že v příslušné vyhlášce je takový požadavek zakotven, ale přijde
mi to nelogické. Zvláště v situaci, když stavba v důsledku povodně vlastně
zmizí, a nikdo neprověří její účinnost, i když byla postavena před desetiletími.
Ze zákona je povinnost obnovit to, co kdysi rozhodl nějaký vodoprávní úřad.
Myslím si, že by správci toků měli sami iniciovat přehodnocení, ale to je nejspíš proti principu cesty nejmenšího odporu.
Jan Zeman (ČEÚ):
K obnově objektů v záplavových územích bych řekl jen tolik, že nový Zákon o vodách zakazuje výstavbu v záplavových územích, přesto se tam vesele
dál staví. Např. Magistrát hlavního města Prahy prosazuje nesmyslné zastavění části záplavového území Karlína komerčními giganty, což je v rozporu
s platným zákonem i se zdravým rozumem.
Druhou poznámku mám k současným hlavním principům vodohospodářské
politiky, které byly formulovány někdy v 80. letech 19. století a do dnešního
dne se významným způsobem uplatňují. Jedná se o (pracovně řečeno) úpravy
kolem vodních toků, stavby protipovodňových zábran a stavby protipovodňových přehrad. Všechny tyto zásahy jsou jako protipovodňová opatření dost
problematická. Úpravy vodních toků obvykle urychlí odtok a zvyšují povodňovou vlnu, která zasáhne území po proudu. Jsou principiálně špatné, ovšem
pokračuje se v nich, a jestli jsem dobře rozuměl, tak právní předpisy je dokonce nařizují. Pokud jde o protipovodňové hráze, ty jsou dobré, pokud vydrží povodeň (což se ne vždy stane) a pokud nepřetečou. Pokud přetečou, jsou
kontraproduktivní a vše, co měly ochránit je pod vodou. A konečně přehrady
mohou fungovat jako protipovodňová opatření pouze v případě, že budou
omezeny jejich další funkce, tj. výroba elektřiny, plavba, rekreace apod.
100
Dokud zde bude přetrvávat velký vliv podniků Povodí, nedojde k zásadní
změně těchto koncepcí. Budou se dál investovat obrovské peníze do opatření,
která nemohou proti povodni ochránit a která často i škodí.
Je vidět, že vodohospodáře nemáte rád, pane inženýre.
Jan Zeman (ČEÚ):
Mám-li být upřímný, můj dojem je, že se z řady chyb, které byly zjevné už
po velkých povodních v roce 1997, vůbec nepoučili. Opatření přijímaná
v poslední době podle mého názoru protipovodňovou ochranu zhoršují. Za
tragickou změnu považuji zrušení povodňových komisí ucelených povodí,
bez ohledu na to, jak pracovaly.
Možná, že trochu odbočím, ale rád bych se zde konečně stručně zmínil
o tom, jak se Ministerstvo zemědělství staví k prevenci před povodněmi.
V naší gesci jsou v podstatě dva programy protipovodňové ochrany, které
procesuje sekce vodního hospodářství. Jednak je to program 229060 Prevence
před povodněmi, který začal v roce 2002 a jeho ukončení se předpokládá
v roce 2005. Část finančních prostředků v rámci tohoto programu se podařilo
zajistit půjčkou od Evropské investiční banky. Celkem se v tomto programu
jedná o cca 4,15 mld. Kč. Myslím, že je to jasný signál, že se stát snaží nějaké
peníze na prevenci před povodněmi věnovat.
Program Prevence před povodněmi je rozdělen do pěti podprogramů, přičemž 3 z nich jsou výzkumného charakteru, např. stanovení záplavových
území. Na začátku tohoto programu jsme měli stanovená záplavová území
přibližně na 50 % významných vodních toků ČR, po ukončení tohoto programu v roce 2005 by to mělo být něco kolem 75–80 %, přičemž tuto hodnotu
považujeme za konečnou. Zbývající území cca 20 % významných vodních
toků jsou jejich pramenné části, kde se nepočítá se zástavbou či případnými
dopady na majetek a životy obyvatel. Podprogram Studie odtokových poměrů
podporuje studie pro formulaci konkrétních opatření v povodích. Prostředky
mohou čerpat správci vodních toků (tj. podniky Povodí, Zemědělská vodohospodářská správa a Lesy ČR). Důležitá podmínka pro navrhování jednotlivých opatření je zohlednění vlivu na celé povodí.
101
Jak jsme již diskutovali, není jednoduché navrhnout ideální protipovodňové
opatření pro určitou oblast povodí (minimálně z finančních důvodů). A i když
je to provedeno, vzhledem k majetkoprávním vztahům stejně nelze vše realizovat. Zde mám jednu poznámku k zamyšlení: Pozemkový fond ČR, který
spravuje nemovitosti vlastněné státem, má řadu pozemků potenciálně velmi
vhodných pro výstavbu protipovodňové ochrany. Současné legislativní podmínky jsou nastaveny tak, že správci vodních toků nemohou tyto pozemky od
Pozemkového fondu získat. Myslím si, že je to škoda.
Třetím podprogramem v rámci programu Prevence před povodněmi je
Vymezení rozsahu území ohrožených zvláštními povodněmi. Poslední dva
podprogramy navazují na výzkumné práce a týkají se samotné výstavby protipovodňových opatření. Je to jednak Výstavba a obnova poldrů, nádrží
a hrází a Zvyšování průtočné kapacity vodních toků.
Je vidět, že se ministerstvo snaží o vytvoření určité kontinuity – nejdříve
studie a až potom realizace opatření, aby docházelo k provádění nejvhodnějších variant.
Program Prevence před povodněmi, tak jak je nastaven, předpokládá ukončení první etapy do roku 2005. Jeho pokračování s vyšším důrazem na prevenci by mělo být realizováno v letech 2006–2010.
Toto se děje v úzké součinnosti se správci povodí?
Ano. Žadateli o dotace mohou být pouze státní podniky Povodí, Zemědělská vodohospodářská správa a Lesy ČR. Prakticky byly prostředky přidělovány tak, že jsme se podívali na tehdejší stav a vytvořili parametry finanční náročnosti výstavby (např. jednoho metru hráze určité výšky apod.). Každému
Povodí byl přidělen určitý finanční objem, který mohl být čerpán podle jednotlivých návrhů opatření. Navíc byly stanoveny dodatečné podmínky čerpání, např. stanovení záplavových území na 200 km vodních toků, výstavba
15 km hrází apod. Tato čísla jsem si teď vymyslel pro ilustraci.
Opatření, která správce vodního toku navrhne k realizaci, závisí pouze na
jeho odborném posouzení, protože právě on zná situaci v povodí nejlépe.
102
Pan Vopálka zde říkal něco o kompromisech a kombinování různých typů
protipovodňové ochrany. Pokud však porovnáme rozpočet zmíněného programu Ministerstva zemědělství s rozpočtem Programu revitalizace říčních
systémů, tak zjistíme, že tam jsou řádové rozdíly. Proto si myslím, že se dnes
vůbec nemusíme bát, že by zvítězila nějaká zelená diktatura. Ve skutečnosti
jsou přírodě blízká opatření financována řádově mnohem menšími částkami
než opatření technická.
Dále bych se rád zeptal: V ČR v současné době probíhají komplexní pozemkové úpravy. Několikrát zde zaznělo, že problémem při realizaci protipovodňové ochrany v povodí jsou majetkoprávní vztahy. Nejsou komplexní pozemkové úpravy příležitostí, jak tyto problémy s předstihem řešit?
Ministerstvo i zástupci podniků povodí, se kterými jsem hovořil, se samozřejmě snaží prosadit určitou kombinaci technických a ekologických protipovodňových opatření. Uvědomujeme si, že nelze všude postavit hráze, neboť to
skutečně zhoršuje odtokové poměry potoků a je to v podstatě i v rozporu se
Strategií ochrany před povodněmi, kterou přijala vláda České republiky. Takže snaha o kombinaci tu je. Velkým trendem poslední doby jsou např. plány
na vytváření přirozených akumulačních prostorů.
O pozemkových úpravách, o kterých jste hovořil, toho příliš nevím. Pouze
vím o Pozemkovém fondu, a o tom, že by nebylo od věci, kdyby se tato instituce dohodla s Ministerstvem zemědělství nebo podniky Povodí o odkupu
některých pozemků pro účely protipovodňové ochrany.
Jen pro doplnění revitalizační program disponuje částkou přibližně 200 milionů každý rok, takže se skutečně jedná o řádový rozdíl ve srovnání
s programy Ministerstva zemědělství.
Dál bych rád zdůraznil nebo bych se velmi přimlouval za to, aby konečně
nastala konstruktivní spolupráce mezi správci vodních toků a naší resortní
organizací, Agenturou ochrany přírody a krajiny (AOPK). Domnívám se, že
správci leckdy nemají všechny objektivní informace o konkrétním území,
proto vztahují protipovodňovou ochranu pouze k vodnímu toku a nikoli
k přilehlému území a jeho ekologickým a hydrologickým souvislostem. Pan
kolega Mana z AOPK mi dá za pravdu, že tato spolupráce určitým způsobem
103
funguje mezi Povodím Odry a ostravskou pobočkou AOPK. Zdá se, že do
budoucna je to jediná cesta pro dosažení konsensu. Domnívám se, že často by
na základě tohoto dialogu mohla být konkrétní protipovodňová opatření realizována levněji.
Na závěr mám poznámku k majetkoprávním vztahům a pozemkovým
úpravám. Podle zákona může být pozemková úprava zahájena pouze v tom
případě, když se na ní shodnou ⅔ vlastníků. Pokud se toto nestane, tak nelze
v současném systému žádné (byť prospěšné) opatření prosadit. Ale žijeme
v demokratickém státě, takže je nutné tento stav nějakým způsobem respektovat.
Co se Povodí Vltavy týče, spolupráce s AOPK je na slušné úrovni, především s panem Justem, který velmi přispívá praktickými radami v naprosto
konkrétních záležitostech.
Na druhé straně není úplně jasná pozice agentury mezi ostatními státními
orgány ochrany přírody. Po katastrofální povodni v roce 2002, která napáchala na majetku Povodí značné škody, se prováděly tzv. povodňové prohlídky.
Šlo se krok za krokem a identifikovaly se problémy. Takových prohlídek se
účastní pracovník ochrany přírody, který na místě říká, že tato úprava vyžaduje stanovisko státu k zásahu do významného krajinného prvku, toto není zásah, toto vyžaduje výjimku ze zákona o ochraně zvláště chráněných živočichů
atd. Protože bezprostředně po povodních nebylo dost lidí ve státní správě, zastávali tuto funkci pracovníci AOPK. Dnes Česká inspekce životního prostředí přijde a řekne: „Vy jste tady provedli úpravu nádrže bez posouzení, jestli se
jednalo o zásah do významného krajinného prvku“. My jim oponujeme, že ne
a že na to máme podepsaný protokol, který byl vytvořen po povodních. Podle
jejich názoru však AOPK není orgán ochrany přírody. Zrovna v těchto dnech
se jedná o tom, zda bude Povodí Vltavy uložena pokuta.
Z toho vyplývá, že bez ohledu na to, že v AOPK pracují odborníci, my
s nimi můžeme soukromě mluvit, ale ne oficiálně jednat.
Situace, kterou jste popsala, je příkladem velmi špatného přístupu České
inspekce životního prostředí. Expertní názory a posudky AOPK jsou v rámci
resortu obecně platné, a jsou často využívány i samotnou inspekcí.
104
Jinak potvrzuji, že v případě, že je správce toku vstřícný (jako např. Povodí
Odry), dochází k oboustranně výhodné spolupráci, přesunu dat a volbě vhodnějších protipovodňových i jiných opatření.
Rád bych zde zmínil ještě jeden současný aspekt, který bychom při protipovodňové ochraně měli mít na paměti, a tím jsou stále větší oscilace srážek.
Můžeme říct, že z vody, která zaprší, přibližně 50 % z území odteče a zbytek
tvoří výpar. Díky novým klimatickým jevům tak může díky výparům dojít
k velmi intenzivním srážkám i v místech, kde s nimi odborníci nepočítali.
Chápu, že rozhovory o změnách klimatu jsou velkým hitem, já sám o tom příliš nehovořím, protože těch motorů, které řídí celý hydrologický cyklus, je
mnoho.
Praktickou poznámku bych také měl k mobilním protipovodňovým stěnám,
které byly v Praze hodnoceny jako úspěšné protipovodňové opatření. Sám
jsem vůči nim spíše skeptický, jelikož nechrání před dlouhodobým zvýšením
hladiny podzemní vody.
Bylo provedeno šetření průsakových poměrů a máte pravdu, že mobilní
stěny nás kompletně neochrání. Jejich účel v souvislosti s podzemní vodou je
pouze zpomalení nátoku po určitou dobu. Protipovodňovou ochranu musíte
brát tak, že nikdy neposkytuje stoprocentní jistotu proti zaplavení. Ráda bych
se v této souvislosti zeptala pana Zemana: Na jakou vodu byste chtěl stavět
přehrady, aby se nepřelily?
Jan Zeman (ČEÚ):
Jde o způsob jejich provozování, tedy manipulační řád. Protipovodňové
stěny v Praze byly naplněny téměř po okraj, chybělo 5 cm a přelily se.
Ano, byly dimenzovány na stoletou vodu, a tady byla pětisetletá.
Michal Pravec (MŽP):
Dobrý den. Pracuji jako vedoucí obecné ochrany na Ministerstvu životního
prostředí na donedávna jsem pracoval na ředitelství České inspekce životního
prostředí, proto chci zareagovat na některé věci, které zde zazněly. V ČR proběhly krátce po sobě dvě velké povodně a bylo by dobré, kdyby se do bu105
doucna v rámci resortů i správců toků vyřešila hlavně popovodňová situace,
její organizace, vyčíslení škod a následných zásahů do povodí. Z nejasností
v těchto oblastech totiž vznikají velké problémy.
Inspekce stejně jako AOPK monitorovala škody po povodních, naši zástupci pomáhali správcům toků se stanovením škod. Působnost státního orgánu ochrany přírody v této souvislosti vychází ze zákona č. 114/1992 Sb.
o ochraně přírody a krajiny. Je tomu tak proto, aby nedocházelo k situacím
jako po roce 1997, kdy sice za účasti AOPK správci toků obešli povodňové
škody, ale fakticky realizovali úpravy, které byly protizákonné a neměly vůbec co dělat s protipovodňovou ochranou. Tzn. to, že AOPK řekne své stanovisko, ještě neznamená, že si správce toku nevyžádá stanovisko státní správy.
To je prostě jeho povinnost.
Jestli něco je zásah do významného krajinného prvku nebo není, je velmi
složitá záležitost, kterou většina lidí není schopna objektivně posoudit. Orgány ochrany přírody jsou toho názoru, že ony to poznají. Pokud tedy tento orgán ochrany přírody řekne, že konkrétní opatření není zásah do významného
krajinného prvku, napíše to do protokolu a podepíše, lze očekávat od všech
ostatních, že to budou respektovat. Nebo ne?
Michal Pravec (MŽP):
Součástí toho posouzení ale musí být i podmínky, jak to opatření chcete provádět. Konečná realizace nápravy se může týkat jiného říčního kilometru…
To ale není případ, o kterém hovořím. Inspekce je proti stanovisku, které se
týká přesně toho samého místa (té cesty) a přesně schváleného opatření.
V této souvislosti se dostáváme k problému rozevírajících se nůžek mezi
Zákonem o ochraně přírody a krajiny, který vznikl v roce 1992 a mezi novelizovaným Zákonem o vodách z minulého roku. Oba tyto zákony definují jinak
pojem vodní tok. Zákon o ochraně přírody hovoří o tom, že vodní tok je významný krajinný prvek včetně svého koryta, zatímco podle Zákona o vodách
je to pouze to médium, které teče, tedy pouze voda. Čili zásah do koryta vodního toku není zásahem do vodního toku, a když to přeneseme do Zákona
o ochraně přírody, tak to také není zásah do významného krajinného prvku.
106
Tato situace se proto musí legislativně dořešit minimálně na úrovni výkladu obou ministerstev. Pokud nezačneme hovořit stejnou řečí, tak vlastně těžko může rozhodovat jakýkoliv orgán o čemkoliv.
Jako správce toku se nebráníme různým stanoviskům týkajících se významných krajinných prvků. Pro mě osobně jsou však některá ustanovení Zákona o ochraně přírody naprosto vágní. Co to je narušení ekologické stability
toku? Co to je zásah do významného krajinného prvku?
Trápí mě ale jiná věc. Protože jsme celorepubliková organizace, setkáváme
se pravidelně s odlišným přístupem jednotlivých úřadů k naprosto stejným
zásahům. Na některém úřadě vám úředník napíše posudek za 10 minut. Podívá se z okna a řekne: „Toto není zásah do významného krajinného prvku“. Na
úřadě o 20 km dál po vás jiný úředník chce odborná stanoviska, snímky, expertizy atd., je to poněkud frustrující. Myslím, že by měl vzniknout metodický
pokyn ve spolupráci Ministerstva životního prostředí, Ministerstva zemědělství a AOPK, který by měl toto jednoznačně řešit. Mluvím teď z pohledu našich pracovníků při provádění každodenní údržby, na kterou čerpáme finanční
prostředky, takže nám nejednoznačnost požadavků často velmi komplikuje
život.
Chtěl bych jenom upozornit pana kolegu Franka, že definice pojmů
(např. ekologické stability nebo zásahu do významného krajinného prvku)
nejsou vágní. Stačí si přečíst elementární učebnici ekologie.
Nezpochybňuji názory odborníků, ale tyto definice musí mít nějaký právní
podklad.
Darek Lacina (AOPK):
Současné postupy státní správy při rozhodování o významných krajinných
prvcích samozřejmě často neschvalujeme a také stojíme o to, aby postup byl
co nejjednodušší. Na druhou stranu jsou ale situace, kdy podnik Povodí postupoval jednoznačně proti ochraně přírody. Naše práce tedy je sjednotit pravidla v rámci všech relevantních institucí, ale na druhou stranu bychom chtěli,
aby se za popovodňovými úpravami neskrývaly úmyslné zásahy do významných krajinných prvků.
107
Ministerstvo životního prostředí začíná v poslední době přikládat váhu tomu, čemu se říká obecná ochrana. Důkazem toho je zřízení oddělení obecné
ochrany, takže se dá předpokládat systematičtější přístup k věcem, o kterých
jsme tu hovořili. Tato situace se musí projevit především na krajských úřadech, které jsou metodickým orgánem pro úřady pověřených obcí.
Jestli se tedy dneska orgány ochrany přírody chovají různě, jak popisoval
pan kolega, mohlo by to být do budoucna napraveno tím, že budou
např. prostřednictvím AOPK předávány metodiky, jak se na to které opatření
dívat.
Vladimír Oršulík (Masarykova dělnická akademie):
Rád bych se zeptal zástupce Ministerstva zemědělství na dotační programy.
Na začátku semináře jsme se dohodli, že jedna z potřeb je vodu v krajině zadržovat, což lze činit různými opatřeními. Jakým způsobem podporuje ministerstvo netechnické zásahy v krajině?
Bohužel nejsem z odboru dotačních programů, nicméně se domnívám, že
na úseku vodního hospodářství takovýto program není. Je v jiné sekci Ministerstva zemědělství, ale bohužel Vám neřeknu kde. Týká se preventivních
opatření v krajině.
Možná by i v tomto případě bylo zajímavé porovnat částky těchto programů s miliardami, o kterých jsme hovořili.
Prostředky protipovodňových programů bych chápal jako reakci vlády na
konkrétní povodňovou situaci, ne jako běžnou praxi. Program pravděpodobně
skončí druhou etapou.
Zmíněných 200 miliónů na revitalizace není primárně vynakládáno
v souvislosti s realizací protipovodňových opatření. Možná se bavíme o dvou
různých věcech s různými finančními prostředky.
108
Když jsem hovořil o programech Ministerstva zemědělství, nezmínil jsem
ten druhý, který je určen ke zvýšení retenční schopnosti rybníků a jejich celkové obnově. Minulý rok se na tuto obnovu vydalo cca 208 mil. Kč.
Programy, o kterých hovořil pan Mikulík, jejich částky a čerpání jsou každoročně přílohou (č. 11) k Zákonu o státním rozpočtu.
Blížíme se ke konci našeho prvního diskusního bloku, proto bych ráda položila otázku k rekapitulaci. Myslíte si, že je v našem státě věnován dostatečný objem prostředků na protipovodňová opatření v krajině?
Každý z nás asi řekne, že peněz na tato opatření je málo. Dotkli jsme se zde
ale problematiky připravovaných komplexních pozemkových úprav, a já bych
to doplnil ještě o protierozní opatření, která nejsou prováděna za účelem protipovodňové ochrany, ale mají na zpomalení a snížení povrchového odtoku
podstatný vliv. I když ani tato opatření nejsou prováděna v dostatečném rozsahu, protože podle analýz je erozí ohroženo až 50 % půdy v ČR.
To bych mohl potvrdit, protože se stává, že vlastník pozemku zasadí téměř
na břehové hraně nebo tam, kde je sklon pozemku větší než 7 stupňů
např. kukuřici, přestože byla jednoznačně prokázána její škodlivost na velikost odtoků. Odborně se o tom ví mnoho, ale v praxi to potom vypadá tímto
způsobem.
Myslím si, že problém není, kolik peněz bude vyčleněno na jaká opatření.
Problém vidím v tom, že protipovodňovou ochranu věcně nelze oddělit od
ochrany přírody a krajiny, nelze ji oddělit od hospodaření s půdou a od územního plánování. V naší republice je velký problém ve spolupráci jednotlivých
resortů, proto se velmi často o realizaci konkrétních opatření rozhoduje na
politické úrovni podle toho, jak který resort zapůsobí, ačkoliv zde jinak existuje úctyhodná koncepční práce.
109
Řekla bych, že významná páka v jednotlivých územích je územní plán,
územně plánovací podklady. Tyto dokumenty nevytváří stát, ale samospráva
politickým rozhodnutím. Dostatečnost protipovodňových opatření a míra regulace rozvoje v záplavových územích jsou ovlivněny povodňovou pamětí
obyvatelstva. V současné době máme záplavové území vytyčeno pro 100letou
vodu, ale víme, že Prahou tekla 500letá voda. Přehodnotit záplavová území na
takovou povodeň by znamenalo, že se velká část Prahy, ale např. i Olomouce,
Přerova aj. nemůže nijak rozvíjet. Ne že by se musela zbořit, ale nemohla by
se nijak rozvíjet. A takové rozhodnutí společnost neudělá.
Jan Zeman (ČEÚ):
V každém případě se nadbytek peněžních prostředků věnuje na technické
prvky oproti revitalizacím říčních systémů. Problém nastavení současného
systému má opět kořeny v politických rozhodnutích. Na jedné straně tlačí politici, kteří o potřebnosti jednotlivých opatření nemají ani páru, na druhé straně se zase vydávají doporučení vodohospodářů (tedy skupiny podniků Povodí), kteří se orientují na technická opatření.
110
BLOK 2: Snižování škod z povodní jako jeden z hlavních cílů protipovodňové ochrany
Ing. Petr Lepeška, Ministerstvo pro místní rozvoj (odbor územního
plánování)
Ing. Daniel Frank, Zemědělská vodohospodářská správa (technický úsek)
Ing. Jaroslav Smíšek, Středočeský kraj (vedoucí oddělení územního řízení)
Ing. Světlana Kubíková, Magistrát hlavního města Prahy (útvar rozvoje
hlavního města Prahy)
Ing. Jan Bouček, Výzkumný ústav vodohospodářský TGM
Ing. Daniela Szappanosová, Povodí Vltavy, Závod Dolní Vltava
(referentka povrchových a podzemních vod)
Přepis diskuse
Diskuse v rámci druhého bloku našeho semináře bude zaměřena na hodnocení dlouhodobého cíle protipovodňové ochrany, kterým by mělo být všeobecně akceptované snižování škod z povodní. Dostáváme se tedy k problému
urbanizovaných území v okolí řek, laicky řečeno: lidé prostě bydlí na špatných místech, přijde povodeň a oni utrpí škody.
Naše otázky tedy zní: Jaká jsou z tohoto úhlu pohledu efektivní protipovodňová opatření, jaké varianty můžeme diskutovat a kam by měl stát zaměřit
své výdajové programy? A jaké byly a jsou reakce/poučení soukromého sektoru z povodňové události?
Na začátek si vyslechneme krátkou prezentaci o řešení povodňových událostí v USA.
Prezentace na téma „BUY-OUT programy – nový přístup k ochraně proti
povodním v USA“. (Obsah prezentace je přiložen v kapitole IV.3).
V ČR stát jasně deklaroval ochotu pomoci lidem nejvíce postiženým povodněmi, což byl humanitární akt. Ukazuje se však, že přesvědčení soukro111
mých vlastníků, že jim stát pomůže vždy, když bude povodeň, vlastně vede
k tomu, že je masivně obnovována výstavba v záplavových územích. Mezi
obyvatelstvem často panuje přesvědčení, že problémy za ně někdo vyřeší. Jak
je možné v této perspektivě uvažovat o efektivnosti veřejných výdajů?
Než začneme diskutovat, máme opět připraveny dva citáty:
Václav Mencl (místopředseda sněmovního výboru pro regionální rozvoj):
… ani po pěti letech od jedné z největších katastrof na českém území
nemá dobrá polovina tamních obcí vytyčena zátopová území…. Většina
lidí na severní Moravě si postavila nové domy na stejných místech, takže
jsou v budoucnu vystaveny přibližně stejnému nebezpečí. (Reflex 26/03)
Ing. Evžen Polenka (VÚV): … Efektivní prevence musí zavést takové
mechanismy, které budou vytvářet tlak na využívání území v údolních
nivách jen na odůvodněné případy, tj. optimální z celospolečenského
hlediska. … požadavek uznání a uplatňování principu, že o rozsahu
a způsobu ochrany musí s konečnou platností rozhodovat ohrožený občan
popř. jím volení zástupci v úrovni obcí a krajů… Se svrchovaným právem
rozhodovat musí být bezprostředně spojená povinnost vybraná opatření
financovat. Jen tím lze protipovodňovou ochranu usměrňovat k efektivitě.
(Vodní hospodářství 2/03)
Jan Zeman (ČEÚ):
Zákaz výstavby v záplavovém území je požadavek z vodohospodářského
hlediska naprosto oprávněný. Ne všichni investoři (s podporou samospráv) to
respektují a stavějí tam, kde povodeň řádila před půl rokem. Říkají, že povodeň jen tak nepřijde. Striktní dodržování tohoto požadavku samozřejmě omezuje rozvoj obcí. Některé obce se např. nacházejí v záplavovém území celé,
takže by se v podstatě musely vystěhovat, ale u většiny obcí opatření pro
omezení rozvoje v záplavě učinit lze.
Důležitým omezujícím faktorem pro přesunování obcí nebo jejich částí je,
že ne vždycky jsou k dispozici vhodné parcely jinde.
Jaroslav Smíšek (Středočeský kraj):
Např. obec Zálezlice ve Středočeském kraji se snažila vykoupit pozemky
od soukromníků pro novou zástavbu mimo záplavové území. Bohužel narazila na to, že nebyla vůle k odprodeji. Také je velice složité získat půdu pro přesun rozvoje mimo záplavová území.
Na druhou stranu bych ale řekl, že požadavek, že se v záplavovém území
nebude stavět vůbec, není reálný. Podle Zákona o vodách by se nemělo stavět
112
v aktivních zónách, ale problém je s jejich stanovením. Ve Středočeském kraji
jsem se ještě nesetkal s tím, že by nějaká obec (kromě Prahy) tato území vytyčena měla.
Stanovování aktivních zón v záplavových územích naráží nebo naráželo na
odpor vodoprávních úřadů, kterými jsou obce s rozšířenou působností. Při
představě, že by se hodnota majetku občanů města v aktivních zónách naprosto zásadně snížila, vedla k tomu, že ten proces nepokračoval zdárně. Novela
Zákona o vodách v té věci přijala několik závažných kroků, především pokud
se jedná o záplavová území a jejich aktivní zóny u významných vodních toků,
kde je příslušným vodoprávním orgánem krajský úřad. Tím by měly být
z rozhodování odstraněny úzké majetkové zájmy.
Můžete ještě upřesnit pojem aktivní zóna?
Je to ta část záplavového území, kudy se převede větší část povodňového
průtoku. Mimotechnická pomůcka říká, že je to oblast, kde je proud vody určitým způsobem nebezpečný.
Myslím si, že se v záplavovém území dá stavět, ale výstavba musí respektovat omezující podmínky s ohledem na vyšší nebezpečí povodně,
např. neobyvatelné spodní podlaží, železobetonový skelet atd. Prostě nějaká
technická opatření a vhodné materiály, které zabrání poškození celých budov.
Navázal bych na přednášku o americké zkušenosti s povodněmi. Zajímalo
by mě, jakým způsobem u nich probíhá vytyčování záplavových zón a jejich
aktualizace, protože to je podle mého názoru velký problém. Tyto zóny jsou
vždy navrhovány samozřejmě na určitý průtok a na určitou vodu
a nezohledňují další korytotvorné změny. Jakmile dojde v daných územích ke
změnám, vytyčené aktivní zóny padají.
113
Jan Zeman (ČEÚ):
Ano, je potřeba brát v úvahu, že se často výrazně změní situace v celém
povodí příslušné řeky a že to má v průběhu povodně určitý ne zcela zanedbatelný vliv.
Problém je, že lidé ze setrvačnosti nejsou schopni myslet v širších souvislostech a v delších časových celcích. To, že někde někdo postavil před 100150 lety domy z vepřovic, je „opravňuje“ k tomu, že tam budou bydlet dál,
a to je absurdní.
Druhou věcí je nabalování nové zástavby kolem historických center měst,
které vede k tomu, že v záplavových územích je často umisťován čím dál
hodnotnější majetek (např. tovární haly).
Proto tvrdím, že hranice 100leté vody by měla být dneska už brána jako riziková hranice. Výstavba směrem pod úroveň 100leté vody je pak absolutní
mrhání peněžními prostředky.
Světlana Kubíková (MHMP):
Stručně bych definovala to, čím se v současné době zabývá Magistrát hlavního města Prahy, protože do měsíce půjdeme do finále s projednáním návrhu
změny záplavových území v hlavním městě Praze.
Praha měla územní plán a měla v něm stanovena záplavová území. Místní
režim ve vyhlášce k územnímu plánu měla také daný. Po povodni nicméně
došlo k přehodnocení a bylo nově prověřeno celé území. Výsledkem je nové
funkční využití zaplavených ploch. Došli jsme dokonce tak daleko, že mezi
stanovenou aktivní inundací a čarou té nejvyšší známé povodně je území se
zvláštním režimem a je to také promítnuto do vyhlášek.
V tom americkém příkladu zazněly možnosti využití záplavových území
pro sportovní účely. Také my dnes zadáváme projekty krajinných úprav, takže
velká území (např. Radotín) budou vymezena pro rekreaci. Obce, které jsou
tam umístěny (Lahovice, Lahovičky), jsme označili jako nerozvojová území,
tzn. nepřesouváme je, ale velmi jsme je omezili. V návrhu vyhlášky říkáme,
že zde mohou pouze zachovat stávající stavby bez možnosti dalšího rozvoje.
Myslím, že jsme od povodní v roce 2002 urazili velký kus cesty. Praha samozřejmě musí chránit historické centrum, takže v části jejího území nelze
diskutovat o náročnosti ochrany, protože je nutná. V územích, která nejsou
určena k ochraně, stanovujeme nové režimy.
114
Pan Zeman vznesl v první části semináře určité obvinění vůči Magistrátu.
Jestli byste ho mohl zopakovat?
Jan Zeman (ČEÚ):
Praha zamýšlela a myslím, že stále zamýšlí postavit v oblasti Rohanského
ostrova mohutnou stěnu do výšky a do hloubky až na skalní podloží, aby část
toho záplavového území mohla zastavět komerčními objekty. To stále platí,
nebo ne?
Já nevím, jak velikou myslíte stěnu. Praha má určenou linii protipovodňové
ochrany i v území Rohanského ostrova. Takto je chráněno obrovské území,
které je nadregionálním biokoridorem, takže se tam vůbec nemůže vstupovat
nějakou výstavbou. Navíc je zde realizován projekt zmíněných krajinných
úprav, které odpovídají záplavovému území i předpisu pro biokoridory.
Protipovodňová linie má samozřejmě svoji konstrukci, ale není to betonová
hráz. Projekt je počítaný jako val a my dokonce v těch krajinářských úpravách
požadujeme od projektanta i návrh řekněme zkrášlení toho valu.
Jan Zeman (ČEÚ):
Samotná výška stěny není tak podstatná jako to, že se v části Karlína nebo
karlínského nábřeží bude stavět.
Samozřejmě, že k rozvoji Karlína dojde. Protipovodňová linie má svoji
ověřenou technickou a stavební dokumentaci.
Jan Zeman (ČEÚ):
Karlín přece nelze proti velké povodni ubránit. Ani dnes, natož, když tam
ještě něco přidáte.
Myslím si, že protipovodňová ochrana je počítaná na povodeň 2002.
Všechno se prověřovalo a znovu se bude při projednání prověřovat matematickým modelem.
115
Jan Bouček (VÚV):
Rád bych Vás při této příležitosti seznámil s výsledky vyhodnocení katastrofální povodně, které jako nositel zpracovával VÚV. Tyto výsledky před
třemi týdny odsouhlasila vláda, proto dosud neprosákly na veřejnost. Jelikož
jsme na ekonomické půdě, rád bych se především soustředil na přínosy, které
bude mít námi vytvořený model v té ekonomické oblasti.
Na úvod musím poznamenat, že ve vyhodnocování povodní byli naši dědové kolikrát mnohem dál, než jsme my. Když opadla povodeň, tak udělali
značky na baráky a připsali k tomu letopočet. Tyto značky jsou 200 let staré a
v určitých ohledech je můžeme využívat i my.
Jedním z cílů našeho projektu bylo tedy podobné značky znovu „vyznačit“,
tj. zabudovat tabulky s přesnými údaji do jednotlivých zdí. Udělali jsme jich
celkem asi dva a půl tisíce. Na rozdíl od našich dědů jsme je přesně geometricky zaměřili a přesně podle těchto značek zkorigovali digitální modely reliéfů terénu pro území, které bylo zaplaveno. K vypracování těchto reliéfů byly
využívány letecké a družicové snímky z povodně v roce 2002, které byly
z větší části pořízeny v době katastrofy na „dobré slovo“. Operativní snímkování není nikde legislativně zakotveno, i když je v takové situaci potřeba reagovat doslova v minutách. Na těchto podkladech tedy začaly vznikat digitální
modely reliéfů terénu, což jsou cenné informace pro další generace. Do tohoto
matematického modelu si můžeme pustit jakoukoliv povodeň nebo nastavit
jakoukoliv hloubku.
Ještě se vrátím k často zmiňované n-letosti povodně. Budu nejspíš mluvit
proti všem hydrologům i sám proti sobě, ale myslím si, že bychom si měli
z našich pamětí vygumovat, že je nějaká stoletá, pětisetletá voda apod. Tyto
pojmy jsou velmi matoucí. Měli bychom se naučit říkat: „Pane starosto, budete tady mít metr dvacet tam a tři metry tady.“ Tento údaj laikovi něco říká,
proto právě s hloubkami vody pracuje náš model. Jsme schopni lokalizovat
konkrétní místo s přesností 50 cm. Do budoucna doufám, že se povede vytvořit digitální model reliéfu pro celou republiku a dnes dostupné údaje ještě
zlepšit.
Praktické využití vytvořeného modelu tedy spočívá v tom, že když mi zavolá ČHMÚ s informací: „Jde sem srážka, v tom mraku jsou dva miliony kubíku vody, spadne to nad Náchodem za dva a půl dne.“, já tyto údaje pustím
do modelu a s přesností 50 cm mohu starostovi v konkrétní obci říct, že bude
mít vodu na druhém schodu radnice. Nejkritičtější místo je v současné době
116
určitá nepřesnost v odhadu, kam přesně konkrétní srážka spadne. Všechno
ostatní v podstatě funguje.
Abych nezapomněl na tu ekonomiku, máme dnes v modelu k dispozici také
tzv. adresné body, díky kterým je označena výše vchodového prahu každého
domu (celkem jich je dva a půl milionu) a ke každému takovému bodu jsou
přiřazeny osobní údaje o majiteli domu, počtu osob aj. Pomocí mapy hloubek
jsme schopni barvou vysvítit domy, které budou zaplaveny při výšce vody 1
m apod.
Mapy, ke kterým je díky osobním datům zatím velmi limitovaný přístup,
jsou dobrým podkladem např. pro hasiče při zásahu, kteří mají dnes v autě
display s elektronickou mapou, ale také pro odhad výše škod, protože víme,
jaké jsou v jednotlivých hloubkách zasaženy objekty. U každého domu si tedy
můžeme říct: pokud bude zaplavený do výše 1 m, odnese to sklep, tj. škoda
přibližně 1000,– Kč na kubík… atd. Škody je tedy možné spočítat ještě dřív,
než začne pršet, což je velmi cenný údaj nejen pro pojišťovny, ale i pro rozhodování o protipovodňové ochraně.
Model se dá dále využít pro stanovování rozlivových ploch pro povodně.
Bylo zde diskutováno, jakým způsobem se chránit. Rád bych k tomu dodal, že
především je nutné mít představu o celé řece, tj. v případě Vltavy např. od
Lipna po Děčín. Paní Kubíková se na mě bude zlobit, ale mě připadá chování
Prahy trochu v duchu filozofie, že si každý chrání svůj píseček bez ohledu na
okolí. Zaznělo zde, že se u Lahovic udělá sportovní areál, ale ono je potřeba
nejen dát řece místo pro vylití, ale i maximálně tento prostor zprůchodnit. Pro
zprůchodnění nestačí udělat prohrábku plavební cesty (kterou dneska vesměs
všichni tolerují) ani nestačí po dohodě s ochranáři odstranit část břehových
porostů. Když jsme tu mluvili o případu Karlína, musíme si uvědomit, že
v roce 1845 vypadal úplně jinak. Vzpomínám si, že tu byl plán postavit na
Maninách olympijský stadion, tak se z nich udělala skládka pro Prahu, která
se následně zavezla asi 6 metry materiálu, na kterých to celé mělo stát. Dneska, když je to inundační aktivní zóna, tak bychom měli zas těch 6 metrů odvézt. Pak by nám možná tolik nevadila průmyslová zóna mezi železnicí Těšnov–Libeň.
Takovýchto „špuntů“ existuje nejen v Praze celá řada a podle mého názoru
je na nás, abychom je jeden po druhém vytahovali. Je to břímě, které nám zanechaly minulé generace. Lidé se přibližně do roku 1930 chovali k řece
a povodí jako takovému s úctou, protože pamatovali rozsáhlé záplavy. Po roce 1930 ale nastoupila generace, která nikdy žádnou povodeň neviděla, proto
117
ta úcta postupně vymizela. Dnešní stav území (a tedy nebezpečí rozlivu řek
při povodni) musíme bohužel brát jako status quo.
Pokud bychom měli diskutovat o tom, co a jak ochránit, myslím si, že je
potřeba ekonomicky vyčíslit náklady na protipovodňovou ochranu
v jednotlivých územích a také její účinnost. Chápu, že Praha jednala pod silným tlakem veřejnosti a že nemohla čekat na to, až nějaký VÚV nebo Povodí
vymyslí koncem roku 2003, jak to vlastně bylo. Město chtělo vidět nějaký
výsledek, tak se řeklo, že se vezme poslední dosažená hladina, přičte se 50 cm
a to bude úroveň povodně, na kterou se budeme chránit. Možná, že až někdy
ty špunty vyndáme, tak tato ochrana bude příliš vysoká. Přiznám se, že na to
náš model zatím odpovědět neumí.
Poslední věc, o které se zmíním v souvislosti s modelem, který byl vytvořen v rámci projektu Vyhodnocení katastrofální povodně, je monitoring potenciálních zdrojů chemického znečištění a starých ekologických zátěží. Ke
značkám, které byly v záplavových územích vyznačeny, se vztahují i tyto informace, které opět usnadňují orientaci hasičů v nebezpečí apod.
Praha si samozřejmě chrání svůj píseček jak jste řekl, ale ne bez ohledu na
své severní či jižní sousedy. Jednou z podmínek pro jednání o změnách
územního plánu v celém zaplaveném území je prověření všech navržených
protipovodňových opatření modelem, který musí prokázat, že naše opatření
významně nezhorší situaci jinde.
Správně jste řekl, že bychom se měli postarat o vyklizení Manin, když jsme
je v dřívějších letech zavezli. Řešíme to ve studii krajinných úprav tak, že je
skutečně plánován odvoz přebytečného materiálu a terén bude upraven tak,
aby to nebyla placka a vámi obávaná hráz. Na odvozu se budou podílet soukromí vlastníci, ale část bude muset zaplatit město. To se nedá nic dělat.
Jan Bouček (VÚV):
Ano, jde mi spíš o to, abychom současné modely nepoužívali univerzálně
a nespokojili se se současným stavem poznání, protože na některé věci stále nedokážeme nalézt uspokojivou odpověď a můžeme se o nich pouze dohadovat.
Také si nedělám iluze, že bychom okolí řek optimálně upravili
v nejbližších letech, ale musí tu být vize např. na 30 let dopředu. Území mezi
Prahou a Mělníkem musíme zachovat průchodné a musíme se o něj starat.
118
Nikdo samozřejmě hned nepřesune penicilínku v Roztokách, ale je důležité
vědět, že tam nepatří.
Jan Zeman (ČEÚ):
Pan inženýr Bouček nám tady vysvětlil, že VÚV má geniální vodohospodářský model. Můžete mi tedy říct, jak je možné, že jste panu Vostrému a Ing.
Petružilovi za povodní řekl, že voda bude 20letá? Pokud vím, tak VÚV vystěhoval knihovnu do prvního patra, které bylo kompletně pod vodou. Můžete
mi tedy říct, na co jsou ty modely?
Jan Bouček (VÚV):
Za povodní to vypadalo tak, že přesně v 11:45 musel poslední člověk odejít, protože pak jsme věděli, že se do areálu ústavu dostane voda. Všechno
jsme vystěhovali nad úroveň stoleté vody, tj. 2 300 m3 za vteřinu, na kterou
jsou všechna protipovodňová opatření nastavena.
Jan Zeman (ČEÚ):
Bylo pět povodňových modelů. Čtyři z nich (ČHMÚ, armády, Rakouska
a Německa) mluvily o více než 100leté vodě. Model Povodí Vltavy odhadoval 20letou vodu. Proč jste ignorovali předpovědi čtyř povodňových modelů,
které mluvily o bezprecedentní katastrofě, a řídili jste se tím pátým, který říkal, že se nic moc dít nebude?
O bezprostřední reakci na povodně jsme mluvili na minulém semináři, proto bych se ráda vrátila k jiné věci: Pan Ing. Bouček zde mluvil o „špuntech“
na toku Vltavy. Vyrozuměla jsem, že se jedná o průmyslové objekty. Můžete
to nějak upřesnit?
Jan Bouček (VÚV):
Takovým špuntem může být malé křoví i velká fabrika, a každý má své nevyřešené problémy. My se např. s ochránci přírody dohadujeme, kde je inundační území, kde je jeho hrana, čemu se říká trvalý porost, apod. Povodí Vltavy totiž v dobré víře vyčistí potok, ale ono je to špatně z hlediska ochrany
přírody. O všem se proto vedou dohady, např. o rozestupech stromů ve směru
osy toku, o tom co je a není křoví a břehový porost aj. Rozhodně je ale nutné
se bránit náletu. Nechat břehy zarůst a pak to chránit jako přírodní rezervaci,
protože takhle se to tam udělalo samo, je nesmysl.
119
Tady není žádná příroda, ale krajina vytvořená lidskýma rukama. Myslíte
si, že Krkonoše jsou příroda? Krkonoše je status quo k roku 1963, kdy vznikl
KRNAP. Že tam byly špatně zasázené lesy, to je vedlejší, my je teď chráníme. Něco podobného se děje všude na vodních tocích. Umíme revitalizovat
vodní tok tak, abychom předešli medializovaným třenicím mezi ochranáři
a vodohospodáři. Jakkoliv pominu fakt, že revitalizace není jednoznačný pojem, je nutné vzít v úvahu, že navazujeme na uplynulých 40 let budování betonových kanálů. Změnu není možné udělat ze dne na den.
Na poznámku pana Ing. Boučka bych navázala praktickými poznatky magistrátu. Hlavní město Praha investovalo v minulém roce něco přes 70 milionů korun právě do vyčištění břehů, což může být chápáno jako pozitivní vliv
povodně – máme vyčištěné břehy. Při této příležitosti nebyly jenom odstraňovány náplavy, ale pokusili jsme se přiblížit k režimům břehových porostů,
které nechají vodu téci. Obrovský problém byl s prořezáváním stromů, které
tam vyrostly buď náletem nebo byly zkrátka špatně zasazené. Bojovalo se
o každý strom, který se bude moci porazit. Celkově to je otázka priority
ochrany přírody a ochrany člověka. Přesto jsme byly schopni dojít ke kompromisům.
Při povodni se ukázalo, co způsobuje špatné osazení stromů a jiná zneprůtočnění koryta. Když jsme zvažovali úpravu Císařského ostrova (který byl
před 100 lety úplně holá placka), posuzovaly se různé varianty a jejich vliv na
hladinu povodně po proudu. Ukázalo se, že velmi kritickým místem je zahrádkářská osada ve špičce ostrova, která zvedá vodu až o 20 cm,
a samozřejmě kontroverzní stavba čistírny odpadních vod se špatným ohrázováním.
Jan Bouček (VÚV):
Nemusíme chodit při vyjmenovávání příkladů daleko. Ve Stromovce jsme
se báli sáhnout na kdejaký strom, abychom mu neoloupali kůru, a nikoho nezajímalo, že jich je tam víc jak ⅓ přestárlých. Povodeň je vykácela, a my teď
nevíme, jestli to udělala dobře nebo špatně. Rozhodně to udělala dobře. Měli
jsme to udělat my.
Když už jsme u toho velkého kácení, určitě trochu pomůže, ale ve chvíli,
kdy přijde jarní tání a uvolní se kry, jsme tam, kde jsme byli. Takže jak říkám,
120
můžeme si to malovat růžově pro tekoucí vodu. Ale pro případ ker jsme úplně
někde jinde. Počítají s tím zmiňované modely?
Jan Bouček (VÚV):
Náš ústav řeší i jiné záležitosti než povodně, např. sucha nebo tzv. ledové
jevy, což je samostatná kategorie. Ale jelikož to na Vltavské kaskádě téměř
nepřichází v úvahu, tak je to pouze „podřadné“ téma. Modely uvažující ledové posuny existují pro Ohři, Sázavu, Divokou Orlici aj. Modelovat se dá
všechno, záleží o co je veřejný zájem, protože na věci, které nikoho nezajímají, také nikdo peníze nedá.
Jan Zeman (ČEÚ):
Vrátím se k jasně položené otázce efektivnosti výdajů na protipovodňovou
ochranu. Myslím si, že vysoce efektivním opatřením jsou dobré předpovědi,
tedy meteorologická služba, a celý Integrovaný záchranný systém. Dál by naše snaha měla být orientována na to, aby se v záplavových územích nic nestavělo.
Pokud jde o nákladná opatření, tj. úpravy vodních toků, protipovodňové
hráze, je velmi složité jejich efektivnost hodnotit, protože záleží na mnoha
faktorech a míra neurčitosti závisí na velikosti a intervalu povodně – tedy přírodním živlu.
Jan Bouček (VÚV):
Myslím, že je to otázka politická a je třeba ji jednoduše politicky postavit.
Máme prostředky na to, abychom se ochránili před 100letou povodní, nebo
máme na víc? Chcete snížit sociální a zdravotní dávky ve prospěch protipovodňové ochrany? Není to problém, ale je to politické rozhodnutí, a tak by to
také mělo být deklarováno.
V Praze si takové prohlášení vzal za své pražský magistrát a řekl: „Lidi, my
vás chráníme proti té maximální dosažené hladině. Nestarejte se o to, my to
nějak uděláme.“ Ale je nutné počítat s tím, že to bude nákladné, že se kvůli
tomu např. nepostaví nová trasa metra.
Zajímalo by mě (protože jsem slyšel diskusi od velkých odborníků), jestli
jezové stavby v Praze ovlivnily povodňový průtok nebo ne.
121
Jan Bouček (VÚV):
Vždy je to vztaženo ke konkrétní povodňové události. V případě povodní
v roce 2002 Vám mohu s velkou přesností říci, že jezy neměly vůbec žádný
vliv.
Jan Zeman (ČEÚ):
To snad nemyslíte vážně.
Jan Bouček (VÚV):
To myslím vážně. Když máte nad jezem v korytě 8 m vody, tak je to nějaké
tření v korytě a skutečnost, jestli je nebo není nad tím vyhrazen 1 m, nezvýší
tření víc, než celá zástavba v inundačním území.
A neměly by být z tohoto důvodu všechny jezy manipulovatelné nebo
s regulací?
Jan Bouček (VÚV):
Kdy byste s nimi manipuloval? Jezy jsou primárně právě proti minimálním
průtokům. Když jsme měli loni na podzim vyhrazené jezy v Tróji, Vltava tam
tekla téměř minimálním průtokem a vypadalo to skutečně uboze. Lidi si mysleli, že je to kvůli manipulacím, ale ono bylo zatím extrémně suché léto. Jezy
mají za úkol zakrýt bahno a jiný bordel, který je v korytě řeky, abychom tam
neměli komáry a aby to nehnilo. Nikdy se koryto nevyčistí tak, že by tam nebylo vůbec nic.
Slyšel jsem mnohokrát názor od senátorů a poslanců, co bych říkal tomu,
kdybychom Vltavskou kaskádu vypustili a přehrady třeba zbourali. Tak jim
říkám: „A kam budete jezdit na chatu?“. Všechny rekreační oblasti by stály
100 m nad bahnem. Když dnes na Slapech kolegové pohnou s hladinou jenom
o 20 cm, tak se spustí takový kravál, že si to nedovedete představit.
Chtěl jsem jenom dát podnět, jestli je takováto regulace do budoucna řešením nebo ne. Pravděpodobně ne.
Druhou poznámku mám k otázce pojištění, respektive nepojištění jako nástroje pro budoucí vývoj zástavby v záplavových územích. Tak, jak to zde
bylo prezentováno na příkladě USA, může mít tento faktor podstatný vliv.
122
Jsem zvědav, jak pojišťovny u nás zareagují, pokud se podobná událost bude
ještě jednou opakovat.
Jan Bouček (VÚV):
Já vám to řeknu, jak budou reagovat, protože zajišťovny v Curychu
a Londýně po nás chtějí vypracovat čáry rozlivu, aby mohli posoudit chování
našich pojišťoven. Chtějí to s mnohem větší přesností, než na jakou jsme
zvyklí. Oni nechrání jednotlivé domy, ale např. hodnotí celé území podél Vltavy.
Po moravských povodních nástroj pojištění začal reálně fungovat. Pojišťovny samy kontrolují četnost (n-letost) zatápění nemovitosti, takovou fiktivní hranicí „nepojistitelnosti“ je záplavová oblast 20leté povodně.
Vrátil bych se stručně k tomu, jaké jsou legislativní nástroje pro vyčištění
záplavových území od nepovolených staveb na území obce. Stavební úřad
(případně obec) zjistí takovou stavbu a uloží vlastníkovi ji odstranit. Vlastník
však stavbu neodstraní a stavba stojí dál. Obec sice může sehnat prostředky
na odstranění stavby a soudně je pak vymáhat na vlastníkovi, ale neudělá to,
protože peníze nemá a ví, že by je mnohdy ani nevymohla.
Jan Bouček (VÚV):
Myslím si, že toto je možné uvažovat jako téměř veřejné ohrožení. Existuje
samozřejmě i takový nástroj jako je povinné ručení, tj. mám stavbu a musím
platit povinné ručení, kdyby ta stavba někomu způsobila škodu.
Rád bych se ale vrátil k připomínkám pana Zemana a Oršulíka, kteří očividně nesouhlasí s tím, co říkám, protože to možná trochu bagatelizuji. Chtěl
jsem říct jen to, že se nikdy nemohu aktivně ochránit proti tomu, co někdo
jiný aktivně vymyslí. Nikdo ještě nevymyslel lepší radar než antiradar. Bohužel o to víc to platí v přírodě. Představte si, že by na nás pustila ještě třetí vlnu
povodně, nebo jak málo chybělo, aby se voda přehoupla přes rozvodnici Sázavy a sečetla se nám Berounka, Vltava, Sázava dohromady. Chyběla hodina.
A dneska celou tu událost bereme tak, že se už nic horšího nemohlo stát.
123
Z toho, co říkáte, vyplývá, že citlivost našeho území vůči povodním je vysoká. Řešit otázku minimalizace povodňových škod je zcela oprávněné, budeme s tím prostě muset žít.
Nemyslím si, že otázka minimalizace škod je klíčová. Navrhuji udělat
z hranice stoleté vody absolutní normu pro území, které je těžko ochránitelné.
Je to v podstatě válečná zóna. Prostě ty baráky budou lehat jako domečky
z karet.
Já si myslím, že odstraňování škod by mělo být ve velkém rozsahu hrazeno
z pojištění a neměl by tím být zatěžován veřejný rozpočet. Nikdo je nepojistí
a to napomůže žádoucí regulaci využívání záplavového území. Tragédie je,
když na to stát vynakládá další peníze.
Jan Bouček (VÚV):
Nechci stát hájit, ale v naší situaci je to trochu něco jiného než v té Americe. Stát nemá volné pozemky pro náhradní výstavbu v takovém časovém horizontu, v jakém lidi obnovují své bydlení. Takže se to řeší finančním příspěvkem.
Závěr tedy je, že stát má, když to velice jednoduše shrnu, málo nástrojů,
aby nějakým způsobem ovlivnil vývoj v území, aby byly škody z povodní postupně minimalizovány, a že tedy musíme spoléhat pouze na fungování trhu
(tj. pojišťovny, banky aj.).
Já bych s tím asi nesouhlasila. Myslím si, že města a kraje nebo obecně
územně správní celky by měly začít hrát aktivní roli a uplatňovat existující
nástroje, které jsou obsaženy ve Stavebním zákoně a Vodním zákoně. Stát
může kofinancovat některé programy, ale nechceme, aby řídil Prahu a jiné
obce. To dělají lidi sami.
Praha např. začala směřovat k tomu, aby nebyla možná výstavba
v některých územích. Aby ti, kteří tam mají majetek a dostanou peníze na ob-
124
novu, mohli udělat prostou obnovu a aby byli nuceni přemýšlet, jestli nebude
lepší vzít si ty peníze a jít jinam. Budou přitom riskovat, že je nikdo nepojistí
a že už další peníze příště nedostanou.
Nástrojů tedy není málo, navíc Ministerstvo pro místní rozvoj okamžitě po
povodni udělalo novelu Stavebního zákona, kterou jsme v Praze využili, která
umožnila v důsledku povodně zrušit části územně plánovací dokumentace.
Díky tomu nám bylo umožněno okamžitě začít výstavbu protipovodňové linie
v těch nejohroženějších územích.
Jan Zeman (ČEÚ):
Klíčový nástroj, který musí stát držet a uplatňovat, je zákaz vodohospodářské výstavby něčeho cennějšího v záplavových územích. Tak se dají uchránit
velké hodnoty.
Ale to je přece zatím v pravomoci samosprávy, jak tu před chvílí zaznělo.
Jan Zeman (ČEÚ):
V současné době je samospráva povinna prosazovat zákaz výstavby
v záplavových územích, ovšem pokud jsem informován, často tak nečiní. Samozřejmě je to pod nátlakem vlastníků.
Jan Bouček (VÚV):
Výstupem našeho projektu byla také doporučení vládě a jednotlivým ministerstvům na změnu legislativy, ať už se jedná o Stavební zákon, Energetický
zákon, Zákon o ochraně přírody aj. Vláda to odsouhlasila, takže lze předpokládat, že se jednotlivá opatření budou postupně realizovat.
Hana Foltýnová (COŽP):
Chtěla bych využít příležitosti, že zde máme zástupce z Ministerstva pro
místní rozvoj, a zeptat se ho, jak ministerstvo může ovlivnit proceduru územního plánování s ohledem na povodně, jestli spolupracuje s kraji, obcemi
apod.
Petr Lepeška (MMR):
Co územní plánování může, to jsme zde viděli na pěkném příkladu Prahy.
Územní plánování v rámci územně plánovací dokumentace, zejména územní-
125
ho plánu obce (který má ke konkrétnímu území opravdu blízko), může stanovit závazné regulativy pro každou funkční plochu území.
S navrženým závěrem o nástrojích státu bych také příliš nesouhlasil. Myslím si, že nástrojů, ať už legislativních nebo jiných, je dostatek. Problém, na
který my narážíme, je jinde. Když se zde mluvilo o černých stavbách, tak diskutující poukázali na finanční zátěž obcí při bourání těchto staveb. To je dílčí
problém. Podstatnější je podle mě vůle k usměrnění rozvoje konkrétního
území. Co tím myslím?
Nástroje, které používáme, uplatňuje pyramida institucí občanem počínaje
přes firmy, správce povodí, až po státní správu a volené zástupce samospráv.
Způsob nakládání s územím, jehož jsme v současnosti svědky, v podstatě
všem vyhovuje. Všichni vědí, že se rozrůstá zástavba v záplavových oblastech
a že to tedy z ekonomického pohledu není úplně dobře, ale svým způsobem to
všichni tolerují.
Občan je zvyklý na to, že stát se o něho postará, a tento zvyk se jen tak nezmění. Je to způsob myšlení, který tady neustále nějakým způsobem existuje
a se Spojenými státy se tudíž nemůžeme vůbec srovnávat.
Firmy a správci povodí řeší popovodňovou obnovu a snaží se ji vyřešit
podle očekávání občanů a zastupitelů obce. I pro ně je to svým způsobem výhodné.
A politici, ať už jsou na úrovni obce, kraje nebo státu, jsou limitováni míněním občanů. Jestliže občané očekávají, že je ochrání, tak samozřejmě budou dělat, co budou moci, aby je ochránili. Změna tohoto systému může probíhat jen velmi pomalu.
Nejsem vodohospodář a tato problematika je mi vzdálená, ale i já se domnívám, že tu dochází k realizaci opatření, která nejsou zrovna nejúčinnější.
Mohli bychom se poučit z jiných zemí, kde probíhají programy jako ten, který
tu byl prezentován. Ale problém je v tom, že většina z nás to prostě nechce.
Změnit by se to mohlo např. přímou spoluúčastí ohrožených občanů a obcí
na financování ochranných opatření. Současný Zákon o vodách říká, že obce
se mohou podílet na financování, ale to je podle mého názoru naprosto nedostatečné. Obec, která se bude podílet, bude znevýhodněná oproti obci, která
bude ochráněna za státní prostředky. Podobně je tomu s občany.
Otázka financování nebo vyčlenění finančních prostředků pro konkrétní
účely je asi hodna diskuse a kritiky. Ať už výzkum nebo správci vodních toků
126
by měli umět pojmenovat své finanční potřeby s ohledem na maximální efektivnost těchto výdajů.
Jinak musím souhlasit s tím, že v jednotlivých městech, obcích, krajích je
to především politická otázka prosazení např. zbourání černé stodoly Frantovi. My jsme takovéto události zažívali po povodních opakovaně. Např. autobazary na Libeňském ostrově byly obnoveny s neuvěřitelnou rychlostí. Ani
nečekali na povolení. Pan starosta Prahy 4 zase buldozerem srovnal se zemí
poškozenou ubytovnu, a dobře udělal, protože tu by také rychle opravili. Občané Lahoviček protestovali proti našemu rozhodnutí o vytyčení rozlivových
ploch, i když je jasné, že ne všichni mohou být ochráněni, protože pak je to
o vytváření nových „špuntů“. Debaty trvaly dva roky.
Pro politika, ať už na státní nebo komunální úrovni, je přece jen mnohem
lehčí rozdávat peníze, než říkat: „Tady se stavět nebude!“, a pak se s lidmi
hádat. Politici, jako všichni ostatní, prostě sledují své zájmy.
Jan Zeman (ČEÚ):
V těch Lahovičkách to bylo trochu složitější, protože na začátku bylo těm
lidem řečeno, že na obnovu domů nedostanou žádné peníze, že se mají sebrat
a jít stavět jinam na vymezená území, ale za vlastní peníze. To myslím nebylo
příliš taktické.
Dokud bude protipovodňová ochrana řízena politickými rozhodnutími a ne
experty, tak je to katastrofa a budou se systematicky přijímat špatná rozhodnutí. I když je v určité fázi rozhodování uplatňován názor odborníků, ne
všichni se shodnou na stejném stanovisku. Ve finále to je zase jen o nátlaku
nějaké lobby. Pořád zde vidím subjektivní zájmy jako značný rizikový faktor.
Pane kolego, v tom bych s vámi nesouhlasila. Jsou to veřejné peníze, které
se rozdělují v demokratickém systému. Jiný mechanismus bohužel nenajdete.
A proto si dovolím vyslovit názor, který už jsem prosazoval na Masarykově akademii, a to vytvořit na všech úrovních státní správy takzvanou virtuální
127
státní správu. Rozhodování odtržené od osobních vazeb a nějakých možností
korupce apod.
Ne, pane kolego, nezlobte se. Virtuální státní správu tu opravdu rozebírat
nebudeme. Já sama mám mnohé výhrady ke státní správě, ale žijeme
v demokratické společnosti s voleným systémem. Chcete ještě říci něco podstatného k efektivnosti opatření ke snižování škod z povodní?
Jan Bouček (VÚV):
Soustředíme se na katastrofální povodně z roku 2002, ale nevnímáme skutečnost, že katastrof je celá řada a pokaždé probíhají jinak. Zopakoval bych
to, co jsem říkal na začátku: Naši dědové uměli s povodněmi žít. Kromě rozsáhlých povodní v letech 1997 a 2002 probíhají v různých oblastech každý
rok lokální povodně, ze kterých jsou lidé schopni se poučit víc než
z katastrofálních událostí, které přijdou jednou za čas.
128
IV.3 BUY OUT programy – nový přístup k ochraně proti
povodním v USA
Současná diskuse o podobě protipovodňové ochrany v České republice je
často prezentována jako střet dvou hlavních názorových proudů:
1. přímé regulace vodních toků (vodohospodářský přístup),
2. opatření zaměřených na plochu povodí,
schopnosti krajiny aj. (ekologický pohled).
např. zvýšení
retenční
Ačkoliv je nutné podotknout, že v poslední době dochází k postupnému
sbližování obou výše uvedených přístupů alespoň na úrovni vytváření strategií ochrany proti povodním, oblast praxe je stále příznivěji nakloněna výstavbě hrází než krajinotvorným úpravám.
Existuje však ještě třetí varianta, jak se bránit velké vodě či dosáhnout toho, aby byly minimalizovány katastrofické důsledky jejího příchodu. Touto
možností je dosažení optimálního rozvoje v záplavových územích (z anglického originálu „wise use of floodplains“). Tímto optimálním rozvojem
z ekonomického hlediska rozumíme především nepodporování obnovy majetku a nových staveb v záplavových územích a přijetí nástrojů k postupnému
snižování hodnoty majetku v těchto oblastech. Logickým důsledkem aplikování tohoto přístupu je vytváření otevřených prostorů v záplavovém území
vhodných pro jiná využití a přesunování zástavby do jiných částí obce či města. Základní kritérium pro hodnocení úspěšnosti celého opatření je
v dlouhodobém horizontu snížení potenciálních škod způsobených povodní.
Jak však docílit přesunutí jednotlivých objektů, které sloužily v konkrétním
území celá desetiletí? V USA jsou od 90. let realizovány tzv. BUY-OUT programy, pomocí kterých je na základě dohody samosprávy s obyvatelstvem
možno optimálního rozvoje záplavových území dosáhnout. Dříve, než se budeme popisu těchto protipovodňových opatření blíže věnovat, považujeme za
žádoucí stručně zrekapitulovat historii ochrany proti povodním ve Spojených
státech.
Historie státem zaštítěné ochrany proti povodním se v USA datuje od 40.
let 20. století. V roce 1927 postihly USA rozsáhlé záplavy, jejichž důsledkem
bylo přijetí samostatného Zákona o kontrole povodní (Flood Control Act)
v roce 1936. Tento právní akt deklaroval zodpovědnost federální vlády za
protipovodňovou ochranu a vytvořil prostor pro vznik návazných dotačních
129
programů. Hlavním cílem bylo odstranit vodu z cesty budoucímu územnímu
rozvoji a realizace technických opatření (hrází, přehrad) podél vodních toků
v duchu tradičního vodohospodářského přístupu.
Po dvaceti letech bylo provedeno hodnocení efektivnosti federálních protipovodňových programů a výsledkem bylo konstatování jejich naprostého selhání – povodňové škody za celou zemi v průběhu hodnoceného období
vzrostly. Důvodem byl především intenzivní rozvoj v oblastech podél řek,
u kterých došlo k ohrázování nebo jinému typu regulace, který měl nebezpečí
zaplavení snížit. Zhruba 60 % z celkového objemu povodňových škod bylo
způsobeno v místech, kde záplavy překonaly nebo protrhly postavené hráze
a zaplavily přilehlé zastavěné území. Závěrem revize vládní politiky tedy bylo, že technická opatření sama o sobě nejsou schopna vyřešit problém zvyšujících se materiálních škod způsobených povodní.
V roce 1965 proto došlo k zásadní změně ve Federal Control Flood Policy
a byla představena opatření pro optimální management záplavových území.
Technická opatření měla být doplněna regulací územního rozvoje v oblastech
ohrožených povodněmi a národními pojistnými programy. Principy této strategie byly zakotveny do nového vládního programu (Unified National Program for Management Flood Looses) a to v podobě následujících zásad:
záplavové území je nedílná součást řeky i města,
záplavové území může mít i jinou hodnotu než tu, která pramení
z územního rozvoje města a využití pro komerční výstavbu,
prioritou managementu záplavových území by měl být důraz na jejich
optimální využití, tj. volbu mezi různými variantami (wise choice among
uses).
V důsledku zvyšujícího se rizika vzniku záplav se v průběhu 60. let stalo
pojištění proti povodni pro soukromé subjekty v určitých oblastech téměř
nedostupné, jelikož pojišťovny reflektovaly míru rizika do ceny pojištění. Na
základě toho byl v roce 1968 státem vytvořen zvláštní pojistný program (National Flood Insurance Program), který nabízel levnější povodňové pojistky,
ale na druhou stranu smluvně reguloval podmínky užívání konkrétní pojištěné
stavby.
Ani deklarované principy využívání záplavových území a pokusy o přímou
regulaci pomocí státem garantovaných pojistných smluv však nepřinesly zásadní obrat, především v důsledku opakované obnovy staveb podél vodních
toků, které byly postaveny před přijetím restriktivních opatření, a následkem
škod způsobených katastrofálními povodněmi přesahujícími všeobecně ak130
ceptovanou úroveň 100leté vody. Další přehodnocování ochrany proti povodním v roce 1998 se proto (v duchu stále více akcentované ekologické politiky)
přesunulo od přímé regulace režimů v záplavových územích k nepřímým
podporám budování trvale udržitelných oblastí, které kombinují ochranu
přírody s ochranou proti povodním. K prokázání skutečnosti, že vytváření takových oblastí je nákladově efektivní především v dlouhodobém horizontu,
byly vypracovány evaluační studie (tzv. cost-benefit analýzy) konzervace záplavových území a jejich přetváření v biokoridory.
Zmíněné BUY-OUT programy jsou tedy jedním z významných nástrojů
současného amerického konceptu ochrany proti povodním. Jedná se o snahy
minimalizovat ztráty způsobované povodněmi přesunutím zástavby ze záplavových území do jiných částí města na základě dobrovolného rozhodnutí soukromých vlastníků o výměně pozemků. Jednotlivé programy iniciuje samospráva (město), která nabízí vlastníkům staveb jednak volnou půdu
k přestěhování a jednak finanční kompenzaci k podpoře tohoto rozhodnutí.
Území, které samospráva v rámci programu odkoupí, je následně přetvářeno
v ekologicky stabilní prostor, který se dokáže s příchodem povodně snadněji
vypořádat. Tyto prostory slouží obyvatelům města pro sportovní aktivity
a jiné způsoby trávení volného času.
Téměř modelový příklad BUY-OUT programu byl realizován v městě
Kingston ve státě Severní Karolína. Město bylo v letech 1996 a 1999 postiženo rozsáhlými povodněmi a opakovaně utrpělo velké škody. Universita
v Chapel Hill na žádost města zpracovala studii územního rozvoje
v záplavových územích zohledňující BUY OUT program s těmito parametry:
celková rozloha uvažovaného záplavového území: přes 500 akrů,
přibližně 180 soukromých zastavěných parcel (asi 15 % půdy v majetku
města),
celkové odhadované náklady na program: 5 mil. USD (z prostředků města
a federálních fondů).
Plán využití nového veřejného území zohledňoval skutečnost, že se do programu výkupu (a výměny) pozemků rozhodlo zapojit přibližně 50 % soukromých vlastníků žijících v záplavovém území.
Jako hlavní výhodu BUY-OUT programů lze označit aktivní reakci
územního plánování na příchod (nebo nebezpečí příchodu) povodně, která je
iniciována a financována samosprávou, tedy přímo obyvateli v místě ohrožení. Ačkoliv není přesun majetku a změna režimu záplavových oblastí jednoduchou záležitostí, jedná se v dlouhodobém horizontu o maximálně efektivní
131
řešení, které přizpůsobuje osídlení vodnímu toku a nikoliv naopak. Nezanedbatelné jsou i ekologické přínosy optimálního využívání záplavových území
v urbanizovaných oblastech.
V České republice tvoří překážky využívání BUY-OUT programů především nedostatek vhodných pozemků využitelných pro přesídlení a rovněž vysoká finanční náročnost programů vzhledem k rozpočtům jednotlivých obcí.
Hlavním zdrojem prostředků na protipovodňová opatření je v současné době
státní rozpočet a nositeli jsou ve většině případů správci povodí. Systém hodnocení efektivnosti jednotlivých opatření (tj. vynaložené prostředky versus
vliv na snížení povodňových škod) není v České republice dosud používán.
Za konkrétní příklad BUY-OUT programu na území ČR může být považována aktivita Magistrátu hlavního města Prahy, který se rozhodl vykoupit
domy lahovických občanů zasažených povodní v roce 2002. Hlavním motivem občanů k odprodeji nemovitostí je skutečnost, že na záplavové území
obce byla po povodních uvalena zvláštní regulační opatření, která neumožňují
realizovat jinou než prostou obnovu. Cena jednoho domu se pohybuje od 1,5
do 4,5 mil. Kč. Podle slov vedení magistrátu: „Koupí město nic nezíská, ale
lidé, kteří tam už nechtějí žít, si mohou vybudovat nové domovy jinde“.
132
V.
Vyhodnocení dotazníkového šetření obcí
postižených povodněmi v roce 2002
Dotazníkové šetření prováděné koncem roku 2003 si kladlo za cíl odhalit
skutečný stav naplňování legislativních požadavků krizového řízení,
ochrany před povodněmi a územního plánování především v menších obcích
ČR. Ačkoliv jsou všechny tyto režimy důsledně propojeny a nositeli konkrétních povinností jsou všechny ekonomické subjekty počínaje fyzickými
a právnickými osobami přes obce po státní správu, jejich praktické naplňování a dodržení principu provázanosti v praxi často pokulhává.
Určité podceňování nebezpečí povodní katastrofického rozsahu vycházelo
z vývoje v posledních 50 letech a mělo za následek oslabení jednotlivých vazeb a nedůslednost v prosazování koncepčních rozhodnutí především na municipální rovni. Naším zájmem bylo proto také odhalit bezprostřední vývoj za
účelem nápravy jednotlivých selhání a zanedbání po povodních v roce 2002.
Na tomto místě bychom také rádi poděkovali všem zúčastněným starostům
za jejich ochotu a čas strávený tímto dotazníkovým šetřením.
V.1 Rámcové informace o dotazníkovém šetření
Do dotazníkového šetření byly zahrnuty všechny obce postižené povodněmi v roce 2002 s počtem 700–999 obyvatel. Celkem bylo osloveno přibližně
100 starostů, návratnost dotazníků činila 50 %.
Samotný dotazník byl rozdělen do čtyř bloků, které se zaobíraly různými
fázemi samotné katastrofy a opatřeními, které jednotlivé obce v daném okamžiku realizovaly. Mezi hlavní okruhy otázek patřily problémy, které jsou
rozhodující z hlediska života obce:
vytyčení záplavových území v katastru obce (jako předběžné varování
před možnými škodami),
monitorování hodnoty (veřejného) majetku v těchto oblastech (nad rozsah
běžné evidence majetku na území obce),
informovanost obyvatelstva obce a představitelů obecního úřadu
o možnosti příchodu povodně (a možnosti vzniku povodňových škod),
operativní rozhodování v průběhu katastrofy z hlediska řízení života obce,
výše povodňových škod a hlavní zdroje financování popovodňové
obnovy(zejména aktivity spojené s řízením obce),
změny ve fungování povodňových orgánů, povodňových plánů aj. jako
reakce a poučení z povodně v roce 2002.
134
V.2 Vyhodnocení a stručný komentář jednotlivých otázek
V následujícím textu je obsaženo znění otázek, které byly součástí rozesílaného dotazníku, a rovněž vyhodnocení poskytnutých odpovědí. Obce byly
pro tyto účely rozděleny do tří skupin podle počtu obyvatel a označeny jako
typy:
A......... 700–799 obyvatel,
B ......... 800–899 obyvatel,
C ......... 900–999 obyvatel.
Z analyzovaných dotazníků jich 24 bylo zasláno obcí typu A, 15 obcí typu
B a 11 obcí typu C. U variant odpovědi, kde jejich celkový součet není 50 (tj.
nerovná se počtu vrácených dotazníků), nebyla konkrétní otázka starostou
vyplněna.
A) Úvodní otázky
1. Kolik let zastáváte funkci starosty/starostky vaší obce?
10 a více
∑
Typ obce
1–3 roky
4–6 let
7–9 let
A
5
8
5
5
23
B
4
1
4
5
14
C
3
7
1
1
12
∑
12
16
10
11
49
2. Účastnil/a jste se aktivně za povodní v srpnu roku 2002 řešení celé
povodňové situace v rámci své funkce?
Typ obce
ANO
NE
∑
A
16
7
23
B
10
4
14
C
10
2
12
∑
36
13
49
135
3. Zastával/a jste před svým zvolením starostou/starostkou jinou funkci
ve veřejné správě?
Typ obce
ANO
NE
∑
A
13
10
23
B
10
4
14
C
6
6
12
∑
29
20
49
4. Jaký je roční objem finančních prostředků v rozpočtu vaší obce
(v mil. Kč)?
Typ obce
0–5
6–10
11–15
15 a více
∑
A
6
11
5
1
23
B
2
6
5
1
14
C
2
7
2
1
12
∑
10
24
12
3
49
První blok úvodních otázek byl zaměřen na identifikaci osoby respondenta
a upřesnění jeho aktivní účasti na řešení povodňové situace v srpnu roku
2002.
Z odpovědí na otázku 2 vyplývá, že víc než polovina dotazovaných starostů
(57 %) byla ve funkci i v průběhu samotné katastrofy a jejich odpovědi jsou
podloženy přímou zkušeností s řešením tehdejších událostí.
B) Situace před povodněmi
5. Byl/a jste někdy oficiálně informován/a, že území vaší obce nebo jeho
část je situována v tzv. záplavovém území podle podkladů, které byly
k dispozici před srpnem roku 2002?
Typ obce
ANO
NE
NEVÍM
∑
A
17
6
0
23
B
10
3
0
13
C
8
3
1
12
∑
35
12
1
48
136
Záplavová území (zpravidla na úrovni stoleté vody) se stanovují administrativním rozhodnutím na základě odborných podkladů správců vodních toků.
Ačkoliv jsou v platné legislativě zakotveny i určité podmínky jejich aktualizace při zásadních změnách zástavby v území nebo změnách regulace vodních toků, praktické naplňování tohoto principu často pokulhává. Praktickým
důsledkem je pak změna čar rozlivu kokrétní povodně a možnost zaplavení
oblastí, kde se s tímto nebezpečím nepočítá. Jinými faktory neočekávaných
záplav v kokrétním území může být vytvoření překážek v průběhu samotné
povodně (např. ucpané mosty, zanesená koryta řek) nebo příchod povodně
většího než stoletého rozsahu.
Z odpovědi na otázku 5 vyplývá, že 72 % starostů bylo o nebezpečí zaplavení obce informováno. Pod tímto výrazem máme na mysli např. povědomí
starosty o skutečnosti, že na návsi bude při stoleté povodni voda do výše
1,5 m nebo 3 m. Samotné „administrativní určení záplavových území“ neznamená návod k jednání.
6. Pokud ano, pokuste se prosím odhadnout, o jak velké části vaší obce (v %)
se před povodněmi v roce 2002 vědělo, že může být ohrožena záplavami?
Typ obce < 25 % 26–50 % 51–75 % 76–99 % 100 %
∑
A
8
7
0
0
1
16
B
8
2
0
0
0
10
C
6
2
0
0
0
8
∑
22
11
0
0
1
34
V naprosté většině obcí se vědělo o hypotetickém zaplavení jedné čtvrtiny,
případně méně než jedné poloviny území obce.
7. Ve kterém roce v období před povodněmi 2002 došlo ve vaší obci ke
zpracování povodňového plánu?
Typ obce
do 1989
1990–1995
1996–2000
2001 a později
nedošlo
∑
A
1
2
12
0
4
19
B
3
4
3
1
1
12
C
1
1
5
1
2
10
∑
5
7
20
2
7
41
137
Z uvedeného vyplývá, že největší úsilí při zpracovávání povodňových plánů se vyvíjelo koncem devadesátých let, zejména po roce 1997. Za příčinu lze
označit první rozsáhlé povodně na Moravě a dále vydávání metodických pokynů Ministerstva zemědělství pro zpracování těchto plánů (tj. Sdělení č. 15
odboru ochrany vod o vydání technických norem vodního hospodářství TVN
75 2931 „Povodňové plány“, TVN 75 2910 „Manipulační řády vodohospodářských děl na vodních cestách“ a TVN 75 2920 „Provozní řády vodních
děl“. Věstník MŽP ČR č. 3/1997).
5 ze 7 obcí, které uvedly, že neměly před srpnem 2002 zpracovaný povodňový plán, patří do skupiny, která nebyla informována o situování časti území
obce v záplavovém území (ať už z důvodu, že záplavové území vymezeno
nebylo nebo se v něm obec podle tehdejších podkladů nenacházela). 13 obcí
mělo před příchodem povodní v roce 2002 povodňový plán zpracovaný podle
starších právních předpisů a na základě údajů, které vycházely z původních
údajů Směrného vodohospodářského plánu a ze zastaralých hydrometeorologických údajů.
8. Obsahoval tento povodňový plán vyčíslení celkové hodnoty majetku,
který se nachází v záplavových územích?
a) ano, tato informace se v plánu uvádí souhrnnou částkou
b) ano, ale pouze u veřejného majetku
c) nevím
d) ne, tato informace se v plánu nenachází
e) dodatek nebo jiná odpověď
Typ obce
a
b
c
d
e
∑
A
0
0
1
16
0
17
B
0
0
2
11
0
13
C
0
0
2
7
1
10
∑
0
0
5
34
1
40
Z odpovědí vyplývá, že hodnota majetku v záplavových územích nebyla
v povodňovém plánu nikde obsažena. To je logickým důsledkem stavu, že
veškeré povodňové plány mají administrativní charakter a jsou pojímány tak,
aby povodňové orgány byly informovány a nikoliv tak, aby se obce mohly
aktivně spolupodílet na ekonomicky efektivní ochraně před povodňovými
škodami. Jinými slovy představitelé obcí věděli o plochách a objektech „které mohou být ohroženy povodní“, ale nikdo již nespecifikoval způsob tohoto
138
ohrožení. Důkazem jsou např. škody na kanalizačních sítích (tedy nikoliv na
čistírnách odpadních vod), které Ministerstvo zemědělství vyčísluje v řádech
mld. Kč.
10. Byl/a jste před povodněmi v srpnu 2002 informován/a o tom, zda se
na území vaší obce nacházejí podniky, ze kterých může v případě
živelné události dojít k úniku toxických nebo jiných škodlivých látek
(s výjimkou čistíren komunálních odpadních vod)?
a) ano, tyto podniky se nacházejí v záplavových územích
b) ano, ale tyto podniky se nacházejí mimo záplavová území zakreslená
v plánech
c) ne
d) ne, ale takové podniky se na území obce nevyskytují
Typ obce
a
b
c
d
∑
A
0
1
4
17
22
B
2
0
1
11
14
C
1
1
2
8
12
∑
3
2
7
36
48
V odpovědi na tuto otázku upozorňujeme na relativní pravdivost tvrzení.
Představitele obcí zřejmě nikdo neupozornil, že kromě podniků, které mají
povinnost zpracovávat povodňové plány, existují další subjekty, které také
mohou v případě povodně ohrožovat své okolí. Jedná se např. o sklady paliv
(jeden barel postačuje), silážní jámy, sklady krmiv, hnojiště a skládky stavebních hmot, o skládky lesního dříví, polotovarů apod. Řešení tohoto problému,
tj. zajištění přehledu o skutečných potenciálních rizicích, vidíme ve variantním jednání samotné obce spíše než v byrokratizaci schémat chování.
11. Byl/a jste vy nebo jiní členové vašeho obecního úřadu seznámen/a
s existencí individuálních povodňových plánů těchto subjektů, které
představují potenciální ohrožení?
a) ano, plány jsme od nich přímo obdrželi
b) ano, předpokládám, že plány existují podle platné legislativy
c) ne
d) dodatek nebo jiná odpověď
139
Typ obce
a
b
c
d
∑
A
0
1
0
0
1
B
0
0
2
0
2
C
0
0
1
1
2
∑
0
1
3
1
5
Otázky 11 a 12 vycházejí z povinnosti obce zajišťovat soulad povodňových
plánů fyzických a právnických osob, které vlastní majetek v záplavových oblastech, tj. tedy i povinnosti kontrolovat, zda jsou tyto dokumenty podle Zákona o vodách vůbec zpracovávány. Kontrola plnění této povinnosti je nezbytná (jak se při samotné povodni ukázalo) především v případě chemických
a jiných zpracovatelských závodů, které mohou v případě zaplavení vážně
ohrozit zdraví občanů i složky životního prostředí.
Ze 48 poskytnutých odpovědí 5 starostů uvedlo, že vědí, kde jsou na území
obce umístěny podniky, které mohou být v případě příchodu povodní nebezpečné. 7 starostů o existenci těchto podniků informováno není, na území 37
obcí se takové subjekty podle dostupných informací vůbec nenacházejí.
V obcích, kde se potenciálně nebezpečné průmyslové podniky nacházejí,
nebyly 3 z pěti obecních úřadů seznámeni s existencí povodňových plánů
těchto subjektů. V jednom případě starosta předpokládal, že tyto plány existují, a poslední z pěti obcí v této skupině uvedla, že obecní úřad potvrzoval soulad těchto plánů s povodňovým plánem obce.
12. Bylo před srpnem 2002 prováděno zvláštní školení nebo informační
kampaň týkající se přípravy na možný příchod povodní
u obyvatelstva žijícího v záplavových územích?
a) ano, tuto aktivitu prováděl přímo obecní úřad
b) ano, tuto aktivitu inicioval jiný subjekt
c) nevím
d) ne
e) dodatek nebo jiná odpověď
Typ obce
a
b
c
d
e
∑
A
6
0
2
13
0
21
B
0
2
1
10
1
14
C
3
1
1
6
0
11
∑
9
3
4
29
1
46
140
Školení o nebezpečí příchodu mimořádné události (v rámci krizového řízení) je povinen provádět Hasičský záchranný sbor ve spolupráci s orgány samospráv. Specifickou přípravu obyvatelstva žijícího v záplavovém území na
možnou povodeň jsou povinny provádět povodňové orgány obce.
Z odpovědí je zřejmé, že v případě 29 obcí (tj. 63 %) ke školení obyvatel
v rámci povodňové prevence vůbec nedocházelo. Třetina obcí z tohoto počtu
nebyla informována o situování území obce v záplavovém území, nebo se
v něm podle existujících podkladů nenacházela.
13. Pokud povodňová školení nebo semináře pro obyvatelstvo před
srpnem 2002 probíhala, můžete prosím uvést kdy a stručně popsat, co
bylo jejich náplní?
Z odpovědí (celkem 7) na doplňující otázku vyplývá, že řada starostů zaměňuje školení obyvatelstva s prověřováním připravenosti povodňových orgánů obce.
Informace pro obyvatelstvo byly poskytovány např. formou letáků, na veřejném zasedání obecní rady nebo na veřejném projednávání stanovení hranice záplavového území. Zahrnovaly mimo jiné specifikace možného nebezpečí, chování v krizových situacích podle krizových plánů, hranice záplavy aj.
14. Pokud školení neprobíhala, jaký byl podle vašeho názoru důvod, že
obyvatelé žijící v záplavových územích takovými školeními před
povodněmi 2002 neprošli?
a) povinnost provádět povodňová školení není zakotvena v žádných
oficiálních dokumentech
b) obecní úřad nemá na takovou aktivitu dostatečné finanční prostředky
c) obecní úřad není pro takovou aktivitu personálně vybaven
d) dosud nás nekontaktoval žádný subjekt, který by taková školení nabízel
e) povodňová událost se v naší obci nevyskytla desítky let, tudíž zde
potřeba takových školení nebyla
f) jiný důvod
Typ obce
a
b
C
d
e
f
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
A
0
13
1
12
6
7
3
10
7
6
1
12
B
2
8
1
9
2
8
2
8
6
4
1
9
C
1
4
0
5
1
4
0
5
3
2
0
5
∑
3
25
2
26
9
19
5
23
16
12
2
26
141
Odlišná struktura odpovědí v tabulce vychází ze skutečnosti, že na otázku
14 bylo možné uvést více než jednu odpověď. Vyhodnocení (v soustavě 0,1)
přiřazuje tedy každé možné odpovědi (a–f) 2 varianty: Ano = zaškrtnuto respondentem, Ne = nezaškrtnuto. Celkový součet v rámci každé odpovědi je
28. Zahrnuty byly pouze odpovědi starostů obcí, které v rámci ochrany před
povodněmi školení obyvatel neprovádějí nebo o jeho uskutečňování nevědí
(viz otázka 12).
Z tabulky vyplývá, že hlavním důvodem porušování povinnosti pravidelného proškolování obyvatelstva byla skutečnost, že povodně se na území obce
nevyskytly řadu let, tudíž zde nebyla potřeba tato školení provádět (odpověď
uvedlo 16 z 28 respondentů). Jako v pořadí druhý nejčastější důvod starostové
uvedli, že obecní úřad není pro organizaci takovýchto akcí personálně vybaven.
15. Absolvoval/a jste vy osobně před povodněmi v srpnu 2002 nějaké školení,
seminář nebo odbornou konzultaci spojenou s problematikou povodní?
Typ obce
ANO, v letech ANO, v letech
2000–2002
1997–1999
NE
∑
A
3
3
12
18
B
4
0
9
13
C
2
3
7
12
∑
9
6
28
43
16. Můžete prosím stručně popsat, o jakou akci se jednalo a kdo byl
jejím organizátorem?
Mezi hlavní organizátory školení veřejné správy v rámci ochrany před povodněmi hrály do konce roku 2002 významnou úlohu okresní úřady (70 %
odpovědí), ze kterých byly tyto pravomoci po jejich zániku přesunuty především na krajské úřady a Hasičský záchranný sbor.
Prováděná školení byla určena především pro starosty obcí situovaných
v záplavovém území a další pracovníky povodňových orgánů. Odborná školení byla zaměřena na metodiku tvorby povodňových plánů, prověrku
a výcvik povodňových orgánů apod.
142
17. Byla vaše obec před povodněmi v roce 2002 vybavena vyhovujícím
veřejným rozhlasem nebo jinou formou aktivní komunikace s občany?
Typ obce
ANO
NE
DODATEK
∑
A
15
4
2
21
B
12
1
2
15
C
9
2
2
13
∑
36
7
6
49
18. Měli jste se před povodněmi v roce 2002 na území vaší obce problémy
s výstavbou v záplavových územích nebo řešil stavební úřad ve
spolupráci s vaší obcí nějaký konkrétní kontroverzní případ výstavby?
a) ano, ale jednalo se o záležitost spojenou s územním plánováním za
minulého režimu
b) ano, ale záležitost se týkala dřívějšího zastupitelstva obce
c) ano, takový případ se odehrál za mého působení ve funkci starosty
d) nevím
e) ne, s takovým problémem jsem se nesetkal/a
f) dodatek nebo jiná odpověď:
Typ obce
a
b
c
d
e
f
∑
A
1
1
0
3
15
0
20
B
0
2
1
2
9
1
15
C
1
0
1
1
10
0
13
∑
2
3
2
6
34
1
48
Cílem otázky bylo zjistit, zda si obecní úřady v rámci režimů územního plánování nebo jako účastníci jednotlivých stavebních řízení uvědomují odpovědnost za
rozvoj svého území a vliv důslednosti svého působení na riziko zaplavení. Při prosazování konkrétních investičních záměrů v současnosti hrají roli protichůdné (a
často i politické) zájmy. Řada objektů umístěných v záplavových územích byla
postavena za minulého režimu. Tyto a mnohé další faktory mohou způsobit a také
často způsobují neoptimální rozhodování veřejné správy v oblasti rozvoje konkrétního území a tím narušovat legislativně zakotvené kontrolní mechanismy
a realizovaná opatření protipovodňové ochrany.
Z odpovědí můžeme shrnout, že v pěti případech (ze 48 získaných odpovědí) se starosta obce setkal s kontroverzní výstavbou v záplavovém území. Tyto případy jsou dále specifikovány v odpovědi na otázku 19.
143
19. Pokud ano, mohl/a byste prosím ve stručnosti popsat konkrétní
případ, který byl před povodněmi 2002 řešen?
Byly vyjmenovány následující případy:
úprava konkrétního vodního toku,
výstavba kanalizace a čistírny odpadních vod,
stavby komerčních objektů (jako např. rozšíření průmyslového podniku,
rekreační chata, penzion aj.),
zástavba v těsné blízkosti meliorovaného vodního toku apod.
20. Měla vaše obec před povodněmi v roce 2002 ustanovenou
povodňovou komisi?
Typ obce
ANO
NE
∑
A
15
5
20
B
11
3
14
C
9
4
13
∑
35
12
47
Povinnost obce ustanovit povodňovou komisi nebo zajistit, aby její funkce
v plném rozsahu plnila obecní rada, vyplývá ze Zákona o vodách. Z dvanácti
případů, ve kterých povodňová komise nebyla ustanovena, jich 9 lze odůvodnit skutečností, že obec nebyla informována o tom, že se nachází
v záplavovém území.
21. Pokud ano, kolik měla komise před povodněmi v roce 2002 členů
a jaká byla jejich profese?
Typ obce
méně než 4
5–6
7–8
9 a více
∑
A
0
10
2
3
15
B
2
6
2
0
10
C
1
5
2
1
9
∑
3
21
6
4
34
Kromě starosty, který je předsedou povodňové komise, a místostarostů, byli jako členové komisí nejčastěji uváděni:
členové dobrovolných hasičských sborů,
obecní strážníci,
144
další členové obecního zastupitelstva,
techničtí odborníci (na řízení těžké techniky, stavby, elektřinu aj.),
zástupci firem,
vybraní občané bydlící v záplavovém území.
C) Situace v průběhu povodní v srpnu 2002
22. Jaké orgány státní správy, podniky nebo instituce vám těsně před
povodněmi a v jejich průběhu přímo poskytovaly informace o stavu
vody a časové odhady příchodu povodně, případně další informace
spojené s povodňovým ohrožením:
a) ČHMÚ
b) Podnik Povodí
c) Krajský úřad
d) Hasičský záchranný sbor
e) Obecní úřady sousedních obcí
f) Policie
g) Armáda ČR
h) jiný zdroj.
a
b
c
d
e
f
g
h
Typ
obce
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
A
1
18
6
13
2
17
11
8
6
13
5
14
0
19
7
12
B
1
13
4
10
2
12
4
10
5
9
1
13
0
14
10
4
C
4
8
5
7
4
8
5
7
5
7
3
9
0
12
7
5
∑
6
39 15
30
8
37
20
25
16
29
9
36
0
45
24
21
Za hlavní zdroj informací, které má podle Zákona o vodách poskytovat
předpovědní a hlásná povodňová služba, označili starostové postižených obcí
hasičský záchranný sbor kraje (40 % obcí z celkového počtu 45 odpovědí),
krizové štáby okresních úřadů (36 % z celkového počtu 45 odpovědí)
a obecní úřady sousedních obcí. Z tohoto pohledu lze tedy informační toky
označit za optimální a v souladu s tehdejší platnou legislativou.
Celkem 40 respondentů označilo za zdroj informací bod e) a h) (tj. obecní
úřady sousedních obcí a jiné zdroje). Můžeme tedy předpokládat, že se jedná
o neprofesionální zdroje fungující na principu „tiché pošty“.
145
23. Setkal/a jste se v průběhu povodňové události s nějakými nedostatky,
nepřesnostmi, informačními bariérami nebo informacemi, které si
odporovaly? Pokud ano, o jaké informace se jednalo?
Na doplňující otázku poskytlo konkrétní odpověď 25 starostů, z čehož ve
13 případech nebyly shledány žádné problémy s přesunem informací. Jako
hlavní informační selhání byly jmenovány:
odporující si a nepřesné údaje o kulminaci povodně,
nepřesné a zavádějící informace z médií (televize, rozhlas),
špatná spolupráce mezi obcemi aj.
24. Jakým způsobem docházelo ve vaší obci v průběhu povodní
k informování obyvatel o aktuálním povodňovém stavu?
a) osobně (policie, hasiči)
b) veřejným rozhlasem obce
c) místním oběžníkem
d) prostřednictvím nástěnek (vývěsních míst) obecního úřadu
e) telefonicky – pevná linka
f) prostřednictvím mobilních telefonů
g) přes internet
a
b
c
d
e
f
g
Typ
obce
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
A
15
6
8
13
2
19
5
15
9
12
10
11
0
21
B
12
1
8
5
0
13
0
14
6
7
4
9
0
13
C
9
3
9
3
1
11
2
10
6
6
9
3
0
12
∑
36
10
25
21
3
43
7
39
21
25
23
23
0
46
V 80 % případů byla informovanost obyvatel obcí o 700–999 obyvatelích
zajišťována logicky na základě osobních kontaktů a upozornění na hrozbu
možného nebezpečí. Významnou roli sehrál veřejný rozhlas, pevné telefonní
linky, ale především sítě mobilních operátorů (52 % případů). Naopak minoritními zdroji přenosu operativních informací byl internet a jiné pasivní formy
komunikace.
146
25. Jaký je v této souvislosti váš názor na fungování médií (televize,
rádio, tisk) před a v průběhu povodňové události v srpnu 2002?
Typ obce
Velmi
kladný
A
4
B
Spíše
pozitivní
Neutrální
Spíše
negativní
Velmi
záporný
∑
10
1
4
2
21
1
4
6
0
2
13
C
3
6
0
0
2
11
∑
8
20
7
4
6
45
Názor na fungování celostátních médií je z pozice představitelů samospráv
postižených povodněmi různorodý, což potvrzuje i rozptyl odpovědí v rámci
celé nabízené škály. Hlavní kritika zpravodajství je zaměřena na nepřesné
a špatně interpretované předpovědi a pravděpodobně osobní názory a výroky
představitelů povodňových a krizových orgánů o vývoji povodňové situace.
Je nezbytně nutné, aby se důsledně od sebe oddělovaly oficiální zprávy povodňových orgánů, soukromé názory členů těchto orgánů a komentáře novinářů, redaktorů a reportérů. Na druhé straně je nutné, aby představitelé těchto
orgánů mluvili řečí srozumitelnou i pro laiky. Místo označení
např. „padesátileté povodně“ je vhodnější říci, že voda bude dosahovat do
výšky až 1 metru v těchto konkrétních vodních profilech. To vše je možné
s moderní výpočetní technikou zvládnout.
26. Bylo nutné ve vaší obci v průběhu povodní v srpnu 2002 evakuovat
obyvatelstvo?
Typ obce
ANO
NE
∑
A
8
13
21
B
9
5
14
C
7
5
12
∑
24
23
47
Evakuace se v průběhu povodní v roce 2002 týkala přibližně 50 % obcí zapojených do dotazníkového šetření. Jednalo se především o obce, u kterých se
předpokládalo zaplavení do 50 % jejich celkového území (viz otázka 6)
a evakuace se z větší části týkala méně jak 50 obyvatel.
Dvě z obcí, které evakuaci prováděly, neměly v období povodní 2002 zpracovaný povodňový plán a u šesti obcí byl tento dokument starší deseti a více let.
147
27. Pokud ano, kolik obyvatel vaší obce muselo být evakuováno?
Typ obce
méně než 50 51–200 201–500
501 a více
∑
A
4
3
1
0
8
B
8
1
0
0
9
C
5
1
0
1
7
∑
17
5
1
1
24
28. Pokud ano, jakým způsobem bylo obyvatelstvo o evakuaci
informováno?
a) osobně (policie, hasiči)
b) veřejným rozhlasem obce
c) místním oběžníkem
d) prostřednictvím nástěnek (vývěsních míst) obecního úřadu
e) telefonicky – pevná linka
f) prostřednictvím mobilních telefonů
g) přes internet
h) nijak
a
b
c
d
e
f
g
h
Typ
obce
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
A
8
1
3
6
1
8
1
8
3
6
5
4
0
9
1
8
B
8
2
2
8
0
10
0
10
0
10
0
10
0
10
1
9
C
7
0
4
3
0
7
0
7
5
2
4
3
0
7
0
7
∑
23
3
9
17
1
25
1
25
8
18
9
17
0
26
2
24
Na rozdíl od poskytování průběžných informací o kulminacích povodňové
katastrofy byla evakuace řízena na základě pokynů policie a hasičů, kteří vydávali příslušné pokyny přímo na místě. Dílčím způsobem byl využit
i veřejný rozhlas obce a telefonní linky, byly-li v provozu.
Podle průběhu povodně v roce 2002 postupoval vrchol povodně např. na
Berounce rychlostí cca 100 km za 24 hod a obdobně tomu bylo i na Vltavě
(přehrady se příliš neprojevily). Z toho vyplývá, že v částech toku se širokou
údolní nivou lze vycházet z reálných informací z míst položených výše na
toku nad sledovaným místem osídlení. V sevřených údolích je to zhola nemožné – ale i času na plánovaná opatření je poměrně málo.
148
29. Pokud k evakuaci došlo, pomocí převážně jakých subjektů
zabezpečoval váš úřad přesuny obyvatelstva a primární pomoc (jídlo,
oblečení, léky, ubytování)?
a) vlastními silami za pomoci občanské solidarity
b) za účasti policie
c) za účasti Hasičského záchranného sboru
d) za účasti Armády ČR
e) s pomocí nestátních neziskových organizací (charit, nadací)
f) s pomocí jiného subjektu – jakého?
a
b
c
d
e
f
Typ
obce
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
A
7
1
1
7
6
2
2
6
2
6
3
5
B
7
3
2
8
3
7
0
10
0
10
2
8
C
4
3
1
6
1
6
1
6
1
6
4
3
∑
18
7
4
21
10
15
3
22
3
22
9
16
Evakuace byla v 75 % případů zajišťována vlastními silami obecních úřadů. Hasičský záchranný sbor ČR poskytoval svou pomoc v 10 obcích (z 24),
v šesti dalších obcích byly jako významná opora evakuace označeny sbory
dobrovolných hasičů. Armáda ČR asistovala ve 3 z 24 obcí.
30. Které nestátní neziskové organizace působily v průběhu povodní
v srpnu 2002 a po nich na území vaší obce?
a) Člověk v tísni
b) Adra
c) Česká katolická charita
d) Diakonie (sdružení církví)
e) Arnika
f) Greenpeace
g) lokální organizace – jaké?
h) Jiné organizace – jaké?
i) nevím o působení takových subjektů
Typ
obce
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
ANO
A
6
9
5
10
5
10
0
15
0
15
0
15
4
11
5
10
5
10
B
2
8
0
10
1
9
0
10
0
10
0
10
4
6
1
9
3
7
C
2
8
3
7
0
10
1
9
0
10
1
9
3
7
4
6
4
6
∑
10
25
8
27
6
29
1
34
0
35
1
34
11
24
10
25
12
23
a
b
c
d
e
f
g
h
i
NE
149
Role nestátních neziskových organizací za povodní (zvláště charit a jiných
sociálních sdružení) představuje samostatnou kapitolu problematiky reakce
české společnosti na přírodní katastrofy. Participace těchto subjektů
v průběhu povodňové události a na následné obnově a rekonstrukci je především v oblasti sociální péče nezastupitelná. Na druhé straně se však z pohledu
samospráv (případně jednotlivých povodňových a krizových orgánů) jedná
o spontánně působící faktor. V interakci s aktivitami obecních úřadů tak může
docházet (a v praxi i často docházelo) k dublování činností, zatímco
v některých oblastech se pomoci nedostává vůbec.
V průběhu řešení výzkumného projektu jsme se setkaly s řadou odlišných
názorů na současnou i budoucí roli nestátních neziskových organizací ze strany představitelů veřejné správy, zejména pokud jde o jejich zahrnutí do systému orgánů ochrany před povodněmi. Tyto názory se pohybovaly od striktního odmítání této „neorganizované“ pomoci až po naprostou symbiózu při
uspokojování naléhavých materiálních potřeb a poskytování služeb. Záleží
tedy vždy na vzájemné komunikaci a ochotě spolupracovat.
Z odpovědí na otázku 30 lze vyvodit, že nejčastěji zmiňovanou nevládní
neziskovou organizací působící v malých obcích za povodní v roce 2002 byla
nadace Člověk v tísni. Významnou roli sehrávaly i lokální charity. V 34 %
obcí nebyla činnost podobných organizací vůbec zaregistrována.
31. Pokud na území vaší obce takové nestátní neziskové organizace
působily, jaký je váš osobní názor na působení těchto organizací na
základě získaných zkušeností z povodní v roce 2002?
Typ obce vřelý pozitivní neutrální spíše negativní negativní jiná odpověď
150
∑
A
6
3
2
0
0
0
11
B
2
3
0
0
0
1
6
C
2
4
1
0
0
0
7
∑
10
10
3
0
0
1
24
32. Změnil se váš názor na roli těchto organizací ve společnosti na základě
informací z médií či osobních zkušeností po povodních v roce 2002?
Typ obce
ANO,
k lepšímu
ANO,
k horšímu
nezměnil
nevím
∑
A
8
0
7
2
17
B
3
0
5
1
9
C
6
0
4
0
10
∑
17
0
16
3
36
Osobní názory starostů na fungování nestátních neziskových organizací
v rámci tohoto dotazníkového šetření se vyznačují veskrze pozitivním hodnocením. Z uvedeného je možné vyvodit, že žádný starosta sledovaných obcí
neměl s fungováním těchto subjektů problémy.
33. Kolik procent plochy území vaší obce bylo podle vašich odhadů při
povodních v roce 2002 zaplaveno?
Typ obce < 25 % 26–50 % 51–75 % 76–99 % 100 %
∑
A
15
5
1
0
0
21
B
9
4
1
0
0
14
C
10
1
0
0
1
12
∑
34
10
2
0
1
47
Porovnáním odpovědí na otázky 33 a 6 získáme údaje o očekávané
a následně skutečné míře zaplavení jednotlivých obcí. Před povodněmi v roce
2002 65 % obcí očekávalo zaplavení do jedné čtvrtiny území a 32 % do jedné
poloviny. Skutečný podíl zaplavení pozemků obce se lišil ve prospěch nižší
míry zaplavení, tj. 72 % obcí bylo zaplaveno do jedné čtvrtiny území a 32 %
obcí do jedné poloviny území. Dvě obce se přesunuly do dříve neobsazené
kategorie zaplavení území v intervalu 51–75 %. Obec, jejíž starosta odhadoval možnost úplného zaplavení obce, byla povodněmi postižena v nejnižší
možné míře (tj. do 25 % území). A naopak: obec, u které došlo ke kompletnímu zaplavení, si toto nebezpečí před příchodem povodní v roce 2002 téměř
nepřipouštěla.
Chybný odhad učinilo v této souvislosti 25 % starostů.
151
34. Kolik objektů ve vaší obci bylo podle vašich odhadů při povodních
v roce 2002 zaplaveno?
Typ obce
0–25
26–50
51–75
76–100
101
a více
∑
A
14
3
1
2
0
20
B
10
3
1
0
0
14
C
8
1
0
0
2
11
∑
32
7
2
2
2
45
Odpověď na tuto otázku potvrzuje skutečnost, že přibližně 71 % obcí, které
se dotazníkového šetření zúčastnily, nebyly povodněmi v roce 2002 postiženy
v podstatné míře (podle % zaplaveného území a počtu zaplavených budov).
To samozřejmě nevypovídá o výši škod, které tyto obce utrpěly. Podrobné
srovnání povodňových škod vybraných obcí a jejich možného krytí vzhledem
k rámcovému ročnímu rozpočtu obce a poskytnuté pomoci z veřejných zdrojů
je uvedeno v odpovědi na otázku č. 42.
35. Na jakou sumu byly vyčísleny povodňové škody ve vaší obci
v souvislosti s povodněmi v roce 2002? (údaje v mil. Kč)
podle původních údajů, které Vaše obec poskytovala pro účely
povodňové zprávy (do 30 dnů po povodni):
10,1–20 mil.
více než 20,1 mil.
∑
Typ obce
do 5 mil.
5,1–10 mil.
A
5
2
1
1
9
B
5
1
2
0
8
C
4
2
0
0
6
∑
14
5
3
1
23
podle pozdějších přesnějších propočtů:
Typ obce
do 5 mil.
5,1–10 mil.
A
5
0
1
2
8
B
3
3
1
0
7
C
3
2
0
0
5
∑
11
5
2
2
20
152
10,1–20 mil.
více než 20,1 mil
∑
Z porovnání obou tabulek je patrné, že nedochází k zásadním změnám ve
stanovení škod způsobených povodní bezprostředně po povodních a ve střednědobém horizontu, ačkoliv je termín zpracování povodňové zprávy (do 1
měsíce od konce události) často kritizován.
Údaje o výši škod budou dále využity v rámci otázky 42 a související tabulky.
D) Situace po povodních v srpnu 2002
36. Došlo nebo dojde v nejbližší době v souvislosti se zkušenostmi
z povodní v roce 2002 ke změně povodňového plánu vaší obce?
Typ obce
ANO
NE
NEVÍM
∑
A
12
7
0
19
B
6
8
0
14
C
5
8
0
13
∑
23
23
0
46
Obce, které se po povodních rozhodly ke změně povodňového plánu, patří
z 50 % do kategorie, která neměla tento dokument v průběhu záplav 2002
k dispozici, nebo u kterého byl rok jeho pořízení 1997 a dříve.
37. Pokud ano, uveďte prosím konkrétní důvod změny povodňového plánu:
a) počet členů povodňové komise (je-li v obci ustanovena)
b) změna (vytyčení) záplavových území
c) změna (vytyčení) aktivních zón v záplavových územích
d) změna součinnosti povodňových orgánů
Typ obce
a
ANO
b
NE
c
d
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
A
6
6
7
5
5
7
5
7
B
2
4
4
2
1
5
1
5
C
3
2
4
1
0
5
1
4
∑
11
12
15
8
6
17
7
16
153
38. Obsahuje současný územní plán vaší obce vytyčené aktivní zóny
v záplavových územích nebo byly již tyto zóny pro území vaší obce
administrativně stanoveny? (jedná se o část záplavového území obce
určeného k zástavbě, ve kterém se nesmí za žádných okolností stavět)
Typ obce
ANO
NE
NEVÍM
DODATEK
∑
A
7
9
0
2
18
B
7
5
0
1
13
C
8
3
0
0
11
∑
22
17
0
3
42
Z uvedených odpovědí vyplývá, že 52 % obcí má vytyčeny aktivní zóny
jako součást záplavového území. Zákon o vodách určuje vodoprávnímu úřadu
vymezit na návrh správce vodního toku v zastavěných územích obce (tj.
v současně zastavěných územích) a v územích určených k zástavbě (tj.
v zastavitelných územích) aktivní zónu záplavového území jako signální informaci o nebezpečnosti povodňových průtoků. Příslušná vyhláška však
v tomto případě omezuje určení aktivní zóny jen pro návrh záplavového území, které se statisticky vyskytuje v průměru jednou za sto let.
Vzhledem k platnosti povinnosti od roku 2002 lze tedy tento stav považovat za víc než uspokojivý a to i z toho důvodu, že ne všude je vytyčování aktivních zón záplavových území populárním opatřením. Stanovení aktivní zóny
má přímý dopad na pojistitelnost majetku a cenu nemovitosti na příslušném
trhu.
39. Probíhá v současné době ve vaší obci schvalování územního plánu
obce, nebo je tento proces v blízké budoucnosti připravován?
a) ano, ale tento proces započal již před povodněmi v roce 2002
b) ano, zpracovávání/změna probíhá nebo bude probíhat jako důsledek
příchodu povodní v roce 2002
c) ne
Typ obce
a
b
c
∑
A
4
7
7
18
B
3
1
5
9
C
4
2
5
11
∑
11
10
17
38
154
V souvislosti s příchodem povodní v roce 2002 se k zpracování nebo změně územního plánu obce rozhodlo 26 % (tj. 10 z celkového počtu 38 poskytnutých odpovědí). Některé z důvodů této změny jsou uvedeny v rámci odpovědi na otázku č. 40.
40. Pokud aktualizace územního plánu vaší obce souvisí s povodněmi
v roce 2002, z jakého konkrétního důvodu k přepracování dochází
nebo bude docházet?
a) v důsledku změny vymezených záplavových oblastí
b) v důsledku zakreslení aktivních zón v záplavových oblastech
c) v důsledku změny vymezených aktivních zón v záplavových
oblastech
Typ obce
a
b
c
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
A
2
3
3
2
0
5
B
3
1
0
4
0
4
C
0
1
0
1
0
1
∑
5
5
3
7
0
10
41. Vyplynuly v průběhu katastrofy nějaké nedostatky ve fungování
povodňové komise vaší obce?
Typ obce
ANO
NE
Komise nebyla
ustanovena
∑
A
2
14
3
19
B
1
11
1
13
C
0
8
0
8
∑
3
33
4
40
Ačkoliv byly povodně v roce 2002 událostí katastrofálního rozsahu, hodnotí téměř 83 % starostů fungování povodňového orgánu pozitivně bez větších
obtíží. Pouze ve čtyřech případech zmínili respondenti problémy s počáteční
komunikací, zastižitelností členů komise aj., které byly způsobeny převážně
zmatkem a překvapením z reálného příchodu povodně.
155
42. V jaké výši obdržela vaše obec do dnešního dne nenávratné finanční
prostředky na popovodňovou obnovu a rekonstrukci v souvislosti
s povodněmi v roce 2002?
a) celkový objem všech finančních prostředků na popovodňovou obnovu
a rekonstrukci v rozpočtu obce v roce 2002:
- z toho prostředky na obnovu veřejného majetku
- z toho prostředky na pomoc soukromým subjektům
b) celkový objem všech finančních prostředků na popovodňovou obnovu
a rekonstrukci v rozpočtu obce v roce 2003:
- z toho prostředky na obnovu veřejného majetku
- z toho prostředky na pomoc soukromým subjektům
Škody
(zpřesněné údaje)
Obec
Celkem
A47
A79
13
0,5
A76
35
A42
30
Z toho veř.
majetek
Finance na obnovu
v roce 2002
Finance na obnovu
v roce 2003
Finance
na veř.
Obecní
rozpočet Na veřejný Soukromým Soukromým Na veřejný majetek
celkem
majetek
subjektům
subjektům
majetek
6,4
5
1,0
2,6
0
2,8
3,8
0,5
10
0,3
–
–
–
0,3
29
3,5
–
5,5
8
11,5
7
1,1
1,4
0,5
2,5
3,6
5
7,5
–
–
0,5
8
15
9,2
A89
8,5
A10
2,6
1,4
8
0,6
–
–
–
0,6
A25
3,8
2,5
6,5
0,1
–
–
2,2
2,3
9
1,5
0,2
0
0
1,5
11
B21
10
3
B28
12
1,7
11
1,7
–
–
0,2
1,9
B33
5,5
3,5
19
0,7
1,3
–
0,4
1,1
B39
1,5
1,3
13
0,4
–
0,3
–
0,4
B4
0,8
2,6
7
–
–
–
2,0
2
B45
8
8
5
0,5
0
0,1
2,6
3,1
B72
4,5
2
3,5
2,0
–
–
1,4
3,4
B75
0,6
0,5
0,6
0
0
0,1
0,7
C29
3,1
0,4
3,5
0,4
–
–
0,4
0,8
C30
5,4
0
8
–
–
–
–
–
C34
1,5
1,5
12
0,1
–
–
–
0,1
C51
6,8
5,4
12
1,3
1,2
0,2
4,1
4,4
C53
1,4
0,5
10
0,3
0,1
0,2
0,5
0,8
C9
3,1
1,2
7
0,8
–
–
–
0,8
13
údaje jsou uvedeny v mil. Kč
156
Tabulka obsahuje přehled finanční situace 21 obcí, které poskytly v rámci
dotazníkového šetření nejpodrobnější údaje. Škody způsobené povodní v roce
2002 (viz otázka č. 35) jsou dány do souvislostí s ročním rozpočtem obce (viz
otázka č. 4) a získanými financemi na obnovu veřejného majetku (odpovědi
na otázku č. 42). Tímto způsobem lze získat rámcovou představu o rychlosti
popovodňové obnovy v konkrétní obci.
Porovnáme-li zvýrazněné sloupce uvedené tabulky (tj. škody na veřejném
majetku a prostředky získané na obnovu veřejného majektu v letech 2002–
2003), zjistíme, že 71 % obcí mělo možnost pokrýt škody na veřejném
majetku z nenávratných finančních prostředků soukromého a veřejného
sektoru z více jak jedné poloviny. Z této kategorie získala obec v pěti
případech vyšší finanční prostředky, než činily její škody na veřejném
majetku.
Jsme si vědomi toho, že uvedená analýza povodňových škod a jejich krytí
plně nepostihuje situaci konkrétní obce ve vztahu k povodním v roce 2002.
Jsme přesvědčeni o tom, že by bylo vysoce efektivní strávit se starosty nejméně jeden den přímo na území obce a ve spolupráci s nimi projít celou obec
a okolí a monitorovat všechny technické, ekologické a sociální problémy, které se vyskytly. Otevřenou diskusí by mohly být získány velice cenné podklady pro řešení možného ovlivňování života komunity obce v období povodňového stavu, a to včetně hlediska snížení rozsahu škod způsobených povodní.
Další specifikace nenávratných finančních prostředků z veřejných rozpočtů
(tj. státní rozpočet, rozpočty ministerstev, SFŽP a jiné fondy, rozpočty krajů)
obsahují následující otázky.
43. Prosím pokuste se odhadnout, kolik procent z těchto nenávratných
finančních prostředků celkem pocházelo z veřejných rozpočtů ČR (státní
rozpočet, rozpočty ministerstev, SFŽP a jiné fondy, rozpočty krajů)?
Typ obce
< 25 %
26–50 % 51–75 % 76–99 %
100 %
∑
A
2
4
2
3
2
13
B
1
3
1
2
5
12
C
2
2
1
4
3
12
∑
5
9
4
9
10
37
Více jak 62 % respondentů uvedlo, že jejich obec obdržela prostředky
z veřejných rozpočtů ve výši nejméně poloviny ze všech získaných externích
157
zdrojů v roce 2002–2003. 27 % obcí bylo odkázáno pouze na veřejné zdroje
(dotace, podpory, aj.). Tento velký rozsah veřejné podpory malým obcím může být projevem solidarity mezi jednotlivými institucemi veřejné správy, stejně jako krátkozrakosti při poskytování veřejných prostředků pod vlivem katastrofální povodňové události. Efektivnost vynakládání těchto prostředků,
tj. jejich konkrétní použití v rámci jednotlivých dotačních titulů z dlouhodobé
perspektivy prevence povodní a povodňových škod, nebyla dosud vyhodnocena (k dotačním titulům více v kapitole III.).
44. Které z následujících institucí veřejné správy byly hlavními zdroji
těchto nenávratných veřejných finančních prostředků,jež obdržela
Vaše obec po povodni v srpnu 2002?
a) Ministerstvo pro místní rozvoj
b) Ministerstvo financí
c) Ministerstvo životního prostředí
d) Ministerstvo dopravy
e) Státní fond životního prostředí
f) rozpočet kraje
g) mezinárodní instituce – které?
h) Jiné zdroje – jaké?
a
b
c
d
e
f
g
h
Typ
obce
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
ANO
NE
A
12
2
3
11
1
13
0
14
3
11
8
6
5
9
3
11
B
4
8
4
8
1
11
0
12
0
12
9
3
3
9
1
11
C
4
5
1
8
0
9
0
9
2
7
8
1
3
6
3
6
∑
20
15
8
27
2
33
0
35
5
30
25
10
11
24
7
28
Mezi veřejné instituce, které hrály významnou roli v poskytování dotací
a jiných forem peněžní pomoci, patřily především krajské úřady (71 % obcí), Ministerstvo pro místní rozvoj (57 % obcí) a prostředky mezinárodních
institucí (31 % obcí), jako např. Fond solidarity EU, programy Phare
a Sapard aj.
Problematice financování povodní se také okrajově věnoval dotazník Svazu měst a obcí ČR, jehož hlavním cílem bylo vyhodnotit fungování vztahu
obce – stát bezprostředně po povodních v roce 2002. Z vyhodnocení tohoto
dokumentu k programům MMR můžeme citovat: „Rovnoměrné rozdělení
finančních prostředků obcím podle kritéria počtu obyvatel nezohlednilo skutečné škody. Malé obce často nejvíce postižené povodněmi byly prakticky
158
bez prostředků. Velké obce naopak získaly více, než byly skutečné náklady
na povodňové škody. Limitování doby na použití finančních prostředků do
konce roku 2002 bylo špatné. Orientace státních úředníků a neustále se měnící podmínky velmi ztížily již tak vyhrocenou situaci. Obce požadovaly
zřízení jednoho průhledného povodňového konta u Státního fondu životního
prostředí.“7
Otázku financování popovodňové obnovy považujeme v duchu uvedené citace a dalších dostupných pramenů za velmi kontroverzní téma, kterému by
měla být v rámci veřejných diskusí věnována odpovídající pozornost.
45. Provádí váš obecní úřad monitoring peněžitých prostředků (darů),
které směřují přímo postiženým občanům?
a) ano, samozřejmě
b) ano, ale je velmi obtížné to sledovat
c) ne, toky není možné podchytit
d) ne
Typ obce
a
b
c
d
∑
A
3
2
4
7
16
B
2
1
2
7
12
C
3
2
1
2
8
∑
8
5
7
16
36
Z odpovědí vyplývá, že komplexní financování popovodňové obnovy soukromého sektoru je regionálně velmi obtížné sledovat, neboť do hry vstupuje
celá škála relevantních faktorů. Jedná se např. o komerční pojištění, dary
a občanskou solidaritu realizovanou přes charitativní organizace
a v neposlední řadě také o prostředky z veřejných zdrojů. Téměř 64 % starostů označilo sledování finančních toků soukromému sektoru za nemožné.
7
Z „Vztah stát – obce v krizových situacích po vyhodnocení povodňové
a popovodňové situace v roce 2002 a 2003“, Svaz měst a obcí ČR,
http://www.smocr.cz/old-smocr/povodne2002.htm
159
46. Můžete prosím vyjádřit vaši spokojenost nad tím, jak vaše obec celkově
zvládla situaci takového charakteru, jakým byly povodně v roce 2002?
Typ obce
Velmi
spokojen
Spokojen
Spíše
nespokojen
Velmi
nespokojen
∑
A
3
17
0
0
21
B
1
11
1
0
13
C
2
9
0
0
11
∑
6
37
1
0
45
160
V.3 Závěrečné shrnutí výsledků šetření
Podle názorů respondentů je v prvé řadě třeba konstatovat přínosnost tohoto dotazníkového šetření pro zmapování reakce malých obcí na povodně
v roce 2002. Mnozí z představitelů obcí přistupovali k celé akci s počáteční
nedůvěrou a považovali ji za jedno z mnoha administrativně byrokratických
šetření, jejichž účel a smysl je spíše alibistický. V této souvislosti konstatovali, že veškeré písemnosti, které v souvislosti s povodněmi doposud vyplňovali, byly přehlídkou nároků úřadů či jiných institucích formulovaných ve smyslu, že nejdůležitější je povodeň a o vesnici jako takovou (tj. o komunitu
vesnice, místo osídlení) v podstatě nejde. Přitom sociální problémy života obce v průběhu povodně a po ní považuje řada představitelů obcí za rozhodující.
Druhá skupina celé řady dotazníků, které museli starostové po povodních
v roce 2002 vyplňovat, byly pokusy prokázat jejich odbornou nezpůsobilost
řídit obec ve vypjatých situacích (což se objevuje bohužel i v oficiálních materiálech o povodňových škodách). A to i přesto, že jejich situace, která zahrnuje řešení všech problémů na území obce, je nezáviděníhodná. Pravděpodobně nikdo, kdo osobně neprožil povodeň na vlastním majetku nebo ve
funkci odpovědného pracovníka, který je v neustálém styku s povodní ohroženými lidmi, si není schopen představit rozhodování pod tlakem rozporů
mezi tím, co je zapotřebí udělat a tím, co je reálně možné. Nejen z tohoto důvodu by představitelé samosprávy uvítali, kdyby předpisy, nástroje řízení
a instrukce jednotlivých odborných institucí byly formulovány tak, aby je pochopil každý starosta. Po překonání počáteční nedůvěry a zejména po prohlášení, že výsledky budou prezentovány anonymně, došlo ke vstřícnému zvratu
v chování oslovených představitelů obcí.
Počet účastníků dotazníkového šetření je 50 obcí, tj. cca 18 % z celkového
(odhadovaného) počtu obcí, ve kterých vznikly povodňové škody. Z toho vyplývá i „věrohodnost“ a možnost zobecnění závěrů šetření na všechny postižené obce ČR, i když kritérium velikosti obce musí být v konkrétních případech vždy důsledně uplatňováno. Na druhé straně je nutné si uvědomit, že se
v případě respondentů jedná většinou o aktivní, otevřené a přemýšlející pracovníky, kteří vidí perspektivy své obce a snaží se vytvořit účinný systém
ochrany před možným opakováním situace nastolené povodní v roce 2002.
Z celého šetření vyplynula potřeba po každé mimořádné události, která vyžaduje aktivaci zvláštních složek řízení, provést důkladnou objektivní analýzu
úspěchů, chyb, nedostatků a vyvodit z příslušných poznatků okamžité závěry.
161
Jen tímto způsobem lze zabránit opakování minulých chyb. Skutečnost, že
řada vyhodnocení se i po druhé katastrofální povodni provádí pouze formálně
nebo s důrazem pouze na celostátní úroveň, povede podle našeho názoru
k opakovanému vzniku povodňových škod v jednotlivých územních jednotkách.
S respondenty, kteří se aktivně dotazníkového šetření zúčastnili, bychom
rádi do budoucna dále spolupracovali, a zajistili tak zpracování kompletní
analýzy řešení povodňové události z pohledu malých obcí ČR.
162
VI.
Reakce soukromého sektoru na povodně
Reakcí soukromého sektoru na povodně rozumíme především míru poučení
a přizpůsobení se jednotlivců a organizací nad rámec vládních politik
a opatření. Tyto skupiny na příchod živelných pohrom logicky reagují
v duchu ekonomického uvažování minimalizace rizik a nákladů v budoucích
obdobích. Rychlost a míra přizpůsobení je zpravidla nesrovnatelná s vládními
opatřeními, programy a strategiemi, ačkoliv jednotlivá politická rozhodnutí
často chování soukromých subjektů přímo ovlivňují.
V následující kapitole se budeme stručně zabývat především chováním
obyvatelstva, podniků a pojišťoven v interakci s realizovanými opatřeními
veřejného sektoru po povodních v roce 2002. Hlavní oblastí analýzy bude podíl jednotlivých výše jmenovaných skupin na krytí povodňových škod
a dlouhodobé důsledky různých způsobů jejich financování.
Celkové škody způsobené povodněmi v roce 2002 se podle posledních odhadů pohybují okolo 73 mld. Kč8, což je přibližně 3,2 % HDP v roce 2002
a kolem 7 000 Kč na jednoho obyvatele ČR9.
Na krytí těchto škod se svorně podílejí vlastníci poškozeného majetku, pojišťovny a veřejný sektor formou poskytování dotací a jiných forem veřejné
podpory (z další analýzy jsou pro nedostatek údajů vypuštěny charitativní finanční sbírky, dary apod.). Podíl jednotlivých skupin na krytí škod způsobených povodní v roce 2002 nebyl dosud jednoznačně stanoven. Následující
obrázek vychází z prezentace Pavla Kysilky v rámci semináře „Povodeň
a veřejné finance“ (CEP).
Podíl jednotlivých aktérů na financování škod je určen mírou pojištění
soukromého sektoru a mírou angažovanosti veřejných orgánů
v poskytování dotací konkrétním skupinám postižených subjektů. Škody, které v konečném důsledku kryjí soukromé rozpočty domácností a komerčních
podniků, jsou přímo úměrné míře přizpůsobení soukromého sektoru budoucím povodňovým událostem. Uvedenými pojmy se budeme zabývat
v následujícím textu.
8
9
164
Údaj z Vyhodnocení katastrofální povodně v roce 2002, VÚV, 2003.
Přepočítání povodňových škod do uvedených ukazatelů uvádíme pouze pro
vytvoření představy o jejich finančním objemu ve vztahu k základním
makroekonomickým agregátům.
Obr. 4. Zdroje financování povodňových škod
Neodstraněné
škody 21%
Vláda a zahraniční
půjčky vlády 37%
Investice podniků
a úspory
domácností 20%
Pojistné
plnění 22%
Pramen: vlastní výpočty České spořitelny, a.s.
Míra pojištění soukromého sektoru
Pojištění majetku proti riziku příchodu povodně je dobrovolným rozhodnutím domácností a podniků. V běžném období představuje pro pojištěné dodatečný náklad, v okamžiku příchodu povodně však může pojištěným osobám
zajistit úhradu velké části nákladů spojených s obnovou poškozeného majetku
(od předem dohodnuté ceny nemovitosti stanovené horním limitem po úhradu
celkových nákladů na pořízení novostavby). Konkrétní finanční a jiné podmínky si pojištěnec sjednává individuálně ve své pojistné smlouvě.
České pojišťovny byly a jsou proti nebezpečí příchodu povodně vybaveny
dostatečnými nástroji v rámci pojištění živelných rizik, kterými jsou
např. požár, úder blesku, námrazy apod. V některých případech je nutné riziko povodně připojistit nad rámec těchto rizik (výčet krytých živelných rizik
vždy obsahují podmínky pojistné smlouvy).
V souvislosti s povodněmi v srpnu roku 2002 odhadují pojišťovny pojistné
škody na téměř 37 mld. Kč, z čehož 81 % krytí připadá na podnikatele
a průmysl. Z uvedeného údaje vyplývá, že podíl pojišťoven na celkových
ekonomických ztrátách z povodní v roce 2002 činí více než 50 %. Za povodní
v roce 1997 činil tento podíl pouze 15,5 %, což bylo dáno spíše odlišnou
strukturou povodňových škod, než masivním nárůstem pojistných smluv. Celoevropský průměr pojištěných škod k celkovým ekonomickým škodám se
165
dlouhodobě pohybuje mezi 10–20 %. Uvedené informace můžeme dále doplnit údaji, že z celkového počtu domácností postižených povodněmi v roce
1997 měla pouze jedna pětina sjednáno pojištění kryjící riziko příchodu povodně. Podle průzkumu České asociace pojišťoven nepředstavovala první
rozsáhlá povodňová událost významný impuls k nárůstu pojistek domácností10.
V současné době pojišťovny (pod tlakem zahraničních zajišťoven) pružně
reagují na stále frekventovanější jev povodní v celoevropském měřítku, a to
diverzifikací pojištění podle umístění konkrétní stavby a případným nepojištěním majetku v nejvíce ohrožených lokalitách. Důvodem pro tento krok je
pravidelný výskyt povodní v konkrétních oblastech, zatímco pojistnou událostí může být pouze nahodilý jev s nízkou pravděpodobností výskytu.
Na základě uvedených faktů lze konstatovat, že ačkoliv bylo v minulosti
pojištění proti riziku povodně všeobecně dostupným produktem, nebylo (především ze strany domácností) v uspokojivé míře využíváno. Hlavním důvodem byla skutečnost, že rozsáhlé povodně se na území ČR neobjevovaly řadu
desetiletí, a proto bylo toto riziko všeobecně podceněno. Nepojištěním majetku byla tedy nemalá část soukromého sektoru odsouzena ke krytí povodňových škod z vlastních zdrojů, což ovšem bylo plně v souladu se základním
principem ochrany před povodněmi: „Každý si chrání svůj majetek sám“.
V souvislosti s aktuálním vývojem na trhu pojištění proti povodním jsou do
role nepojištěných (se všemi důsledky) odsouzeny domácnosti a podniky, které mají majetek v záplavových oblastech s vysokým rizikem zaplavení. Jedná
se z větší části o výstavbu povolovanou za minulého režimu. Vytyčení „nepojistitelných“ oblastí provádějí samy pojišťovny na základě expertních informací o frekvencích rozlivů (tj. v ČR např. od Výzkumného ústavu vodohospodářského T.G.M.). Vodoprávními úřady stanovená záplavová území tedy
rozhodování pojišťoven přímo neovlivňují. Pro snížení potenciálních povodňových škod lze proto v těchto případech doporučit jiné způsoby ochrany majetku, např. vhodné konstrukce budov, zajištění možnosti rychlého přesunu
majetku v případě ohrožení apod. Konečným efektem nepojistitelnosti majetku ve vymezených oblastech může být omezení výstavby a rozvoje majetkových hodnot – tedy z pohledu kritéria povodňových škod realizace nejefektivnějšího preventivního protipovodňového opatření.
10
166
Údaje převzaty ze Sborníku textů „K řešení povodňového rizika pojištěním“, VŠE
Praha, 2003.
Při plánování konkrétní stavby v záplavovém území je nutné si uvědomit,
že povolení stavebního úřadu nezaručuje odpovídající ochranu proti povodním, ačkoliv je to tak ze strany soukromého sektoru často chápáno. Do budoucna by pro investora měla být skutečným signálem informujícím o riziku
zaplavení cena pojistky v rámci systému komerčního pojištění.
Na závěr podkapitoly lze tedy shrnout, že v souvislosti s povodněmi se neprojevilo selhání trhu pojištění budov. Povodňové škody nejsou důvodem
proto, aby stát v tomto směru vynakládal prostředky způsobem suplujícím trh.
Míra angažovanosti veřejných orgánů
Orgány veřejné správy vytvořily bezprostředně po povodních v roce 2002
celou škálu dotací, příspěvků a jiných programů určených na popovodňovou
obnovu a rekonstrukci majetku soukromého sektoru a obcí jako nejnižší
úrovně samosprávy. Tyto finanční prostředky byly a jsou čerpány paralelně
s nejrůznějšími charitativními a jinými povodňovými sbírkami realizovanými
na základě dobrovolné společenské solidarity (ačkoliv celkový objem obou
typů pomoci je nesrovnatelný). Na rozdíl od této společenské solidarity, která
je realizována na základě dobrovolných příspěvků jednotlivců, však představují povodňové dotační tituly veřejné správy politické rozhodnutí, které je
činěno pod tlakem veřejného mínění o neúnosnosti celé povodňové katastrofy. V duchu principu poplatnosti politiky občanům-voličům, jsou tedy
v současnosti na ochranu proti povodním obecně vynakládány miliardy (jako
na jednu z vládních priorit).
Dosud nebylo provedeno vyhodnocení jednotlivých dotačních titulů veřejné správy, ani zpracován celkový přehled programů a objem vynaložených
(plánovaných) veřejných prostředků. Částečně obsahuje tyto údaje kapitola
III. Celá oblast financování ochrany proti povodním je tedy pro občanadaňového poplatníka velmi nečitelná a hodnocení efektivnosti konkrétních
vynakládaných prostředků (např. jejich vliv na snížení budoucích povodňových škod) nebylo dosud provedeno.
Výše zmíněná nepřehlednost dotačních titulů představuje sama o sobě jen
dílčí problém, který je možno nad rámec diskuse o povodních vztáhnout
k neutěšenému stavu veřejných rozpočtů ČR v posledních letech. V jakých
souvislostech (ve vztahu k povodním) je však využívání veřejných prostředků
pro financování povodňových škod kontraproduktivní?
Jiří Šulc, hejtman ústeckého kraje, v rámci semináře „Povodně a veřejné finance“ (CEP) poznamenal: „Za majetek podnikatelských subjektů a škody na
167
něm vzniklé v první řadě musí zodpovídat vlastník a dále, je-li majetek pojištěn, i pojišťovna. Zde by neměl existovat žádný zájem financování
z veřejných rozpočtů. Stejný princip by měl platit i u soukromého majetku
obyvatel. Veřejný sektor zde musí hrát určitou roli, ale spíše v rámci sociální
pomoci než v rámci nějakých fantasmagorických programů a projektů, které
se dají velmi snadno zneužít.“ V duchu této citace je nezbytné upozornit na
krátkozrakost veřejné pomoci soukromým subjektům, která (jakkoliv může
být odůvodněna potřebností v období bezprostředně po katastrofě) s sebou
přináší následující negativní průvodní jevy:
zatěžuje veřejné rozpočty přesunem zdrojů na úkor jiných schválených
záměrů nebo vyššího veřejného zadlužení (povodňové dluhopisy),
supluje všeobecně dostupné komerční pojištění rizik,
supluje dobrovolnou společenskou solidaritu,
znevýhodňuje občany, kteří se rozhodli svůj majetek sami pojistit
(nemotivuje k uzavíraní nových nebo dostatečně kvalitních povodňových
pojistek),
napomáhá k plošné obnově majetku v záplavových územích, ačkoliv
existuje riziko jeho budoucího nepojištění a opětovného zaplavení.
Znamená to, že v dlouhodobém horizontu působí dotace na obnovu majetku proti míře přizpůsobení společnosti na povodňovou událost a rovněž narušují řadu klíčových principů strategických dokumentů ochrany proti povodním (viz kapitola II.).
Stejná situace je u veřejného majetku obcí, krajů a jednotlivých ústředních orgánů státní správy. I u těchto budov se předpokládá, že jsou kryty kvalitním komerčním pojištěním, což se ale v řadě případů po povodních v roce 2002 nepotvrdilo. Dostupnost veřejných prostředků na obnovu těchto objektů je velmi
vysoká, především na úrovni orgánů státní správy. Opět poukazujeme na nízkou
efektivnost vynakládání těchto prostředků v dlouhodobém horizontu.
Míra přizpůsobení
Po odhalení výše uvedené závislosti mezi soukromým pojištěním
a veřejnými prostředky na popovodňovou obnovu se krátce zaměříme na další
ekonomické souvislosti uvažování podniků a domácností.
Za změnu chování jednotlivců směřující ke snížení povodňových škod (tj.
ztrát na životech a majetku) považujeme v dalším kontextu obnovu majetku
mimo záplavové (či zaplavené) oblasti. Změna chování soukromého sektoru
v souvislosti s povodněmi je ovlivněna náklady varianty obnovy majetku
168
v poškozeném území oproti nákladům varianty přesídlení. Těmito náklady
rozumíme jednak přímou obnovu stavby nebo zajištění alternativního bydlení
(tj. prodej poškozeného majetku, nákup nebo pronájem nové nemovitosti aj.),
a dodatečné náklady.
Dodatečnými náklady v případě obnovy majetku v postiženém území je
případné vyšší pojištění majetku nebo riziko opětovného zaplavení.
S variantou přestěhování souvisí náklady spojené s hledáním nového zaměstnání (nebo budováním nových dodavatelských a odběratelských vazeb
v případě podniku), náklady spojené s přerušením sociálních vazeb aj.
V České republice lze podle dosavadních zkušeností s migrací (např. za účelem získání zaměstnání) označit tyto dodatečné náklady jako výrazný limitující faktor.
Kromě subjektivních vlivů působí na rozhodování jednotlivce či podniku
i celospolečenské klima a politické zásahy do řešení celé povodňové katastrofy. Mezi tyto faktory můžeme výčtem zahrnout:
formování „povodňové paměti obyvatelstva“ na základě historických
zkušeností a veřejného hodnocení pravděpodobnosti další katastrofy
obdobného rozsahu,
finanční pomoc státu, tj. přenášení zodpovědnosti za řešení životních
situací na třetí osobu a zároveň snižování nákladů obnovy v postiženém
území,
ochranu proti povodním v širším kontextu, tj. deklarované priority v rámci
povodňových strategií a typy realizovaných protipovodňových opatření aj.
Na základě předcházející diskuse o jednotlivých faktorech jsme přesvědčeni o tom, že míra přizpůsobení české společnosti je nízká. Současné změny
v rámci krizového managementu a ochrany proti povodním v ČR se ve většině případů zaměřují na zdokonalení ochrany lidských životů (tj. hlásná
a předpovědní služba, povodňové modely) a pasivní ochranu majetku pomocí
regulace vodních toků. Z těchto důvodů se tedy lze domnívat, že budoucí povodně katastrofálního rozsahu povedou k obdobným škodám, s jejichž pokrytím se v současné době potýkáme.
169
Literatura
„Prevence, pojištění škod při povodních“, Ústav stavební ekonomiky a řízení,
http://www.enviweb.cz, 6. 4. 2004.
Linnerooth-Bayer, J., Amendola, A., „Introducing to Special Issue on Flood
Risks in Europe“ in Risk Analysis, Vol. 23, No. 3, 2003.
Linnerooth-Bayer, J., Amendola, A., „Global Change, Natural Disasters and
Loss-sharing: Issues of Efficiency and Equity, The Geneva Papers on Risk
and Insurance Vol. 25 No.2 (April 2000), 203–219.
„Projekt Vyhodnocení katastrofální povodně v srpnu 2002 – výsledná
zpráva“, Výzkumný ústav vodohospodářský T. G. M., Praha, 2003
Sborník textů, „K řešení povodňového rizika pojištěním“, VŠE Praha, 2003.
Sborník textů č. 20/2002, „Povodně a veřejné finance“, CEP, Praha, 2002.
Sheaffer, J., Mullan, D., Hinch, N., „Encouraging Wise Use of Flood Plains
with Market-Based Incentives“, Environment, 1–2/2002, USA.
„Vztah stát-obce v krizových situacích po vyhodnocení povodňové
a popovodňové situace v roce 2002 a 2003“, Svaz měst a obcí ČR,
http://www.smocr.cz/old_smocr/povodne2002.htm
170
Použité zkratky
AOPK ....... Agentura ochrany přírody a krajiny
COŽP........ Centrum pro otázky životního prostředí Univerzity Karlovy
ČEÚ .......... Český ekologický ústav
ČHMÚ ...... Český hydrometeorologický ústav
ČR ............. Česká republika
ERDF ........ Evropský fond regionálního rozvoje
EU ............. Evropská unie
HRDP........ Horizontální plán rozvoje venkova
IEEP.......... Institut pro ekonomickou a ekologickou politiku Fakulty
národohospodářské Vysoké školy ekonomické v Praze
IZS ............ Integrovaný záchranný systém
MHMP...... Magistrát hlavního města Prahy
MMR ........ Ministerstvo pro místní rozvoj
MZE.......... Ministerstvo zemědělství
MŽP .......... Ministerstvo životního prostředí
SROP ........ Sektorový operační regionální program
ÚPD........... územně plánovací dokumentace
VÚMOP.... Výzkumný ústav meliorací a ochrany půdy
VÚV .......... Výzkumný ústav vodohospodářský T.G.M.
ZVHS ........ Zemědělská vodohospodářská správa
171
Informace o nositeli projektu
Institut pro ekonomickou a ekologickou politiku (IEEP)
Fakulty národohospodářské,
Vysoká škola ekonomická v Praze
IEEP byl založen v roce 1997 jako pracoviště VŠE pro poradenskou, konzultační, vědeckou, vzdělávací a publikační činnost v oblasti státní politiky
v hospodářství, životním prostředí a regionálním rozvoji. Zaměřuje se především na problematiku ekonomiky životního prostředí a ekologické politiky. Těžištěm činnosti bylo řešení projektů vědy a výzkumu. Z tohoto důvodu
byl Institut od 1. ledna 2001 začleněn pod Fakultu národohospodářskou VŠE
jako vědecko-výzkumné pracoviště.
Institut pro ekonomickou a ekologickou politiku působí jako interdisciplinární ústav umožňující spolupráci odborníků z širokého spektra institucí. Programově se zaměřuje na vytváření flexibilních týmů odborníků z různých oblastí jak v rámci VŠE, tak i z dalších vysokých škol, výzkumných ústavů,
státní správy i soukromé sféry. Při realizaci svých úkolů IEEP úzce spolupracuje s katedrami Fakulty národohospodářské, se Střediskem regionálních
a správních věd a dalšími pracovišti VŠE. Využívá kontaktů s podobnými institucemi v České republice i v zahraničí.
IEEP úspěšně realizoval řadu výzkumných projektů. Ke stěžejním oblastem jeho činnosti patří následující oblasti:
Analýza efektů státních zásahů a aproximace s legislativou Evropské
Unie
IEEP se dlouhodobě a systematicky věnuje rozvíjení teoretických východisek i metodologických nástrojů pro evaluaci státních intervencí do tržní ekonomiky. Tříletý projekt vědy a výzkumu v gesci Ministerstva životního prostředí „Metodika průběžného vyhodnocování ekonomických dopadů
legislativy na životní prostředí“ vytvořil podmínky pro komplexní analýzu
poznání v této nově se rozvíjející oblasti aplikované ekonomické teorie
i vybudování analytického instrumentária. IEEP hodlá tuto problematiku
172
dlouhodobě rozvíjet. Cílem je rozvíjení rozhodovacích a modelových nástrojů
pro podporu evaluačních analýz včetně nástrojů pro komplexní modelování.
Analýzy a návrhy pro uplatnění daní v oblasti ochrany životního
prostředí
V roce 1997 byl ve spolupráci s firmou SRC International CR řešen projekt
zadaný MŽP „Zpracování analýzy návrhu daňové reformy pro ochranu
životního prostředí a vypracování variant postupu jejího zavádění
v České republice“. Na něj navázal projekt „Zpřesnění analýzy dopadů
ekologické daňové reformy na obyvatelstvo a hospodářskou sféru“
v roce 1999. Výsledky projektu jsou využívány při přípravě a argumentaci
podkladů a návrhů zákonů pro prosazení ekologických prvků v daňové soustavě České republiky.
Škody na životním prostředí a externality
V letech 1997 až 1998 byl ve spolupráci s Centrem Univerzity Karlovy pro
otázky životního prostředí řešen projekt „Kvantifikace škod na životním
prostředí a možnosti jejich racionální internalizace“. Dále byl realizován
dvouletý výzkumný projekt pro MŽP „Ocenění externalit vzniklých zemědělskou výrobou“.
V současné době je IEEP zapojen do projektu americko-české spolupráce
s názvem: „Response to Disaster: Environmental Learning and Capacity
Development in the Czech Republic“, který je sponzorován americkou National Science Foundation a z české strany Ministerstvem školství, mládeže
a tělovýchovy. Projekt je zaměřen na připravenost a reakci současné společnosti na příchod živelných pohrom. Na české straně je vytvořená metodika
aplikována na případovou studii katastrofálních povodní ze srpna roku 2002.
Více informací naleznete na webových stránkách:
http://www.ieep.cz/download/weby/projekt.htm.
Ve spolupráci s katedrou hospodářské politiky fakulty
národohospodářské VŠE se IEEP podílí na pořádání seminářů
k aktuálním problémům ekonomické teorie a hospodářské politiky.
V současné době v období těsně před vstupem do Evropské unie je hlavním
zájmem IEEP aktivní participace na výzkumných projektech 6. rámcového
programu EU, především s tematikou makroekonomického modelování,
strukturální politiky a politiky životního prostředí (tj. zejména odpadové
a vodní hospodářství, obchodovatelná emisní povolení aj.).
173
IEEP velmi úzce spolupracuje s regionálně orientovanou obecně prospěšnou společností IREAS, Institutem pro strukturální politiku, v řadě výzkumných oblastí a projektech vzdělávání (více informací na
http://www.ireas.cz. V případě zájmu o více informací nebo případnou spolupráci nás prosím kontaktujte.
Ředitelka: doc. Ing. Jiřina Jílková, CSc.
Kontakt: e-mail: [email protected], http://www.ieep.cz,
Tel./Fax: +420 222 232 142
Kancelář: Štěpánská 18, Praha 1, 110 00
174
ISBN
80–86684–09–1

Povodně jako průřezový problém státní politiky

Transkript

Podobné dokumenty

Ochrana před povodněmi v urbanizovaných územích

2/2014 - Město Bochov

roční zpráva 2014 - CENIA, česká informační agentura životního

Zpráva výboru klubu

rada18_usn