II. Impact of European Law on National Constitutional Laws

Transkript

International and Comparative Law Review
No. 15/2005
II. Impact of European Law on National Constitutional
Laws - Cooperation of National and European
Jurisdictions
Dr. György Kovács, L.L.M.
Catholic University, Faculty of Law and Political Sciences, Budapest
I. Foreword
The law of the European Union shall have precedence over national laws
according to the judgements of the European Court of Justice. The draft
Constitution of the European Union explicitly declares the primacy of EU law over
national laws and all forms of national legislation.
The new-coming member states of the EU should be prepared for the
membership in the EU. This preparation had been a long process and involved the
approximation of the whole national legal system to the legal system of the EU.
The membership in the European Union required a qualitative change in the
national constitutional system and the acceptance of the restriction of national
sovereignty in a very significant manner.
The national constitutions had to be amended by the so called European
Clause or Accession Clause, which conferred certain rights of national sovereignty
to the European Union so far as it is needed for the fulfilment of the member
states’ obligations, derived from the Founding Treaties.
The impact of the accession in respect to national sovereignty had to be made
clear in the literature, as well as several acts with a certain constitutional
importance had to be amended (i.e. Act on Elections, Act on Legislation, Act on
Citizenship etc.). However, the most relevant effect of the accession is still
proceeding in the national law: the adoption of national courts and authorities to
the direct applicability and direct effect of the EU legislation and judgements of the
ECJ.
In the following I would like to concentrate on the three most important parts
of the topic. The notion of sovereignty and its ever changing relevance in history
has a special meaning for the new-coming member states. The share of
competencies between the member states and the EU has been a long time debated
field. Several constitutional courts made famous decisions in this field and
criticised the developed judgements of the ECJ. The rules of the draft EU
constitution make this field clearer and give less space for the arguments of the
national constitutional courts. The second part of this essay evaluates the
importance of the so-called sovereignty clause of the national constitution amended
before the accession. The cooperation of the two fields, the cooperation of national
27
Mezinárodní a srovnávací právní revue
číslo 15/2005
and European levels to achieve an even more advanced constitutionalism and a
higher level of democracy is the third part of the present essay, the preliminary
reference before the European Court of Justice.
II. Notion of sovereignty; a broad and a narrow perspective
1. Notion of sovereignty in a historical point of view
According to the most common definition of sovereignty, it means the
exercise of state authority over a certain number of people living on a certain
territory.
Why is it relevant to our topic to clarify the notion of sovereignty? The
conferment of certain public rights to a supranational entity restricts the
sovereignty in a quite significant manner. This restriction requires the amendment
of the state constitution and the empowerment of the constitution in order to confer
certain sovereignty rights. In the Hungarian Republic, the direct effect of foreign
law without a constitutional empowerment would not only be unconstitutional, but
also against the continuous practice of the Hungarian Constitutional Court1.
Different answers have been given in history to the question: „Who does the
main authority belong to? Who exercises sovereignty rights?”.
The notion of regal sovereignty belongs to the name of Jean Bodin (1576).
According to his theory the state authority is a uniform and indivisible order,
moreover unlimited and absolute2. As a result of his theory Luis XIV had unlimited
powers in almost all respects of the state authority.
Later on, the modern theory of folk sovereignty changed the theory of regal
sovereignty. The core of these modern theories concerns the principles of folk
sovereignty, constitutionality and share of powers3.
After the 2nd World War the notion of constitutional state, and the rule of law
became emphasised. The total exclusion of autocracy with its guarantees on the
one hand and the building of a legal order that includes all important expressions of
the state on the other hand, became the subject of sovereignty (instead of a person
or an organisation)4.
Towards these „old” and „modern” notions of sovereignty it is worth
referring to the „internal” and „external” notion of sovereignty. The notion of
„internal sovereignty” indicates the absolute power of the state and the created
1
See: Decision 30/1998. (VI.25.) AB of the Hungarian Constitutional Court
2
Alkotmánytan, István Kukorelli ed., Budapest, Osiris, 1998.
3
A törvények szelleméről, Montesquieu, 1748.
4
Reine Rechtslehre, Kelsen Hans, Wien, 1919.
28
No. 15/2005
legal order over the population living in the territory of the state. The notion of
„external sovereignty” means that the state has certain independence in relation to
other states, and determines its foreign policy without external control5.
The modern external notion of sovereignty is not absolute in this sense.
Modern states cooperate in different forms. They sign international treaties, and
they are members of international organisations and make even stronger
corporations related to trade and foreign policies through their consulates, as well.
Through the membership in the WTO (World Trade Organisation) they let their
foreign trade policies be restricted when they aim to achieve a custom and other
trade barrier free zone among the member states. Member states of the UN are not
allowed to launch war, or in the framework of the NATO member states undertake
a common defence policy6.
The membership in the European Union means an even higher confer of
sovereignty rights7 to the EC, later on to the European Union, in the sense, that
Community Law constitutes a new legal8 order addressed not only to the states but
to the people and confers rights on individuals having thus a direct effect without
the need to implement legislation9. In 1964 the Court stated that Community Law
has precedence over national laws10.
The amendment of the national constitution related to EU enlargement arouse
several questions. Therefore, experience can be gained by studying the example of
previously joined member states.
The Decision Nr. 30/1998 of the Hungarian Constitutional Court passes in the
above context. In the referred decision the Constitutional Court approved the
constitutionality of Art. 62 para. (2) of the Association Agreement which came into
force between the Republic of Hungary and the European Communities and its
member states, and Art. 8, par. (2) of the Minute II attached to the referred
Association Agreement. The Constitutional Court pointed out that the direct
applicability of parts of foreign legislation which confers direct obligation
according to the public law on national public authorities violates the right for
sovereignty, even if there are other examples among collision rules when national
law refers to pieces of a foreign legislation. In the given situation (Art. 65 of
Association Agreement invoked Art. 81 of the Treaty of Rome for direct
applicability on Hungarian competition matters) a public authority, and pieces of
5
6
Art. 5, North Atlantic Treaty, Washington D.C., 4 April 1949.
7
The draft European Constitution gives legal personality to the European Union
8
G.C.R. Iglesias, Gedanken zum Entstehen einer Europaeischen Rechtsordnung, Neue Juristische
Wochenschrift 1999, pp. 1-9.
9
Case 26/92 Van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen (1963.) ECR 3.
10
Case 6/64 Costa v. ENEL (1964) ECR 585.
29
číslo 15/2005
public law would have had direct applicability in the territory of Hungary, which is
unconstitutional because of the violation of Art. 2 of the Hungarian Constitution, as
the Republic of Hungary is declared to be an independent and democratic state,
where all power is exercised by and through the people.
According to the above mentioned jurisdiction of the Hungarian
Constitutional Court, an even broader interpreted and most open Constitution and
the most modern sovereignty conception cannot be as open and flexible as to let
free access, direct applicability, direct effect and precedence over national laws
without transforming the national legislation into pieces of foreign legislation11.
The above cited judgement of the Hungarian Constitutional Court shows some
attitude and the direction in which the new members may develop the judgements
of the Constitutional Court.
2. Question of sovereignty in the competence share between the European
Union and the member states
The relationship between community law and national law is characterised by
the limited constitutional empowerment of EC legislation, and it has a high
importance towards the restriction of the national sovereignty. According to this,
the Community, during its legislation process, shall not extend towards the
competences which were defined in the Founding Treaties.
Two main questions in this field are the following: Which organ is authentic
to define the appropriate level of the sovereignty conferment (1), and which rules
are applicable about competence share between EC and member states (2)?
The answer to the first question seems to be clear in so far, as Art. 220 of EC
Treaty declares the European Court of Justice to be the authentic interpreter of the
community law. According to this rule the ECJ is authorised in case of the
interpretation of the appropriate level of competence confer to the European
Community.
Dissenting the above principle of the European Court of Justice, the German
Constitutional Court in its most quoted “Maastricht-Judgement” ruled out that the
Constitutional Court reserves the right to prove the appropriate manner of
competence exercise by the community organs. The practical meaning is hardly
estimated of the above principle, due to the fact that there is no process yet
performed by the German Constitutional Court because of the violation of the
competencies conferred to the EC in the founding treaties.
11
30
See more about this issue: Imre Vörös, Az Alkotmány módosításának állása és az EU csatlakozás,
2003.; Imre Vörös, Az EU csatlakozás alkotmányjogi, jogdogmatikai és jogpolitikai aspektusai,
Jogtudományi Közlöny, 2002/9.; László Kecskés, Magyarország EU-csatlakozásának
alkotmányossági problémái és a szükségessé vált alkotmány módosítás folyamata, Európai Jog,
2003/3; Lecture of Géza Kilényi on the impact of European Law on National Constitutions,
Pázmány Péter Catholic University, Ph.D. School
No. 15/2005
The European Community is only allowed to act in the scope of the
competencies defined in the Founding Treaties during its actions. These
competencies are derived, certain, not general and not complete. The lack of an
exclusive catalogue of exclusive and shared competencies in the Founding
Treaties, and the broad interpretation of the principles of implied powers12 and preemption by the ECJ often led to competence overdue and to the foundation of new
competencies through jurisdiction13.
Art. 9-12 of the draft European Constitution states the relevant principles of
competence share in the European Union clearly. The practical and theoretical
importance of these principles and listing of the competencies in the draft
constitution is that they make clear where the borders of the restriction of national
sovereignty are. In the same way, they definitely narrow the possibilities of an
activist European jurisdiction, which until now characterised the practice of the
ECJ, and caused the sceptical jurisdiction towards EU legislation of several
Constitutional Courts of the member states.
III. Evaluation of the national sovereignty clause in the light of foreign
examples in a comparative point of view
The Act LXI of 2002 incorporated the following paragraph to the Act XX of
1949 on the Hungarian Constitution by the effect of 23 December 2002:
„ Article 2/A.
(1)
By virtue of treaty, the Republic of Hungary, in its capacity as a
Member State of the European Union, may exercise certain
constitutional powers jointly with other Member States to the extent
necessary in connection with the rights and obligations conferred by
the treaties on the foundation of the European Union and the
European Communities (hereinafter referred to as "European
Union'); these powers may be exercised independently and by way of
the institutions of the European Union.
(2)
(2) The ratification and promulgation of the treaty referred to in
12
Art. 308 of the EC Treaty
13
see the reaction of national Constitutional Courts: Cases from the practice of the German and
Italian Constitutional Court and ECJ: Case No 2 BvR 52/71, Internationale Handelsgesellschaft
mbH v. Einfuhr-und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel (Solange I.), German Constitutional
Court, 29 May 1974.; Case No 2 BvR 197/83, Wünsche Handelsgesellschaft (Solange II.), German
Constitutional Court, 22 October 1986.; Case No 2 BvR 2134/92, Maastricht Treaty 1992
Constitutionality Case, German Constitutional Court, 12 October 1993.;.Case No 183/73, Frontini
v. Ministero delle Finanze, Italian Constitutional Court, 27 December 1973.; Case No 232/89,
Fragd v. Amministrazione delle Finanze dello Stato, Italian Constitutional Court, 21 April 1989.
31
číslo 15/2005
Subsection (1) shall be subject to a two-thirds majority vote of the
Parliament.”
In an international comparison of sovereignty clauses the following most
important aspects have to be taken into consideration:
1. Empowerment of the Constitution to confer certain rights of sovereignty to an
international legal personality.
It should be noted that rights are conferred to the European Union. Legal
texts, such as the draft European Constitution use the word confer which means
that these sovereignty rights are not only transferred to a third party, but they will
be exercised jointly in the future with the other member states together. Rights are
conferred for an indefinite time, but there is also a possibility according to Art. 59
of draft European Constitution to withdraw from the European Union.
Empowerment should not only be given for the certain time of Accession, but it
should also prepare a legal environment for the long lasting application of the
European Union Law in the territory of the national state. Empowerment shall be
given by the Parliament in the Constitution for the penetration of EU law in the
national legal systems with direct effect and direct applicability and shall prepare
the legal environment for the long-lasting “cohabitation” with European Law.
European Law and the whole acquis communautaire becomes a part of the national
law from the date of the Accession.
2. To what extent, to what degree will sovereignty rights be conferred?
The question of the extent of sovereignty confer can easily be answered by
pointing to the articles of the Founding Treaties and the draft European
Constitution, where the scope of exclusive and shared competencies are defined.
The practice of several constitutional courts of the EU seems to have reservations
concerning the activist jurisdiction of the ECJ14. At a national level there is a
practice of national constitutional laws for defining certain imperative
requirements and goals that shall be served and obtained by the European
Integration Process. Such requirements are stated in the Amendment of the
German Constitution following the Maastricht Treaty for example, referring to the
requirements of democracy, rule of law, social state and federal state, principle of
subsidiarity and comparable and appropriate human rights protection.15 The Greek
Constitution also has a similar paragraph, requiring the existence of an important
national interest, the respect of the principles of human rights, a democratic
14
See: Case No. 2 BvR 2134/92, Maastricht Treaty 1992 Constitutionality Case, German
Constitutional Court, 12 October 1993.
15
Art. 23., Grundgesetz
32
No. 15/2005
government and the respect of equality on the basis of mutuality16. The French17
and the Italian18 Constitutions put the requirements of reciprocity and keeping
peace as premises of the sovereignty confer. The Swedish Constitution also puts
the respect of the principles of Human Rights and equality and the respect of the
European Convention on Human Rights19 as requirements. Hungary does not put
such requirements except for the formulation of the principle of reciprocity in its
sovereignty (accession-) clause. It is clear that independent from the different
formulations of national constitutions and sovereignty clauses, national
constitutions interpret a jurisdictional authority in respect to appropriate measure of
sovereignty confer and constitutionality of the EC (later on EU law) on the basis of
the following or a similar formulation of the national sovereignty clauses: “may
exercise certain constitutional powers jointly with other Member States to the
extent necessary in connection with the rights and obligations conferred by the
treaties”20.
3. The exact formulation of the European Union21, or just a general referring
to international organisations or bodies of public international law22 are the two
main ways which are followed by national constitutions in formulating their
accession clauses. The Constitution of the Republic of Hungary gives an exact
formulation to the European Union without the possibility to refer to international
organisations in general, making the accession to international organisations
available in future cases without the need for new amendments to the constitution23.
16
Art. 28., Greek Constitution
17
Art. 15. French Constitution
18
Art. 11. Italian Constitution
19
To this extent it seems to be a good change, that the draft European Constitution incorporates and
gives the rank of primary law to the Human Rights Charter of the EU. The eventual jurisdictional
authority disputes between the European Court on Human Rights and the European Court of Justice
can be solved on the one hand through Art. 51 of 2nd Part of the draft European Constitution about
the Human Rights Charter of the EU, which states that the ECJ would have human rights
jurisdictional authority in respect to those matters which arouse by the application of the European
Law. On the other hand professional discussion and agreement of the two highest courts would also
be considerable.
20
See: Practice of the German and Italian Constitutional Courts.
21
German example since the Maastricht Treaty, before they referred to international organizations in
general; the Irish Constitution also explicitly refers to European Communities; in Great Britain the
Act on European Communities serves as an „accession clause”
22
solutions of the Danish and Swedish Constitution
23
See: Imre Vörös, Az Alkotmány módosításának állása és az EU csatlakozás, 2003.; Imre Vörös, Az
EU csatlakozás alkotmányjogi, jogdogmatikai és jogpolitikai aspektusai, Jogtudományi Közlöny,
2002/9
33
číslo 15/2005
4. The exact formulation of the principle of precedence of EU law over
national laws was also one of the most debated questions of the constitutional
preparation of the accession. The exact formulation would also give certain
jurisdictional authority to the national constitutional courts with respect to
situations where EC law should have precedence over national law. According to
these arguments the Constitution of the Republic of Hungary does not declare the
precedence of EU law explicitly. There are different constitutional models in this
respect in Europe. For example in the Netherlands or in Belgium the constitutional
provision declares the precedence of EC law over national laws. In the case of
Luxembourg, a decision of the High Court secures the precedence of the EC law.
France and Italy have taken a longer way in this respect. While the French
Constitution gives explicit formulation to the precedence of EC law, the courts had
hardly recognised this principle for several years.
The accession clauses of the national constitutions open a gate for the
European Law to enter into national legal systems but in the same way the
sovereignty clauses also base the jurisdictional authority of the national
constitutional courts in certain situations related to the fulfilment of national
obligations by implementing and applying the EC law.
IV. The role of national constitutional courts in the preliminary ruling
process before the ECJ
1. The interpretation of Art. 220 of the EC Treaty concerning the
responsibility of the European Court Of Justice
Article 220 of the EC Treaty gives responsibility to the Court to „ensure that
the law is observed in the interpretation and application of this Treaty”. This
means that the Court is entitled to interpret the content of the EC law in an
autonomous way. The interpretation of the ECJ sometimes differs from the way
national courts interpret or would interpret the same piece of EC legislation24. In
these cases Article 234 of the EC Treaty gains significant importance. For the
national courts Art. 234 gives the opportunity to interpret national laws and the EC
law in a coherent way.
Therefore, EC law contains a part of the national law and the national
authorities and courts are responsible to apply EC law. In certain cases the
preliminary reference is the critical link between the Member State judiciaries and
the Court of Justice. Referrals are in fact the most common kind of case on the
Court’s docket, constituting about one half of it.
24
34
See: the autonomic interpretation of the ECJ concerning the notion of retroactive effect (Paul Craig,
Grainne de Búrca, EU Law, Texts, Cases and Materials, Oxford, Oxford University Press, 2003, p.
381.) or concerning the notion of „Court” according to Art. 234 EC Treaty
No. 15/2005
2. The scope of the application of preliminary reference
The possibility of national Constitutional Courts25 to submit a preliminary
reference to the ECJ is very important according to national constitutional laws. In
certain cases where the application of European Law would violate National
Constitution, national courts (see: the German, and Italian models, where the idea
of preliminary reference comes from) are obliged to submit a preliminary reference
to the National Constitutional Court about the constitutionality of the certain piece
of national legislation. In these cases national constitutional courts can submit a
preliminary reference to the ECJ, to get the correct interpretation of the EC law.
Courts or tribunals, against whose decisions there is no judicial remedy under
national law, shall26 bring the matter to the ECJ.
The ECJ interprets the notion of „court”, and the notion of „court of last
instance” autonomic and slightly different from national laws27. The Italian
Constitutional Law explicitly states that due to the fact that the Italian
Constitutional Court is not a national court as referred to in Art. 234 (3) of the EC
Treaty, it cannot refer matters for preliminary rulings. If consideration of
constitutionality of an act involves a question concerning the interpretation of the
EC law, the Italian Court shall refer the matter to the European Court of Justice for
a preliminary ruling, before referring it to the Constitutional Court for a
preliminary ruling28.
According to the continuous practice of the ECJ, tribunals, administrative
bodies of last instance (e.g. Unabhängige Verwaltungssenat in Austria) or other, in
respect to the national law non-judicial organs were entitled to submit preliminary
reference to the ECJ.
The interpretation of the notion of last instance is also slightly different from
national laws. The ECJ considers the existence of any remedy of a national law in a
very practical way and against a decision of an administrative body not only
administrative but also judicial remedies would be required to apply.
25
See: Preliminary references of the Austrian Constitutional Court Nr. B 2251/97, Nr. W I-14/99, and
Nr. KR 1/00 and Judgment of July 16, 1998, C-93/97, Fédération Belge des Chambres Syndicales de
Médecins, ASBL, ECR I-4837 of the ECJ, initiated by the Belgian Cour d'Arbitrage
26
It should be noted that the fact that the determination of the question, if the interpretation of EC law
is vital to the decision of the certain case remains an exclusive right of the court, against whose
decisions there is no judicial remedy under national law, derogates the practical importance of the
above ruling
27
That is, why the place of national constitutional courts in the judicial hierarchy according to
national constitutional law is less important by determining, if national constitutional courts are
entitled to submit an preliminary reference before the ECJ.
28
Association of the Councils of State and Supreme Administrative Jurisdictions of the European
Union, 18th Kolloquium regarding the Preliminary Ruling process in the Court of Justice of the
European Community, Helsinki, 20 - 21 Mai, 2002.,
http://193.191.217.21/colloquia/2002/gen_report_en.pdf, pp. 19-20.
35
číslo 15/2005
The lack of a contradictional element in a process in the constitutional court
and the high abstraction level of the constitutional cases in the constitutional courts
only arises if national constitutional courts shall or can submit a preliminary
reference in the case of an interpretation problem concerning the content of the EC
law. The above mentioned fact that is the decision about the necessity of the
interpretation of the EC law in a certain case remains a decision of the court of last
instance and this fact reduces the practical importance of this rule.
3. Participation of the national constitutional courts in the preliminary ruling
process
The requirement of a common constitutional cooperation towards the building
of a common constitutional order can be served in the best way through the
cooperation of national constitutional courts and the European Court of Justice in
the preliminary ruling process.
Although the ECJ stated that the notion of “court” in Art. 234 of the EC
Treaty is interpreted autonomously and different than national laws interpret the
notion of court, it is still worth to have a look at the regulation of selected member
states.
As the Portuguese Constitutional Court stated, even in highly abstract
constitutional questions the opportunity remains for the Constitutional Court to
refer the matter to the ECJ. The German Constitutional Court considers the
possibility to refer an interpretation matter regarding the EC law in front of the ECJ
as important29. As it was mentioned above, Italian constitutional law makes it not
available for the Italian Constitutional Court to refer matters to the ECJ.
As it was already mentioned, the „place” of constitutional courts in the
judicial hierarchy, according to national law, is less important, due to the
autonomous interpretation of the ECJ concerning the notion of „court” in Art. 234
of the EC Treaty. But it should be noted that under the Austrian Constitutional
Law30 there are three equal high courts: the High Court of Justice, the
Constitutional Court and the High Administrative Court, which are the three
highest courts in their own fields of responsibility. Due to the Austrian judicial
system, the Constitutional Court is a part of the system of the three highest courts.
Under Hungarian Constitutional Law31 the Constitutional Court is not a
component of the judicial hierarchy and due to the above mentioned Italian
practice, we could say as well that it is not entitled to refer matters to the ECJ in
29
Cf. supra
30
Art. 82-94, 130 Austrian Constitution, especially Art. 92, 130, 137-148.
31
Art. 47 (1) Hungarian Constitution „The Supreme Court is the supreme authority for justice of the
Republic of Hungary”
36
No. 15/2005
the preliminary ruling process. Concerning the above mentioned examples from
the practice of the Austrian Constitutional Court and the Belgian Cour d'Arbitrage
and concerning the autonomic interpretation of the ECJ regarding the notion of
court in Art. 243 EC Treaty, the possibility of the Hungarian Constitutional Court
for preliminary reference in the ECJ seems to be clear.
As it was mentioned above, the Austrian and also the Belgian Cour
dÀrbitrage made precedence in referring matters to the ECJ in the preliminary
ruling process. The Austrian Constitutional Court has referred three matters to the
ECJ until now. One was the question of energy transfer32, the second on the case of
the entitlement of foreign workers to participating in labour union elections33 and
the third on the issue of processing personal data and the disclosure of data on the
income of employees subject to control by the Rechnungshof (Central Auditing
Authority)34.
The question of the participation of Constitutional Courts in the preliminary
ruling process in the ECJ gained special relevance in Hungary already several days
following the accession. The Hungarian Constitutional Court in its Judgement Nr.
17/2004. (V.25) ABh, approved the constitutionality of the initiative of the
President of Hungary. The President refused to sign it and referred an act to the
Constitutional Court, which contained the executive rules of EC regulation Nr.
230/2004/EC. The act imposed special penalty fine for farmers whose average
agricultural product reserves exceeded the average amount of the reserves of
previous years. The decision regarded the particular act to be unconstitutional, due
to its retrospective effect. The European Court of Justice interpreted the notion of
retrospective effect in a different way from that of the national law in several of its
decisions. The legal literature35 posed the question why the constitutional court did
not refer the question simply to the ECJ (as the Austrian colleagues did) and why
the problem was regarded as a national constitutional question. The answers to
give to these questions can be difficult.
On the one hand, the evaluation, if the need for the interpretation of EC law
by the ECJ is necessary for the decision-making remains in the discrete
responsibility of the referral, even in the case of courts of last instance. On the
other hand, in the particular case the Constitutional Court found some other
32
Nr. B 2251/97, Austrian Constitutional Court (C-143-99, ECJ)
33
Nr. W I-14/99, Austrian Constitutional Court (C-171/01, ECJ)
34
Nr. KR
35
András Sajó, Miért nehéz tantárgy az együttműködő alkotmányosság? (in: FUNDAMENTUM,
2004/3. sz.)
1/00, Austrian Constitutional Court (C-465/00, ECJ)
37
číslo 15/2005
reasons (i.e. insufficient level of regulation36) for unconstitutionality directly
derived from the National Constitutional Law. It can be stated that a more
appropriate preparation for the certain piece of legislation would have been a better
step towards a more advanced fulfilment of the national obligations derived from
the EU membership. It would be too early to draw conclusions concerning the
attitude of the Hungarian Constitutional Court towards the common establishment
of a European constitutionalism, towards the concept of cooperative
constitutionalism37, which means that national jurisdictional authorities and
European authorities and courts are commonly involved in the development
process of the EC law. As the President of the Hungarian Constitutional Court
stated38, the main importance of the national constitutional judiciary in the
European Union lays not exclusively in the protection of the national values but
also in the common protection of the principle of share of powers, and democracy
in a common Europe. According to his statement, the common European level of
constitutionalism and democracy can be improved and secured through the
existence of national constitutional courts and through the cooperation of national
constitutional courts and the Court of Justice.
Bibliography
Books and articles
Association of the Councils of State and Supreme Administrative Jurisdictions of
the European Union, 18’th Colloquy regarding the Preliminary Ruling process
before the Court Of Justice of the European Community, Helsinki, 20 - 21 Mai,
2002., http://193.191.217.21/colloquia/2002/gen_report_en.pdf
CRAIG, PAUL, DE BÚRCA, GRAINNE, EU Law, Texts, Cases and Materials, Oxford,
Oxford University Press, 2003
HÄBERLE, PETER, Der kooperative Verfassungsstaat, in: Verfassungslehre als
Kulturwissenschaft, 2. Auflage 1998
HOLLÓ, ANDRÁS, És mi lesz az alkotmánnyal? (in: FUNDAMENTUM, 2004/3.
sz.)
IGLESIAS, G.C.R., Gedanken zum Entstehen einer Europaeischen Rechtsordnung,
Neue Juristische Wochenschrift 1999, pp. 1-9.
36
Art. 8 (2) of the Hungarian Constitution states, that „in the Republic of Hungary regulations
pertaining to fundamental rights and duties are determined by law”; the approved act delegated the
definition of exceptions under the payment obligation to regulational level, which was
unconstitutional
37
See more about the so called kooperativer Verfassungsstaat: Peter Häberle, Der kooperative
Verfassungsstaat, in: Verfassungslehre als Kulturwissenschaft, 2. Auflage 1998, pp 175.
38
András Holló, És mi lesz az alkotmánnyal? (in: FUNDAMENTUM, 2004/3. sz.) see more: Jutta
Limbach, Die Kooperation der Gerichte in der zukünftigen Grundrechtsarchitektur
(http://www.rewi.hu-berlin.de/WHI/deutsch/fce/fce700/limbach.htm)
38
No. 15/2005
KECSKÉS, LÁSZLÓ, Magyarország EU-csatlakozásának alkotmányossági problémái
és a szükségessé vált alkotmány módosítás folyamata, Európai Jog, 2003/3.
EU ENLARGEMENT, The Constitutional Impact at EU and National Level, ed.
KELLERMANN, ALFRED E., DE ZWAAN, JAAP W., CZUCZAI, JENÖ, The Hague,
TMC Asser Press, 2000.
Lecture of KILÉNYI, GÉZA on impact of European Law on national Constitutions,
Alkotmánytan, KUKORELLI, ISTVÁN ed., Budapest, Osiris, 1998.
LIMBACH, JUTTA, Die Kooperation der Gerichte in der zukünftigen
Grundrechtsarchitektur
(http://www.rewi.huberlin.de/WHI/deutsch/fce/fce700/limbach.htm)
MACCORMICK, NEIL, Questioning Sovereignty, Oxford, 1999.
MARESCAU, M., MONTAGUTI, E., The Relations between the European Union and
Central and Eastern Europe: A Legal Appraisal, CMLRev. 32(1995), pp. 13271367. (an analysis of the Europe Agreements)
The Relationship between European Community Law and National Law: The
Cases, OPPENHEIMER, ANDREW ed., Cambridge, 1994.
SAJÓ, ANDRÁS, Miért nehéz tantárgy az együttműködő alkotmányosság? (in:
FUNDAMENTUM, 2004/3. sz.)
SCHIMA, BERNHARD, Das Vorabentscheidungsverfahren vor dem EuGH, 2004,
Wien, MANZ, C.H. BECK.)
The Birth of a European Constitutional Order, ed. SCHWARZE, JÜRGEN, Baden Baden, Nomos Verlagsgesellschaft, 2001.
SCHWARZE, JÜRGEN, BECKER, ULRICH, POLLAK, CHRISTIANA, Die Implementation
von Gemeinschaftsrecht, Baden – Baden, Nomos Verlagsgesellschaft, 1993.
Constitutional Judiciary in a New Democracy, The Hungarian Constitutional
Court, ed. SÓLYOM, L., BRUNNER, G., ANN ARBOR, 1999.
SÓLYOM, L., Introduction to the Decisions of the Constitutional Court of the
Republic of Hungary, in: Constitutional Judiciary in a New Democracy, The
Hungarian Constitutional Court, ed. L. SÓLYOM, G. BRUNNER, ANN ARBOR
1999., pp. 4-5.
STEPHAN, PAUL B., PARISI, FRANCESCO, DEPOORTER, BEN, LUU, XINH, The Law
and Economics Of The European Union, LexisNexis, 2004.
TATHAM, A., Constitutional Judiciary in Central Europe and the Europe
Agreement: Decision 30/1998. (VI.25.) AB of the Hungarian Constitutional
Court, International and Comparative Law Quarterly 48 (1999), pp. 913-920
VOLKAI, J., The Application of the Europe Agreement and European Law in
Hungary: the Judgement of an Activist Constitutional Court on Activist Notions,
Harvard Law School, The Jean Monnet Chair, Working Papers 1999.
VÖRÖS, IMRE, Az Alkotmány módosításának állása és az EU csatlakozás, 2003.
VÖRÖS, IMRE, Az EU csatlakozás alkotmányjogi, jogdogmatikai és jogpolitikai
aspektusai, Jogtudományi Közlöny, 2002/9.
WARD, IAN, A Critical Introduction to European Law, London, Dublin and
Edinburgh, Butterworths, 1996.
39
číslo 15/2005
European Constitutionalism Beyond the State, ed. WEILER, J.H.H. AND WIND,
MARLENE Cambridge, 2003.
WYRZYKOWSKI, M., The Constitutions of the Eastern European Countries in the
Structure of European Constitutionalism, in: Lèspace constitutionnel européen,
ed. R. BIEBER, P. WIDMER, Zürich 1995,p.161;
Judgements
Case 26/92 Van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen
(1963.) ECR 3.
Case 11/70, Internationale Handelsgesellschaft mbH v. Einfuhr- und Vorratsstelle
für Getreide und Futtermittel
Case 4/73, Nold and Others v. Commission of the European Communities
Case No 2 BvR 52/71, Internationale Handelsgesellschaft mbH v. Einfuhr-undVorratsstelle für Getreide und Futtermittel (Solange I.), German Constitutional
Court, 29 May 1974.
Case No 2 BvR 197/83, Wünsche Handelsgesellschaft (Solange II.), German
Case No 2 BvR 2134/92, Maastricht Treaty 1992 Constitutionality Case, German
Case No 183/73, Frontini v. Ministero delle Finanze, Italian Constitutional Court,
27 December 1973.
Case No 232/89, Fragd v. Amministrazione delle Finanze dello Stato, Italian
Constitutional Court, 21 April 1989.
Case No. 30/98, Europa Agreement 1994 Constitutionality Case, Hungarian
Constitutional Court, 1998.
Case C-213/89 Regina v. Secretary of State for Transport ex parte Factortame
Limited and Others
40
No. 15/2005
II. Vliv evropského práva na ústavní právo členských států
EU - Spolupráce národních jurisdikcí s EU
Dr. György Kovács, L.L.M.
Katolická univerzita Budapešť, Fakulta právních a politických věd
I. Úvod
Podle Evropského soudního dvora je právo Evropské unie nadřazeno právu
členských států. Návrh ústavy Evropské unie výslovně deklaruje nadřazenost práva
EU národnímu právu a všem formám národní legislativy.
Nově přistupující státy EU by měly být na členství připraveny. Takováto
příprava představuje dlouhodobý proces a obnáší i harmonizaci celého státního
právního systému s právním systémem Evropské unie. Členství v EU vyžaduje
jednak změny v ústavních systémech jednotlivých států, a stejně tak i přistoupení
na významná omezení státní suverenity.
Ústavy jednotlivých členských států bylo nutno upravit takzvanou evropskou
či přístupovou doložkou, jež Evropské unii deleguje jistá práva státní suverenity
tak, aby bylo možné plnit závazky členských států vyplývající ze zakládající
smluv.
Před odbornou literaturou stál úkol ujasnit vliv vstupu na státní suverenitu, a
stejně tak bylo nutno novelizovat množství ústavních zákonů (zákon o volbách,
zákon o legislativě, zákon o občanství, atd.). Nejmarkantnější účinek vstupu je
stále patrný v oblasti národního zákonodárství: soudy a státní orgány se musejí
vyrovnávat s přímou účinností legislativy Evropské unie a rozsudků Evropského
soudního dvora.
V tomto článku se chceme věnovat třem nejdůležitějším oblastem této
problematiky. Pojetí suverenity a její význam se v historii vždy měnil a nově
přistupující státy jej tedy chápou odlišně. Rozdělení pravomocí mezi členské státy
a EU je stále předmětem obšírné diskuse. Již několik ústavních soudů vydalo v této
oblasti rozhodnutí, jež kritizovala postup Evropského soudního dvora. Zásady
návrhu ústavy EU stanovily v této oblasti jasnější pravidla a zmenšily prostor pro
argumentaci ze strany národních ústavních soudů. Ve druhé části článku se
pokusíme zhodnotit význam takzvané doložky o suverenitě obsažené v ústavě
novelizované před vstupem. Třetí část se zabývá spoluprací těchto dvou oblastí,
tedy spolupráce na národní a evropské úrovni s cílem dosáhnout vyššího stupně
ústavnosti a vyššího stupně demokracie či předběžné otázky u Evropského
soudního dvora.
41
číslo 15/2005
II. Pojetí suverenity z širšího a užšího pohledu
1. Pojetí suverenity z historického hlediska
Podle nejobecnější definice suverenita znamená výkon státní moci nad lidmi
žijícími na daném území.
Proč je definování pojmu suverenita pro naše téma natolik důležité?
Delegování určitých veřejných práv na nadnárodní entitu do značné míry
způsobuje omezení suverenity. Toto omezení si vyžaduje novelizaci ústavy
takovým způsobem, aby se ústavou mohla delegovat jistá suverénní práva.
V Maďarské republice by přímý účinek cizího práva neuznaného ústavou byl nejen
neústavní, ale byl by i v rozporu se stávající praxí maďarského ústavního soudu1.
Na otázku komu náleží nejvyšší autorita a kdo vykonává práva suverenity
dává historie různé odpovědi.
Pojetí královské suverenity je spojeno se jménem Jeana Bodina (1576). Podle
jeho teorie představuje státní autorita ucelený a nedělitelný řád, který je v podstatě
neomezený a absolutní2. Díky jeho teorii měl Ludvík XIV neomezenou moc
v podstatě ve všech oblastech státní správy.
Teorii královské suverenity později nahradila moderní teorie suverenity lidu.
Podstatou těchto moderních teorií jsou principy suverenity lidu, ústavnost a
rozdělení moci3.
Po druhé světové válce se do popředí dostává pojetí ústavního zřízení a
právního státu. Předmětem suverenity (na rozdíl od jedince či organizace)4 se stalo
úplné vyloučení autokracie s jejími zárukami na straně jedné a budování právního
řádu obsahujícího všechny důležité atributy státu na straně druhé.
Vedle tohoto „starého“ a „moderního“ pojetí suverenity je třeba se uvést i
„vnitřní” a „vnější” pojetí. Pojem „vnitřní suverenita” poukazuje na absolutní moc
státu a právní řád nad obyvatelstvem žijícím na jeho území. Termín „vnější
suverenita” značí to, že daný stát je do jisté míry nezávislý na ostatních zemích a
určuje svoji zahraniční politiku bez vnější kontroly5.
Moderní pojetí vnější suverenity není v tomto smyslu absolutní. Moderní státy
různými formami spolupracují. Uzavírají mezinárodní smlouvy, stávají se členy
mezinárodních organizací a stejně tak vytvářejí prostřednictvím svých konzulátů
1
Viz Rozhodnutí 30/1998. (VI.25.) AB maďarského ústavního soudu.
2
3
A törvények szelleméről, Montesquieu, 1748.
4
Reine Rechtslehre, Kelsen Hans, Wien, 1919.
5
42
No. 15/2005
silné korporace v oblastech obchodu a zahraniční politiky. Prostřednictvím členství
ve WTO (Světová obchodní organizace) umožňují omezení své zahraničněobchodní politiky s cílem zajistit pomocí cla a dalších obchodních bariér zónu
volného obchodu mezi členskými státy. Členské státy OSN tak nemohou vyhlásit
válku, a nebo v rámci NATO její členové prosazují politiku společné obrany6.
Členství v Evropské unii znamená dokonce vyšší stupeň delegace suverénních
práv7 ve prospěch EHS či později Evropské unie, a to v tom smyslu, že
komunitární právo vytváří nový právní8 řád platný pro jednotlivé státy i pro jejich
občany, a tímto způsobem deleguje práva na jednotlivce, takže má přímý účinek i
bez potřeby zavádět novou legislativu9. V roce 1964 Soud rozhodl, že komunitární
právo je nadřazeno právu členských států10.
Změny v ústavách členských států EU podmíněné jejím rozšířením vyvolaly
několik otázek. Zkušenosti lze tomto případě nabýt studiem příkladů dříve
přistoupivších členských států.
Do tohoto kontextu zapadá rozhodnutí maďarského ústavního soudu č.
30/1998. Soud v něm uznal ústavnost článku 62 odst. 2 Asociační dohody mezi
Maďarskou republikou a evropskými společenstvími a jejich členskými státy a
článku 8 odst. 2 jejího dodatku. Ústavní soud poukázal, že přímá účinnost
ustanovení cizí legislativy, která podle práva veřejného uvalují přímou
odpovědnost na národní úřady porušuje právo suverenity, a to i v tom případě, že
mezi kolizními normami existují příklady, kdy se vnitrostátní právo odvolává na
ustanovení cizí legislativy. Za dané situace (čl. 65 Asociační dohody uplatňuje na
maďarské konkurenční věci článek 81 Římské smlouvy o přímé účinnosti) by
veřejné úřady a některá ustanovení veřejného práva měly přímou pravomoc na
území Maďarska, což je v rozporu s článkem 2 maďarské ústavy, jelikož Maďarská
republika je vyhlášena jako nezávislý a demokratický stát, kde výkon veškeré moci
je uskutečňován lidem a skrze lid.
Podle výše uvedeného rozhodnutí maďarského ústavního soudu by ani šířeji
interpretovaná a sebeotevřenější ústava či nejmodernější koncepce suverenity
nemohly být do té míry otevřené a flexibilní, aby umožnily volný přístup, přímou
pravomoc, přímou účinnost a nadřazenost nad národními zákony, aniž by bylo
6
Čl. 5 Severoatlantické smlouvy, Washington D.C., 4 duben 1949.
7
Návrh evropské ústavy počítá s Evropskou unií jako s právnickou osobou
8
G.C.R. Iglesias, Gedanken zum Entstehen einer Europaeischen Rechtsordnung, Neue Juristische
Wochenschrift 1999, pp. 1-9.
9
Case 26/92 Van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen (1963.) ECR 3.
10
43
číslo 15/2005
nutné zapracovat národní zákony do ustanovení cizí legislativy. 11 Výše zmíněné
rozhodnutí maďarského ústavního soudu naznačuje určitý přístup a směr, kterým
by se nově přistoupivší členové mohli v rozhodnutích ústavního soudu orientovat.
2. Otázka suverenity při rozdělení pravomocí mezi Evropskou unii a
členské státy
Vztah mezi komunitárním právem a právem členských států je
charakterizován omezeným ústavním zmocněním legislativy ES a má značný
význam z hlediska omezení národní suverenity. Podle něj Společenství v průběhu
legislativního procesu nesmí rozšiřovat své kompetence vymezené zakládajícími
smlouvami.
V tomto směru jsou důležité dvě následující otázky: Která instituce je
autorizovaná pro definování příslušné úrovně delegování suverenity (1) a jaká
pravidla jsou určující pro rozdělení pravomocí mezi ES a členské státy (2)?
Odpověď na první otázku se zdá být jasná, článek 220 SES totiž stanovuje
Evropskému soudnímu dvoru pravomoc k autentické interpretaci komunitárního
práva. Podle této zásady je ESD autorizován k výkladu příslušné úrovně
delegování pravomocí Evropskému společenství.
Německý ústavní soud tento princip ESD odmítl ve svém nejcitovanějším tzv.
„Maastrichtském rozsudku“, kde rozhodl, že ústavní soud si vyhrazuje právo na
určení příslušné úrovně pro výkon pravomocí komunitárními orgány. Praktický
dopad tohoto principu je prozatím těžko odhadnutelný vzhledem ke skutečnosti, že
německý ústavní soud prozatím neprojednával žádný případ týkající se překročení
pravomocí ES vyplývajících ze zakládajících smluv.
Evropské společenství může jednat pouze v rozsahu svých pravomocí
vymezených zakládajícími smlouvami. Tyto pravomoci jsou odvozené, určité, ne
všeobecné a ne úplné. Neexistence jmenovitého katalogu výhradních a sdílených
pravomocí v zakládajících smlouvách a extenzívní výklad principů odvozených
11
44
Více o této problematice viz: Imre Vörös, Az Alkotmány módosításának állása és az EU csatlakozás,
2003; Imre Vörös, Az EU csatlakozás alkotmányjogi, jogdogmatikai és jogpolitikai aspektusai,
Jogtudományi Közlöny, 2002/9; László Kecskés, Magyarország EU-csatlakozásának
alkotmányossági problémái és a szükségessé vált alkotmány módosítás folyamata, Európai Jog,
2003/3; Lecture of Géza Kilényi on the impact of European Law on National Constitutions,
No. 15/2005
pravomocí12 a přednostních práv podaný Evropským soudním dvorem vedl
nezřídka k opožďování výkonu pravomocí a k ustanovování pravomocí nových13.
Články 9 - 12 návrhu evropské ústavy jasně stanovují příslušné principy pro
sdílení pravomoci v Evropské unii. Praktický i teoretický význam těchto principů a
výčtu pravomocí v návrhu ústavy spočívá v tom, že jasně vytyčují hranice omezení
národní suverenity. Stejným způsobem pak definitivně zužují prostor pro
aktivistickou evropskou jurisdikci, která byla až doposud charakteristická pro praxi
ESD a u některých ústavních soudů členských států byla příčinou skepse vůči
legislativě EU.
III. Srovnávací pohled na význam doložky o národní suverenitě ve
světle příkladu ze zahraničí
Zákon LXI z roku 2002 (s účinností od 23. prosince 2002) obsahuje
následující článek převzatý ze zákona č. XX z roku 1949 o maďarské ústavě:
„ Článek 2/A.
(1) Ve smyslu smlouvy je Maďarská republika jako členský stát Evropské
unie oprávněna vykonávat určité ústavní pravomoci společně s ostatními
členskými státy v míře nezbytné co se týče práv a povinností vyplývajících ze
zakládajících smluv Evropské unie a Evropských společenství (dále jen „Evropská
unie“); tyto pravomoci mohou být vykonávány nezávisle na institucích Evropské
unie.
(2) Ratifikace a promulgace smlouvy uvedené v článku (1) je podmíněna
schválením dvoutřetinovou většinou parlamentu.”
12
Čl. 308 SES
13
Viz reakce ústavních soudů: Případy z praxe německého a italského ústavního soudu a ESD: Case
No 2 BvR 52/71, Internationale Handelsgesellschaft mbH v. Einfuhr-und Vorratsstelle für Getreide
und Futtermittel (Solange I.), German Constitutional Court, 29 May 1974.; Case No 2 BvR 197/83,
Wünsche Handelsgesellschaft (Solange II.), German Constitutional Court, 22 October 1986.; Case
No 2 BvR 2134/92, Maastricht Treaty 1992 Constitutionality Case, German Constitutional Court,
12 October 1993.; Case No 183/73, Frontini v. Ministero delle Finanze, Italian Constitutional
Court, 27 December 1973.; Case No 232/89, Fragd v. Amministrazione delle Finanze dello Stato,
Italian Constitutional Court, 21 April 1989.
45
číslo 15/2005
Při mezinárodním srovnávání doložek o suverenitě je třeba brát v potaz
následující nejdůležitější aspekty:
1. Zmocnění ústavy přenášet jistá práva suverenity na mezinárodní právnickou
osobu. Poznamenáváme, že práva jsou přenášena na Evropskou unii. Právní texty,
jako např. návrh evropské ústavy, užívají termín confer, což znamená, že tato práva
suverenity nejsou pouze přenesena na třetí stranu, ale také to, že v budoucnu budou
vykonávána společně s dalšími členskými státy. Práva jsou přenesena na dobu
neurčitou, podle článku 59 návrhu Evropské ústavy však existuje možnost
z Evropské unie vystoupit. Zmocnění by tedy nemělo být uděleno pouze na určité
přístupové období, ale mělo by také připravit právní prostředí pro dlouhodobé
aplikování práva Evropské unie na území členských států. Do ústavy by mělo být
parlamentem zaneseno zmocnění k pronikání práva EU do národních právních
systémů s přímým účinkem a přímou použitelností a mělo by připravit právní
prostředí pro dlouhodobou „kohabitaci“ s evropským právem. K datu přistoupení
se stává evropské právo a celé acquis communautaire součástí národního práva.
2. Do jaké míry či stupně mohou být suverénní práva delegována?
Otázku rozsahu delegování suverenity lze jednoduše zodpovědět poukazem na
články zakládajících smluv a návrhu Evropské ústavy, kde je definován rozsah
výhradních a sdílených pravomocí. V praxi některých ústavních soudů členských
států se však objevují výhrady vůči aktivistické jurisdikci ESD14. Na národní úrovni
existuje praxe národních ústavních zákonů při definování jistých imperativních
požadavků a cílů, jichž by mělo být dosaženo v evropském integračním procesu.
Tyto požadavky jsou uvedeny například v dodatku k německé ústavě následující po
Maastrichtské smlouvě, odkazujícím na požadavky demokracie, právního státu,
sociálního státu a federálního státu, principu subsidiarity a srovnatelné a patřičné
ochrany lidských práv.15 Ústava Řecka obsahuje obdobný článek, který vyžaduje
existenci důležitého národního zájmu, uznávání principů lidských práv,
demokratickou vládu a uznávání rovnosti na základě vzájemnosti16. Ústavy
Francie17 a Itálie18 si jako předpoklady pro delegování suverenity kladou
požadavek reciprocity a udržování míru. Švédská ústava si klade požadavek
uznávání principů lidských práv, rovnosti a dodržování Evropské úmluvy o
14
Viz Case No. 2 BvR 2134/92, Maastricht Treaty 1992 Constitutionality Case, German Constitutional
Court, 12 October 1993.
15
Čl. 23, Grundgesetz
16
Čl. 28, řecká ústava
17
Čl. 15, francouzská ústava
18
Čl. 11, italská ústava
46
No. 15/2005
lidských právech19. Maďarsko takovéto požadavky neklade, s výjimkou formulace
principu reciprocity ve své (přístupové) doložce o suverenitě. Je zřejmé, že ústavy
členských států, nezávislé na různých formulacích ústavy a doložkách o suverenitě,
interpretují zákonodárnou autoritu s ohledem na příslušnou míru převodu
suverenity a ústavnosti ES (později právo EU) na základě následující nebo
obdobně formulované doložky o národní suverenitě: „může vykonávat určité
ústavní pravomoci společně s ostatními členskými státy, v míře nezbytné co se týče
práv a povinností delegovaných smlouvami“20.
3. Přesná formulace Evropské Unie21 nebo pouze obecný odkaz na
mezinárodní organizace či orgány mezinárodního veřejného práva22 jsou dva hlavní
směry, kterými se ubírají jednotlivé ústavy při formulování svých přístupových
doložek. Ústava Maďarské republiky předkládá Evropské unii přesnou formulaci
bez možnosti všeobecně se odvolávat k mezinárodním organizacím, čímž je
budoucí vstup do mezinárodních organizací umožněn i bez nutnosti změn v
ústavě23.
4. Jednou z nejdiskutovanějších otázek při přípravě k přistoupení byla přesná
formulace principu nadřazenosti práva EU nad právy národními. Takováto exaktní
formulace by také udělila národním ústavním soudům jistou jurisdikční autoritu
v situacích, kde by právo ES mělo být nadřazeno národnímu právu. Podle těchto
argumentů ústava Maďarské republiky výslovně nestanoví přednost práva EU.
V tomto ohledu v Evropě existují různé ústavní modely. Například v Nizozemí
nebo Belgii ústava deklaruje přednost zákonů ES před zákony národními.
V případě Lucemburska zaručuje přednost zákonů ES rozhodnutí Vyššího soudu.
V tomto ohledu prošly Francie a Itálie prošly delší cestou. Přestože francouzská
ústava explicitně formuluje přednost práva ES, francouzské soudy tento princip již
několik let neuznaly.
19
V tomto ohledu se zdá přínosné, že návrh evropské ústavy zahrnuje primární právo do Listiny práv a
svobod EU. Případné právní spory o kompetence mezi Evropským soudem pro lidská práva a
Evropských soudním dvorem lze řešit na straně jedné podle čl. 51 části II návrhu evropské ústavy o
o evropské listině lidských práv, který stanoví, že ESD bude mít pravomoc rozhodovat ve věcech
souvisejících s přijetím evropského práva, na straně druhé lze předpokládat odborné spory a diskuse
mezi těmito dvěma nejvyššími soudy.
20
Viz praxe ústavního soudu Německa a Itálie.
21
Příklad Německa od Maastrichtské smlouvy, dříve zde existovala obecná možnost odkazu na
mezinárodní organizace; irská ústava odkazuje explicitně na evropská společenství; ve Velké
Británii slouží zákon o evropských společenstvích jako přístupová doložka.
22
Řešení podle dánské a švédské ústavy.
23
Viz: Imre Vörös, Az Alkotmány módosításának állása és az EU csatlakozás, 2003.; Imre Vörös, Az
EU csatlakozás alkotmányjogi, jogdogmatikai és jogpolitikai aspektusai, Jogtudományi Közlöny,
2002/9.
47
číslo 15/2005
Přístupové doložky ústav členských států otevírají evropskému právu bránu
do jednotlivých národních právních systémů, na straně druhé však doložky o
suverenitě potvrzují pravomoci národních ústavních soudů v situacích týkajících se
plnění národních závazků při implementaci a aplikaci práva ES.
IV. Role ústavních soudů členských států v předběžném řízení
u Evropského soudního dvora
1. Výklad čl. 220 SES o odpovědnosti Evropského soudního dvora
Podle článku 220 SES soud odpovídá za „zajištění dodržování práva podle
výkladu a aplikace této Smlouvy”. To znamená, že ESD je oprávněn nezávisle
interpretovat obsah práva ES. Výklad ESD je někdy odlišný od interpretací soudů
členských států co se týče legislativy ES24. V těchto případech nabývá článek 234
SES zvlášť důležitého významu, jelikož dává soudům členských států možnost
interpretovat národní zákony a právo ES koherentním způsobem.
Součástí práva ES jsou tedy určité výseky národního práva a úřady a soudy
členských států odpovídají za aplikaci práva ES. V určitých případech je předběžná
otázka kritickou spojnicí mezi soudnictvím členského státu a Evropským soudním
dvorem. Předběžná řízení jsou ve skutečnosti nejčastějšími případy v agendě
Evropského soudního dvora a tvoří téměř její polovinu.
2. Rozsah použití předběžné otázky
Pro ústavní právo členských států25 je možnost předložit předběžnou otázku
ESD velmi důležitá. V určitých případech, kdy by aplikace evropského práva
mohla znamenat porušení ústavy, jsou státní soudy (viz německý a italský model,
odkud myšlenka předběžné otázky pochází) povinny předložit předběžnou otázku
týkající se ústavnosti určitého ustanovení národní legislativy Národnímu ústavnímu
soudu. V těchto případech mohou národní ústavní soudy předložit předběžnou
otázku ESD a získat tak správnou interpretaci práva ES.
Soudy či tribunály, proti jejichž rozhodnutí neexistují podle národního práva
opravné prostředky, postoupí věc26 Evropskému soudnímu dvoru.
24
Viz autonomní interpretace ESD co se týče retroaktivity (Paul Craig, Grainne de Búrca, EU Law,
Texts, Cases and Materials, Oxford, Oxford University Press, 2003, str. 381.) či termínu „soud”
podle článku 234 SES.
25
Viz řízení o předběžných otázkách rakouského ústavního soudu č. 2251/97, Nr. W I-14/99, č. KR
1/00 a rozhodnutí z 16. července 1998, C-93/97, Fédération Belge des Chambres Syndicales de
Médecins, ASBL, ECR I-4837 of the ECJ, iniciované belgickým Cour d'Arbitrage.
26
Zde je nutné poznamenat, že pokud výklad práva ES je v určitých případech rozhodujícím faktorem
pro soudní rohodnutí, proti němuž v daném národním právu neexistuje soudní opravný prostředek,
pak se praktický význam tohoto rozhodnutí snižuje.
48
No. 15/2005
Pojetí pojmů „soud“ a „soud nejvyšší instance“ Evropského soudního dvora je
nezávislé a poněkud odlišné od jejich interpretace v jednotlivých národních
právních systémech27. Italské ústavní právo výslovně konstatuje, že vzhledem ke
skutečnosti, že italský ústavní soud není národním soudem ve smyslu článku 234
(3) SES, nemůže případy postupovat k předběžnému rozhodnutí. Pokud
posuzování ústavnosti zákona zahrnuje i otázky týkající se interpretace práva EU,
italský soud předkládá žádosti o předběžné rozhodnutí Evropskému soudnímu
dvoru dříve než ústavnímu soudu.28
Podle současné praxe ESD jsou k předkládání žádostí o předběžné řízení
oprávněny tribunály, administrativní orgány nejvyšší instance (např. rakouský
Unabhängige Verwaltungssenat) a další, podle struktury mimosoudních orgánů
členských zemí.
Výklad pojmu nejvyšší instance podle ESD se rovněž mírně liší od práva
jednotlivých členských států. Evropský soudní dvůr posuzuje veškeré opravné
prostředky národního práva z přísně praktického hlediska, a proti rozhodnutí
správního orgánu by tedy měly být použity opravné prostředky nejen správní, ale i
soudní.
Nepřítomnost kontradiktorního prvku u věcí projednávaných ústavním
soudem vysoká abstrakčnost ústavněprávních případů se projevuje pouze pokud
ústavní soudy členských států předloží nebo mohou předložit žádost o předběžné
rozhodnutí v případech zabývajících se problematikou interpretace obsahu práva
ES. Výše uvedená skutečnost, t.j. fakt, že rozhodnutí o nezbytnosti výkladu práva
ES v jistých případech zůstává na soudu nejvyšší instance, poněkud snižuje
praktickou použitelnost tohoto pravidla.
3. Účast ústavních soudů členských států v řízení o předběžných
otázkách
Požadavek ústavní spolupráce při budování společného ústavního pořádku lze
nejlépe splnit prostřednictvím spolupráce ústavních soudů členských států
s Evropským soudním dvorem při řízení o předběžném rozhodnutí.
I když ESD konstatoval, že výklad pojmu „soud“ podle článku 234 SES je
autonomní a odlišný od interpretací uváděných soudy členských států, bude jistě
zajímavé podívat se blíže na právní úpravu ve vybraných státech.
27
To jest proč se postavení národních ústavních soudů v soudní hierarchii daného ústavního práva liší
podle toho, zda je ústavní soud oprávněn předkládat žádost o předběžném rozhodnutí Evropskému
soudnímu dvoru.
28
Association of the Councils of State and Supreme Administrative Jurisdictions of the European
Union, 18th Colloquium regarding the Preliminary Ruling process in the Court of Justice of the
European Community, Helsinki, 20 - 21 May, 2002,
http://193.191.217.21/colloquia/2002/gen_report_en.pdf, str. 19-20.
49
číslo 15/2005
Jak uvedl portugalský ústavní soud, možnost odvolávat se k ESD existuje
dokonce i u vysoce abstraktních ústavních otázek. Německý ústavní soud považuje
možnost obracet se ve věcech týkajících se výkladu práva ES na Evropský soud za
velmi důležitou29. Jak již bylo uvedeno, italské ústavní právo tuto možnost svému
ústavnímu soudu neumožňuje.
Postavení ústavních soudů v soudní hierarchii jednotlivých členských států je
tedy méně důležité, a to z důvodu autonomního výkladu ESD pojmu „soud“ v čl.
234 SES. Je však nutno poznamenat, že podle rakouského ústavního práva30
existují tři vyšší soudy s rovnocenným postavením: Vyšší soud, Ústavní soud a
Vyšší správní soud, které jsou třemi nejvyššími soudy se svou vlastní oblasti
působnosti. V rakouském soudním systému patří ústavní soud mezi tři nejvyšší
soudy.
Podle maďarského ústavního práva31 není ústavní soud součástí soudní
hierarchie a s ohledem na výše zmíněnou praxi v Itálii můžeme říci, že není ani
oprávněn obracet se na ESD v řízení o předběžných otázkách. Z pohledu výše
uvedených příkladů z praxe rakouského ústavního soudu a belgického Cour
d'Arbitrage a s ohledem na autonomní výklad ESD co se týče pojetí soudu podle čl.
243 SES, jsou v případě předběžných otázek možnosti maďarského ústavního
soudu u ESD zřejmě jasné.
Jak již bylo výše zmíněno, rakouský i belgický Cour dÀrbitrage vytvořily
v procesu předběžného řízení precedens, když se obrátily na Evropský soudní dvůr.
Rakouský ústavní soud se doposud obrátil na Evropský soudní dvůr ve třech
věcech. Jednalo se o přenos energie32, druhý případ se týkal oprávnění zahraničních
pracovníků účastnit se voleb v odborech33 a třetí případ řešil zpracovávání osobních
dat a poskytování údajů příjmech zaměstnanců při kontrole ze strany Ústředního
kontrolního úřadu (Rechnungshof)34.
Problematika účasti národních ústavních soudů v řízení o předběžných
otázkách před ESD získala v Maďarsku zvláštní význam již několik dnů po vstupu
do EU. Maďarský ústavní soud svým rozhodnutím č. 17/2004 (V. 25) ABh potvrdil
ústavnost iniciativy prezidenta Maďarska. Prezident jej odmítl podepsat a předložil
ústavnímu soudu zákon, který obsahoval exekutivní pravidla Nařízeni ES
č. 230/2004/EC. Tímto zákonem se udělovala zvláštní pokuta zemědělcům, jejichž
zásoby průměrné zemědělské produkce převýšily průměrné zásoby v předešlých
letech. Rozhodnutí označilo tento zákon pro jeho retrospektivní účinek za
29
Ibid.
30
Čl. 82-94, 130 rakouské ústavy, zejména pak čl. 92, 130, 137-148.
31
Čl. 47 (1) maďarské ústavy: „Nejvyšší soud je nejvyšší právní autoritou Maďarské republiky”
32
Č. B 2251/97, rakouský ústavní soud (C-143-99, ECJ)
33
Č. W I-14/99, rakouský ústavní soud (C-171/01, ECJ)
34
Č. KR
50
1/00,
rakouský ústavní soud
(C-465/00, ECJ)
No. 15/2005
protiústavní. Evropský soudní dvůr v několika svých rozhodnutích interpretoval
termín retrospektivní účinek způsobem odlišným od výkladu podle národního
práva. V odborné literatuře35 byla vznesena otázka proč ústavní soud jednoduše
nepostoupil danou problematiku Evropskému soudnímu dvoru (jako to učinili
rakouští kolegové) a proč byla tato problematika považována za národně-ústavní
otázku. Odpovědět na tyto otázky nebude jednoduché.
V případě potřeby výkladu práva Evropské unie Evropským soudním dvorem
je evaluace na jedné straně nutná z toho důvodu, že rozhodování zůstává plně
v pravomoci referujícího, a to dokonce i v případě, kdy se jedná o soud poslední
instance. Na straně druhé by ústavní soud mohl v tomto případě nalézt určité další
důvody (např. nedostatečná úroveň regulace36) neústavnosti přímo odvozené od
ústavního práva. Lze říci, že důkladnější příprava jednotlivého výseku legislativy
by mohla představovat efektivnější krok směrem k lepšímu plnění státních
povinností vyplývajících z členství v Evropské unii. Bylo by předčasné předjímat
závěry maďarského ústavního soudu ohledně postoje k vytváření evropské
ústavnosti, ke koncepci kooperativního konstitucionalismu37, jenž znamená, že
orgány jednotlivých státních jurisdikcí, evropské orgány a soudy jsou společně
zapojeny do procesu vývoje práva ES. Jak uvedl předseda Maďarského ústavního
soudu38, největší význam národního ústavního soudnictví v Evropské unii
nespočívá pouze v ochraně národních hodnot, ale také ve společné ochraně
principu sdílení pravomocí a demokracie ve společné Evropě. Podle tohoto výroku
je možno společnou evropskou úroveň ústavnosti a demokracie výšit a zabezpečit
díky existenci národních ústavních soudů a pomocí spolupráce těchto soudů s
Evropským soudním dvorem.
35
András Sajó, Miért nehéz tantárgy az együttműködő alkotmányosság? (in: FUNDAMENTUM,
2004/3)
36
Čl. 8(2) maďarské ústavy stanoví. že „v Republice Maďarsko jsou právní předpisy týkající se
základních práv a povinností určovány zákonem”; onen schválený zákon odkázal definování výjimek
týkajících se plateb za závazky na úroveň nařízení, což bylo neústavní.
37
Více k tzv. kooperativer Verfassungsstaat: Peter Häberle, Der kooperative Verfassungsstaat, in:
Verfassungslehre als Kulturwissenschaft, 2. Auflage 1998, pp 175.
38
András Holló, És mi lesz az alkotmánnyal? (in: FUNDAMENTUM, 2004/3) více viz: Jutta Limbach,
Die Kooperation der Gerichte in der zukünftigen Grundrechtsarchitektur (http://www.rewi.huberlin.de/WHI/deutsch/fce/fce700/limbach.htm)
51
číslo 15/2005
Literatura
Publikace a články
Association of the Councils of State and Supreme Administrative Jurisdictions of the
European Union, 18’th Kolloquium regarding the Preliminary Ruling process before the
Court Of Justice of the European Community, Helsinki, 20 - 21 Mai, 2002.,
http://193.191.217.21/colloquia/2002/gen_report_en.pdf
CRAIG, PAUL, DE BÚRCA, GRAINNE, EU Law, Texts, Cases and Materials, Oxford, Oxford
University Press, 2003
HÄBERLE, PETER, Der kooperative Verfassungsstaat, in: Verfassungslehre als
Kulturwissenschaft, 2. Auflage 1998
HOLLÓ, ANDRÁS, És mi lesz az alkotmánnyal? (in: FUNDAMENTUM, 2004/3. sz.)
IGLESIAS, G.C.R., Gedanken zum Entstehen einer Europaeischen Rechtsordnung, Neue
Juristische Wochenschrift 1999, pp. 1-9.
KECSKÉS, LÁSZLÓ, Magyarország EU-csatlakozásának alkotmányossági problémái és a
szükségessé vált alkotmány módosítás folyamata, Európai Jog, 2003/3.
EU ENLARGEMENT, The Constitutional Impact at EU and National Level, ed.
KELLERMANN, ALFRED E., DE ZWAAN, J AAP W., CZUCZAI, JENÖ, The Hague, TMC Asser
Press, 2000.
Lecture of KILÉNYI, GÉZA on impact of European Law on national Constitutions, Pázmány
Péter Catholic University, Ph.D. School
Alkotmánytan, KUKORELLI, ISTVÁN ed., Budapest, Osiris, 1998.
LIMBACH, JUTTA, Die Kooperation der Gerichte in der zukünftigen Grundrechtsarchitektur
(http://www.rewi.huberlin.de/WHI/deutsch/fce/fce700/limbach.htm)
MACCORMICK, NEIL, Questioning Sovereignty, Oxford, 1999.
MARESCAU, M., MONTAGUTI, E., The Relations between the European Union and Central
and Eastern Europe: A Legal Appraisal, CMLRev. 32(1995), pp. 1327- 1367. (an analysis
of the Europe Agreements)
The Relationship between European Community Law and National Law: The Cases,
OPPENHEIMER, ANDREW ed., Cambridge, 1994.
SAJÓ, ANDRÁS, Miért nehéz tantárgy az együttműködő alkotmányosság? (in:
FUNDAMENTUM, 2004/3. sz.)
SCHIMA, BERNHARD, Das Vorabentscheidungsverfahren vor dem EuGH, 2004, Wien,
MANZ, C.H. BECK.)
The Birth of a European Constitutional Order, ed. SCHWARZE, JÜRGEN, Baden - Baden,
Nomos Verlagsgesellschaft, 2001.
SCHWARZE, JÜRGEN, BECKER, ULRICH, POLLAK, CHRISTIANA, Die Implementation von
Gemeinschaftsrecht, Baden – Baden, Nomos Verlagsgesellschaft, 1993.
Constitutional Judiciary in a New Democracy, The Hungarian Constitutional Court, ed.
SÓLYOM, L., BRUNNER, G., ANN ARBOR, 1999.
SÓLYOM, L., Introduction to the Decisions of the Constitutional Court of the Republic of
Hungary, in: Constitutional Judiciary in a New Democracy, The Hungarian Constitutional
Court, ed. L. SÓLYOM, G. BRUNNER, ANN ARBOR 1999., pp. 4-5.
STEPHAN, PAUL B., PARISI, FRANCESCO, DEPOORTER, BEN, LUU, XINH, The Law and
Economics Of The European Union, LexisNexis, 2004.
TATHAM, A., Constitutional Judiciary in Central Europe and the Europe Agreement:
Decision 30/1998. (VI.25.) AB of the Hungarian Constitutional Court, International and
Comparative Law Quarterly 48 (1999), pp. 913-920
52
No. 15/2005
VOLKAI, J., The Application of the Europe Agreement and European Law in Hungary: the
Judgement of an Activist Constitutional Court on Activist Notions, Harvard Law School,
The Jean Monnet Chair, Working Papers 1999.
VÖRÖS, IMRE, Az Alkotmány módosításának állása és az EU csatlakozás, 2003.
VÖRÖS, IMRE, Az EU csatlakozás alkotmányjogi, jogdogmatikai és jogpolitikai aspektusai,
Jogtudományi Közlöny, 2002/9.
WARD, IAN, A Critical Introduction to European Law, London, Dublin and Edinburgh,
Butterworths, 1996.
European Constitutionalism Beyond the State, ed. WEILER, J.H.H. AND WIND, MARLENE
Cambridge, 2003.
WYRZYKOWSKI, M., The Constitutions of the Eastern European Countries in the Structure of
European Constitutionalism, in: Lèspace constitutionnel européen, ed. R. BIEBER, P.
WIDMER, Zürich 1995, p.161;
Soudní rozhodnutí
Případ 26/92 Van Gend en Loos versus Nederlandse Administratie der Belastingen (1963.)
ECR 3.
Případ 6/64 Costa v. ENEL (1964) ECR 585.
Případ 11/70, Internationale Handelsgesellschaft mbH v. Einfuhr- und Vorratsstelle für
Getreide und Futtermittel
Případ 4/73, Nold and Others v. Commission of the European Communities
Případ No 2 BvR 52/71, Internationale Handelsgesellschaft mbH v. Einfuhr-undVorratsstelle für Getreide und Futtermittel (Solange I.), German Constitutional Court, 29
May 1974.
Případ No 2 BvR 197/83, Wünsche Handelsgesellschaft (Solange II.), German
Případ No 2 BvR 2134/92, Maastricht Treaty 1992 Constitutionality Case, German
Případ No 183/73, Frontini v. Ministero delle Finanze, Italian Constitutional Court, 27
December 1973.
Případ No 232/89, Fragd v. Amministrazione delle Finanze dello Stato, Italian
Constitutional Court, 21 April 1989.
Případ No. 30/98, Europa Agreement 1994 Constitutionality Case, Hungarian Constitutional
Court, 1998.
Případ C-213/89 Regina v. Secretary of State for Transport ex parte Factortame Limited and
Others
53

II. Impact of European Law on National Constitutional Laws

Transkript

Podobné dokumenty

II. Řešení sporů vznikajících ze spotřebitelských transakcí v EU MGr

Ceník krbů a příslušenství

Sekcia pracovného práva