KRIMINALITA A KORUPCE

Transkript

ORGANIZOVANÁ
PLATFORMA STÍNOVÉ EKONOMIKY STÁTU
Sborník vědeckých prací
z mezinárodní vědecké konference
14. – 15. března 2013
Plzeň, ČESKÁ REPUBLIKA
0
&
BEZPEČNOSTNÍ AGENTURA HLS, Plzeň, ČR
ORGANIZOVANÁ
14. – 15. března 2013
Plzeň, ČESKÁ REPUBLIKA
KEY Publishing s.r.o.
Ostrava
2013
1
Zostavila, grafická úprava: PhDr. Jana VITOVSKÁ
ISBN 978-80-7418-182-5
VĚDECKÝ VÝBOR KONFERENCE
Odborní garanti vědecké konference:
prof. Yuriy BOSHYTSKYI
Podpredseda Akademickej rady EEDA
Kyiv University of Law National Academy of Sciences of Ukraine, Ukraine
Prof. Larisa Anatolivna YANKOVSKA
Ľvovská univerzita biznisu a práva ĽVOV, Ukrajina
Dr. h. c. prof. Ing. Marián MESÁROŠ, DrSc.
Vysoká škola bezpečnostného manažérstva Košice, SR
Dr. h. c. prof. JUDr. Mojmír MAMOJKA, CSc.
Fakulta práva Janka Jesenského Vysokej školy v Sládkovičove, SR
doc. JUDr. Karel SCHELLE, CSc.
Zástupca riaditeľa EEDA n.o. pre Českú republiku a predseda Akademickej
rady EEDA
Právnická fakulta Masarykovy univerzity, Brno, ČR
Dr. Vladimír BARANOV
Zástupca riaditeľa EEDA n.o. pre medzinárodné vzťahy s Ruskou
federáciou
President Academy of National Security of the Russian Federation, Russia
JUDr. Štefan KOČAN, PhD.
Akadémia Policajného zboru v Bratislave, SR
doc. Ing. Miroslav LISOŇ, PhD.
Mezinárodní vědecký výbor:
prof. Dr. Fedir VASHCHUK
Transcarpathian State University, Ukraine
Dr. h. c. prof. JUDr. Vladimír ČEČOT, CSc.
Prof. Lyubomyr Ivanovych SOPILNYK
zástupca riaditeľa EEDA pre Ľvov - region Ukrajina
Ľvovská univerzita biznisu a práva ĽVOV, Ukrajina
prof. Ljubomir STAJIĆ
University from Nový Sad, Serbia
prof. Dr. Miroslav VITÉZ
University from Nový Sad, Serbia
prof. JUDr. Mgr. Jana VIKTORYOVÁ, PhD.
prof. Dr. hab. Jolanta KARBOWNICZEK
Krakow, Poland
asocc. prof. Dr. Ceslovas CHRISTAUSKAS
Kaunas University of Lithuania, Lithuania
assoc. prof. Olga TYTARENKO, PhD.
Zástupca riaditeľa pre ekonomické a právne záležitosti
s Ukrajinou
doc. Ing. Miroslav KELEMEN, PhD. (brigádny generál v zálohe)
Vysoká škola bezpečnostného manažérstva v Košiciach, SR
doc. JUDr. Mojmír MAMOJKA, PhD.
doc. PaedDr. Samuel UHRIN, CSc.
doc. JUDr. Dušan KORGO, CSc.
Právnická fakulta Univerzity Mateja Bela v Banskej Bystrici, SR
doc. Ing. Viera PETRÁŠOVÁ, CSc.
Slovenská poľnohospodárska univerzita Nitra, SR
doc. Vasyl ZAPLATYNSKYI, CSc.
Zástupca riaditeľa EEDA pre medzinárodné vzťahy s Ukrajinou
National Aviation University, Kiev, Ukraine
PhDr. Martin GRONSKÝ, PhD.
JUDr. Monika HULLOVÁ, PhD.
colonel Katarina STRBAC, PhD.
Ministry of defence Republic of Serbia
Dr. Haorhij DYNYS
Transcarpathian State University, Ukraine
Dr. Alexander USTINOV
Zástupca riaditeľa EEDA n.o. pre medzinárodné vzťahy
s Ruskou federáciou, Russia
Dr. Cezary TATARCZUK
Eugeniusz Kwiatkowski University of Administration and Business in
Gdynia, Poland
Dr. Janusz GIERSZEWSKI
College of Higher Education "Pomerania", Chojnice, Poland
Dr. Julius PIWOWARSKI
Wyższa Szkoła Bezpieczeństwa Publicznego i Indywidualnego "Apeiron",
Krakow, Poland
Dr. Agata TYBURSKA
Instytut Sluzby Prewencyjnej Wyzszej Szkoly Policji
w Szczytnie, Poland
JUDr. Marcela TÓTHOVÁ, PhD.
Fakulta práva Paneurópskej vysokej školy, SR
JUDr. Eduard KAČÍK, CSc.
Paneurópska vysoká škola Bratislava, SR
JUDr. Štefan MICHALÍK
Najvyšší súd Slovenskej republiky, SR
JUDr. Jaroslav MIKUŠ
Krajský súd Bratislava, SR
JUDr. Dušan POHOVEJ
Advokátska kancelária Pohovej-Plank Bratislava, SR
mjr. PaedDr. Lucia VARGOVÁ
Stredná odborná škola Policajného zboru, Košice, SR
plk. JUDr. Alexander NEJEDLÝ
Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky
mjr. Ing. Štefan GALLA, PhD.
Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky
Ing. Michal LEŠKO
Vysoká škola bezpečnostného manažérstva v Košiciach, SR
PhDr. Martin JAKUBEC
Paneurópska vysoká škola v Bratislave, SR
Mgr. Bc. Radovan KONEČNÝ
Paneurópska vysoká škola v Bratislave, SR
Generál major ICOCRIM JUDr. Jozef ZAŤKO
Honorary Visiting Professor School of Higher Education in Public and
Individual Security Apeiron in Cracow
International Committee on struggle against the Organized crime,
Terrorism and Corruption – Paris
ICOCRIM Slovak Bureau
Recenzenti:
prof. Dr. hab. Nataliia G. KALASHNYK
Zástupca riaditeľa EEDA n.o. pre Ukrajinu
College of Higher Education "Pomerania", Chojnice, Poland
prof. PhDr. Jaroslav OBERUČ, CSc.
Dubnický technologický inštitút v Dubnici nad Váhom, SR
Dr. Piotr LEWANDOWSKI
Eugeniusz Kwiatkowski University of Administration and Business in
Gdynia, Poland
doc. JUDr. Peter POLÁK, PhD.
Fakulta práva Paneurópskej vysokej školy, SR
doc. Radim VALENČÍK, CSc.
Vysoká škola finanční a správní, o. p. s., Praha, ČR
doc. JUDr. Dezider BANGO, CSc.
OBSAH
OBSAH
BLAHOUT Michal
Dunnig-kruger efekt, teorie rozhodování a korupce ................................... 9
ČERVIENKOVÁ Romana
Korupcia v športe – návrh protikorupčných opatrení ............................... 30
GABÍK Jozef
Korupcia v zdravotníctve ........................................................................... 47
GECELOVSKÝ Vladimír
Zásady systému programového riadenia štátnej služby na Úrade pre
štátnu službu z pohľadu možného identifikovania korupčného
správania ................................................................................................... 61
GERBELOVÁ Veronika
Korupcia vo verejnej správe ...................................................................... 68
JAKUBČOVÁ Lenka
Možnosti trestnoprávneho postihu organizovaného zločinu v SR ............ 79
KOVÁČOVÁ Natália
Korupcia na úrovni samosprávy ................................................................ 98
ŁACHACZ Tomasz, KAMIŃSKI Jarosław
The organization and management of security and safety in the
context of UEFA EURO 2012 ................................................................... 113
LEFLEROVÁ Lucia
Korupcia a stavebné úrady ...................................................................... 127
LENGYELOVÁ Jana
Využívanie odpočúvania a záznamu telekomunikačnej prevádzky pri
odhaľovaní korupcie a problémy s tým spojené ..................................... 140
MAĎAR Miloš
Legitímnosť a legálnosť policajnej provokácie podľa aplikačnej praxe
súdov ....................................................................................................... 158
OBSAH
OŠVÁTH Peter
Imunita – vznik, vývoj, komparácia ......................................................... 172
PETKO Tomáš
Korupcia v policajnom zbore pri riešení dopravných priestupkov .......... 197
PIWOWARSKI Július, ZAŤKO Jozef
Ghettoizácia rómskej komunity v Poľsku a na Slovensku ........................ 210
RAKO Patrik
Organizovaný zločin v moderných časoch ............................................... 218
SCHELLE Karel, ČUHELOVÁ Jana
Státní zastupitelství v České republice – hlavní nástroj boje proti
korupci ..................................................................................................... 236
TÓTHOVÁ Marcela
Možnosti definovania korupce ................................................................ 264
VLHA Martin
Korupcia v športe..................................................................................... 286
WAWROCZ Petr
Instituce, redistribuce a korupce ............................................................. 298
Fotografie účastníkov konferencie .......................................................... 328
Poďakovanie ............................................................................................ 330
Sponzori ................................................................................................... 331
ORGANIZOVANÁ KRIMINALITA A KORUPCE
DUNNIG-KRUGER EFEKT, TEORIE ROZHODOVÁNÍ A KORUPCE
Michal BLAHOUT
ÚVOD
Každý člověk jistě někdy zažil debatu, při níž logicky vyvrátil
argumenty svého oponenta, který se ovšem i potom choval, jako by jeho
argumenty a názory byly nedotčeny a stále platily. Tito lidé se jednak ve
svém názoru mýlí, ale zároveň nejsou schopni pochopit, že se mýlí a tím
svůj názor změnit. Vzniká tu jistý rozpor mezi něčí představou o svých
schopnostech a jeho skutečnými schopnostmi. Tohoto jevu si všimli dva
sociální psychologové David Dunning a Justin Kruger a provedli řadu
experimentů.
Tento jev se nejlépe ukáže na příkladu, který uvádí na začátku své
práce Dunnig a Kruger. Jedná se o příběh jistého zloděje, který za bílého
dne, aniž by se jakkoliv maskoval, vyloupil dvě banky. Když byl posléze
zadržen policií, tvrdil, že je nevinný, že proti němu nemají důkaz. Policie
ho tedy konfrontovala se záznamy z bezpečnostních kamer. Na to
odpověděl pouze: „Vždyť jsem použil šťávu.“ Ukázalo se, že tento muž se
domníval, že když se potře citronovou šťávou, bude pro bezpečnostní
kamery neviditelný. Podobný případ jsme mohli zaznamenat i nedávno ve
zprávách, kdy jeden lupič věřil, že díky kouzlu od šamana je neviditelný
a tak stál u bankomatu a bral lidem peníze z ruky, jako by se nic nedělo.
Tyto příběhy vyvolávají jednak pobavení, jednak úžas nad rozporem ve
víře daného zloděje ve své schopnosti a jeho skutečnými schopnostmi.
Výše zmíněný případ je příkladem opravdu extrémního projevu
přecenění vlastních sil, ale podobnému efektu do jisté míry podléhá každý
člověk. Jsou oblasti, kde to není příliš významné, ale pak jsou oblasti, kde
takové jednání může mít fatální následky. Jednou z takových oblastí je
9
kupříkladu systém uplatnění veřejné volby, nebo přijímání a prosazování
reforem a vliv na míru korupce. Jelikož projevy D-K efektu v teorii
rozhodování a chorosti pochopit podstatu má vliv na míru korupce. Tento
vliv bude popsáno v druhé části práce a zejména pak v závěru.
Cílem této práce je popsat Dunning –Krugerův efekt a poznatky
z něho vyplývající a popsat jeho vliv na veřejnou volbu a vznik
a prosazování reforem včetně vztahu ke korupci.
1 DUNNING –KRUGERŮV EFEKT
Jedná se o poměrně novou studii, kterou publikovali v roce 1999
David Dunning a Justin Kruger. Tato studie zkoumá rozpor v lidských
schopnostech a způsobu, jak je lidé vnímají. Dunning a Kruger provedli
experiment, při němž vzali škálu dobrovolníků s rozdílnými schopnostmi.
Požádali je, aby si udělali řadu testů zaměřených na různé schopnosti,
logiku, znalosti, gramatiku atd… Poté rozřadili dobrovolníky od nejhoršího
po nejlepší podle toho, jakých výsledků dosáhli. Následně byli účastníci
testu požádáni, aby sami zhodnotili svůj výkon v daném testu ve vztahu
k ostatním účastníkům, tedy zda se domnívají, jestli jejich výsledky budou
spadat do kategorie těch podprůměrných, průměrných, či nadprůměrných.
Výsledek byl následující:
Graf 1: Reálné výsledky testu spolu se sebehodnocením účastníků testu.
Výsledky
účastníci
Zdroj: Vlastní zpracování
10
V grafu 1 můžeme vidět, jaký byl výsledek. Na vodorovné ose jsou
účastníci seřazeni od nejméně schopných po ty nejschopnější. Na svislé
ose hodnoty dosažených výsledků. Modrá čára ukazuje jakých, skutečných
výsledků účastníci testu dosáhli. Červená čára ukazuje, jak sami ohodnotili
své výsledky. Už z prvního pohledu je patrný velký nepoměr mezi
skutečnými a domnělými výsledky těch nejméně schopných účastníků.
Ovšem čím lepší výsledky, tím se rozdíl mezi skutečnými a domnělými
výsledky zmenšuje. U těch nejvíce schopných jedinců jsou skutečné
výsledky dokonce lepší, než ty domnělé. Můžeme tedy z toho vyvodit, že
schopnější lidé jsou i lépe schopni ohodnotit své schopnosti. Tento efekt
lze pozorovat ve všech oborech i napříč věkovými a národnostními
skupinami.
Zajímavé zjištění je i fakt, že ti nejschopnější své schopnosti
podceňují. Ovšem není to proto, že by nedokázali své schopnosti
relevantně zhodnotit, ale díky tomu, že podle sebe hodnotí ostatní
účastníky a tím je přeceňují. Každý, kdo někdy něco vysvětloval a posléze
testoval jeho znalosti, tak se setkal s tím, že od ostatních očekával lepší
výsledky. Člověk schopný v dané oblasti má dostatečné dovednosti
a znalosti, díky kterým je pro něj řešení případných problémů, či úkolů
velmi snadné a věří, že ostatní jsou podobně schopní, jako on. Dunning
s Krugerem udělali ještě jeden sub experiment, který je znárodněn na
grafu číslo 2.
Graf 2: Reálné výsledky testu spolu s upraveným sebehodnocením účastníků testu.
Výsledky
Účastníci
Zdroj: Vlastní zpracování, upravil R. Valenčík
11
Požádali účastníky z nejnižšího a nejvyšší kvartilu, aby se seznámili
s výsledky ostatních účastníků experimentu. Tím získali povědomí o tom,
jak si na tom stojí ostatní. Poté požádali, aby revidovali své rozhodnutí
o vlastních schopnostech. Výsledek je vidět ve druhém grafu. Zatímco ti
nejschopnější upravili své sebehodnocení tak, že se více blížilo realitě, ti
nejméně schopní své sebehodnocení téměř nerevidovali.
Neschopní lidé v daném oboru trpí následujícími chybami:
1. Jejich neschopnost jim brání dosáhnout dobrých výsledků.
2. Díky své neschopnosti nejsou schopni rozpoznat svojí neschopnost.
3. Kvůli tomu, že si nejsou vědomi své neschopnosti a svých chyb,
nemohou se z nich poučit a tím jsou nuceni k jejich opakování.
4. Jelikož nejsou schopni poznat svoji chybu a žijí v iluzi o svých
schopnostech, tak když jsou konfrontováni se svými špatnými
výsledky, mají tendenci svádět svá špatná rozhodnutí na externí
faktory.
5. Pokud nemají dostatečné schopnosti pro kvalitní rozhodování, tak jsou
ve svém jednání velmi snadno ovlivnitelní.
Záměrně se v textu mluví o schopnostech, nikoliv o inteligenci1.
Inteligentní člověk může mít vysoké IQ2 a mít výrazné schopnosti
v různých vědních oborech, ale tito lidé mívají malé EQ a díky tomu bývají
neschopní například v sociálních interakcích. Tedy nezáleží na celkové
inteligenci člověka, ale na jeho konkrétních schopnostech v daném oboru.
Méně úspěšní, kteří si nejsou vědomi pravé příčiny své
neúspěšnosti, stále trpí iluzí, že si vlastně počínají dobře a mají tendenci si
své špatné výsledky vysvětlovat vnějšími faktory. Jako například můžeme
uvést: „Vytáhl jsem si špatnou otázku. Šéf si na mne zasedl v práci.“ Je
důležité říci, že někdy tyto vnější faktory mohou sehrát roli. Je ovšem
důležité rozlišit, kdy je to relevantní a kdy nikoliv. Pokud jsou tyto faktory
1
2
I když nízká inteligence vede k větší míře neschopnosti.
IQ: Inteligenční kvocient. EQ: Emoční kvocient.
12
stálé, nebo časté, je nasnadě si uvědomit, že se jedná pouze o výmluvu.
Pokud si člověk jednou vytáhne špatnou otázku a díky tomu dosáhne
špatných výsledků u zkoušky, jedná se o náhodu, kterou nelze ovlivnit.
Ovšem, pokud si ji podle svého zdání vytáhne pokaždé, tak to může brát
jako indikátor, že je pod vlivem Dunnin-Krugerova efektu.
2
VLIV DUNNIN-KRUGEROVA EFEKTU NA PŘIJÍMÁNÍ
REFOREM
V předchozí kapitole jsme popsali zajímavý společenský jev, který
popisuje rozpor mezi tím, jak lidé vnímají své schopnosti a jakými
skutečnými schopnostmi disponují. Tento efekt se projevuje ve všech
oblastech lidských znalostí a schopností, tedy i ve schopnosti pochopit
a kriticky zhodnotit získané informace.
Dunning – Krugerův3 efekt se při vytváření a prosazování reforem
projevuje v celé řadě podob. Prvním problémem je, že sestavování
potřebných reforem je záležitostí politických agend. Agendy sice využívají
názorů a doporučení odborníků z dané oblasti, ovšem není zaručeno, že si
politici, kteří nemají v dané oblasti potřebné schopnosti, správně
uvědomí, co je podstata věci, pochopí doporučení formulována
odborníky. A pokud k tomuto problému dojde, nebude tento problém
odhalen, viz bod 2 D-K efektu.
Druhým případem kdy se projevuje D-K efekt při prosazování
reforem je jejich interpretace. Interpretace reforem a jejich představení
odborné i laické veřejnosti provádí představitelé politických stran, kteří
nemusí nutně mít potřebné schopnosti k úplnému pochopení daných
reforem, a tím může dojít ke špatné interpretaci veřejnosti a tedy už od
samého počátku veřejnost pracuje s nepřesnými informacemi, což vede
k nedorozuměním a tím přijmutí nevhodných reforem, nebo naopak
odmítnutím reforem přínosných.
3
Dále jen D-K efekt.
13
Posledním faktorem je pochopení představených reforem těmi,
kterých se budou týkat. Běžný občan nemá dostatečné schopnosti na
kvalitní posouzení předkládaných reforem, a tedy není schopen dobře
zvážit přínos daných reforem, ať kladný, či záporný. Běžný člověk pak má
pocit, že i když se rozhodl dobře, byl podveden, či využit a rezignuje na
aktivní účast ve veřejném rozhodování. Přestává sledovat politiku a chodit
k volbám, což pak ještě více snižuje jeho schopnosti a tím zvyšuje jeho
ovlivnitelnost.
Tyto výše zmíněné projevy D-K efektu využívají skupiny založené na
vzájemném krytí a porušování obecně platných zásad,4 aby tak ovládli
systém a ovlivnili reformy již od samého počátku až po přijetí běžnými
občany. Díky tomu dokážou reformy ovlivnit natolik, aby prosadili své zájmy
a tak zvýšili své výplaty na úkor výkonnosti celého systému. Toto se jim daří
zejména prostřednictvím korupčního jednání, které je usnadněno, pokud
o reformách, ale i veřejných zakázkách, rozhodují ti, kteří pro pochopení
problematiky nemají dostatečné schopnosti a tedy i kompetence kvalitně
rozhodovat.
3 VLIV DUNNIN-KRUGEROVA EFEKTU NA VEŘEJNOU VOLBU
„Naprostá většina rozhodnutí, která se činí na úrovni státu a jeho
součástí, tedy veřejném sektoru, probíhá prostřednictvím veřejné volby,
tj. prostřednictvím nějakého hlasování. Prostřednictvím veřejné volby se
rozhoduje o tom, které činnosti (aktivity) bude stát zajišťovat, na co
budou použity peníze (na co půjdou veřejné peníze), o výši veřejných
příjmů a dalších otázkách. Má tedy smysl zkoumat, jak toto rozhodování
4
Podrobněji viz: BUDÍNSKÝ, Petr; VALENČÍK, Radim. Game theory (Redistribution and
contextual games) as a tool for human behavior decoding. 2011. Praha: VŠFS, EUPRESS. ISBN
978-80-7408-058-6. Str.: 57-78.
14
ORGAN
NIZOVANÁ
Á KRIMINA
ALITA A KO
ORUPCE
probíh
há, co jej ovlivvňuje, m
má smysl rozeb
bírat efeektivnost toho
5
rozhod
dování.“
P
Podstatnýým problémem přři posuzo
ování veře
ejné volbyy je určení, kdo
rozhod
duje. Mohou rozhodovat bbuď všichni občané
é státu, v tomto případě
p
se jedná o přím
mé rozho
odování, nebo mo
ohou ze svého
s
střředu vyvo
olit své
zástup
pce, v tomto příp
padě se jedná o zastupittelské roozhodování. Ve
většině případů
ů probíháá rozhodování pro
ostřednictvím zasttupitelů, jelikož
by přím
mé rozho
odování bylo velmii nákladné, ať už z pohledu realizace
e, nebo
z pohledu oběětovaného
o času bběžného občana na získáání příslu
ušných
mací. Ovšem z poh
hledu D-KK efektu jsou oba
a dva příppady nevvhodné
inform
pro ro
ozhodován
ní o veřejjných finaancích.
P
První příípad, ted
dy příméé rozhodo
ování, je
e nepochhybně ne
ejméně
vhodn
ný. Na rozzhodován
ní o děníí a naklád
dání s veřřejnými ppenězi se
e podílí
všichn
ni občané státu. Kd
dyž pominneme nákkladnost, zmíněnoou v předcchozím
odstavvci, tak stále
s
vím
me, že see na rozh
hodováníí budou podílet všichni
v
občané, tedy jeednak ti, kteří majjí schopn
nosti kvaliitativně rrozhodnout, tak
mají dostatečné sschopnossti pro kvalitativn
k
ní rozhodování
i ti, ktteří nem
o danéém probléému. Proč tomu taak je ukazzuje násle
edující graaf:
Graf č. 3: rozloožení inteligencce v populaci
Zdroj: Men
nsa ČR
5
HEISSLLER, Herbert; VALENČÍK, Radim; WAWROSZZ, Petr. Mikkroekonomie
ie středně pokročilý
p
kurz. 1. Vydání, 2. Dotisk, 201
12. Praha : Vysoká ško
ola finančníí a správní o.p.s., 2010
0. 288 s.
Edice EU
UPRESS. ISB
BN 978-80-7
7408-040-1.. Str.: 240.
15
V první kapitole bylo zmíněno, že D-K efekt nesouvisí s inteligencí,
ale se schopnostmi ve zkoumaném problému. Tedy vysokoškolský
pedagog bude jistě inteligentnější, než truhlář, ale pokud by předmětem
zkoumání byly dovednosti v oblasti truhlařiny, tak by se vysokoškolský
pedagog nacházel v dolním kvartilu, kdežto truhlář v kvartilu nejvyšším.
Ovšem z pohledu veřejné volby se dá předpokládat, že člověk s vyšším
inteligenčním kvocientem, má i větší schopnosti pro kvalifikované
rozhodování, než člověk s menším inteligenčním kvocientem. Můžeme
tedy říci, že v případě veřejné volby je inteligence chápána jako schopnost
v daném oboru.
Důležitá otázka je, jak charakterizovat inteligenci: „Raymond B.
Cattell, Hans Eysenck, Arthur R. Jensen a Richard Lynn, význační profesoři
a odborníci v oblasti inteligence a testování IQ, jsou podepsáni pod
dokumentem, v němž dospěli ke shodě, že inteligenci lze definovat jako
„obecnou duševní funkci zahrnující schopnost úsudku, řešení problémů,
abstraktního myšlení, chápání složitých pojmů, rychlého učení a učení ze
zkušenosti.“ Tito muži shodně tvrdí, že inteligence není pouze schopnost
učit se z knih nebo úspěšně procházet testy, ale že jde spíše o odraz
rozsáhlejší a hlubší způsobilosti chápat své okolí. Je důležité si uvědomit,
že pro „inteligenci“ jsou klíčovými faktory „uchopení“, „určení smyslu“
a „vyřešení“. Tito profesoři se také shodují, že IQ testy dokážou tuto
obecnou funkci změřit a že většina standardizovaných IQ testů se
zaměřuje víceméně na tytéž vlastnosti.“6
Jak je patrno z grafu 3, tak rozložení inteligence v populaci je sice
rovnoměrné, ale z pohledu schopností daných lidí není zrovna příznivé. 50
% populace má průměrnou, až podprůměrnou inteligenci. 84,1 % má
inteligenci jen 10 bodů nad průměrem či menší. Přičemž člověk
s průměrnou inteligencí je snadno ovlivnitelný, například reklamou, nebo
politickou lobby. Příliš nepřemýšlí v dlouhodobém horizontu a opakuje svá
chybná rozhodnutí.
6
Mensa ČR.
http://casopis.mensa.cz/veda/iq_inteligence_etnicka_prislusnost_a_pohlavi.html.
16
Jakých chyb se vlastně lidé při rozhodování dopouštějí?
1. Záměna názoru za fakt. Jedná se o první a nejdůležitější chybu při
rozhodování. Pro rozhodování by měly být podstatná pouze fakta,
jelikož jsou dána a neměnná.7 Lidé ale né vždy rozlišují, co je názor a co
je fakt. Někdy dokonce revidují fakta podle názorů. Příkladem může být
označení jistého jednání za populistické. Člověk by měl zvážit, zda je či
není populistické a učinit vlastní rozhodnutí. Bohužel ve velké řadě
případů lidé nejsou schopni rozhodnout a tak přejmou názor a revidují
svoji definici populistického jednání tak, aby to odpovídalo zmíněnému
jednání. Také dochází k přejímání všeobecných pravd. Od naše
narození jsou nám exteligencí předávány všeobecně rozšířené názory,
které ovšem nejsou fakty, přesto spousta lidí podle nich jedná a přijímá
je za nezpochybnitelné. Tento druh projevu se týká hlavně věřících,
kteří interpretují názory z jejich hlavních knih za fakta a jsou schopni je
použít jako argument.
2. Usuzování z části na celek: Další chybou, kterou se lidé dopouštějí, je
usuzování z části na celek. Na tuto chybu lze pohlížet dvou stran.
Jednou stranou, že člověk, který se rozhoduje, zná jen malou část
problematiky a tak nemá dostatečné schopnosti ke kvalitnímu
rozhodnutí. To může být zapříčiněno jednak tím, že dané informace
byly před ním úmyslně zatajeny, tak aby jeho rozhodnutí bylo svedeno
požadovaným směrem. Dalším důvodem jsou samotné schopnosti
člověka, který je nemusí mít dostatečně rozvinuté, aby byl schopen
pochopit celek a všechny faktory na něj působící. Druhou stranou je
chyba při argumentaci. Najdeme jen velmi málo jevů, které platí 100%.
Ovšem je spousta jevů, které platí ve většině případů, popřípadě
v rozhodné většině. Každý, kdo někdy podobný argument použil, se
setkal se situací, kdy se jeho oponent v diskuzi pokusil daný argument
vyvrátit tím, že uvedl příklad, na základě kterého dokázal, že použité
7
Můžeme namítnout, že s postupem v poznání bývají věci považované za fakta vyvráceny
jako omyly. Ovšem v daném okamžiku rozhodování nebylo pro kvalitní rozhodnutí nic
relevantnějšího.
17
tvrzení není 100%. Pro rozhodnutí je ale podstatnější většinová, nikoliv
menšinová část. Problém nastává v okamžiku, kdy daný oponent
považuje argument za vyvrácený. Tato chyba se nejčastěji objevuje ve
spojitosti se sociálními jevy, kdy určitý fenomén platí v 90-99 %
procentech případů, ale přesto vždy existuje jedinec, na kterého se
nedá vztáhnout.
3. Rozdíl mezi diskuzí a hádkou: Spousta lidí neví, jaký je rozdíl mezi
diskuzí a hádkou. Diskuzi můžeme definovat jako dialog dvou, či více
diskutérů, kteří se na základě pokládaných argumentů snaží nalézt
pravdu. U hádky se jednotlivé strany snaží přesvědčit druhé o svém
názoru. Při většině případů pří se jedná o hádku, jelikož jednotlivé
strany nejsou ochotny brát v potaz argumenty a tedy i pokud jedna
strana použije relevantní argument, tak je oponentem ignorován. Tedy
při hádce ve většině případů nelze dospět ke kvalitnímu rozhodnutí.
4. Ignorování nepohodlných faktů: Tato chyba vychází z předchozí. Pokud
lidé chtějí přesvědčit oponenty o svém názoru a tedy nehledají pravdu,
tak mají tendenci, ignorovat fakta a argumenty, které nepodporují
jejich názor. Tento fenomén se lze setkat hlavně v internetových
diskuzích8, kdy je účastník konfrontován se záznamem jeho předešlého
tvrzení a i přes tento důkaz je daný účastník schopen předloženou
skutečnost popřít. Zde se setkáváme s bodem 3 D-K efektu.
5. Braní v potaz sekundární projevy, nikoliv primární příčiny: Často se
stává, že lidé, kteří musí řešit určitý problém, nebo jsou konfrontování
se situací a musí na ni nějak reagovat, tak si nezjišťují pravé příčiny
dané skutečnosti, ale rozhodující se na základě sekundárních projevů.
To můžeme demonstrovat na lidovém rčení: „Vždy se zastaň slabšího
před silnějším.“ Toto je přesně situace, kdy se berou potaz pouze
sekundární projevy, silný člověk proti slabému člověku, a neřeší se
příčina, tedy který z nich je v právu. Tento projev má vliv na veřejnou
volbu, kdy se jednotliví účastníci rozhodují pouze na základě
sekundárních projevů, protože zjišťování primární příčiny by pro ně
8
Jedná se běžně používaný název, přestože dané debaty parametry diskuze nesplňují.
18
mělo velké oportunitní náklady, nebo na to nemají dostatečné
schopnosti.
6. Domýšlení smyslu: Tento nepříznivý projev se týká spíše žen, než
mužů. Jedná se o to, kdy lidé nepřistupují k informaci, tvrzení, či
prohlášení tak, jak bylo řečeno, ale domyslí si smysl. V naší společnosti
existují citlivá témata, která vzbuzují celou řadu emocí. Tyto emoce pak
brání lidem přistupovat k danému tvrzení zcela bez předsudků a tak je
autorovy podsouváno něco, co ve skutečnosti neřekl a dochází
k nedorozumění a rozporům. Také se často stává to, že pokud si lidé
mohou vybrat dvě či více interpretací, tak si vyberou tu nejvíce
kontroverzní, jelikož jim to dodá ve skupině pocit zajímavosti.
7. Extrémistické myšlení: Pokud se něco ukáže jako nedostačující, či
nedokonalé, například politický systém, tak na tento nedostatek lidé
nereagují tak, že by odstranily chyby a poučili se z nich, ale odklonem
k opačnému extrému. Toto je velmi vážný projev, jelikož brání ve vývoji
společnosti. Dochází k opakování chyb v cyklech. Jako příklad můžeme
uvést politickou scénu, kdy se u moci střídá pravice a levice. Žádná
z vlád nevydržela souvisle u moci několik volebních období. Pokud
jedna ze stran zklamala, tak se voliči uchýlili k druhému pólu
politického spektra, místo toho, aby přešli k jiné straně ve stejném
politickém spektru, jen bez kritizovaných chyb.
Tyto chyby jsou vlastní všem lidem napříč společností i inteligencí,
ovšem ti s nižší inteligencí jimi trpí častěji a nejsou schopni si je uvědomit
a bojovat s nimi, kdežto lidé s vyšší inteligencí mají vyvinutější sebekritiku
a jsou tedy schopni s danými chybami bojovat a minimalizovat je. Jedním
z účelů této práce je pomoci si lidem uvědomit si dané chyby a tak s nimi
lépe bojovat.
Daní lidé jsou pochopitelně schopni jednat racionálně a určit to, co
chtějí, při čemž jim záleží na snaze maximalizovat svůj užitek. Ovšem
nemají dostatečné schopnosti pro rozhodnutí o tom, co skutečně
potřebují. Chovají se v podstatě, jako malé děti, které teď chtějí bonbóny,
19
ale nepřemýšlí o tom, že by měli jíst zeleninu, kterou teď potřebují a že
jim po oněch bonbónech bude v budoucnu špatně. Na toto jednání lidí již
ekonomická teorie reaguje, i když ho nevysvětluje, a bere ho jako fakt. D-K
efekt nám tak pomáhá pochopit například existenci poručnických
a obecně prospěšných statků. „Poručnické a obecně prospěšné statky jsou
zvláštním případem statků, které mají svůj původ v selhání individuálních
preferencí, kdy subjekty v dostatečné míře nespotřebovávají statky, jež
jsou pro ně prospěšné. ….. Spotřeba poručnických statků je povinná.“9
Jako další příklad můžeme uvést legislativní zásahy státu, které jsou
u lidí oblíbené, ale přesto je samotné poškozují. Nejzásadnějším příkladem
může být popularita progresivního zdanění. Běžný občan nemá
dostatečné schopnosti a znalosti v oblasti ekonomie, aby dokázal kvalitně
zhodnotit tento navrhovaný zákon. Nezná pojem Lafferova křivka, která
udává vztah mezi daňovou sazbou a daňovým výnosem. Podstatou dané
křivky, je, že se zvyšováním daňové sazby roste daňový výnos jen do
určitého bodu, pokud daňová sazba překročí daný bod, tak daňový výnos
začne klesat, což je případ zavedení progresivního zdanění. Běžný člověk
je sice schopen dospět k racionálnímu závěru, že by stát potřeboval větší
daňový výnos, ale již není schopen určit správný postup k jeho získání.
Běžný člověk, pokud bude chtít co největší daňový výnos, bude prosazovat
co největší daňovou sazbu a tak bude v podstatě svým jednáním
poškozovat svůj záměr. Dalším podobným příkladem může být popularita
zavedení minimální mzdy, nebo stejné mzdy za stejnou práci, které ve
svém důsledku způsobují nezaměstnanost, kterou jistě chtějí lidé
minimalizovat.10
Dalším faktorem potvrzující daný předpoklad je úvěrová situace
v zemi. Tento jev dokazuje, že lidé nepřemýšlí v dlouhodobém horizontu
a jsou schopni neustále opakovat svá chybná rozhodnutí, viz bod 3 D-K
9
HEISSLER, Herbert; VALENČÍK, Radim; WAWROSZ, Petr. Mikroekonomie základní kurz.
1. vydání, 1. Dotisk, 2011. Praha : Vysoká škola finanční a správní o.p.s., 2010. 304 s. Edice
EUPRESS. ISBN 978-80-7408-039-5. Str.: 249.
10
Podrobněji rozebráno v příloze č. 1 a 2.
20
efektu. Existence úvěru je důležitým jevem, který uvádí ekonomiku státu
do chodu. Málo kdy má dostatečné finanční prostředky, aby mohl sám
realizovat své investiční příležitosti a tak si zajistí financování
prostřednictvím trhu zapůjčených fondů. Bez existence trhu zapůjčených
fondů, který přeměňuje úspory domácností na investice firem, by neměl
kdo financovat nově vznikající podniky a inovace. Ovšem důležitým
faktorem je struktura úvěrů. Běžní lidé si nepůjčují na statky investičního
charakteru, jakými jsou například zakladatelské projekty firem, či koupě
nemovitosti, ale půjčují se hlavně na statky spotřebního charakteru. Tím
dokazují, že upřednostňují současný užitek před dlouhodobým. Jde jim
o to v současnosti uspokojit své potřeby v podobě statků, na jejichž koupi
nemají rozpočtové omezení a které nutně nepotřebují. Financování
investičních statků za pomoci úvěru má smysl, jelikož u statků investičního
charakteru lze předpokládat, že v budoucnu přinesou buď výnosy, nebo
budou šetřit náklady, například koupě rodinného domu. Můžeme
podotknout, že hlavně díky úvěrovému financování spotřebních výdajů
domácností jsme mohli v minulých desetiletích zažívat vysoký
hospodářský růst, ale platíme za to současnou hospodářskou krizí, kterou
můžeme nazvat dluhovou krizí. Také vyhýbání se řešení vzniklého
problému se zadlužením je příkladem krátkodobého uvažování. V daném
momentu si sice uleví od malé starosti, ale později budou muset řešit
výrazný problém. Lidé taky svá chybná rozhodnutí neustále opakují. Berou
si spotřební úvěry opakovaně, nebo dokonce se pokouší jedním úvěrem
splatit druhý.
Lidé také neradi přejímají odpovědnost za svá chybná rozhodnutí
a raději lžou sami sobě. Svá selhání poté dávají za chybu externím
faktorům, které nemohou ovlivnit. Každý se jistě někdy setkal s někým,
kdo byl schopen i po konfrontaci s pádnými a relevantními argumenty, či
důkazy dále trvat na svém přesvědčení a odmítl svůj názor změnit. Celou
naši historii provází lidstvo situace, kdy i přes zjevné důkazy nebyli lidé
ochotni přijmout pravdu, která v dané době odporovala všeobecnému
předsvědčení. Jako příklad můžeme uvést kacířské procesy s vědci na
21
počátku novověku. Podobné pravdy, které není populární říkat, existují
i v současnosti.
Jako příklad mohu uvést tvrzení, že negroidní rasa je méně
inteligenčně schopná oproti rase Europoidní.11 Pokud by se toto tvrzení
použilo v širší veřejnosti, tak by člověk jistě byl obviněn z rasismu. Ovšem
toto tvrzení je podpořeno empirickým výzkumem, kdy bylo zjištěno, že
negroidní rasa má o několik bodů nižší průměrný inteligenční kvocient.12 Ať
už je daný výsledek dán vlivem prostředí, nebo genetickými předpoklady, je
to fakt. A fakt jako takový není ani dobrý, ani zlý. Ovšem současné vnímání
společnosti tento fakt bere jako negativní a ze svého rozhodování ho
vylučuje, jelikož je nepopulární. Ale díky tomu dochází ke špatným
rozhodnutím. Jelikož správné rozhodnutí lze učinit jen v případě přijmutí
všech dostupných faktů. Dalším příkladem, se kterým se jistě každý setkal,
je situace, kdy objeví chybu v práci někoho jiného a na danou chybu ho
upozorní. Inteligentní člověk chybu zaznamená a opraví, ale velmi často se
setkáme s nepříznivou reakcí, kdy dotyčný bere snahu o odstranění chyby,
jako útok na svou osobu a projev osobního nepřátelství.
Na základě argumentů předložených v předchozích odstavcích
můžeme konstatovat, že běžný člověk má malé schopnosti ke kvalitnímu
rozhodování o tom, co potřebuje a co je pro něj nejlepší.13 Zároveň se dá
předpokládat, že své myšlení nezmění a s podobným přístupem budou
přistupovat i při veřejné volbě. Prostřednictvím veřejné volby nejde
dosáhnout těch nejlepších řešení, ale pouze takových, které mají největší
šanci na jejím základě projít.
Systém zastupitelského rozhodování do jisté míry dané nevýhody
přímého rozhodování umenšuje, jelikož rozhoduje menší množství lidí
a dá se předpokládat, že jsou to lidé inteligentnější a mají menší náklady
obětované příležitosti při získávání informací. Ovšem ani volení zástupci
11
Je to dáno evolucí. Přežít v Evropě při doznívající době ledové vyžadovalo lepší schopnost
uvažování a plánování a tedy větší inteligenci, než v Africe, kde bylo stálé klima.
12
I když stále trvá spor mezi environmentalisty a eugeniky.
13
Na základě dat z grafu 3 můžeme vidět, že daných lidí je v populaci přibližně 84 %.
22
nemají dostatečné schopnosti ke kvalifikovanému rozhodování ve všech
oblastech. Navíc jsou voleni přímou volbou a tak je jejich prioritou zajistit
setrvání ve své funkci a tak budou prosazovat řešení, která budou
populární pro většinovou populaci, nikoliv ta nejefektivnější.
ZÁVĚR
Závěrem lze říci, že D-K efekt je ve vztahu k vytváření a prosazování
reforem poměrně negativním jevem, který napomáhá skupinám
založených na vzájemném krytí a porušování obecně platných zásad
k prosazování svých zájmů a snižování výkonnosti systému. Tento jev
ovšem nejde ze společnosti úplně vymýtit. Vždy budou existovat rozdíly ve
schopnostech jednotlivých účastníků. Dá se pouze omezit a to tak, že by
se příprava, prezentace a realizace reforem nechala v rukách odborníků,
nikoliv volených zástupců.
V práci byly dostatečně vysvětleny příklady nepříznivých projevů
Duning-Krugerova efektu a podán důkaz o jeho validitě z pohledu
rozložení inteligence ve společnosti. Přičemž z pohledu veřejné volby lze
chápat inteligenci jako schopnost dostát ke správným závěrům. Přičemž
pod pojmem správný závěr, je myšlena schopnost identifikace toho, co
skutečně potřebují, nikoliv pouze to, co chtějí a pokud chtějí to, co
potřebují, tak správně určit, co je potřeba k dosažení daného stavu.
Danou situaci lze řešit několika způsoby. Prvním způsobem by mohla
být změna režimu, ovšem i ostatní systémy mají své nevýhody a umožňují
skupinám založených na vzájemném krytí a porušování obecně platných
zásad lépe proniknout do státních struktur a tím ovládnout systém, než
režim demokratický. Další možností by bylo omezení volebního práva.
Toto omezení by rozhodně nemělo být podmíněno faktem, který uchazeči
nebudou moci ovlivnit. Jako příklad lze uvést pohlaví. Ale mohlo být
omezeno například prokázáním určité schopnosti, že daný žadatel
o volební právo je schopen dostát správným závěrům. Schopnost by
mohla být prokázána splněním určitých podmínek, jako například mít
23
inteligenční kvocient minimálně 110 bodů, vysokoškolský titul, složení
testu ze základů ekonomie, práva, či otestování morálních vlastností.
Popřípadě kombinace těchto faktorů. Nejedná se o nic nového. Podobné
omezení, než účastník prokáže patřičné schopnosti, nebo splní jistou
podmínku, již v legislativě existuje. Jako příklad lze uvést podmínku
dovršení věku 18 let, kdy stát uznává, že mladší občané by neměli
dostatečné schopnosti dospět ke správným závěrům. Dalším příkladem
může být získání řidičského průkazu, kdy žadatel musí prokázat určité
schopnosti, aby ho získal. Tento instrument je zaveden, aby ti, co nemají
dostatečné schopnosti k řízení auta, neohrožovali ostatní. Stejně tak ti, co
nejsou schopni dosáhnout správných výsledků ve veřejné volbě, ohrožují
budoucnost ostatních.
Tento systém se nazývá meritokracie, vláda schopných. „Je to forma
vlády nebo jiné správy, kde lidé, kteří si to zaslouží, mohou jít do vyšších
funkcí. Zásadou tedy je, že odměny a funkce jsou rozdávány dle
schopností.“14 Meritokracie, jako volební systém, zohledňuje jako
spravedlivé nerovnosti pouze ty nerovnosti, kterou spojeny se
schopnostmi daného člověka, nikoliv jeho vrozenými charakteristikami
(rasa, pohlaví). Existují i námitky, že by se meritokracie mohla stát
elitářskou, kde vládnout budou pouze, ti co mají nejlepší příležitosti.15
Jedná se o relevantní argument. Tento faktor závisí na kritériích, která by
se stanovily pro získání volebního práva, tak aby závisely na schopnostech
žadatele a nedala se dědit, jako například společenské postavení, či
majetek.
Poslední kritérium, které je potřeba zvážit, je odolnost daných
systémů proti ovládnutí strukturami založenými na vzájemném krytí
a porušování obecně platných zásad. Současný systém, kdy se na veřejné
volbě podílí celá populace, napomáhá těmto skupinám k ovládnutí
systému. Jednak dochází k projevům D-K efektu, které dané skupiny
14
HEYWOOD, Andrew. Politologie. Praha : Eurolex Bohemia, 2004. ISBN 80-86432-95-5.
s. 453. (česky)
15
Podrobněji: Michael Young; Rise of the Meritocracy („Vzestup meritokracie“); 1958.
24
využívají k prosazení vlastních zájmů. A ve velkém počtu účastníků veřejné
volby je omezena schopnost sdílení informací a koordinace boje proti
těmto strukturám. Pokud by účastníci veřejné volby měli vystoupit proti
těmto strukturám a tak narušit jejich působení, muselo by se dohodnout
a kooperovat velké množství účastníků, kteří mají i rozdílné zájmy ve
veřejné volbě a rozdílné úrovně schopností a tedy budou velmi těžko
hledat prostor pro kooperaci. V meritokratickém systému by se veřejné
volby účastnilo jednak menší množství účastníků a jednak jsou si
z pohledu schopností bližších, takže by prostor pro kooperaci byl výrazně
vyšší. Otázkou zůstává, zda by daná skupina dostatečně velká, aby
nemohla být ovládnuta skupinami založenými na vzájemném krytí. Pokud
by za schopné byli považováni například ti, kteří by měli inteligenční
kvocient na 110 bodů, bylo by to 16 % populace. Ale toto číslo by bylo
ještě omezeno věkem 18 let, a pokud by se zapojily i testy pro prokázání
schopnosti, tak by se číslo ještě umenšovalo. Ale pro konkrétní vyjádření
chybí empirická data.
Lze se domnívat, že tento systém by byl odolnější proti korupci.
Korupčnímu jednání nahrává poměrně velká anonymita. Většina lidí, kteří
se podílejí na veřejné volbě, nezná všechny své zástupce, jak na státní, tak
na komunální úrovni, tak době, aby věděli s kterými firmami, či zájmovými
skupinami jsou propojeni. Také neví, kdo o čem rozhoduje. Toto bývá sice
médii odhalováno, ale až dodatečně, kdy již byl únik veřejných peněz díky
korupci uskutečněn. Lze se domnívat, že pokud by byla menší a schopnější
voličská základna, tak by byla větší transparentnost a tedy i menší prostor
pro vytváření korupčního jednání. Také se dá předpokládat, že schopnější
voliči by byli schopni prosadit do zastoupení morálnější jedince.
V současném systému je nejúspěšnější populistická politika, jelikož ta je
populární pro ty, kteří nerozlišují mezi chtěným a potřebným, a k té
inklinují méně morální politici, kteří jsou zákonitě náchylnější ke korupci.
Pokud někdy má dojít k minimalizaci korupce a protekcionalismu, tak je
potřeba začít odzdola
25
Podobný názor vyjadřuje ve své knize i Pavel Kohout. „ Existují různé
druhy politiků. Slušní a ti ostatní. Není pravda, že všichni přicházejí do
politiky se špatnými úmysly. Ale všichni, bez jediné výjimky, jsou nakonec
systémem převálcováni. Ti nejslušnější sami rychle odejdou. Nebo se
někdo včas postará, aby byli odsunuti na okraj. Dále jsou tu příslušníci
šedé zóny, kteří mlčí a hlasují podle instrukcí vedení. Často říkají: „Ano,
jistě, mám svůj názor, ale objektivní okolnosti mě nutí hlasovat jinak.“
A nakonec jsou v politice ti skutečně špatní. Ti, kteří považují veřejné
finance za přirozené rozšíření stranické pokladny a kteří masivně profitují
z korupce. A v rámci dosavadního systému to budou oni, kdo budou mít
vždy navrch, neboť jejich pozice je téměř neotřesitelná, dokud se systém
nezmění. …“16
Politici v šedé zóně jsou právě ti, kteří nemají dostatečné schopnosti
pro kvalitní rozhodování a tak jsou snadno ovlivnitelní a tedy
i zkorumpovatelní. Žádný z politiků nemůže být odborníkem na všechno
a tak se dříve, či později každý dostane do šedé zóny a je pak na jeho
morálních hodnotách, zda podlehne korupci, či nikoliv.
ZOZNAM BIBLIOGRAFICKÝCH ODKAZŮ
1. BUDÍNSKÝ, Petr; VALENČÍK, Radim. Game theory (Redistribution and
contextual games) as a tool for human behavior decoding. 2011.
Praha: VŠFS, EUPRESS. ISBN 978-80-7408-058-6.
2. HEISSLER,
Herbert;
VALENČÍK,
Radim;
WAWROSZ,
Petr.
Mikroekonomie základní kurz. 1. Vydání, 1. Dotisk, 2011. Praha:
Vysoká škola finanční a správní o.p.s., 2010. 304 s. Edice EUPRESS.
ISBN 978-80-7408-039-5.
3. HEISSLER,
Herbert;
VALENČÍK,
Radim;
WAWROSZ,
Petr.
Mikroekonomie středně pokročilý kurz. 1. Vydání, 2. Dotisk, 2012.
16
Kohout, Pavel. Úsvit. 1. Vydání 2012. Praha : Pistorius a Olšanská. 124 stran. ISBN:
9788087053782.
26
Praha: Vysoká škola finanční a správní o.p.s., 2010. 288 s. Edice
EUPRESS. ISBN 978-80-7408-040-1
4. HEYWOOD, Andrew. Politologie. Praha : Eurolex Bohemia, 2004. ISBN
80-86432-95-5. s. 453. (česky)
5. KRUGER, Justin; DUNNING, David. Unskilled and Unaware of It: How
Difficulties in Recognizing One's Own Incompetence Lead to Inflated
Self-Assessments. Journal of Personality and Social Psychology
[online]. 1999, roč. 77, čís. 6, s. 121-1134.
6. WAWROSZ, Petr; HEISSLER, Herbert; HELÍSEK, Mojmír; MACH, Petr.
Makroekonomie základní kurz. 1. Vydání. Praha: Vysoká škola finanční
a správní, o.p.s., 2012. 376 s. Edice EUPRESS. ISBN 978-80-7408-059-3.
7. KOHOUT Pavel. Úsvit. 1. Vydání 2012. Praha : Pistorius a Olšanská. 124
stran. ISBN: 9788087053782.
Dostupné na internete:
Mensa ČR:
http://casopis.mensa.cz/veda/iq_inteligence_etnicka_prislusnost_a_pohl
avi.html
27
PŘÍLOHY:
Příloha 1:17
w/P = reálná mzda, wmin/P0 = minimální reálná mzda (stanovena zákonem
či jiným právním předpisem),w0/P0= tržní rovnovážná reálná mzda, L =
počet zaměstnaných,SL= tržní křivka nabídky práce, DL = tržní křivka
poptávky po práci
Při minimální reálné mzdě (wmin/P0) nabízí práci SL1 osob, ale
zaměstnavatelé chtějí zaměstnat (poptávají) pouze DL1 osob. Rozdíl SL1 DL1 jsou nezaměstnaní. Zvláště je třeba upozornit na rozdíl L0 - DL1, protože
tito lidé by v případě neexistence minimální mzdy práci našli. Jinými slovy,
jedná se o nedobrovolně nezaměstnané. Rozdíl SL1 - L0 potom udává lidi,
kteří by práci při tržní mzdě nehledali, tj. jedná se o dobrovolně
nezaměstnané.
17
WAWROSZ, Petr; HEISSLER, Herbert; HELÍSEK, Mojmír; MACH, Petr. Makroekonomie
základní kurz. 1. Vydání. Praha : Vysoká škola finanční a správní, o.p.s., 2012. 376 s. Edice
EUPRESS. ISBN 978-80-7408-059-3.
28
Příloha 2:18
Předpokládejme, že v Aši i v Jablunkově je stejná tržní křivka nabídky práce
určité profese, tržní křivky poptávky po práci jsou ale odlišné – poptávka
v Aši je nižší než poptávka v Jablunkově. Odlišná poloha křivek poptávky
v těchto regionech způsobí, že lidé pracující v daných regionech budou
zaměstnáni za odlišné mzdy.
Pokud by byla zavedena v Aši stejná mzda, která existuje v Jablunkově, tak
by v Aši začalo nabízet práci L2osob, zaměstnavatelé by ale byli ochotni
zaměstnat pouze L1osob. Rozdíl L2 - L1 by znamenal nezaměstnanost v Aši.
Ing. Michal BLAHOUT
Vysoká škola finanční a správní
Praha
Česká republika
18
WAWROSZ, Petr; HEISSLER, Herbert; HELÍSEK, Mojmír; MACH, Petr. Makroekonomie
základní kurz. 1. Vydání. Praha : Vysoká škola finanční a správní, o.p.s., 2012. 376 s. Edice
EUPRESS. ISBN 978-80-7408-059-3.
29
KORUPCIA V ŠPORTE
NÁVRH PROTIKORUPČNÝCH OPATRENÍ
Romana ČERVIENKOVÁ
Abstrakt: Takmer každá oblasť spoločenského života musí čeliť negatívnemu
javu, akým je korupcia a šport nie je žiadnou výnimkou. Príspevok sa zameriava
na odvetvia a oblasti športu, v ktorých sa s korupciou stretávame najčastejšie.
Poukazuje najmä na nebezpečenstvo nárastu rozličných foriem tipovania
a internetového uzatvárania stávok, ktoré uľahčujú ovplyvnenie výsledkov
športových podujatí a prispievajú tak k rozvoju organizovaného zločinu. Cieľom
príspevku je okrem iného objasniť príčiny vzniku korupčného správania,
v úmysle nájdenia vhodných protikorupčných opatrení, ktoré sú spôsobilé
eliminovať korupciu v športe na čo najnižšiu možnú mieru. K hlavným príčinám
možno zaradiť najmä spoločenskú vžitosť, komercializáciu a medializáciu
športu, koncentráciu finančných prostriedkov v športe, rozmach internetového
uzatvárania stávok na športové podujatia, prípadne fanatizmus športovcov
a pod. Príspevok následne uvádza návrhy vhodných protikorupčných opatrení
rozčlenených do niekoľkých skupín.
Kľúčové slová: ovplyvňovanie výsledkov súťaže, organizovaný zločin,
internetové uzatváranie stávok, korupcia vo futbale, korupcia v tenise,
protikorupčné opatrenia
ÚVOD
Korupcia predstavuje fenomén rovnako starý ako dejiny ľudstva a už
od staroveku sa považuje za najrozšírenejšiu formu trestnej činnosti.
V súčasnom období sa korupcia presunula s verejnej sféry aj do súkromnej
sféry a tak ohrozuje a poškodzuje štátny, ekonomický, politický
a spoločenský rozvoj, súkromnú sféru fyzických a právnických osôb
a základné práva občanov. Postupnými krokmi narúša dôveru v právny
štát, spochybňuje jeho existenciu, istoty občanov a rozvracia morálku. Jej
30
spoločenská nebezpečnosť spočíva okrem iného aj v tom, že sa čoraz
väčšmi stáva prostriedkom na páchanie iných, zvlášť závažných trestných
činov. Najčastejšie sa vyskytuje spolu s trestnými činmi vydierania,
hrubého nátlaku, či podvodu. Organizované zločinecké skupiny využívajú
korupciu ako jeden zo svojich hlavných nástrojov na dosahovanie
nelegálnych ziskov.19
Samo korupčné konanie vo veľkej miere ovplyvňuje korupčná klíma
a hlavne kultúra určitého spoločenstva. Spoločnosť si akoby nedostatočne
uvedomuje nebezpečnosť, škodlivosť a závažnosť korupcie. V niektorých
krajinách sa totiž korupcia považuje za normálny a bežný jav. Úplatok sa
bežne očakáva, považuje sa za samozrejmosť a je priam žiadaný.20 Práve
tzv. korupčné tradície sú jedným zo základných kriminogénnych faktorov,
ktoré napomáhajú existencii korupčného prostredia. Dlhodobé
tolerovanie takéhoto správania značnou časťou verejnosti napomáhalo
korupcii udomácniť sa vo všetkých sférach spoločenského života.
Korupcia sa odohráva medzi dvoma subjektmi tajne a v tichosti,
zväčša bez svedkov. Korumpovaný a korumpujúci tak za zatvorenými
dverami debatujú na tému „niečo za niečo“ s dôvetkom „veď sa na to
nepríde“. Na nešťastie pre spoločnosť sa na prípady korupcie väčšinou
naozaj nepríde a trestná činnosť vo forme korupcie sa tak stáva latentnou
a pre orgány činné v trestnom konaní takmer neodhaliteľnou. Korupčné
konanie je vzájomne výhodné pre korumpujúceho i korumpovaného,
spravidla nemá tzv. nevinnú obeť, ktorá by bola ochotná trestný čin
korupcie oznámiť orgánom činným v trestnom konaní. Z výsledkov
viacerých výskumov je zrejmé, že stav neobjasnenej korupcie sa neustále
zvyšuje.
Na kontrolu takejto korupcie sa vyžaduje medzinárodná spolupráca
kriminalistov, právnikov a iných expertov. Korupciu ako spoločenský
19
BALÁŽ, P. – JALČ, A. Spoločensko – právna ochrana pred korupciou. Bratislava : VEDA,
2006, s. 11 – 21.
20
2006, s. 27 – 28.
31
problém navrhujú európske štáty riešiť komplexne systémovými
opatreniami represívneho ale aj preventívneho charakteru a vedeckými
metódami s aktívnym zapojením štátnych orgánov, podnikateľskej sféry
a celej verejnosti. Tieto opatrenia je potrebné v praktickom živote
systematicky uplatňovať a kontrolovať ich dodržiavanie.21 Prínosom v boji
proti korupcii by sa mohol stať koordinovaný interdisciplinárny prístup
napomáhajúci objasňovať dôležité kriminogénne faktory korupcie a tým
spôsobom jej aj preventívne zabraňovať. Medzinárodná spolupráca na
tých najvyšších úrovniach predstavuje prvý krok smerujúci k postupnému
eliminovaniu korupčného prostredia.
V súvislosti
s komercializáciou
športu
a s tým
súvisiacou
koncentráciou finančných prostriedkov, sa stretávame s negatívnym
dopadom korupcie aj na tomto mieste. Šport ako prostriedok zvyšovania
kvality života, podpory zdravého ducha a priateľského súperenia medzi
určitými skupinami obyvateľov sa stáva nástrojom pre nečestné úmysly
ľudí bažiacich po víťazstve, peniazoch a prestíži. Popiera sa tým základný
charakter a účel športu. Ide o zaujímavú a aktuálnu problematiku, ktorá si
vyžaduje hľadanie a nájdenie osobitných spôsobov jej riešenia a odlišnú
metodiku dokazovania.
1 KORUPCIA V ŠPORTE AKO SÚČASNÝ FENOMÉN
Okrem množstva pozitív, ktoré so sebou prináša šport, sa
nanešťastie aj v tejto oblasti stretávame s negatívnymi javmi a to
protiprávnym konaním či už samotných športovcov alebo iných osôb
zohrávajúcich tu dôležitú úlohu. Šport je jednou z metód, ktorá napomáha
v boji proti agresivite tým, že nahromadená energia sa prenáša do
súťaživosti. 22 V poslednom období vzrastá komercializácia športu, ktorý sa
tak stáva oblasťou sústreďujúcou veľké peňažné sumy. Tam, kde možnosť
21
BALÁŽ, P. – JALČ, A. Spoločensko – právna ochrana pred korupciou. Bratislava: VEDA, 2006,
s. 11 – 21.
22
http://www.kankan.sk/clanok/psychologia/ako-si-poradit-s-agresivitou/709/sport-aagresivita/1244
32
obohatiť sa je na dosah ruky, udomácňuje sa korupcia a iné negatívne javy
s ňou spojené.
Na svoje si prišli tzv. tipovacie mafie. V priestore, ktorý im ponúka
finančnú stabilitu a istotu, rozvíjajú svoju „samostatnú zárobkovú
činnosť“. Staré dobré krédo „nie je dôležité vyhrať, ale zúčastniť sa“ upadá
do zabudnutia. Do centra záujmu sa dostáva stávkový priemysel a otázky
typu, koľko žltých kariet použije rozhodca v priebehu zápasu?; alebo ktoré
mužstvo bude ako prvé zahrávať rohový kop? a pod. Stávkové kancelárie
ponúkajú široké spektrum možností a spôsobov ako čo „najlepšie“
investovať peniaze.
Športové víťazstvo sa okrem prestíže spája s nemalými finančnými
odmenami a s možnosťou získať sponzorov pre svoje kluby. Z tohto
dôvodu, funkcionári jednotlivých klubov uplácajú rozhodcov, či
súperových hráčov s cieľom ovplyvniť výsledok zápasu vo svoj prospech.
Okrem uvedených prípadov sa korupcia v športe úzko dotýka aj
machinácií súvisiacich so získavaním veľkých zákazok na stavby štadiónov
a s výbermi vhodných kandidátov na organizáciu nadnárodných
športových podujatí. Športové kluby si popritom medzi sebou predávajú
športovcov jedna radosť, tenisoví hráči udierajú do loptičky úmyselne na
pol plynu, rozhodcovia si pískajú ako im srdce ráči a zo športu sa
pomaličky ale isto stáva tvrdý biznis, bez akýchkoľvek morálnych zábran
a hodnôt zdôrazňujúcich čistotu a krásu športu.
Možno konštatovať, že „fenomén korupcie sa objavuje vo všetkých
oblastiach športu, či už v podobe podplácania s cieľom ovplyvňovania
výsledkov zápasov a súťaží, alebo v podobe podplácania za účelom účasti
v najvyšších súťažiach, v oblasti marketingových a prenosových práv,
v oblasti sponzoringu športových podujatí, v oblasti výsledkov súťaží
a stávkovania, v oblasti hosťovania súťaží a zápasov, prestupov
športovcov, voľby športových funkcionárov a iných.“ 23
23
KOTULIČ, V. Odporúčania zo 44. plenárneho zasadnutia skupiny štátov Rady Európy proti
korupcii GRECO zaslané Konfederácii športových zväzov.
33
2 OBLASTI ŠPORTU NAJVIAC POZNAČENÉ KORUPCIOU
Korupcia v športe sa nachádza na pomedzí súkromného a verejného
práva, no šport samotný je vecou verejného záujmu, preto podplácanie je
potrebné na tomto mieste posudzovať ako trestný čin korupcie vo
verejnom sektore.
S korupciou sa najčastejšie stretávame vo futbale, tenise a podľa
správy Transparency International sa v posledných rokoch objavujú
prípady korupcie s cieľom ovplyvniť výsledok zápasu aj v biliarde, krikete,
rugby, či v konských dostihoch. Verejnosť vo Veľkej Británii považuje šport
za druhý najskorumpovanejší sektor v krajine.24 „Nie len tenis či futbal, ale
šport ako celok začína v globálnom meradle pociťovať škodlivé následky
javu, ktorý mnohí považujú za problém porovnateľný s dopingovou
pliagou“.25 O korupcii v týchto oblastiach športu svedčia najmä
nespočetné výpovede súčasných alebo bývalých športovcov, či rozhodcov.
Tenista Dick Norman pre belgický denník De Standaard vyhlásil, že pred
šiestimi či siedmimi rokmi ho oslovili na challengeri v Taliansku a ponúkli
mu oveľa viac ako za prípadný zisk trofeje. Túto ponuku odmietol.26
Rakúšan Werner Eschauer pre nemecký magazín Sportbild uviedol, že
pred wimbledonským duelom proti Rafaelovi Nadalovi mu neznámy
volajúci ponúkal províziu za "poistenie" prehry. Dodal, že podľa neho
„existujú talianska a východoeurópska organizovaná korupčná skupina,
zhodne sa pohybujúce práve okolo tenisu“. V tenisovom priemysle sa
objavujú aj zmienky o podivných telefonátoch a klopaniach na hotelové
izby tenisových hráčov.27
Samozrejme, futbal v nijakom smere nezaostáva za tenisom a dalo
by sa povedať, že vo veciach korupčných sa „úspešne“ udržuje na prvej
priečke. Každoročne v ňom vypláva na povrch mnoho korupčných
škandálov. Spočiatku sa začali vynárať informácie a výpovede
24
http://www.transparency.org.uk/our-work/corruption-in-the-uk/sport
http://aktualne.atlas.sk/korupcia-v-sporte-vzrastla-kvoli-internetovymstavkam/sport/ostatne/
26
http://aktualne.atlas.sk/dostali-by-viac-ako-za-zisk-trofeje/sport/tenis/
27
http://aktualne.atlas.sk/telefonuju-a-klopu-tenistom-na-dvere/sport/tenis/
25
34
o prítomnosti korupcie najmä z nižších líg a okresných súťaží. Postupne sa
so svojimi anonymnými tvrdeniami o nečistých korupčných praktikách
pridávali aj hráči našej najvyššej ligy. Tému korupcie vo futbale ako prvý
otvoril bývalý rozhodca štvrtej ligy Marián Dina, ktorý sa priznal, že za celú
dobu svojho pôsobenia na ihrisku asi len v dvoch alebo troch zápasoch
nedostal úplatok, resp. nejaké prilepšenie. Funkcionári mu podľa všetkého
klopali na dvere hneď ako sa dozvedeli, že bude pískať konkrétny zápas.
Priznanie Mariana Dinu mu vyslúžilo opovrhnutie zo strany vtedajších
rozhodcov a funkcionárov klubov, ktorí ho obviňovali z úmyslu očierniť
futbal. Postupne sa začali ozývať ďalší rozhodcovia.28
3 NA CESTE HĽADANIA PROTIKORUPČNÝCH OPATRENÍ
Pre nájdenie správnych a efektívnych riešení v boji proti korupcii je
nevyhnutné si najprv objasniť jej dôležité kriminogénne faktory, t. z.
príčinné súvislosti jej vzniku a týmto spôsobom jej aj preventívne
zabraňovať.
Za hlavnú objektívnu príčinu korupcie možno označiť spoločenskú
vžitosť a tradície danej spoločnosti. V mnohých krajinách sa totiž korupcia
považuje za normálny a bežný jav. Problémy vznikajú aj v súvislosti
s objasňovaním korupcie.29 Latentný charakter korupčnej kriminality
neodstrašuje v dostatočnej miere potenciálnych páchateľov, ktorí sú si
vedomí, že spravodlivosť ich pravdepodobne nedoženie.
V poslednom období sa v oblasti športu koncentruje enormné
množstvo finančných prostriedkov, čo vytvára priaznivé podmienky pre
korupčné správanie. Získanie finančnej odmeny ide ruka v ruke so snahou
o nadobudnutie spoločenskej prestíže. Prítomnosť korupčného správania
v športe úzko závisí práve od snahy hráčov, funkcionárov, resp. vrcholných
predstaviteľov športových klubov získať finančné výhry a s tým spojených
sponzorov. Na druhej strane, pre mnohých športovcov znamená víťazstvo
28
http://sport.sme.sk/c/6423110/rozhodca-marian-dina-za-laurinca-to-bola-jedna-velkamafia.html
29
BALÁŽ, P. – JALČ, A. Spoločensko – právna ochrana pred korupciou. Bratislava: VEDA, 2006,
s. 27 – 28.
35
a sláva s ním spojená oveľa viac ako finančný zisk. Oblasť športu tak čelí aj
finančne neorientovanej korupcii, ktorá sa stáva prostriedkom na
dosiahnutie víťazstva a s tým spojeným získaním spoločenskej prestíže
v akomkoľvek rozsahu, či už na úrovni celosvetového, národného alebo
dedinského športového zápasu. Ide o vysoko subjektívny kriminogénny
faktor, ktorý závisí od miery fanatizmu jednotlivých hráčov, od ich
schopnosti povzniesť sa nad prípadnou prehrou a užívať si samotný
športový zápas. Športový fanatizmus je prítomný u niektorých športovcov
a je ťažko odstrániteľný, keďže závisí najmä od ich charakterových
vlastností.
Vidina finančného zisku, a to prostredníctvom výhier zo stávok, láka
aj rôzne organizované zločinecké skupiny. Korupciu, organizovaný zločin
a pranie špinavých peňazí podporuje najmä súčasný trend internetového
uzatvárania stávok na výsledky zápasov a podujatí. V súčasnosti sa eviduje
asi 15 000 internetových stránok poskytujúcich tento druh služieb, 13 000
z nich funguje na ilegálnej báze. Ročný obrat odhadujú odborníci na 15
miliárd eur. Najväčší podiel na uvedenom virtuálnom stávkovom trhu
zastupuje Ázia. Fungovanie takýchto podivných ilegálnych stránok narúša
vo veľkej miere dôveryhodnosť športu. Declan Hill tvrdí, že „korupcia
v športe vzrástla za päť rokov vďaka internetovým stávkam o 100 percent.
Pred desiatimi rokmi štátne lotérie kontrolovali 100 percent športového
trhu so stávkami. Dnes napríklad Francúzska štátna lotéria ovláda len 25
percent národného trhu, zatiaľ čo počet klientov vzrástol štvornásobne".
Oblasť onlinových stávkových hier dnes takmer úplne ovládajú zločinecké
skupiny.30 Nárast rôznych foriem tipovania, ktoré sú zavádzané bez
predchádzajúcich konzultácií so športovým hnutím (napr. tipovanie na žltú
kartu, prvý rohový kop a pod.) zvyšuje možnosť ovplyvňovania stávok.
Okrem toho, chýba v oblasti športu, pre potreby odhaľovania
korupčného správania a zabezpečovania jeho kontroly, zodpovedajúca
30
http://aktualne.atlas.sk/korupcia-v-sporte-vzrastla-kvoli-internetovymstavkam/sport/ostatne/
36
inštitucionálna sústava, resp. samostatný orgán, aký bol zriadený napr.
pre problematiku dopingu. Navrhuje sa vytvorenie celosvetovej agentúry
založenej na podobnom modeli ako Svetová antidopingová agentúra.
K úspešnému boju s korupciou v športe neprispieva fakt, že
futbalové a ostatné športové zväzy sa od tohto problému dištancujú,
nechcú s ním mať nič spoločné a proklamujú čistotu športu napriek
početným svedectvám, či odhaleným korupčným aféram, ktoré
nespochybniteľne preukazujú prítomnosť korupcie v tejto oblasti.
Odborníci z oblasti športu nechcú tento fakt verejne pripustiť a to napriek
tomu, že v prieskume, ktorý urobil Peter Goliáš z Inštitútu pre ekonomické
a sociálne reformy, sa až 46 percent futbalových klubov priznalo, že sa
v tejto oblasti osobne stretli s korupciou.31 Po nedávnom odhalení
rozsiahlej zločineckej siete, ktorá manipulovala výsledky futbalových
zápasov v celej Európe, neostáva futbalovým zväzom nič iné, len svoj
pasívny prístup zmeniť. Podozrivé sú výsledky až 380 zápasov. Zločinecká
skupina bola pravdepodobne ovládaná syndikátom organizovaného
zločinu z Ázie. Korupčný škandál zároveň poukázal na neschopnosť
členských štátov bojovať proti vplyvu organizovaného zločinu na šport.
V súčasnosti sa na pôde Rady Európy pripravuje dohovor o boji proti
ovplyvňovaniu výsledkov zápasov, no či ho v konečnej podobe podpíšu
členské štáty Európskej únie, je otázne.32
4 KONKRÉTNE NÁVRHY PRE ÚSPEŠNÝ BOJ PROTI KORUPCII
V ŠPORTE
Existuje veľa nástrojov v boji proti korupcii, no musia sa vedieť
efektívne využívať. Samozrejme korupcia sa nedá odstrániť zo športu
absolútne, pretože často krát závisí od subjektívnych faktorov, ako
napríklad fanatizmus určitých športovcov, trénerov a pod. Cieľom prijatia
protikorupčných opatrení je jej eliminácie v športe na minimum.
31
http://www.sme.sk/c/3016839/analytik-o-sporte-neuvedomuju-si-co-je-korupcia.html
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+OQ+O-2013000022+0+DOC+XML+V0//SK
32
37
Moderný spôsob predchádzania korupcie je zameraný kauzálne. „Vo
vyspelých štátoch sa zvýšený dôraz kladie na zisťovanie a odstraňovanie
príčin korupcie. Najväčší problém predstavuje odhaľovanie korupčnej
trestnej činnosti a usvedčovanie jej páchateľov. Preto treba vypracovať
odlišnú špeciálnu metodiku odhaľovania a dokazovania tejto kriminality,
podľa ktorej bude možné efektívnejšie využívať kriminalistické metódy
a dôkazné prostriedky.“33
Návrhy protikorupčných opatrení v oblasti športu možno rozčleniť
do niekoľkých skupín, konkrétne:
•
•
•
•
•
•
kooperačné opatrenia,
inštitucionálne opatrenia,
legislatívne (normatívne) opatrenia,
kontrolné opatrenia,
represívne opatrenia,
preventívne opatrenia týkajúce sa priamo subjektov
korupčného správania a,
• ďalšie dôležité opatrenia.
Z kooperačných opatrení majú význam najmä:
• Medzinárodná a multidisciplinárna spolupráca. Vzhľadom na
multidisciplinárny charakter problematiky korupcie je potrebná
spolupráca odborníkov z viacerých oblastí (šport, podnikanie
v oblasti stávkovania, športové právo, trestné právo, medzinárodná
spolupráca a iné).34 V boji s korupciou sa nevyhnutne vyžaduje
aktívne pričinenie sa štátov prostredníctvom zavádzania
protikorupčných opatrení a vzájomná medzinárodná spolupráca
medzi ich policajnými a súdnymi orgánmi.
33
2006, s. 99.
34
SEPEŠI, P. Informácia o 12. stretnutí ministrov zodpovedných za šport členských krajín Rady
Európy a ďalších subjektov [online]. Dostupné na http://www.ucps.sk
38
• Spolupráca so stávkovými kanceláriami s cieľom zavedenia limitu
sumy stávkovania a zavedenia varovného systému vo výmene
informácií so športovými zväzmi. Vo Francúzsku bola prijatá nová
právna úprava, ktorá zabezpečuje, že organizátor športového
podujatia musí dať súhlas na to, aby bolo možné predmetné
podujatie zaradiť do tipovania.35
Inštitucionálne opatrenia:
• Zriadenie stálej Etickej komisie a posilnenie jej právomocí by
prispelo k posudzovaniu všetkých podozrení neférového konania.
• Okrem toho, chýba v oblasti športu, pre potreby odhaľovania
korupčného správania a zabezpečovania jeho kontroly,
zodpovedajúca inštitucionálna sústava, resp. samostatný orgán,
aký bol napr. zriadený pre problematiku dopingu. Navrhuje sa
preto vytvorenie celosvetovej agentúry založenej na podobnom
modeli ako Svetová antidopingová agentúra. Ide totiž
o záležitosť, ktorá je taká dôležitá, ako boj proti dopingu a preto je
potrebné konať.
Okrem
zabezpečenia
spomínaného
inštitucionálneho
medzinárodného systému a nadnárodnej spolupráce, je nevyhnutné
v oblasti športu mobilizovať čestných ľudí aj na tých nižších úrovniach,
ktorých hlavným cieľom je odstraňovať nepoctivé a podvodné praktiky
z oblasti športu. Na každý náznak korupcie by mali aktívne reagovať
a každý potenciálny prípad dôkladne prešetriť a monitorovať podivné
uzatváranie stávok, nápadne nekvalitné rozhodovanie zápasu zo strany
rozhodcov, nečakané a súčasne podozrivé zvraty v športovom zápolení, či
podozrivé presuny športovcov medzi jednotlivými klubmi. K podozrivým
prípadom patrí napr. stávka v hodnote 300 000 libier na internetovej
tipovacej burze počas Wimbledonu v roku 2006, na prehru Argentínčana
35
SEPEŠI, P. Informácia o 12. stretnutí ministrov zodpovedných za šport členských krajín Rady
Európy a ďalších subjektov [online]. Dostupné na http://www.ucps.sk
39
Carlosa Berlocqa bez zisku čo i len jediného setu proti domácemu
Richardovi Bloomfieldovi, ktorý sa vtedy v renkingu nachádzal o 170 miest
nižšie.36
Friedhelm Althans, prvý hlavný kriminálny komisár z nemeckého
Bochumu, sa na konferencii Rady Európy vyjadril veľmi skepticky k úlohe
rôznych monitorovacích systémov športových federácií, ktoré sledujú online priebeh stávkovania na športové podujatia a majú za cieľ poukázať na
nezvyčajné uzatváranie stávok. Podľa neho monitorovacie systémy
nemajú žiadnu dôkaznú silu a sú využívané veľmi taktickým spôsobom
páchateľmi trestnej činnosti, ktorí k nim v reálnom čase vedia získať
prístup.37 Okrem toho, značná časť podozrivých stávok na európske
športové podujatia sa uskutočňuje práve z Ázie, čo významne komplikuje
akékoľvek kroky.
Z legislatívnych (normatívnych) opatrení sú relevantné najmä:
• Odstránenie právnych nezrovnalostí a medzier v zákone v oblasti
korupcie je nevyhnutné, pretože ovplyvňovanie výsledkov
športových zápasov s cieľom podvodného zisku zo stávkovania
(tzv. match fixing) je najmä záležitosťou práva a poriadku.38
• Prezident UEFA Michel Platini vo svojom príhovore na konferencii
ministrov Rady Európy zodpovedných za oblasť športu, okrem
spolupráce na európskej úrovni, navrhuje uzákoniť samostatný
trestný čin ovplyvňovania výsledkov súťaže, aby sa tak odstránili
prípadné nezrovnalosti v právnej úprave.39
• „Prijatie novej konvencie Rady Európy a s tým súvisiaca prípadná
harmonizácia celého hazardného trhu v Európskej Únii.
36
http://aktualne.atlas.sk/dostali-by-viac-ako-za-zisk-trofeje/sport/tenis/
KRIŽAN, L. – SEPEŠI, P. XII. konferencia ministrov Rady Európy zodpovedných za oblasť
športu: Manipulácia výsledkov
športových stretnutí – divácke násilie – paneurópska
spolupráca v oblasti športu. In: Magister Officiorum. 2012, č. 2.
37
38
http://www.uefa.com/uefa/aboutuefa/organisation/president/news/newsid=1768902.html
39
http://www.uefa.com/uefa/aboutuefa/organisation/president/news/newsid=1768902.html
40
Identifikovanie regulačnej autority v krajine a popis jej právomocí
vzhľadom na štátne donútenie by zároveň umožnilo reálnu
medzinárodnú koordinačnú činnosť v tejto oblasti.“40
• Zavedenie verejne dostupného etického kódexu, jeho publikácia
na webovej stránke a organizácia školení v uvedenej oblasti
pomôže v rozvoji morálnych hodnôt.
• Športové organizácie môžu uvádzať protikorupčné opatrenia vo
svojich kódexoch správania.
• Je potrebné prijať opatrenia na ochranu oznamovateľov korupcie
a za týmto účelom zaviesť bezpečný kanál, ktorým môžu hráči
a iné osoby oznámiť podozrenie na korupciu bez hrozby pomsty či
iných protiopatrení voči oznamovateľovi.41 Problematika tzv.
whistleblowers je aktuálna vo viacerých oblastiach spoločenského
života a ich ochrana prispieva k odhaľovaniu nečestného
a protiprávneho konania.
Najdôležitejšie kontrolné opatrenia:
• Zavádzanie kamerových a iných audiovizuálnych systémov
v zápasoch či súťažiach zabezpečí kontrolu priebehu zápasu
a súťaže.
• Šport sa nachádza pod drobnohľadom médií a práve mediálny
záujem ovplyvňuje verejnú mienku a môže často rozpútať, ale aj
eliminovať korupčné správanie. „Verejnosť musí byť neustále
informovaná o škodlivosti korupcie. Prípady odhalenia korupcie by
sa mali zverejňovať aj s množstvom odhadovanej škody.“42
Dôležitú úlohu v boji s korupciou by mali zohrávať práve média,
ktoré prostredníctvom zviditeľňovania korupčných škandálov
40
KRIŽAN, L. – SEPEŠI, P. XII. konferencia ministrov Rady Európy zodpovedných za oblasť
športu: Manipulácia výsledkov športových stretnutí – divácke násilie – paneurópska
spolupráca v oblasti športu. In: Magister Officiorum. 2012, č. 2.
41
42
NAGYOVÁ, I. – ŽITŇANSKÝ, E. Korupcia na Slovensku a jej spracovanie v médiách.
Bratislava: CPHR - Transparency International Slovensko, 2001, s. 12.
41
vytvoria tlak na športové inštitúcie. Futbalové zväzy sa tak
nebudú môcť dištancovať od uvedeného problému a nečinne
prihliadať na to, ako množstvo korupčných škandálov upadá do
zabudnutia bez náležitého prešetrenia. Sami budú musieť aktívne
hľadať riešenia, nástroje a prostriedky prevencie a nevyšetrovať
len vtedy, keď sa protiprávne konanie objaví. „Dôležité je zároveň
sprísniť možnosť verejných funkcionárov či inštitúcií podávať
žalobu na ochranu osobnosti proti médiám.“ 43
• Ku kontrolným opatreniam patrí aj už spomínané monitorovanie
podozrivých stávok, nápadne nekvalitného rozhodovania zápasu
zo strany rozhodcov, nečakaných a súčasne podozrivých zvratov
v športovom zápolení, či podozrivých presunov športovcov medzi
jednotlivými klubmi.
Represívne opatrenia:
• Zavedenie prísnych finančných postihov za porušenie etického
kódexu. Korupčné správanie sa v športe by malo mať za následok
okamžitý tvrdý trest. V tomto prípade platí, že represia je
najlepšia prevencia. Keďže sa orgánom činným v trestnom konaní
nedarí odhaliť veľa prípadov korupcie, odstrašujúci charakter by
mali mať aspoň tresty udeľované „na ukážku“. V praxi sa využíva
najmä preradenie hráča alebo mužstva do nižšej ligy, zákaz
činnosti rozhodcov, ako aj prísne finančné tresty.
Ruský prezident Vladimir Putin predložil do parlamentu nový
zákon, ktorý výrazne sprísňuje tresty za ovplyvňovanie zápasov
v športe. Vinníkom bude hroziť až sedem rokov trestu odňatia
slobody a pokuta do milióna rubľov (asi 25-tisíc eur).44
43
JACKO, T. – KURIAN, M. – SIČÁKOVÁ – BEBLAVÁ, E. – ŠÍPOŠ, G. Protikorupčné minimum
2012. Bratislava : Transparency International Slovensko, 2012, s. 43.
44
http://hnonline.sk/sport/c1-59091050-rusko-sprisnuje-tresty-za-korupciu-a-doping-vsporte
42
Dôležité preventívne opatrenia týkajúce sa priamo subjektov
korupčného správania:
• Vyhodnocovanie rozhodnutí rozhodcov formou bodového
systému s prihliadaním na evidentné odchýlky v rozhodovaní
bude vytvárať tlak na ich zodpovedné rozhodovanie v zápasoch.
• Zavedenie rotácie a krátkodobej nominácie rozhodcov pred
zápasom či súťažou a tieto nominácie náhle meniť. Vysielať na
zápasy aj tzv. delegátov, ktorí budú dohliadať nad priebehom
zápasu a nestrannosti rozhodcov.
• Zákaz pre hráčov, rozhodcov, trénerov a funkcionárov klubov
a ich úradníkov zúčastňovať sa priamo alebo nepriamo na
športovom stávkovaní.
• Všeobecný zákaz prijímať akékoľvek dary a výhody od iných
osôb, najmä od zástupcov sponzorov, prenosových spoločností,
športových klubov, hráčov, agentov a iných subjektov
zainteresovaných na športovom podujatí.
• Zákaz poskytovania neoprávnených výhod zástupcom
zainteresovaných subjektov na športovom podujatí, najmä
formou poskytovania voľných vstupeniek a iných výhod v mieste
uskutočnenia zápasu či súťaže.
Ďalšie dôležité opatrenia:
• Zavedenie slobodného prístupu k informáciám v športe
a v športových organizáciách prispieva k transparentnosti
všetkých rozhodnutí a postupov pre každého.45
• Podporovať otvorenosť športu. Problém spočíva v tom, že oblasť
športu
je
charakteristická
svojou
samoreguláciou
46
a uzavretosťou. Otvorené by mali byť najmä výberové konania
na mestá a štáty organizujúce športové podujatia. Otvorenosť,
45
46
http://www.transparency.org.uk/our-work/corruption-in-the-uk/sport
43
jasné pravidlá a monitoring v presunoch klubových hráčov a tiež
pri zadávaní veľkých projektov, ako je napr. stavba štadiónov
bude prispievať k ochrane pracovného trhu.47
• Do úvahy prichádza aj zavedenie rotácie hosťujúcich miest
šampionátov a najvyšších súťaží a tým eliminovanie prípadnej
korupcie zo strany zástupcov miest.
ZÁVER
Korupčné správanie v športe ako aj akékoľvek iné protiprávne
konanie vplýva negatívne na spoločnosť. Korupcia v športe sa stáva
prostriedkom páchania ďalších trestných činov a prispieva k rozvoju
organizovaného zločinu, ktorý môže ďalej rozvíjať svoje aktivity napr.
v obchode so zbraňami. Evidentné je, že korupciu sa nepodarí v nijakej
oblasti odstrániť úplne, no práve kvôli jej negatívnym vplyvom je dôležité
prijímať protikorupčné opatrenia a vôbec sa snažiť o jej elimináciu.
S nárastom korupcie klesá záujem ľudí o šport a dôvera v čistotu
a etiku športu je ohrozená. Šport má byť prostriedkom sebarealizácie,
ktorý napomáha uvoľneniu agresivity človeka prospešným spôsobom.
Lepšie je totiž bojovať na športovom poli o puk, či loptu, resp. o víťazstvo
ako so zbraňami v rukách. Keď sa však šport stáva úrodnou pôdou pre
rozvoj trestnej činnosti a športovci, tréneri, funkcionári príliš bažiaci po
víťazstve a peniazoch uplácajú súperových hráčov, rozhodcov, či iné kluby,
spomínaný pozitívny prínos športu sa míňa svojmu účinku. Prejavuje sa
všeobecnou stratou chuti do športu a niekedy aj ďalšími konfliktami
a rozbrojmi, ktorým mal práve šport predchádzať. Šport má ľudí naučiť, že
ani nie tak výsledok ako úsilie o jeho dosiahnutie je dôležité a mal by šíriť
poslanie mieru, zdravia a kvalitného života.
47
http://www.transparency.org/topic/detail/sport
44
ZOZNAM BIBLIOGRAFICKÝCH ODKAZOV
Monografie
1. BALÁŽ, P. – JALČ, A. Spoločensko – právna ochrana pred korupciou.
Bratislava: VEDA, 2006. 199 s. ISBN 80-224-0899-9.
2. JACKO, T. – KURIAN, M. – SIČÁKOVÁ – BEBLAVÁ, E. – ŠÍPOŠ, G.
Protikorupčné minimum 2012. Bratislava: Transparency International
Slovensko, 2012. 60 s. ISBN 978-80-89540-09-9.
3. NAGYOVÁ, I. – ŽITŇANSKÝ, E. Korupcia na Slovensku a jej spracovanie
v médiách. Bratislava: CPHR - Transparency International Slovensko,
2001. 139 s. ISBN 80-89041-31-0.
1. http://aktualne.atlas.sk/dostali-by-viac-ako-za-zisktrofeje/sport/tenis/
2. http://aktualne.atlas.sk/telefonuju-a-klopu-tenistom-nadvere/sport/tenis/
3. http://aktualne.atlas.sk/korupcia-v-sporte-vzrastla-kvoliinternetovym-stavkam/sport/ostatne/
4. http://hnonline.sk/sport/c1-59091050-rusko-sprisnuje-tresty-zakorupciu-a-doping-v-sporte
5. http://sport.sme.sk/c/6423110/rozhodca-marian-dina-za-laurinca-tobola-jedna-velka-mafia.html
6. http://www.kankan.sk/clanok/psychologia/ako-si-poradit-sagresivitou/709/sport-a-agresivita/1244
7. http://www.sme.sk/c/3016839/analytik-o-sporte-neuvedomuju-si-coje-korupcia.html
8. http://www.transparency.org/topic/detail/sport
9. http://www.transparency.org.uk/our-work/corruption-in-the-uk/sport
10. http://www.uefa.com/uefa/aboutuefa/organisation/president/news/
newsid=1768902.html
11. http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=//EP//TEXT+OQ+O-2013-000022+0+DOC+XML+V0//SK
45
12. SEPEŠI, P. Informácia o 12. stretnutí ministrov zodpovedných za šport
členských krajín Rady Európy a ďalších subjektov [online]. Dostupné
na http://www.ucps.sk.
Odborné články a dokumenty
1. KOTULIČ, V. Odporúčania zo 44. plenárneho zasadnutia skupiny štátov
Rady Európy proti korupcii GRECO zaslané Konfederácii športových
zväzov.
2. KRIŽAN, L. – SEPEŠI, P. XII. konferencia ministrov Rady Európy
zodpovedných za oblasť športu: Manipulácia výsledkov športových
stretnutí – divácke násilie – paneurópska spolupráca v oblasti športu.
In: Magister Officiorum. 2012, č. 2.
Mgr. Romana ČERVIENKOVÁ
Paneurópska vysoká škola, Fakulta práva
Tomášikova 20
821 02 Bratislava
Slovenská republika
E-mail: [email protected]
46
KORUPCIA V ZDRAVOTNÍCTVE
Jozef GABÍK
Abstrakt: Korupcia - podplácanie, úplatkárstvo, alebo predajnosť verejných
činiteľov spôsobuje mravný rozklad verejného života. Samotnou podstatou
korupcie je poskytnutie, prísľub alebo prijatie úplatku za účelom ovplyvnenia
konania určitej osoby. Prieskumy ukazujú, že najkorupčnejšia je oblasť
zdravotníctva. V príspevku skúmame príčiny vzniku a rozvoja tohto javu, ako aj
jeho dôsledky a možnosti boja proti nemu so zameraním na oblasť
zdravotníctva.
Kľúčové slová: príčiny korupcie, korupcia v zdravotníctve, opatrenia proti
korupcii.
Pre potreby nášho príspevku považujeme za nevyhnutné vymedziť,
čo môžeme pod pojmom korupcia chápať.
Slovo korupcia je vo výkladových slovníkoch najčastejšie definované
ako mravný rozklad, podplácanie, úplatkárstvo, alebo predajnosť činiteľov
verejného života.
Môžeme konštatovať, že tento jav je v každej spoločnosti silne
nežiaduci a skladá sa z celého spektra faktorov – trestnoprávne,
kriminologické, sociologické a etické faktory. Samotná podstata korupcie
je poskytnutie, prísľub alebo prijatie úplatku za účelom ovplyvnenia
konania určitej osoby. Pod úplatkom považujeme za potrebné chápať
financie, veci vyššej hodnoty, ale aj nemateriálne výhody, protislužby,
alebo podobné.
Považujeme za zaujímavé, že napriek negatívnemu vnímaniu
korupcie v spoločnosti dochádza v praxi k jej akceptácii, čo napomáha
rozvoju a udržaniu korupčného správania v mnohých oblastiach
a odvetviach.
47
Jasné definovanie miery rozvoja a výskytu korupcie v podmienkach
Slovenskej republiky nepovažujeme za možné, z dôvodu špecifickosti tohto
javu. Kedže pri tomto konaní majú obe zúčastnené strany veľký záujem na
utajení tejto činnosti, nie je možné získať presné štatistiky. Nápomocné
nám môžu byť hlavne prieskumy verejnej mienky, ktoré boli v minulých
rokoch uskutočňované mnohými agentúrami a medzinárodnými
organizáciami.
Agentúra FOCUS uskutočnila v januári 2012 prieskum miery
rozšírenia úplatkárstva vo vybraných oblastiach. Zistenia boli veľmi
podobné ako v rokoch 2005, 2007 a 2009, kedy 88% oslovených
respondentov uviedlo, že úplatkárstvo vnímajú v podmienkach Slovenskej
republiky ako veľký problém. Môžeme konštatovať, že uvedené výsledky
nasvedčujú tomu, že kroky zo strany štátu v posledných rokoch neboli
dostatočné na účinné potláčanie tohto javu.
V uvedenom prieskume sa taktiež zistilo, že za najkorupčnejšiu
oblasť považujú respondenti zdravotníctvo. Konkrétne 61% opýtaných
uviedlo, že úplatkárstvo v tejto oblasti existuje a je rozšírené vo veľkej
miere. Celkovo existenciu úplatkárstva v zdravotníctve pripustilo 94%
opýtaných. Takúto mieru vnímania korupcie v tejto oblasti považujeme za
alarmujúcu a extrémne nežiaducu.
Pre presnú predstavu o výsledkoch tohto prieskumu prikladáme graf
agentúry FOCUS.
48
(http://www.transparency.sk/wp-content/uploads/2010/01/FOCUS_Sprava-pre-TIS_jan20121.pdf)
Pre účely tohto príspevku budeme skúmať korupciu a jej
trestnoprávne aspekty práve v oblasti zdravotníctva, keďže táto oblasť je
spoločnosťou vnímaná ako najskorumpovanejšia. Zároveň si myslíme, že
s touto oblasťou prichádza do styku najväčšia časť občanov a to aj napriek
tomu, že prieskumy verejnej mienky nemusia odzrkadľovať objektívnu
realitu.
Faktory spôsobujúce korupčné správanie v zdravotníctve
Média sa v posledných rokoch čoraz viac venujú korupčnému
správaniu. Napriek tomu nemôžeme povedať, že korupcia a korupčné
správanie je produktom napríklad posledného desaťročia. Tento fenomén
sa v spoločnosti vyskytuje od nepamäti, menia sa len jeho formy a prejavy.
Ako sme už v úvode naznačili, zdravotníctvo je vnímané
spoločnosťou ako najskorumpovanejšia oblasť. Napriek tomu, že sa
49
korupcia vyskytuje vo verejnom aj súkromnom sektore, je prvenstvo
zdravotníctva veľmi neblahé.
Čo však tento stav spôsobilo? Musíme sa pokúsiť hľadať odlišnosti
a špecifiká tohto sektora od ostatných oblastí. Určite nemôžeme tvrdiť, že
celú situáciu spôsobuje len jeden určitý faktor. Myslíme si, že je to
zvláštna a špecifická súhra celého spektra javov, ktoré spôsobujú aktuálny
stav.
Za najvýznamnejší faktor spôsobujúci korupčné správanie
v zdravotníctve považujeme samotnú nevyčísliteľnú hodnotu ľudského
zdravia. Zdravie má mnoho definícií, ale pre naše potreby považujeme za
najvhodnejšiu definíciu, ktorú používa Svetová zdravotnícka organizácia
(medzinárodná organizácia systému OSN) a tá zdravie definuje ako „stav
kompletnej fyzickej, duševnej a sociálnej pohody a nielen ako stav
neprítomnosti choroby a slabosti“.
(http://www.who.int/gho/publications/world_health_statistics/EN_WHS2
012_Full.pdf)
Podľa tejto definície a prieskumov
organizácie je 70 až 95% populácie nezdravej.
Svetovej
zdravotníckej
Tieto údaje považujeme za významné hlavne z dôvodu, že zdravie si
cení najviac skupina ľudí, ktorá má, alebo v minulosti mala zdravotné
problémy. Podľa nášho názoru je teda možné konštatovať, že až 95%
populácie je potenciálnym poskytovateľom úplatku v sektore
zdravotníctva.
Okrem faktu, že zdravie je najvyššia hodnota pre každého človeka
vnímame ďalšie špecifikum v tejto oblasti, ktorým je vzťah pacienta
a lekára. Tento vzťah je od základu odlišný od vzťahov vyskytujúcich sa
v iných oblastiach verejného alebo súkromného sektora.
Okrem sociálnych rozdielov v spoločnosti je potrebné vnímať
samotný predmet tohto vzťahu, ktorým je zdravie pacienta.
Preto dochádza k vážnejším obavám na strane pacienta, sú dotknuté jeho
50
najprimárnejšie hodnoty. V iných oblastiach zvyčajne k niečomu takému
nedochádza a preto dotknutá osoba pociťuje menšiu potrebu dávať
úplatok. Preto vidíme špecifikum vzťahu lekár, pacient a jeho zdravie ako
ďalší faktor spôsobujúci a podporujúci korupciu v zdravotníctve.
Vyššie uvedené faktory nepovažujeme za jediné, ktoré spôsobujú
korupciu v oblasti zdravotníctva. Korupcia je fenomén, ktorý
najvýznamnejší rozvoj zažil pravdepodobne v čase minulého režimu.
Ponuka bola nižšia ako dopyt, čo taktiež podporovalo korupčné správanie
celej spoločnosti. Spoločnosť navyše toto správanie akceptovala a vo
väčšine prípadov dochádzalo k úplnej akceptácii a stotožneniu sa s daným
stavom. Môžeme to vidieť aj na vysokej miere tolerancie spoločnosti na
Slovensku voči korupčnému správaniu. Myslíme si, že podobný efekt
pretrváva dodnes a v zdravotníctve je obzvlášť viditeľný. Pacienti
poskytujú lekárom úplatok často len z určitého zvyku a zaužívanosti. Je
bežnou praxou odovzdať napríklad pred operáciou lekárovi bielu obálku,
v nádeji, že operácia bude vykonaná kvalitnejšie, lepšie, možno šetrnejšie.
Medzi pacientmi sa dokonca hovorí o sumách, ktoré sa zvyčajne dávajú
ako úplatok za ten či onen zákrok a ich odovzdanie vnímajú ako nutnosť.
Či však pacient dostáva za poskytnutie úplatku niečo viac, ako len to, na
čo má nárok, je otázne.
Tento jav je len ďalším z celého spektra javov spôsobujúcich
korupčné praktiky v sektore zdravotníctva. Pre presnejšiu charakteristiku
úplatkov v súvislosti s konkrétnym lekárskym úkonom si môžeme pomôcť
závermi zdravotníckeho portálu medispot, ktorý označil desať
najčastejších diagnóz, pri ktorých dochádza k úplatkárstvu:
•
•
•
•
•
•
stomatologický výkon
tehotenstvo a pôrod
endoprotéza bedrového kĺbu
endoprotéza kolenného kĺbu
operácia platničky
chronická vredová choroba
51
• roztrúsená skleróza
• operácia žlčníka
• chronický únik moču
Napriek tomu, že prieskumy verejnej mienky, ale napríklad aj bežné
diskusné príspevky občanov na internete naznačujú vysokú mieru rozvoja
korupcie vo vzťahu lekár – pacient a obrovskú latentnosť tohto trestného
činu, je uplácanie v tomto vzťahu len časťou veľkého problému. Existuje
celý rad ďalších vzťahov, pri ktorých si myslíme, že dochádza ku korupcii.
Aj keď média neustále informujú o obrovskom nedostatku financií
v zdravotníctve, neznamená to, že tento sektor narába s nevýznamnými
prostriedkami. Nákup zdravotníckej techniky, rôzneho doplnkového
vybavenia, liečiv, alebo služieb objednávaných nemocnicami zvádza
zainteresovaných ku korupčným praktikám.
Ich spoločenská nebezpečnosť je snáď ešte vyššia ako pri korupcii medzi
pacientom a lekárom. Tieto praktiky totiž významným spôsobom ohrozujú
celý systém poskytovania zdravotnej starostlivosti, jeho finančnú kondíciu
a stabilitu, ako aj kvalitu poskytovanej liečby. Konkurencia medzi
spoločnosťami dodávajúcimi zdravotnícke vybavenie je veľká, čo
podporuje snahy získať lukratívne zákazky aj pomocou nezákonných
praktík.
Niekedy je náročné aj určiť, kde začína byť praktika skutočne
nezákonná. Napríklad systém odmeňovania, ktorého súčasťou sú
všeobecní lekári, navádza a motivuje k predpisovaniu určitých preparátov.
Lekár následne za uprednostňovanie predpisovania konkrétneho lieku
dostáva rôzne odmeny, reklamné predmety a darčeky. Samotné
darovanie reklamného predmetu však nemožno považovať za nezákonné.
Prvok korupcie vidíme až pri súvislosti s konaním lekára (konanie lekára je
ovplyvnené prísľubom odmeny). Tiež je nutné zamýšľať sa nad názorom,
kde leží zdravá hranica marketingu a kde už začínajú určité záväzky lekára
voči farmaceutikom.
52
Túto oblasť vníma rizikovo aj Transparency International Slovensko,
ktorá vo svojej štúdii o korupcii v zdravotníctve uvádza:
„V prípade farmaceutických distribučných firiem a farmaceutických
výrobcov je veľmi ťažké nájsť hranicu medzi tým, čo považujeme ešte za
marketing a čo už nie. V súčasnej problematickej finančnej situácii sa
môže zdať úplne normálne, ak distribučná firma ponúka svojím
odberateľom - lekárňam pomoc pri realizácii pohľadávok u zdravotných
poisťovní, odkupovanie týchto pohľadávok. Takéto partnerstvo môže viesť
k upevňovaniu pozície na trhu, vytváraniu siete partnerských lekární
a ponuke výhod z toho vyplývajúcich (sľubovaná lepšia sortimentná
dostupnosť liekov, ponuka odborných seminárov, ponuka úverov, daňové
poradenstvo). Samotné upevňovanie pozície na trhu nie je nič nelegálne,
no o výbere nástrojov a prostriedkov by sme mohli mnohokrát
polemizovať.“
(http://backup.transparency.sk/studie/pkns/studia_pkns_2-1.htm)
Na uvedenom príklade vidíme, že farmaceutické spoločnosti
nadväzujú vzťahy nielen s lekármi, ale aj lekárňami a snažia sa kontrolovať
celú distribučnú sieť a jej chod ovplyvňovať vo svoj prospech.
Ani tu však praktiky pri distribúcii a predaji liečiv nekončia. Za
korupčné je podľa nášho názoru možné považovať aj prípadné
odporúčanie určitej lekárne lekárom. Mnohé lekárne majú tiché dohody
s lekármi, aby pacientom odporúčali kúpu predpísaných liečiv v ich
lekárni. Tento postup je podľa nášho názoru hrubým zásahom do trhu
s liečivami a určitým subjektom poskytuje neprimeranú konkurenčnú
výhodu. Podobná, podľa nášho názoru v praxi častá varianta, je prípad,
keď pacient užíva dlhodobo lieky a lekár mu každé tri mesiace necháva
lekársky predpis v konkrétnej lekárni. V takom prípade je veľmi
nepravdepodobné, že pacient si predpis prevezme a lieky zakúpi v inej
lekárni.
Vyššie uvedené však nie sú jediné spôsoby, ktoré používajú
farmaceutické spoločnosti na získanie rôznych výhod na trhu. Do systému
53
sú zapojené aj veľké zdravotnícke zariadenia. Tie síce nakupujú časť
produktov cez výberové konania, ich transparentnosť je však otázna. Prax
potvrdzuje, že správne nastavenie kritérií môže značne ovplyvniť výsledok
takéhoto výberového konania. Myslíme si, že najviac finančných
prostriedkov zo systému uniká pri nákupe najdrahšieho vybavenia. Vysoká
cena vytvára veľký záujem a poskytuje široký priestor na prípadné
uplácanie managementu týchto zariadení.
Problematické môžu byť teda aj výberové konania, najjednoduchšie
však môže korupcia vznikať pri priamom nákupe. Tu záleží čiste na
preferenciách managementu nemocníc, produkty ktorej firmy
uprednostnia. Riziká priameho nákupu môžeme teda označiť za veľmi
veľké.
Vedecký a technický pokrok zabezpečujú aj rýchly vývoj
a napredovanie technológií v oblasti zdravotnej starostlivosti a je teda
prirodzené, že vybavenie nemocníc sa musí obnovovať v pravidelnom
intervale. V posledných rokoch sa však vyskytli prípady, kedy bolo
vybavenie nakupované len za účelom čerpania finančných prostriedkov zo
zdravotníctva. Absencia odborníkov zabránila možnosti používať čerstvo
zakúpené moderné prístrojové vybavenie a investované prostriedky teda
vôbec nepriniesli skvalitnenie poskytovania zdravotnej starostlivosti.
V tejto súvislosti je potrebné skúmať, z akého dôvodu nebola pri nákupe
skúmaná samotná možnosť používania tohto prístroja.
Môžeme povedať, že vo väčšine prípadov súvisí korupcia
s využívaním finančných prostriedkov v zdravotníctve. V tejto súvislosti je
potrebné zamyslieť sa aj nad rizikovosťou koncentrácie majetku.
V mnohých krajinách sú bežné prípady, kedy jedna finančná skupina
vlastní väčšinu súkromných zariadení poskytujúcich zdravotnú
starostlivosť (plastické kliniky...) a zároveň vlastní aj sieť nemocníc. Tento
celok dopĺňa sieť vlastných lekárni a napríklad vlastná zdravotná
poisťovňa. Subjekty, ktoré sa javia ako samostatné, sú súčasťou
obrovského celku a pohyb kapitálu je len v jeho vnútri. Nemôže v týchto
54
prípadoch dochádzať ku zvýhodňovaniu vlastných zdravotných
poistencov? Ako tu fungujú trhové mechanizmy? A je zdravotníctvo
sektor, v ktorom by podnikanie chápané ako činnosť smerujúca
k produkcií zisku mala fungovať bez kontroly a určitých obmedzení na
takejto vysokej úrovni?
V tejto časti práce sme uviedli mnohé špecifiká z oblasti
zdravotného systému, ktoré spôsobujú odlišný charakter korupcie v tejto
oblasti. V nasledujúcej časti práce sa pokúsime navrhnúť systémové
opatrenia, ktorých účelom bude potláčať tieto korupčné praktiky.
Systémové protikorupčné opatrenia
Ako sme už povedali, korupcia je nežiaduci stav, z ktorého zvyčajne
profitujú obe zúčastnené strany (osoba, ktorá úplatok dáva ako aj osoba,
ktorá ho prijíma). Tieto osoby zároveň majú záujem, aby sa o ich
korupčnom správaní nikto nedozvedel. Poškodený je vždy niekto tretí,
ktorý často o tejto skutočnosti nemá informácie. A práve táto skutočnosť
najviac komplikuje odhaľovanie korupcie a spôsobuje jej vysokú
latentnosť.
Odhaľovanie korupcie podľa nášho názoru značne komplikuje aj
nálada v spoločnosti na Slovensku. Prípadný oznamovateľ korupcie je
vnímaný ako udavač a človek s pochybným charakterom. Myslíme si, že
tieto nálady pretrvávajú v spoločnosti z čias minulého režimu, kedy
fungovala tajná polícia – Štátna bezpečnosť (skratka ŠtB) a jej činnosť bola
vnímaná veľmi negatívne. ŠtB bol komunistický útvar, ktorý preukázateľne
vykonával nezákonné akcie v prospech komunistickej strany. Spoločnosť
žiaľ pravdepodobne nerozlišuje medzi spravodajskou činnosťou takéhoto
útvaru v dobe minulého režimu a občianskou zodpovednosťou pri
odhaľovaní trestnej činnosti, ktorej škodlivosť má celospoločenský
charakter.
V tejto oblasti navrhujeme opatrenia, ktoré by sa snažili o zmenu
nálad v spoločnosti. Informovanie občanov je veľmi dôležité. Preto
55
myslíme, že jedným z opatrení by mohla byť informačná kampaň
zameraná na zvýšenie povedomia občanov. V záujme každého občana by
mala byť snaha zvýšiť počet odhalených trestných činov korupcie.
Korupcia totiž poškodzuje každého nezúčastneného.
Na zmenu spoločenského povedomia však nestačí len informačná
kampaň. Vhodným spôsobom je potrebné zmeniť aj systém vzdelávania
a do vyučovacieho procesu začleniť hodiny, ktoré žiakov a študentov
oboznámia s korupciou, jej spoločenskou nebezpečnosťou, následkami
a možnosťami boja proti nej. Tento názor podporuje aj nezisková
mimovládna organizácia Transparency International, ktorá vypracovala
celé spektrum pomôcok pre takúto výučbu.
Druhé opatrenie, ktoré navrhujeme, je vyššia ochrana
oznamovateľa. Pri už spomenutých postojoch spoločnosti sa mnohí ľudia
boja oznámiť prípady korupcie, a to aj napriek tomu, že im taký stav
nevyhovuje a vidia jej nebezpečnosť. Je preto dôležité, aby oznamovateľ
korupcie videl, že je chránený a štát pristupuje zodpovedne k jeho
oznámeniu. Za zváženie podľa nášho názoru stojí aj zriadenie jednotnej
anonymnej linky, kde bude občanom umožnené anonymne nahlásiť
všetky prípady korupcie z ľubovoľnej oblasti. Uvedomujeme si možné
riziká zneužitia takejto linky na vybavovanie si rôznych osobných sporov,
alebo ľahkej možnosti ako škodiť konkurencii. Napriek uvedenému si jej
existenciu vieme predstaviť. Aj keď podobné snahy vidíme
v protikorupčných linkách viacerých ministerstiev, ich nejednotnosť podľa
nášho názoru značne komplikuje bežným občanom ohlasovanie korupcie,
a to či už v oblasti zdravotníctva alebo iných odvetví. Ani informovanosť
verejnosti o takýchto linkách nie je veľká, čo určite nenapomáha ich
využívaniu.
Častý názor, ktorý prevláda v spoločnosti aj v odbornej literatúre
hovorí, že korupcia vzniká z nedostatočného platového ohodnotenia
lekárov a pracovníkov v zdravotníctve. Aj keď pravdivosť uvedeného
tvrdenia je ťažké posúdiť, nemyslíme si, že zvýšenie platov odstráni
56
korupciu v zdravotníctve. Tento názor potvrdzujú aj závery, ktoré urobil
Health Policy Institute. Ten tvrdí, že ku korupcii nedochádza z núdze, ale
z nenásytnosti. Najmenej korupčná je skupina lekárov, bez atestácie, a to
aj napriek tomu, že platové ohodnotenie tejto skupiny je najnižšie.
Najvyššia miera korupcie je u vedení jednotlivých oddelení a u vedenia
nemocnice.
Pre lepší prehľad prikladáme graf, z ktorého čerpal informácie aj
Health Policy Institute:
VS – východné Slovensko
ZS – západné Slovensko
(Mužík, R.: Analýza korupcie v zdravotníctve na Slovensku – Diplomová
práca, Fakulta sociálnych a ekonomických vzťahov Univerzity
Komenského, 2011, Bratislava)
V uvedenom grafe vidíme vnímanie korupcie lekármi a pacientmi,
s rozdelením na západné a východné Slovensko. Považujeme za
zaujímavé, ukázať aj vnímanie dôvodov korupcie lekármi a pacientmi:
57
VS – východné Slovensko
ZS – západné Slovensko
(Mužík, R.: Analýza korupcie v zdravotníctve na Slovensku – Diplomová
Komenského, 2011, Bratislava)
Na uvedených grafoch vidíme zaujímavý paradox. Lekári aj pacienti
vnímajú ako dôvod korupcie nízke platové ohodnotenie a zároveň obidve
skupiny sa stotožňujú s tvrdením, ktoré sme už načrtli, že najnižšia miera
korupcie je u lekárov s najnižším platom. Môžeme teda konštatovať, že
primerané platové ohodnotenie je dôležité, podľa nášho názoru však
zvyšovanie platov nie je nástrojom, ktorým možno odstrániť korupciu.
Rovnako nízke platy nie sú príčinou korupcie.
Ďalšiu možnosť ako znížiť mieru korupcie hlavne vo vzťahu lekár –
pacient vidíme vo zvýšení trestnej sadzby za trestné činy prijímania
úplatku, podplácania a nepriamej korupcie, ktoré upravujú korupciu.
Zvýšením trestnej sadzby by podľa nášho názoru malo odstrašujúci
charakter a korupcia by bola zúčastnenými stranami vnímaná ako výrazne
rizikovejšia. Napriek tomu, že represiu nevnímame ako všeliek, veríme, že
v systematickom boji proti korupcii má svoje nezastupiteľné miesto.
Ďalšou možnosťou ako znížiť korupciu je prijatie vhodných opatrení,
ktoré obmedzia voľnosť v rozhodovaní. Tento typ opatrenia má význam
hlavne pri korupcii v súvislosti s nákupom zdravotníckej techniky, rôzneho
doplnkového vybavenia, liečiv, alebo služieb objednávaných
58
nemocnicami. Obmedzenie a kontrola právomocí managementu týchto
zariadení zníži mieru subjektivizmu a nekompetentnosti v rozhodovaní.
Znížiť subjektivizmus pri rozhodovaní možno hlavne týmito spôsobmi:
• štandardizáciou a formalizáciou rozhodovacích postupov
• obmedzovanie osobného kontaktu a jeho nahrádzanie
modernými technológiami (elektronická komunikácia a podobne)
• kolektívne rozhodovanie vo výberovom konaní.
Uvedené spôsoby zvýšia kvalitu rozhodovania, jeho nestrannosť
a nezaujatosť a zároveň sa zníži aj možnosť neúmyselného zlyhania.
Svojvoľnosť v rozhodovaní možno znížiť aj verejnou kontrolou. Preto
vnímame veľmi pozitívne snahy, ktoré vedú k zverejňovaniu uzatvorených
zmlúv. Kontrola verejnosti a médií je dôležitý prvok, ktorý pomáha
odhaľovať prípadné nedostatky vo výberovom procese.
V tejto súvislosti navrhujeme aj zverejňovanie kritérií, podľa ktorých
sa napríklad v konkrétnom výberovom konaní rozhodovalo a spoluúčasť
viacerých osôb na rozhodovaní. Aj tieto opatrenia môžu obmedziť,
prípadne aspoň sťažiť páchanie korupcie.
Napriek tomu, že niektorí teoretici tvrdia, že každý človek je
uplatiteľný a rozdielna je len suma, ktorá je na to potrebná, si myslíme, že
s korupciou ako spoločenským fenoménom je potrebné bojovať a potláčať
ho.
Určite nebude možné potlačiť ho úplne, ale čím vyššia bude miera
jeho ústupu, tým zdravšia bude spoločnosť, v ktorej žijeme.
Veríme, že príspevok ponúka prehľad najzákladnejších faktorov
spôsobujúcich korupciu v zdravotníctve, ako aj systémové opatrenia,
ktoré korupciu obmedzujú, alebo jej zabraňujú.
59
1. Mužík, R.: Analýza korupcie v zdravotníctve na Slovensku – Diplomová
Komenského, 2011, Bratislava
2. PERCEPCIA KORUPCIE NA SLOVENSKU, JANUÁR 2012, dostupné:
http://www.transparency.sk/wpcontent/uploads/2010/01/FOCUS_Sprava-pre-TIS_jan20121.pdf
3. PODOBY KORUPCIE NA SLOVENSKU I. Dostupné na internete:
http://backup.transparency.sk/studie/pkns/studia_pkns_2-1.htm
4. CHMELÍK, J. a kol. Pozornosť, úplatek a korupce. Praha : Linde Praha,
a.s., 2003. ISBN 80-7201-434-X.
5. WORLD HEALTH STATISTICS 2012. Dostupné na internete:
http://www.who.int/gho/publications/world_health_statistics/EN_WH
S2012_Full.pdf
Mgr. Jozef GABÍK
Fakulta práva
Paneurópska vysoká škola
Tomášikova 20
820 01 Bratislava
60
ZÁSADY SYSTÉMU PROGRAMOVÉHO RIADENIA ŠTÁTNEJ
SLUŽBY NA ÚRADE PRE ŠTÁTNU SLUŽBU Z POHĽADU
MOŽNÉHO IDENTIFIKOVANIA KORUPČNÉHO SPRÁVANIA
Vladimír GECELOVSKÝ
Abstrakt: Cieľom tejto štúdie je poukázať na to, aké miesto zaujímalo
programové riadenie štátnej služby na zrušenom Úrade pre štátnu službu
z pohľadu možného identifikovania korupčného správania v štátnej službe.
Jednalo sa o adresné stanovenie práv a povinností štátnych zamestnancov, aby
sa predchádzalo možnému korupčnému správaniu.
Kľúčové slová: štátna služba , štátny zamestnanec, verejná správa, štátna
správa, riadenie štátnej služby
ÚVOD
Korupcia je podľa názorov širokej verejnosti na Slovensku, jedným
z najzávažnejších spoločenských problémov. Pociťovaná je, v rozdielnej
miere, napríklad v oblasti zdravotníctva, súdnictva, ale aj v oblasti verejnej
správy. S hodnotením stavu korupcie na Slovensku v rôznych podobách sa
stretávame takmer na každom kroku. Charakteristickou črtou
transformačného obdobia v SR – tak ako aj v ostatných krajinách strednej
a východnej Európy – bola zmena primárnych i sekundárnych
legislatívnych noriem, metódy manažmentu a priority v systéme
základných etických noriem a hodnôt. Súčasťou týchto procesov,
prebiehajúcich vo verejnom sektore, je mnohokrát určitá neadresnosť, čo
v kombinácii s nedostatkom transparentnosti má za následok rast
nelegálneho a korupčného správania zamestnancov v štátnej správe.
Preto je potrebné sa oboznamovať s tým ako sa jednotlivé úrady snažili
resp. sa snažia bojovať s týmto neduhom. S tohto pohľadu je zaujímavý
61
postup Úradu pre štátnu službu, ktorý sa snažil do svojej činnosti zaviesť
tzv. programové riadenie štátnej služby s akcentom na stanovenie práv
a povinností štátu a štátneho zamestnanca.
1 TEORETICKÝ ROZBOR
Predmetom tzv. programového riadenia štátnej služby bolo
zabezpečiť jednotný postup pri úprave právnych vzťahov štátnych
zamestnancov pri vykonávaní štátnej služby, pričom obsahom
vykonávania štátnej služby boli práva a povinnosti štátu a štátneho
zamestnanca vyplývajúce z vykonávania štátnej služby alebo súvisiace
s vykonávaním štátnej služby (GECELOVSKÝ,V., 2004). Právne vzťahy
štátnych zamestnancov predstavovali a predstavujú osobitnú ucelenú
úpravu právneho postavenia štátnych zamestnancov, ktorí plnia úlohy
štátnej správy alebo vykonávajú štátne záležitosti, v služobnom úrade
a v príslušnom odbore štátnej služby.
Zákon o štátnej službe č. 312/2001 Z. z. ( ďalej len „zákon“)vytvoril
legislatívnu bázu na začatie dlhodobého procesu budovania štátnej služby
na princípe profesionality, nestrannosti a politickej nezávislosti. Zákon
vniesol nový demokratický rozmer do vzťahu zamestnaneczamestnávateľ. Vydaním etického kódexu a jeho aplikáciou vniesol novú
dimenziu do vzťahu štátny zamestnanec – občan. Podľa všeobecných
princípov Etického kódexu koná štátny zamestnanec profesionálne.
Rozhoduje na základe riadne zisteného skutkového stavu veci, pričom dbá
na rovnosť účastníkov a správa sa tak, aby nenarúšal dôveru verejnosti
v nestrannosť a objektivitu svojho rozhodovania. Štátnu službu vykonáva
na vysokej odbornej úrovni, ktorú si prehlbuje priebežným vzdelávaním
(GECELOVSKÝ,V.,2009). Štátny zamestnanec koná v styku s verejnosťou,
ako aj s ostatnými zamestnancami služobného úradu a so zamestnancami
iných úradov čestne, korektne a v súlade so zásadami služobného
správania. V prípade konfliktu záujmov, štátny zamestnanec koná vždy vo
verejnom záujme a je povinný zdržať sa konania, ktoré by mohlo viesť ku
konfliktu verejného záujmu s osobnými záujmami štátneho zamestnanca.
62
Štátny zamestnanec nevyžaduje, ani neprijíma žiadne dary, ani iné
výhody, ktoré by mohli mať vplyv na jeho rozhodovanie a profesionálny
prístup k veci. Ako všeobecné ustanovenie sa uvádza, že štátny
zamestnanec upozorní predstaveného na porušenie všeobecne záväzných
právnych predpisov, služobných predpisov alebo tohto kódexu iným
štátnym zamestnancom bez zbytočného odkladu po tom, ako sa
o porušení dozvie. Teda právo odmietnuť plnenie služobnej úlohy, ktorá je
v rozpore so všeobecne záväznými právnymi predpismi a služobnými
predpismi, je zaručené, no jeho praktická efektívnosť je problematická
vzhľadom na nejasnú právnu ochranu tých, ktorí sa postavia proti plneniu
sporných pokynov.
K 1.11.2002 bolo v štátnej službe na Slovensku 31 256
systemizovaných miest. Z toho bolo 28 602 obsadených a 2 654 voľných.
Čo sa týka podielu počtu štátnozamestnaneckých miest na prípravnej,
dočasnej a stálej štátnej službe v percentuálnom vyjadrení - 14 % bolo
v prípravnej, 80,25 % v dočasnej a 5,75% v stálej štátnej službe. Vláda SR
vo svojom programovom vyhlásení pre rok 2003 proklamovala : efektívny,
štíhly a nie drahý štát, znižovanie administratívy v štátnej správe,
odbyrokratizovanie a modernizovanie verejnej správy a dokončenie
reformy verejnej správy. Na základe uvedeného Úrad pre štátnu službu
(ďalej len „ úrad“) ako ústredný orgán štátnej správy pre túto oblasť
rozpracoval kľúčové úlohy, a to : 1) Zabezpečenie jednotného postupu pri
uplatňovaní zákona o štátnej službe vo vzťahu k problematike organizácie
a efektívnosti fungovania štátnej služby, 2) Príprava systemizácie
a organizačného usporiadania služobných úradov, 3) Uplatňovanie
štátnozamestnaneckých vzťahov, 4) Organizačné zabezpečenie
problematiky ľudských zdrojov v štátnej službe. Integrácia stratégie
ľudských zdrojov do celkovej stratégie štátnej služby mala nesporný
význam. Pri personálnej stratégii sa jednalo najmä o formovanie pracovnej
sily, rozvoj štátnych zamestnancov, získavanie a výber štátnych
zamestnancov, odmeňovanie a motivácia a štátnozamestnanecké vzťahy.
V oblasti personálnej politiky išlo najmä o zamestnávanie ľudí,
63
odmeňovanie, vzdelávanie a rozvoj, štátnozamestnanecké vzťahy, zdravie
a bezpečnosť a pracovné prostredie. Z hľadiska politiky zamestnávania
ľudí v štátnej službe išlo najmä o plánovanie ľudských zdrojov, kvality
štátnych zamestnancov, povyšovania do tried, rovnosť príležitostí,
nadbytočnosti, služobnej disciplíny, sťažností a pod. Úspešné plnenie
kľúčových úloh štátnej služby bolo podmienené zvládnutím procesu
personálneho
riadenia
a zvládnutím
problematiky
organizácie
a efektívnosti štátnej služby. Úrad rozložil zvládnutie procesu
personálneho riadenia do postupnosti šiestich krokov:
1. organizačne prepojiť osobné úrady a vymedziť ich právomoci
2. definovať význam a postavenie personálneho riadenia v štátnej službe
a vypracovať stratégiu personálneho riadenia
3. vypracovať všetky potrebné služobné predpisy a vykonávacie vyhlášky
4. vypracovať metodiku personálnych činností
5. implementovať pravidlá personálneho riadenia
6. informatizovať personálne riadenie.
Zvládnutie problematiky organizácie a efektívnosti štátnej služby
bolo podmienené postupnosťou ďalších piatich krokov : 1. vypracovať
jednotné zásady systemizácie a organizačného usporiadania služobných
úradov, 2. zredukovať počet štátnych zamestnancov v služobných
úradoch, 3. vypracovať a zaviesť štandardy výkonov v štátnej službe,
4. postupne zavádzať trhový mechanizmus do štátnej služby, 5. zefektívniť
a skvalitniť riadiace a administratívne procesy prechodom na digitálnu
administratívu a prehodnotením existujúcich procesov. V oblasti
systemizácie Úrad pri uplatňovaní zákona o štátnej službe prihliadal najmä
na vymedzenie rozsahu systemizácie, spôsob prípravy schvaľovania
a vedenia systemizácie, charakteristiku systemizovaného miesta, pravidlá
jednotnej evidencie systemizovaných miest a jednotné označovanie
stupňov riadenia (GECELOVSKÝ, V., 2010).
64
Z uvedeného vyplýva, že riadenie štátnej služby vyžaduje politickú
angažovanosť a riadiacu zodpovednosť, ktorá zabezpečí, aby verejná
správa plnila v prvom rade svoje funkcie v súlade s právnym poriadkom
a súborom uznávaných princípov verejného práva, a po druhé, aby
verejná správa bola schopná efektívne dosiahnuť ciele verejnej politiky,
ktoré jej stanovila právoplatne zvolená vláda (DAVID, R. Ed., 1974).
Skúsenosti z mnohých členských štátov EÚ poukazujú na potrebu
zabezpečiť systém riadenia, ktorý prinúti štátnych zamestnancov riadne si
plniť ich úlohy a súčasne zachová jednotné riadenie v rámci celej správy
(ARNULL, A.,1990). Riadenie štátnej služby v rámci verejnej správy by
malo byť teda plánované ako úloha štátu, ktorá prechádza z vlády na
rezortné ministerstvá a štátne orgány, a určuje vhodné rozdelenie úloh
a zodpovedností čím sa predíde možnému korupčnému správaniu
zamestnancov (CRAIG, P.P.,1989). Rozhodnutia verejnej správy vychádzajú
zo zákona a iných právnych noriem interpretovaných na základe bežných
štandardov súdnej interpretácie, pričom sú plne kontrolovateľné riadne
fungujúcimi súdmi. Pracovníkmi verejnej správy sú osoby s primeraným
všeobecným vzdelaním a vzdelaním v oblasti súvisiacej s verejným
sektorom, ktoré absolvovali prípravu a majú skúsenosti z práce v určitých
špecifických oblastiach verejného sektora zodpovedajúcich stanoveným
úlohám. Menovania do funkcie a platové podmienky sú založené na
zručnostiach, vedomostiach a výkonnosti namiesto konexií. Sú
zabezpečené otvorené postupy náboru zamestnancov, poskytovanie
informácií o voľných miestach, pričom výsledky a dôvody výberu by mali
byť zverejnené a odôvodnené. Verejný záujem je pri rozhodovaní
prvoradý, pričom musí byť zabezpečená objektívnosť a nestrannosť.
Hlavným cieľom štátnej alebo verejnej služby by teda malo byť poskytovať
spoločnosti služby, ktoré sú kvalitné, včasné a zodpovedajú očakávaniam
obyvateľstva. To znamená, že štátna služba a verejná správa nie sú
samoúčelné, ale plnia v spoločnosti dôležitú a nezastupiteľnú funkciu.
65
ZÁVER
Podľa niektorých prieskumov verejnej mienky, korupcia je v oblasti
štátnej správy sústredená jednak na najnižších úrovniach riadenia štátnej
správy, ako aj na vrchole riadiacej pyramídy. Významnú úlohu tu zohráva
skutočnosť, že nie je možné presne determinovať rozsah korupcie
v štátnej správe. Tí, ktorí ňou boli alebo sú postihnutí, verejne o nej
hovoria iba výnimočne. Prieskumy verejnej mienky, sociologické
prieskumy a štúdie neposkytujú dostatočné číselné údaje, svedčiace
o objeme korupčnej činnosti. Sú iba potvrdením existencie korupčných
aktivít, pričom ich rozsah sa spravidla určuje na báze monitoringu názorov
občanov v kombinácii so štatistickým odhadom. Nedostatky v oblasti
právneho postavenia zamestnancov štátnej správy (ale rovnako aj
samosprávy) úzko súvisia aj s kreovaním ich ekonomického postavenia.
Súčasná legislatívna úprava, má za následok nestabilné ekonomické
a právne postavenie zamestnancov v štátnej sfére. Prax nám však ukazuje,
že takéto prostredie môže byť v priamej úmere k rozsahu korupčného
správania štátnych zamestnancov, čo si zrejme vyžiada v tejto oblasti
prijať nutné a účinné riešenia.
1. ARNULL, A.: The General Principles of EEC Law and the Individual,
Leicester University Press, Leicester 1990.
2. CRAIG, P.P.: Administrative Law, London, Sweet&Maxwell, 1989.
3. DAVID, R. Ed.: The Different Conceptions of the Law. In: The Legal
Systems of the World, their Comparsion and Unification. Volume II.
Chapter 1. Tübingen 1974.
4. GECELOVSKÝ,V.: Štátna služba na Slovensku. Victoria - ISBN 80968810-6-X Prešov, 2004, - 150 s.
5. GECELOVSKÝ, V.: Štátna služba na Slovensku z pohľadu verejnej správy.
In: SPOLOČNOSŤ – KULTÚRA – EKONOMIKA NO 2, Vysoká škola
66
medzinárodného podnikania ISM Slovakia v Prešove ,2009, ISBN 97880-89372-20-1 , s.254
6. GECELOVSKÝ,
V.:
Aspekty
riadenia
štátnej
služby
z pohľadu integrujúcej sa Europy, In: EU Bratislava, PHF Košice,
KVALITA VZDELÁVACIEHO PROCESU V RÁMCI VYSOKÉHO ŠKOLSTVA SR
– SYSTÉM MANAŽÉRSTVA KVALITY V ŠKOLSTVE, 2010, ISBN 978-80225-3074-3
Doc. JUDr.Vladimír GECELOVSKÝ, CSc.
Stredoeurópska vysoká škola v Skalici
Kráľovská 386/11
909 01 Skalica
E-mail : [email protected]
67
KORUPCIA VO VEREJNEJ SPRÁVE
Veronika GERBELOVÁ
Abstrakt: Najväčšia hrozba stability demokratického a právneho štátu ako aj
trhovej ekonomiky je korupcia. Zákazka vo verejnom obstarávaní je veľmi
lukratívna, pretože vo verejnej správe ide o veľké dodávky a finančná úhrada za
ne je v zásade spoľahlivá. Práve, toto je ten dôvod, ktorý motivuje podnikateľské
subjekty ku korupcii. V príspevku skúmame príčiny vzniku a rozvoja korupcie vo
verejnom obstarávaní. V druhej časti tohto príspevku, sme sa pokúsili
zadefinovať niektoré systémové opatrenia, ktoré majú napomáhať v boji
s korupciou v tejto oblasti.
Kľúčové slová: korupcia, verejná správa, verejné obstarávanie, transparentnosť,
protikorupčnosť
„Korupcia je spoločenský jav vnímaný ako jedna z najväčších hrozieb pre
stabilitu demokratického a právneho štátu i trhovej ekonomiky“
Ministerstvo vnútra SR
Korupcia, nás sprevádza od počiatku, teda od vtedy, ako je tu
ľudstvo samo. Ide o závažný celospoločenský problém, morálny, etický,
ale aj ekonomický.
Prof. JUDr. Jaroslav Ivor, CSc. definuje korupciu ako: „Skazenosť,
predajnosť, úplatkárstvo...“48. Medzinárodná organizácia Transparency
International Slovensko, zadefinovala korupciu ako: „zneužívanie zverenej
moci na súkromný úžitok alebo prospech, alebo inak povedané, zneužitie
zverených právomocí na súkromné výhody, ktoré sú výhodami, nie len pre
48
IVOR a kol.: Trestné právo hmotné, osobitná časť, druhé vydanie, Bratislava, IURA EDITION,
2010, str. 350.
68
konkrétnu osobu, ale aj jej
a pod“49.
členov rodiny, známych, politické strany
V súčasnej dobe, neexistuje krajina, ktorá by sa s touto
problematikou, teda korupciu úplne vyrovnala. Krajiny, kde je miera
úplatkárstva a korupcie nižšia, žijú vyšším životným štandardom,
ako krajiny, kde je korupcia na výstupe, pričom prosperita krajiny klesá,
a verejnosť žije nižším životným štandardom, mnohokrát až na hranici
chudoby.
Na základe skúmaných zdrojov o korupcii, musíme povedať, že
v súčasnosti je korupcia závažným protispoločenským zdrojom
obohacovania sa. Takéto, podvodné obohacovanie, vyplýva z trestných
činov proti súkromnému a verejnému majetku i trestných
činov
hospodárskych, trestných činov proti fungovaniu trhovej ekonomiky. Pre
ucelenosť, je dôležité spomenúť, že korupcia ako trestný čin, je
najčastejšie v priamom spojení vyššie s uvedenými trestnými činmi, teda
nevystupuje ako samostatný trestný čin korupcie.
Korupčné správanie, v Slovenskej republike spôsobuje spomalenie
rozvoja vo verejnom, a tak aj v súkromnom sektore, pretože korupcia
a úplatkárstvo je v takom vysokom štádiu, že tento protispoločenský jav
môžeme považovať za systémovú poruchu.
1 VEREJNÉ OBSTARÁVANIE A KORUPCIA
Oblasť, kde sa vyskytuje veľké percento korupčnosti je verejné
obstarávanie. Môžeme povedať, že verejné obstarávanie, predstavuje
hlavný zdroj korupcie vo verejnej správe. Verejným obstarávaním, sú
postupy podľa zákona o verejnom obstarávaní, ktorými sa zadávajú
zákazky na dodanie tovaru, zákazky na uskutočnenie stavebných prác,
zákazky na poskytnutie služieb, koncesia a súťaž návrhov.
Hlavnými princípmi verejného obstarávania podľa Transparency
International sú:
49
http://www.transparency.sk
69
• Hospodárnosť- dotýka sa najmä cien prác, tovarov a služieb, ale
môže sa dotýkať aj iných kritérií, ktoré ovplyvňujú ekonomický
prínos pre obstarávateľa, ako sú cena obstarania, výkon
a využiteľnosť služby a pod,
• Efektívnosť – zahrňuje systém, pracujúci v danom časovom rámci
s minimom byrokracie a zodpovedajúci potrebám konečného
užívateľa prác, služieb a tovarov,
• Nediskriminácia – znamená, že sa neuplatnia nepotrebné
obmedzenia účasti vo verejnom obstarávaní o konkrétnu
objednávku. To nebráni obstarávateľovi, aby trval na tom, že
účasť môže byť obmedzená na kvalifikované firmy, alebo aby
stanovil prísne ukazovatele, s ohľadom na kvalitu obstarávaných
prác, tovarov alebo služieb
• Transparentnosť – charakterizujú ju jasné pravidlá a prostriedky
na overenie plnenia týchto pravidiel. Prostriedkami na
zabezpečovanie transparentnosti sú, verejné vyhlásenia metód
verejného obstarávania, účasť uchádzačov na otváraní obálok,
dodržovanie vyhlásených podmienok a kritérií a verejné
vyhlasovanie výsledkov a víťazov. Prostriedkami na overovanie
transparentnosti sú protokoly, ktoré sú prístupné verejným
audítorom a zainteresovaným stranám, ako sú neúspešní
uchádzači, ktorí chcú poznať dôvody, prečo v súťaži neuspeli,
•
Zodpovednosť – znamená, že tí, ktorí vykonávajú obstarávanie
z poverenia štátu alebo iných verejných orgánov, musia byť
zaviazaní trvať na stanovených podmienkach a niesť
zodpovednosť – disciplinárnu alebo aj trestnú – za zlyhanie pri
plnení svojich záväzkov50
Zadávateľom, verejného obstarávania je Slovenská republika
zastúpená svojimi orgánmi, obec, vyšší územný celok, právnická osoba
založená alebo zriadená na osobitný účel plnenia potrieb vo všeobecnom
záujme, ktoré nemajú priemyselný charakter ani komerčný charakter, a je
úplne alebo z väčšej časti financovaná verejným obstarávateľom, je
kontrolovaná verejným obstarávateľom alebo verejný obstarávateľ alebo
50
http://www.transparency.sk
70
volí viac ako polovicu členov jej riadiaceho orgánu alebo kontrolného
orgánu, združenie právnických osôb, ktorého členom je aspoň jeden
z verejných obstarávateľov uvedených v predchádzajúcich bodoch.
Uchádzač, na účely zákona o verejnom obstarávaní je fyzická osoba,
právnická osoba alebo skupina takýchto osôb, ktorá na trhu dodáva tovar,
uskutočňuje stavebné práce alebo poskytuje službu a predložila ponuku.
Záujemca, na účely zákona o verejnom obstarávaní je fyzická osoba,
právnická osoba alebo skupina takýchto osôb, ktorá na trhu dodáva tovar,
uskutočňuje stavebné práce alebo poskytuje službu a má záujem o účasť
v užšej súťaži, v rokovacom konaní alebo v súťažnom dialógu, alebo si vo
verejnej súťaži prevzala súťažné podklady.
Verejná správa a jej organizácie si prostredníctvom verejného
obstarávania zabezpečujú dodávky tovaru, služieb a práce, ktoré
potrebujú pre chod verejnej správy. Financie, verejná správa získava
hlavne od občanov, a to formou daní a poplatkov. Z odbornej literatúry
vyplýva, že s týmito prostriedkami, verejná správa hospodári neefektívne.
Predpokladáme, že dôvod, ktorý spôsobuje tento fakt je, že verejná
správa si tieto prostriedky nevytvorila. Preto, je potrebné regulovať
hospodárenie štátu určitými nástrojmi, t.j. regulovať aj systém verejného
obstarávania.
Získať zákazku, vo verejnom obstarávaní je veľmi lukratívne, pretože
vo verejnej správe ide o veľké dodávky a finančná úhrada za ne je v zásade
spoľahlivá. Práve, toto je ten dôvod, prečo majú podnikatelia mimoriadny
záujem o obstarávanie pre verejnú správu, a sú za takúto príležitosť,
pripravení a ochotní urobiť čokoľvek. A na druhej strane, si aj zamestnanci
verejne správy uvedomujú benefity, týchto zákaziek. Uvedomujú si, že
podnikatelia sú ochotní za poskytnutie takejto zákazky, poskytnúť
primeraný úplatok, teda tu nastupuje protispoločenský jav – korupcia.
Aj keď existujú pravidlá, je možné, že úradník, ktorý má za úlohu
verejné obstarávanie, má záujem na tom, aby sa víťazom stal vopred
určený uchádzač. Na základe tohto záujmu, vedia nastaviť podmienky
71
a kritéria súťaže. Mnohokrát sú tieto podmienky diskriminačné, čiže sa tu
zahmlieva transparentnosť, čo má zas za následok zníženie počtu
uchádzačov o súťaž. Na margo problému, musíme poznamenať, že
nediskriminácia je spolu s transparentnosťou jedným zo základných
princípov európskeho práva pre verejné obstarávanie.
Okrem takto zmanipulovaných súťaží, poznáme aj podprahové
metódy verejného obstarávania. Ide o tzv. neprioritné služby, ktoré sa
nemusia zverejňovať vo Vestníku verejného obstarávania. Sú to také typy
služieb, pri ktorých sa využíva zjednodušená forma obstarávania bez
ohľadu na finančný limit. Podľa zákona boli tieto neprioritné služby
legálne, no z pohľadu etického kódexu, to tak nie je.
V marci tohto roku bol predložený návrh poslanca Smeru – SD
Michala Begačku, o zákazkách do päť miliónov euro. Ide takzvane
o podlimitné zákazky, ktoré by sa mali uplatňovať pri tovaroch do 130 tisíc
euro alebo do 200 tisíc euro. Ďalej, pri službách do 130.000,--€ alebo do
200.000,--€ a nakoniec pri stavebných prácach, pričom hodnota tých prác
nesmie presahovať 5 miliónov €. Podľa názoru poslankyne SDKÚ- SD Lucii
Žitňanskej, sa pri týchto podlimitných zákazkách, vytvára priestor pre
korupciu. Podľa jej názoru, je táto hranica limitu nastavená príliš vysoko.
Opozícia poukazovala na fakt, že hrozí situácia, pri ktorej sa budú
predražovania zákaziek, nakoľko sa obíde súťaženie.
Čo vlastne spôsobuje korupciu vo verejnom obstarávaní?
Medzinárodná organizácia Transparency International hovorí, že sú to
nedostatky v legislatíve, teda v zákone o verejnom obstarávaní, a zároveň
nekorektný postup pri realizácií obstarávania, ktorý zahrňuje oblasť
porušovania a nedodržiavania právnych predpisov, a princípov verejného
obstarávania, nedostatky a nepresnosti v procese obstarávania,
nedostatočná kvalifikácia obstarávateľov atď.
Hlavné príčiny nedostatočnej transparentnosti v súvislosti
s nedodržiavaním právnych predpisov o verejnom obstarávaní, vytvárajú
oblasť vhodnú pre korupciu a úplatkárstvo. Ide hlavne o dôvody ako:
72
-
Nedostatočné vyhlásenie verejného obstarávania,
Nedostatočne jasné súťažné podklady,
Diskriminácia uchádzačov,
Byrokracia v procese obstarávania,
Nedodržovanie predpisov o verejnom obstarávaní.
Korupcia v obstarávaní môže mať rôzne formy:
• Pri plánovaní - Úmyselné nesprávne stanovenie potrieb, resp.
stanovenie zadania tak, aby uprednostňovalo konkrétneho
dodávateľa, no môže to byť aj umelo navýšení rozpočet
• Pri zadávaní a vyhodnocovaní ponúk – obstarávateľ môže tak
upraviť kritéria na hodnotenie ponúk, aby zvýhodnili konkrétneho
uchádzača, alebo môže obstarávateľ zámerne inak interpretovať
kritéria, či dokonca môže tieto kritéria zmeniť. V rámci
korupčného správania môže dôjsť aj k takým praktikám,
ako neoprávnené vylúčenie z verejnej súťaže, ďalej, poskytnutie
informácií niektorému z uchádzačov ešte pred zverejnením
súťaže, získanie ponúk od spriatelených konkurentov, uvedenie
zlej adresy na zaslaných dokumentoch k súťaži, prijímanie návrhov
doručených po termíne
• Pri podpise zmluvy a samotného výkonu – obstarávateľ pri
uchádzaní o zákazku nereálne nastavil nízku cenu a počas výkonu
dodávky, dodatkom navýši cenu práce.
Odhady expertov pre oblasť verejného obstarávania uvádzajú, že
približne až 80% verejných súťaží je zmanipulovaných, pričom výška
úplatku či už pre úradníkov alebo pre konkurenciu sa pohybuje medzi 10
až 15% z celkovej ceny zákazky.
Korupčné správanie, môže nastať aj medzi dodávateľmi, respektíve
medzi uchádzačmi o takúto lukratívnu zákazku z verejnej správy, a to
poskytnutím úplatku pre iného uchádzača, aby odstúpil zo súťaže atď.
73
Rozsah úplatkárstva a korupcie na území Slovenskej republiky, ale aj
v iných krajinách sa ťažko odhaľuje, nakoľko principiálne, úplatkárstvo
a korupcia sa zamlčuje z oboch strán. V Slovenskej republike, dochádza
len k nepatrnému počtu odhalenia trestných činov korupcie a úplatkárstva
vo verejnom obstarávaní. Medzinárodná organizácia Transparency
International sa dlhodobo venuje sledovaniu a vydávania výsledkov
korupčnej činnosti v krajinách. Táto organizácia, podľa prieskumov
zaradila Slovenskú republiku asi do polovice ôsmej desiatky poradia,
spomedzi všetkých krajín sveta. Medzi krajinami Európskej únie a strednej
Európy sa Slovenská republika ocitla na konci poradia za Poľskom,
Maďarskom aj Českou republikou. Toto neradostné konštatovanie platí
napriek tomu, že máme vládny program boja proti korupcii a pri Úrade
vlády SR jej orgán "Centrálnu protikorupčnú jednotku“.
Pre ilustráciu by sme chceli spomenúť, aspoň jeden príklad korupcie,
ktorá bola odhalená na území Slovenskej republiky.
Výber strážnej služby pre atómovú elektráreň Mochovce. V roku
2000 obletela médiami správa, o tom, ako musela štátna polícia
zabezpečiť ochranu objektu atómovej elektrárne, aj keď prostredníctvom
verejnej súťaže, bola vybraná konkrétna strážna služby. Po prešetrení
situácie vyšlo najavo, že táto strážna služba, nemala ani len platnú
licenciu. Teda, ako je možné, že takáto strážna služba, ktorá nemala úplnú
dokumentáciu vyhrala túto súťaž? Samozrejme, odôvodnenie, ktoré bolo
poskytnuté verejnosti, je, že išlo len o technickú chybu.
Problém strážnej služby pre Mochovce nie je jediným prípadom,
ktorý „zaváňa“ korupciou na úrovni jedného z podnikov prirodzených
monopolov v SR.
2 NÁVRH PROTIKORUPČNÝCH OPATRENÍ
Pre jednu z hlavných a najúčinnejších prostriedkov v boji proti
korupcii a úplatkárstvu vo verejnom obstarávaní je transparentnosť
74
procesu obstarávania potrebných komodít a informovanosť o tomto
procese.
Okrem politickej moci, ktorá by mala ako prvá sa angažovať v procese
očisťovania verejnej správy od korupcie a úplatkárstva, musíme povedať, že
aj občania, by sa mali zaujímať o tento „boj“. Najdôležitejšou úlohou, ako
úspešne vyhrávať boj s korupciu je zmeniť spoločenské myslenie
obyvateľstva. Aby nemávli rukou nad korupciu, nezosmiešňovali poctivých
uchádzačov o verejné obstarávanie, a taktiež aby neuprednostňovali
uchádzačov, ktorým sú praktiky ako podplácanie nie sú neznáme. Teda
zvýšenie informovanosti obyvateľstva, na korupciu vo verejnom
obstarávaní.
Podľa nášho názoru, ďalším vhodným opatrením, je aby sa zaviedli
odmeny pre tých, ktorí oznámia korupciu vo verejnom obstarávaní, alebo
korupčne správajúceho sa úradníka, a taktiež uchádzača o verejné
obstarávanie. Samozrejme, toto obvinenie od anonymného
oznamovateľa, by muselo byť preukázané. Výška odmeny, by mohla byť
stanovená napríklad na 3% z celkovej výšky obstarávanej ceny, čo by bolo
motivujúce, aj pre ostatných uchádzačov, teda medzi sebou by nastala
zvýšená kontrola dodržiavania právnych noriem, t.j. zákona o verejnom
obstarávaní a sledovanie korupčného správania. Keďže, ide o verejnú
súťaž, a nikde nie je zaručená výhra žiadneho uchádzača.
Korupčné správanie, by mohlo byť odstránené aj zvýšením platov
úradníkov, ktorí sa starajú o verejnú súťaž. Ibaže, tu sa naskytuje problém,
aké by muselo byť ohodnotenie týchto úradníkov, nakoľko vo verejnom
obstarávaní sa mnoho krát rátajú milióny Eur. Preto máme zato, že okrem
dostatočne vysokého ohodnotenia, by sa títo „úradníci“ mali vyberať
spomedzi osôb s vysokou kvalifikáciou, morálnymi zásadami a etickým
kódexom, čo by sa malo sledovať, napríklad analýzou, jeho doterajších
zamestnaní a ich správania sa, a získaní odporúčaní od predchádzajúcich
zamestnávateľov.
75
Možnosť ako sa pokúsiť znížiť korupciu vo verejnom obstarávaní, je
sprísnenie trestnej sadzby za trestné činy korupcie. Čo by bol, okrem
iného výstražným prsom, pre tých, ktorí by mali záujem o korupčnosť.
Zároveň považujeme za vhodné nastaviť sankciu aj pre „uchádzačov“,
ktorí sú len nastrčení v týchto súťažiach, z toho dôvodu aby zámerne
zvyšovali resp. znižovali obstarávaciu cenu. Všetci uchádzači, by si mali byť
vedomí toho, že v prípade kontroly nebudú schopní preukázať nastavenú
cenu budú sankcionovaní, povedzme peňažným trestom, a zákazom
činnosti.
Za najzákladnejšie, a tým aj za najdôležitejšie protikorupčné
opatrenie je úplnosť a transparentnosť informácií, ktoré majú byť, a sú
poskytované v priebehu celého procesu verejného obstarávania. Za
ďalšie, protikorupčné opatrenie považujeme to, aby sa vyjasnili
a zjednoznačnili základné podklady procesu verejného obstarávania. Ako
oznámenia o vyhlásení metódy, súťažné podklady atď. Nakoľko,
nejednoznačnosť a nezrozumiteľnosť poskytuje možnosť, vstupu korupcie
do verejného obstarávania. Pretože, „úradníci“ pri takýchto mylných
informáciách, vedia vylúčiť z verejnej súťaže potencionálnych
dodávateľov, ktorí napríklad ponúkajú najnižšiu cenu zákazky, v prospech
„zaplatených“ uchádzačov.
Ďalšou, možnosťou protikorupčného
využívanie rámcových zmlúv.
opatrenia
je
častejšie
Zároveň, by sme odporučili zaviesť možnosť dať námietky voči
verejnej zákazke, aj osobám, ktoré nemajú priamy záujem na tomto
obstarávaní, ale napríklad majú vedomosť o korupcii pri tejto činnosti.
Za protikorupčné opatrenie môžeme považovať aj akt, ktorý je
zameraný už na uchádzačov, ktorí zákazku vyhrali. Uchádzač, by
v priebehu celého obstarania by bol kontrolovaný štátnymi orgánmi, či
spĺňa všetky podmienky aj počas výkonu obstarania. Či sa obstaranie
zbytočne časovo nepredlžuje, resp. cenovo nenavyšuje. V prípade zistenia
76
týchto pochybení, by opäť nastupovala sankcia povedzme vo výške 5% zo
sumy obstarania.
Ako sme spomínali, informovanosť je vo verejnom obstarávaní na
jedno z hlavných miest, po pri transparentnosti. Preto, za protikorupčné
opatrenie považujeme dostatočnú informovanosť, a to tak, že informácie
o verejnom obstarávaní, musia byť povinne poskytnuté uchádzačom, čo
vlastne predstavuje základ pre komunikáciu medzi Úradom pre verejné
obstarávanie a uchádzačmi o zákazky. Ďalej, povinné zverejňovanie
informácií, týkajúcich sa verejného obstarania, vo Vestníku verejného
obstarania, prípadne aj na úradnej tabuli ide napríklad o zverejnenie
oznámenia o vyhlásení metódy verejného obstarávania.
Toto informačné minimum má poskytnúť účastníkom verejného
obstarávania a laickej verejnosti maximálne množstvo informácií
o obstarávaní. Zároveň, má informovať akým spôsobom sa obstaranie
vykonalo, kto ho vykonal, za akú cenovú reláciu atď. Teda informačné
minimum je najúčinnejším zdrojom boja proti korupcie a úplatkárstvu.
ZÁVER
V tejto práci, sme sa pokúsili priblížiť problematiku korupcie vo
verejnej správe, konkrétne vo verejnom obstarávaní. Podľa nášho názoru,
Slovenskú republiku, čaká ešte dlhá cesta, ktorá bude, ako dúfame viesť
k transparentnosti verejného obstarávania, a vymiznutiu korupčného
správania. Aj, keď v súčasnom trende, to bude veľmi problematická cesta,
nakoľko sa korupčne nesprávajú len uchádzači o verejné zákazky, ale aj
úradníci. Práve títo úradníci verejnej správy, by mali byť predstaviteľmi
cnosti, etickosti a morálnosti.
1. HROZINKOVÁ E.: Korupce ve veřejné správĕ, Policajná teória a prax,
roč. 8, č. 2 (2000) s. 55-53.
77
2. Kontrola a jej úloha v boji s korupciou. Dostupné na internete:
http://www.transparency.sk/wp
content/uploads/2010/01/030807_kontr.pdf
3. Kvalita verejného obstarávania na Slovensku v roku 2012. Dostupné na
itnernete:
http://www.transparency.sk/wp-content/uploads/2013/01/TISAnalyza-VO-2012-1.pdf
4. SABOPÁL E.: Etiológia, pojem a obsah kupcie, Policajná teória a prax,
roč. 6, č. 4 (1998) s. 22-35.
5. Verejné obstarávanie vo väzbe na korupciu a transparentnosť.
http://www.transparency.sk/wpcontent/uploads/2010/01/030807_verej.pdf
6. Dostupné na internete: http:// www.uvo.gov.sk
7. Zákon č. 25/2006 Z.z. o verejnom obstarávaní
Mgr. Veronika GERBELOVÁ
Fakulta práva
Tomášiková 20
820 01 Bratislava
78
MOŽNOSTI TRESTNOPRÁVNEHO POSTIHU
ORGANIZOVANÉHO ZLOČINU V SR
Lenka JAKUBČOVÁ
Abstrakt: Organizovaný zločin predstavuje jedno z najväčších nebezpečenstiev,
ktorému musia štáty čeliť v záujme zachovania bezpečnosti, stability
a ekonomického rozvoja. Ohrozuje bezpečnosť a ekonomiku jednotlivých štátov,
fungovanie spoločnosti, demokraciu, nezávislosť štátnych orgánov a integritu
finančných inštitúcií. Pred niekoľkými rokmi bol problém organizovaného zločinu
vnímaný len ako problém lokálny alebo vnútroštátny. Dnes má organizovaný
zločin nadnárodný charakter a stáva sa významným globálnym problémom
ľudstva, na riešenie ktorého je nevyhnutné prijímať účinné opatrenia.
Kľúčové slová: zločin, organizácia, mafia, skupina osôb, násilie, ohrozenie,
kriminalita, EÚ, EUROPOL
ÚVOD
Organizovaný zločin je jednou z najväčších hrozieb bezpečnosti
každého štátu, preto sa stal jednou z priorít Európskej únie, proti ktorému
je potrebné účinne bojovať.
V Zmluve o založení Európskej únie je problematika organizovaného
zločinu upravená v hlave VI – Ustanovenia o policajnej a justičnej
spolupráci v trestných veciach. Článok 29 ustanovuje, že cieľom Únie je
zabezpečiť občanom vysokú úroveň ochrany v oblasti voľného pohybu,
bezpečnosti a justície aj vďaka prevencii a boji proti organizovanej
zločinnosti, predovšetkým terorizmu, obchodovania s ľuďmi,
nezákonnému obchodovaniu s drogami, zbraňami, korupcii a podvodom
vďaka úzkej spolupráci policajných, colných a justičnej orgánov.
Významné dokumenty v oblasti boja proti organizovanej kriminalite
sú najmä:
79
- Akčný plán boja proti organizovanej kriminalite (1997)
- Miléniová stratégia Európskej únie na prevenciu a kontrolu
organizovaného zločinu (2000)
- Haagsky program (2004) - definuje základné ciele v oblasti
slobody, bezpečnosti a spravodlivosti. Jedným z cieľov je aj boj
proti organizovanému zločinu vďaka zlepšeniu spolupráce
policajných a colných orgánov ako aj vďaka spolupráci
s Europolom a Eurojustom
- Akčný plán Rady a Komisie, ktorým sa vykonáva Haagsky program
o posilňovaní slobody, bezpečnosti a spravodlivosti v Európskej
únii, kde Prevencia a boj proti organizovanej trestnej činnosti je
upravená v bode 3.3.
1 HISTORICKÝ EXKURZ
História vzniku organizovanej kriminality siaha hlboko do minulosti.
Niektoré pramene sa zmieňujú o tom, že jej korene siahajú až do
staroveku, kde sa popisujú organizované skupiny vykrádačov hrobiek
v starovekom Egypte. Už od 3.storočia sú známe čínske triády – pôvodne
tajné spoločenstvá bojujúce za sociálnu spravodlivosť, ktoré sa neskôr
začali kriminalizovať do vyslovene zločineckej organizácie. Podobne ako
japonská Yakuza, ktorá vznikla v 17. storočí ako občianska ochrana miest,
sa postupne degradovala na zločineckú organizáciu. Znaky organizovanej
kriminality vykazuje aj pirátstvo, ktoré sa rozvinulo v súvislosti s rozvojom
svetového námorníctva a kolonializmu v 16. až 18. Storočí. V Taliansku do
roku 1860, počas vlády Giuseppe Garibaldiho, bol taliansky juh časťou
bourbonovskej kráľovskej kúrie. Pod cudzou nadvládou sa nacionálne
cítiace obyvateľstvo Talianska správalo podľa hesla: Morte alla Francia,
Italia avela (skratka začiatočných písmen M.A.F.I.A.), čo znamená
Francúzsku smrť, oddych Taliansku. Iná teória hovorí o palermskom
pôvode tohto slova, ktoré znamená hrdosť, sebavedomie a istotu.
V oficálnej úradnej reči sa objavilo toto slovo až v roku 1838, pričom až
80
koncom 19. storočia dostalo príchuť niečoho zločineckého. Od roku 1865
talianske úrady používali toto slovo pre určitý typ zločinu. Absencia
vedomia štátnosti bola nahradzovaná vedomím príslušnosti k rodine, ku
klanu. Cieľom mafie od poslednej tretiny 19. storočia už nie sú lúpeže
a krádeže, ale získavanie väčšej moci vo vyhradených regiónoch,
nezávislosť od štátnej moci a jej zákonov. Mlčanlivosť (omerta) sa stala
nielen povinnosťou, ale i cťou rodiny. Proti vrahom a iným zločincom
nesmú vypovedať ani poškodení, ani iní očití svedkovia. Obzvlášť
dynamický rozvoj nastal po 2. svetovej vojne nielen v USA a Taliansku, ale
najmä v Južnej Amerike v súvislosti s rozmachom drogových aktivít. Pád
komunistických režimov a procesy európskej integrácie vyvolali priaznivé
podmienky pre rozvoj organizovaného zločinu aj v krajinách bývalého
socialistického tábora.
Podobne ako v iných postkomunistických krajinách aj na Slovensku
priniesol proces transformácie niekoľko negatív, medzi ktoré patrí aj
organizovaný zločin. Ten sa začal rozvíjať okamžite po roku 1989 a využil
podmienky a príležitosti k získaniu prvotného kapitálu. Charakteristickým
sa pre našu krajinu stalo, že dominantnú rolu si vedľa cudzojazyčných
skupín
vybudovali
skupiny
slovenského
etnického
pôvodu.
Netransparentná privatizácia uvoľnila do obehu veľký objem kapitálu,
ktorý sa stal predmetom sporov nielen štruktúr OZ. V podnikateľskom
prostredí sa vytvorila atmosféra nerešpektovania noriem a tak vznikol
dopyt po službách zločineckých štruktúr, ako rýchlej ceste k riešeniu
vzájomných sporov a konkurenčného boja. Organizovaný zločin začal
spĺňať tieňovú rolu štátnych orgánov, z čoho mu plynul ďalší zisk. Rozvinul
sa do takej fázy, že si jednotlivé skupiny začali konkurovať a rozpútal sa
boj, ktorého výsledkom bola smrť 13 popredných lídrov zločineckých
štruktúr v krátkom časovom úseku rokov 1997-2000.
1.1 Definícia organizovaného zločinu
V boji proti organizovanému zločinu je nevyhnutné v prvom rade
pojmovo vymedziť čo to je organizovaný zločin, pretože ak chceme proti
81
niečomu bojovať, musíme to najskôr spoznať a zrozumiteľne definovať.
Rôznorodé a nepresné ponímanie tiež prináša problémy pri vzájomnej
komunikácii osôb zaoberajúcich sa touto problematikou, ako aj pri
formulácii a uplatňovaní konkrétnych zákonov. Organizovaná kriminalita
sa vyznačuje bohatosťou svojich javových podôb, ktoré sa navzájom od
seba odlišujú podľa toho, v ktorej krajine pôsobí, čo je predmetom jej
činnosti, ako je organizovaná, zabezpečená logisticky a materiálne a pod.
Preto je aj problematické vytvoriť všeobecne akceptovateľnú definíciu
tejto kriminality.
Martin Cejp chápe organizovaný zločin ako opakujúce sa (sústavné)
páchanie cieľavedomej koordinovanej závažnej trestnej činnosti (a aktivít
túto činnosť podporujúcich), ktorého subjektom sú zločinecké skupiny
alebo organizácie (väčšinou s viacstupňovou organizačnou štruktúrou)
a ktorého hlavným cieľom je dosahovanie maximálnych nelegálnych
ziskov pri minimalizácii rizika. Jan Musil definuje organizovanú kriminalitu
ako druh skupinovej trestnej činnosti, páchanej organizovanou
zločineckou skupinou alebo zločineckou organizáciou, vyznačuje sa
dlhodobosťou, deľbou práce, plánovitosťou a orientáciou na vysoký zisk
alebo získanie vplyvu na verejný život. Jaroslav Ivor charakterizuje
organizovanú kriminalitu ako spôsob páchania úmyselnej trestnej činnosti
skupinovou organizáciou, ktorej hlavným cieľom je dosahovanie
maximálneho finančného zisku alebo získavanie vplyvu na spoločenský
život bez ohľadu na použité prostriedky a ktorej hlavnými
charakteristickými znakmi sú vysoká profesionalita, hierarchicky
usporiadaná štruktúra, násilie, zastrašovanie a korupcia, ako metódy na
produkciu zisku alebo kontrolu teritória, prísne dodržiavané normy
správania sa, so snahou o zabezpečenie beztrestnosti, bezpečnosti
a minimalizácie rizík. Ladislav Liščák organizovanou kriminalitou rozumie
osobitnú formu trestnej súčinnosti väčších trvalejších zoskupení
páchateľov, ktoré sú orientované na zločineckú aktivitu.
Definíciou organizovaného zločinu sa zaoberal aj americký profesor
Jay S. Albanese, ktorý skúmal periodicitu výskytu jednotlivých definičných
82
znakov. Z jeho analýzy vyplynulo, že najčastejšie sa objavovali znaky ako
hierarchicky usporiadaná organizácia, ktorá existuje určitý čas, ziskovosť
a používanie násilia alebo hrozieb násilím. Na základe získaných poznatkov
Albanese definoval organizovaný ako zločinecký podnik (zločineckú
organizáciu), ktorý existuje určitý čas a ktorý sa zameriava na dosahovanie
ziskov z ilegálnych aktivít, po ktorých je často veľký spoločenský (verejný)
dopyt. Existencia takéhoto podniku je pritom podporovaná použitím sily,
hrozieb, monopolnou konkurenciou a korupciou verejných činiteľov.
2 CHARAKTERISTIKA ORGANIZOVANÉHO ZLOČINU
Kritériá charakterizujúce organizovaný zločin sa v zásade prekrývajú
na troch úrovniach:
1. Všeobecné znaky – zameranie na zisk poskytovaním nelegálneho tovaru
a služieb, absencia ideológie. Primárnym cieľom a samotným zmyslom
existencie organizovaného zločinu je dosahovanie trvalého
a maximálneho zisku. Zisk je tým jediným dôvodom, pre ktorý
organizovaná kriminalita existuje. Tradične vyhľadáva tie činnosti, ktoré
prinášajú vysokú mieru zisku. Organizovaný zločin sa pritom zameriava
na poskytovanie takého tovaru, resp. služieb, ktoré sú zákonom
obmedzené (prípadne aj zakázané), no v populácii po nich napriek tomu
existuje dopyt (drogy, biele mäso, alkohol počas prohibície a pod.).
V rozvinutých zločineckých organizáciách sa obvykle objavuje aj snaha
o diverzifikáciu a internacionalizáciu aktivít a monopolizáciu trhu či
teritória. Samotná trestná činnosť je tak len sekundárna, je púhym
účelovým prostriedkom na dosiahnutie primárneho cieľa. Výnimkou
však nie je ani páchanie „vedľajších“ trestných činov v záujme uľahčenia
alebo zakrytia hlavnej trestnej činnosti.
2. Znaky „podnikateľskej činnosti“ – skupinovosť, kontinuita činnosti,
hierarchická štruktúra, autoritatívny spôsob riadenia, deľba úloh,
plánovanie. Ide o spojenie niekoľkých osôb do skupiny spravidla
vykonávajúcej trestnú činnosť dlhší čas (aj niekoľko rokov), ktorá je
83
schopná relatívne samostatnej existencie a vo svojej činnosti dokáže
pokračovať aj po personálnom preobsadení. Organizovaný zločin je
aktivitou založenou na racionálnom ekonomickom základe,
dosahovanie zisku je účelom a hnacím motorom podnikania
i organizovaného zločinu. Mnoho znakov organizovaného zločinu je
preto v princípe zhodných so znakmi legálnych spoločností. Využívanie
nelegálnych prostriedkov, porušovanie zákonov však organizovanému
zločinu poskytuje veľkú komparatívnu výhodu oproti podnikaniu, ktoré
je obmedzované mantinelmi stanovenými právnym poriadkom.
Typickým znakom organizovanej kriminality je hierarchické
usporiadanie skupiny založené na princípe subordinácie. V každej
skupine sa nachádzajú stáli členovia a externí, ktorí sú využívaní len na
plnenie určitých napríklad vysoko kvalifikovaných činnosti.
Organizovaná skupina sa zároveň vyznačuje rozdelením úloh medzi
viacerých svojich členov. Presne stanovení členovia majú na starosti
vytipovanie objektov, zabezpečenie odvozu, obstaranie zbraní a iných
nástrojov, zahladzovanie stôp, prechovávanie veci pochádzajúcich
z trestnej činnosti, zabezpečovanie alibi a pod.
3. Sprievodné znaky vyplývajúce z nelegálneho charakteru činnosti –
utajenie, násilie, pranie nelegálnych ziskov, korupcia a ovplyvňovanie
politiky a médií. Kriminálne znaky vyplývajú z toho, že aktivity
organizovaného zločinu sa pohybujú v nelegálnom sektore trhu.
Zabezpečovacie a krycie aktivity slúžia na zaistenie nerušeného
priebehu ziskových operácií, bezpečnosti a beztrestnosti organizácie
a jej členov a na získavanie potrebných informácií. Dochádza
k ovplyvňovaniu a paralyzovaniu riadiacich, kontrolných a represívnych
mechanizmov spoločnosti. Na vyššej vývojovej úrovni je snaha
o prenikanie do oficiálnych ekonomických, spoločenských a politických
štruktúr. Násilie využívané organizovaným zločinom býva spravidla
veľmi intenzívne a bezohľadné a je nasmerované viacerými smermi
napríklad proti konkurenčnej organizovanej skupine, proti osobám,
ktoré sú prekážkou pre dosiahnutie ich cieľa (napr. nepohodlný svedok,
84
prenasledujúci policajt a pod.), proti členom vlastnej organizácie, ktorí
sa dopustili zrady alebo neuposlúchli rozkaz nadriadeného člena, proti
osobám, ktoré odmietajú platiť za „poskytovanie ochrany“ (tzv.
výpalné), proti osobám, ktoré spolupracujú s políciou, či proti verejne
činným osobám - politikom, vysoko postaveným osobám v polícii,
justícii a pod. Násilie používané organizovanými skupinami slúži nielen
na dosiahnutie bezprostredného úžitku, ale tiež ako prostriedok
zastrašovania a pomsty, k vyvolávaniu pocitu strachu a k posilňovaniu
autority vo vnútri skupiny.
Európska únia zase
organizovaného zločinu:
používa
tieto
identifikačné
znaky
1. Spolupráca viac než dvoch osôb
2. Podozrenie alebo usvedčenie zo spáchania závažnej trestnej činnosti
3. Činnosť zameraná na zisk a/alebo získanie moci
4. Dlhodobá činnosť
5. V organizácii má každý pridelené konkrétne a špecifické úlohy
6. Vnútri organizácie panuje určitá forma kázne a kontroly
7. Páchanie trestnej činnosti na medzinárodnej úrovni
8. Používanie násilia a iných nátlakových prostriedkov
9. Využívanie súčasných hospodárskych a obchodných štruktúr vo svoj
prospech
10. Napojenie organizácie na pranie špinavých peňazí
11. Ovplyvňovanie politiky, médií, verejnej správy, súdnych orgánov alebo
ekonomiky.
Ak sú pozitívne identifikované prvé štyri znaky a minimálne ďalšie
dva ľubovoľné, jedná sa o organizovaný zločin. Kritériá upravené Radou
Európy zaraďujú k záväzným kritériám aj dlhodobosť alebo
neobmedzenosť činnosti.
85
Na základe zovšeobecnení kriminologickej, kriminalistickej
a trestnoprávnej teórie možno rozlišovať štyri typy skupinovej trestnej
činnosti:
1. Príležitostná skupina, ktorá vzniká náhodne a to buď tesne pred
spáchaním trestného činu alebo v jeho priebehu, trestná činnosť sa
realizuje spontánne, bez deľby úloh.
2. Partia je časovo stálejšia skupina, ktorá vznikla na uspokojovanie
určitých spoločných záujmov, má určitú hierarchickú štruktúru na čele
s vodcom.
3. Organizovaná kriminálna skupina je vyšší typ skupinovej trestnej
činnosti. Stupeň organizovanosti je vysoký, skupina má pevnú
hierarchickú štruktúru, páchanie trestnej činnosti je plánovité,
s rozdelením úloh a zahladzovaním stôp.
4. Zločinecká organizácia je najvyšší a najnebezpečnejší typ skupinovej
trestnej činnosti. Orientuje sa na sústavné a dlhodobé páchanie
najzávažnejšej kriminality, ktorá je zmyslom jej existencie. Jej trestná
činnosť je plánovaná, motivovaná vysokým ziskom alebo získaním
vplyvu vo verejnom a politickom živote. Štruktúra organizácie je
hierarchicky členená s pevnými organizačnými väzbami a prvkami
konšpirácie (v slovenských podmienkach totožný s § 129, ods. 4 TZ).
Iba posledný, štvrtý typ skupinovej trestnej činnosti, predstavuje
subjekt organizovaného zločinu.
3 ORGANIZOVANÝ ZLOČIN NA SLOVENSKU
V zmysle § 129 TZ sa skupinou osôb na účely tohto zákona rozumejú
najmenej tri osoby. Organizovanou skupinou sa na účely tohto zákona
rozumie spolčenie najmenej troch osôb na účel spáchania trestného činu,
s určitou deľbou určených úloh medzi jednotlivými členmi skupiny, ktorej
činnosť sa v dôsledku toho vyznačuje plánovitosťou a koordinovanosťou,
čo zvyšuje pravdepodobnosť úspešného spáchania trestného činu.
86
(3) Extrémistickou skupinou sa na účely tohto zákona rozumie spolčenie
najmenej troch osôb na účely spáchania trestného činu extrémizmu.
(4) Zločineckou skupinou sa na účely tohto zákona rozumie štruktúrovaná
skupina najmenej troch osôb, ktorá existuje počas určitého časového
obdobia a koná koordinovane s cieľom spáchať jeden alebo viacej
zločinov, trestný čin legalizácie príjmu z trestnej činnosti podľa § 233
alebo niektorý z trestných činov korupcie podľa ôsmej hlavy tretieho dielu
osobitnej časti na účely priameho alebo nepriameho získania finančnej
alebo inej výhody.
(5) Teroristickou skupinou sa na účely tohto zákona rozumie
štruktúrovaná skupina najmenej troch osôb, ktorá existuje počas určitého
časového obdobia na účely spáchania trestného činu teroru alebo
trestného činu terorizmu.
(6) Činnosťou pre zločineckú skupinu alebo teroristickú skupinu sa
rozumie úmyselná účasť v takej skupine alebo iné úmyselné konanie na
účel
a) zachovania existencie takej skupiny, alebo
b) spáchania trestných činov uvedených v odseku 4 alebo 5 takou
skupinou.
(7) Podporou zločineckej skupiny alebo teroristickej skupiny sa rozumie
úmyselné konanie spočívajúce v poskytnutí finančných alebo iných
prostriedkov, služieb, súčinnosti alebo vo vytváraní iných podmienok na
účel.
a) založenia alebo zachovania existencie takej skupiny, alebo
b) spáchania trestných činov uvedených v odseku 4 alebo 5 takou
skupinou.
3.1 Situácia pred 10 rokmi
V roku 2003 polícia na Slovensku zaevidovala 81 prípadov
organizovaného zločinu. Oproti roku 2002 to bol nárast o 39 prípadov.
87
Vyplýva to zo správy o bezpečnostnej situácii na Slovensku, ktorú
zverejnilo ministerstvo vnútra. Počet objasnených prípadov
organizovaného zločinu stúpol zo 40 na 72. Špecializované útvary
Policajného zboru na začiatku roka 2003 evidovali celkom 23 skupín,
z ktorých bolo 15 organizovaných a osem zločineckých. V priebehu
hodnoteného obdobia bolo zaevidovaných 11 nových skupín. Počas roka
2003 polícia rozbila, alebo sa rozpadlo 13 skupín, z toho tri zločinecké a 10
organizovaných. Ku koncu roka 2003 policajti zaevidovali 21 skupín
organizovaného zločinu. Organizované skupiny mali prepojenie nielen
medzi sebou, ale aj na zahraničie. Pôsobili prevažne v oblasti
obchodovania s ľuďmi, prevádzačstva a ekonomickej trestnej činnosti.
Najčastejšími sprievodnými prejavmi organizovanej kriminality zostali
zastrašovanie svedkov a poškodených, zabezpečenie si alibi na čas
páchania trestného činu, objednávanie vykonávateľov trestných činov,
používanie maskovania a znehodnocovanie stôp. Teritoriálne rozloženie
organizovanej kriminality sa odvíjalo od deľby moci medzi organizovanými
a zločineckými skupinami. V Bratislave sa zameriavali na páchanie trestnej
činnosti prevažne ekonomického a násilného charakteru. Členovia skupín
sú oveľa obozretnejší, preverujú si nových členov a eliminujú možnosti
infiltrácie podozrivých osôb a tým aj nasadenie policajného agenta.
V Trnavskom, Nitrianskom a Trenčianskom kraji bola v roku 2003 ich
činnosť veľmi rozmanitá, počnúc násilnou trestnou činnosťou (vydieranie,
hrubý nátlak, poplatky za ochranu, ublíženie na zdraví, vraždy), cez
krádeže motorových vozidiel a ich následnú legalizáciu, poisťovacie
podvody s kradnutými motorovými vozidlami, prevádzačstvo až po
ekonomickú kriminalitu. V regiónoch Banská Bystrica, Žilina sa opätovne
aktivizovali členovia eliminovaných skupín. Predovšetkým sa usilovali
o finančné prevzatie moci nad niektorými podnikmi formou dosadenia
nového vrcholového manažmentu. Organizované skupiny sa v prevažnej
miere zaoberali ekonomickou a majetkovou trestnou činnosťou. Násilná
organizovaná kriminalita bola páchaná v súbehu s páchaním ekonomickej
trestnej činnosti. Zaznamenaný bol nárast trestných činov obchodovania
88
s ľuďmi, trestnej činnosti prevádzačstva, obchodovania s bielym mäsom
a vydierania. V regiónoch Prešov a Košice bola činnosť organizovaných
skupín orientovaná na obchodovanie s ľuďmi (prostitúcia), násilnú
a majetkovú trestnú činnosť. Vyvážali ženy do zahraničia. Polícia tiež
zaznamenala štyri vraždy s kriminálnym pozadím, súvisiace s kauzou Devín
Banka a vyrovnávanie si účtov.
V roku 2005 bolo trestných činov 136 000, v roku 2004 o 24 000
menej, pričom mierne vzrástol počet obvinených a obžalovaných. Policajti
objasnili viac zločinov. Objasnenosť trestnej činnosti dosiahla 54 percent
a viac rokov dosahuje nadpolovičnú úroveň. Stále vysoký je však podiel
takzvaných prvopáchateľov. Štatistiky však výrazne nezvyšujú mladiství, aj
keď by sa na prvý pohľad do nočných ulíc našich miest mohlo zdať, že ich
podiel na kriminalite bude výraznejší. Čo je zaujímavé, za uplynulých päť
rokov dosť výrazne narástol podiel žien na páchaní trestnej činnosti. Ak
v roku 2005 stíhali za zločiny 6 035 žien, ich počet odvtedy plynulo rástol
až na 7 515.
V roku 2010 na tlačovej besede minister vnútra Robert Kaliňák
vyslovil spokojnosť s prácou polície a zdôraznil vysokú zaťaženosť najmä
základných policajných pracovísk. Použil pritom globálny pohľad, podľa
ktorého slovenská polícia „denne stíhala stoštyridsaťšesť ľudí, každý deň
zadržala osemnásť osôb a do väzby odovzdala deväť páchateľov trestnej
činnosti.“ Nie sú to údaje, ktoré by navodzovali spokojnosť, ale hovoria
o realite, ktorú celoslovensky ovplyvňuje najmä situácia v Bratislavskom
kraji, kde evidujú približne štvrtinu z celoslovenskej kriminality.
Objasnenosť trestných činov je tu oproti iným krajom ani nie polovičná.
Najslabšia je tradične v prípade krádeží motorových vozidiel.
3.2 Súčasná situácia
Prítomnosť policajtov v uliciach na Slovensku je v súčasnej dobe
evidentne vyššia. Do terénu sa v uplynulom období dostalo o 1 600
policajtov viac aj vďaka opatreniam na schengenskej hranici, ktoré
umožnili presunúť veľký počet ľudí z hraničnej a cudzineckej polície najmä
89
do zložiek poriadkovej a dopravnej polície. Podľa skúseností funkcionárov
okresných riaditeľstiev je práve častejšia prítomnosť policajtov v teréne
rozhodujúcim faktorom v úsilí o zníženie počtu trestných činov v duchu
hesla – najlepší trestný čin je ten, ktorý sa nestal. V posledných rokoch sa
polícia oveľa razantnejšie pustila do rôznych preventívnych programov,
zameraných na jednotlivé vekové kategórie obyvateľstva.
Nasadenie odborne pripravených policajtov na preventívne aktivity
je v mnohých okresoch naozaj masívne. V okrese Dolný Kubín urobia
ročne okolo 600 preventívnych akcií a vidieť to aj na výraznom poklese
trestnej činnosti. Dnes je už isté, že najmä v boji s takzvanou klasickou
kriminalitou bude prevencia rozhodujúcim prvkom, pretože represia je
veľmi náročná na financie i ľudských potenciál a navyše má svoje
vymedzené a neprekročiteľné hranice. Bude záležať najmä na okresných
policajných štruktúrach, aby v budúcom období možnosti prevencie ešte
plnšie využívali, pretože z doterajších poznatkov je zrejmé, že tieto aktivity
majú vysoký účinok.
Odborníci z Rady Európy upozorňujú, že pre vnútornú bezpečnosť
štátov bude čoraz dôležitejšia kontrola situácie v mestách, kde sa všetky
bezpečnostné riziká koncentrujú. Ku kriminalite v európskych mestách
pribúda pouličné násilie a iné nepokoje. Rada Európy vypracovala manuál
– návod pre samosprávy – kde určila hlavné problémy a poskytla návody,
ako týmto negatívnym javom čeliť.
„Všeobecne platí, že medzi základné príčiny kriminality patrí
nezamestnanosť a problémy zabezpečiť si zákonnou cestou primeraný
príjem alebo životné podmienky, nárast možností a pokles sociálnej
kontroly, sociálna deprivácia a vylúčenie, monotónne alebo schátrané
materiálne životné prostredie, nevhodné bývanie, rodinné problémy,
strata identity, náboženských a morálnych hodnôt, susedskej súdržnosti,
ako aj negatívny vplyv mediálneho násilia,“ uvádza sa v tomto návode.
Odborník Rady Európy Jan Mans z Holandska na margo situácie
v európskych hovorí: „Aj keď existuje významné množstvo najnovších
90
úspešných príkladov prevencie kriminality a budovania bezpečných
a dôveryhodných komunít, je tu ešte stále alarmujúci výskyt bytových
vlámaní, vlámaní do garáží a podnikov, narušovanie susedstva hlukom,
nešvár grafity, znečisťovanie odpadom, viditeľné známky úpadku sídlisk,
vandalizmus, rasovo motivovaná kriminalita, domáce násilie, delikvencia
mládeže a delikvencia v centrách miest, kriminalita viazaná na autá, drogy,
alkohol a činy bezdôvodného násilia.“
Táto definícia plne platí aj o podmienkach v slovenských mestách.
Široká oblasť utvárania predpokladov pre spokojný život, ktorý eliminuje
vznik a rozmach kriminality, vonkoncom nie je záležitosťou polície, ale je
obrazom stavu spoločnosti ako takej. Odborníci z Akadémie PZ spresňujú,
že dnes už by sme ani nemali používať termín „boj s kriminalitou“, pretože
automaticky nabáda k represii.
„Podporujeme názor, že prvoradou úlohou je kriminalite
predchádzať a až po zlyhaní preventívnych aktivít s ňou zápasiť
represívnymi nástrojmi. Reálna kontrola kriminality pritom systémovo
integruje jej zložku preventívnu aj represívnu s akcentom na tú prvú.
Preventívny účinok represie však nepopierame,“ zhodujú sa policajní.
Dominantná oblasť aktivít podsvetia sa sústreďuje v ekonomickej
sfére, pričom je veľmi ťažké rozoznať aktivity legálne od nezákonných.
Tento fakt spôsobujú možnosti podnikateľského prostredia, ktoré mafia
na základe odborného poradenstva dokonale využíva na legalizáciu
finančných prostriedkov pochádzajúcich z trestnej činnosti, na operácie
podvodného charakteru, ako aj na prístup k veľkým ekonomickým
aktivitám, ktoré organizuje štát. Práve oblasť štátom vyhlásených tendrov,
verejných súťaží a konkurzov, kde sa rozhoduje o predaji štátneho
majetku, o prideľovaní výhodných štátnych zákaziek, o privatizácii
štátnych podnikov, alebo o predaji ich akcií, či o získavaní prostriedkov zo
štátnych a zahraničných fondov, je vysoko lukratívnym priestorom pre
zločinecké štruktúry v Slovenskej republike.
91
V prognóze o vývoji kriminality do roku 2020, ktorú už v roku 2002
vypracovali odborníci z ministerstva vnútra, sú zreteľné upozornenia na
nebezpečenstvá, ktoré vyplývajú zo vzniku nových, dosiaľ u nás
neznámych druhov trestnej činnosti.
„K typickým novým druhom a formám kriminality patria napríklad
z oblasti ekonomickej kriminality podvody pri privatizácii (tunelovanie),
podvodné bankroty, úverové podvody, bankové podvody, kriminalita
spojená s fiktívnymi firmami alebo aj kriminalita spojená s elektronickým
obchodovaním. Internet vyprodukoval veľké množstvo ďalších nových
foriem kriminality, napríklad šírenie pornografie vrátane detskej,
sledovanie osôb (cyber-stalking), internetové hazardné hry a podobne.
V drogovej kriminalite možno badať nárast podielu výroby a distribúcie
takzvaných syntetických drog. Organizovaná kriminalita sa okrem svojich
tradičných oblastí - výroba, pašovanie a distribúcia drog, krádeže áut
a súčiastok z nich a obchod s nimi, organizovanie prostitúcie a obchodu so
ženami, organizovanie nelegálnej migrácie - zameriava aj na u nás
relatívne nové oblasti počítačovej kriminality, medzinárodného obchodu
so zbraňami a výbušninami, nelegálny dovoz a vývoz nebezpečných
odpadov, podvody s cestovnými šekmi a kreditnými kartami. Táto
kriminalita bude mať v najbližších rokoch tendenciu narastať,“ hovorí
analýza.
Prognostici sa nemýlili, nakoľko súčasná realita im dáva za pravdu.
Aj pre najbližšie roky predstavuje organizovaný zločin najväčšiu výzvu pre
slovenskú políciu, ktorá sa nezaobíde bez ešte užšej spolupráce s políciami
v celej Európe i mimo nej a bez prípravy dostatočného množstva
špičkových odborníkov, špecializovaných na jednotlivé druhy
organizovanej trestnej činnosti.
4 POSTUP VOČI ORGANIZOVANÉMU ZLOČINU
Základným predpokladom skutočne účinného postupu voči
organizovanému zločinu je uvedomenie si a akceptácia špecifickej,
92
spoločenskej nebezpečnosti a komplexnosti tohto javu a schopnosť
reagovať na neho všetkými prostriedkami, ktoré má právny štát
k dispozícií, a to ako v oblasti prevencie tak aj represie.
V odbornej kriminologickej literatúre sa však vyskytujú rozdielne
stanoviská na závažnosť organizovaného zločinu a na spôsob riešenia
tohto problému. Hoci absolútna väčšina názorov sa zhoduje na
nebezpečnosti tohto fenoménu, existujú aj názory, ktoré tvrdia, že
organizovaný zločin plní aj niektoré prospešné funkcie. Udržiava vraj
poriadok v podsvetí a v nočnom živote miest a disciplinarizuje
nespratných členov kriminálnej scény. Vyskytujú sa aj názory, že vraždy
a iné násilné delikty organizovaného zločinu priveľmi neohrozujú riadnych
občanov, pretože vraj spravidla ide o vybavovanie si účtov medzi gangami
navzájom. Podobne, napriek tomu, že sa všeobecne považuje pranie
špinavých peňazí ako jadro činnosti organizovaného zločinu, existovali
mnohí ekonómovia, ktorí tvrdili resp. tvrdia, že „špinavé peniaze“
nepoznajú. Poukazuje sa aj na to, že mnohé činnosti, ktoré sa označujú
ako organizovaná kriminalita, sa vlastne zásadne neodlišujú od podobných
aktivít legálne vykonávaných štátom alebo ním akceptovanými
inštitúciami (napr. obchod so zbraňami, toxickými alebo rádioaktívnymi
látkami, obchod s odpadom, špekulačné obchody na burzách atď.). Takýto
„dvojaký meter“ je údajne pokrytectvom zo strany štátu.
Vzhľadom na fakt, že Európska únia si už dávnejšie bola vedomá, že
otvorením hraníc sa zvyšuje riziko transnacionality organizovaného
zločinu a jeho aktivít, podnikla kroky k jednoduchšej a efektívnej
spolupráci policajných orgánov členských štátov. Po vzore Interpolu
vznikla myšlienka na založenie podobnej inštitúcie v rámci Európskej únie.
Spolupráca v oblasti vymožiteľnosti práva sa teda začala rozvíjať na novej
platforme – tou sa stal EUROPOL (European Union Police Office), ktorý
mal byť podľa slov bývalého nemeckého kancelára Helmuta Kohla
„európskou FBI“. Napriek tomu, že sa ozývali hlasy, ktoré tvrdili, že táto
organizácia bude znamenať oslabenie Interpolu a jeho rozštiepenie, k jeho
93
vzniku skutočne došlo. Bolo mu určené plniť úlohy, ktoré stanovila už
Maastrichtská zmluva. Členské štáty označili organizovaný zločin za jednu
z kľúčových oblastí spolupráce. Musia byť splnené nasledujúce
podmienky:
- sú prítomné indície, že existuje organizovaná zločinecká štruktúra
- jej aktivity sa dotýkajú dvoch alebo viacerých členských štátov
- následky aktivít predstavujú značnú závažnosť, takže je potrebný
spoločný prístup štátov k problematike.
Každý členský štát je povinný vytvoriť špeciálnu národnú jednotku
(ENU) za účelom výlučnej komunikácie s EUROPOLom. To znamená
z vlastnej iniciatívy poskytovať EUROPOLu relevantné informácie,
odpovedať na vlastné žiadosti EUROPOLu o aktuálne informácie a rady,
vyhodnocovať informácie v súlade s vnútroštátnym právnym poriadkom
a posúvať ich ďalej kompetentným orgánom, spracovávať žiadosti
o informácie a analýzy adresované EUROPOLu, zálohovať dáta určené pre
EUROPOL a dohliadať na presnosť informácií určených na výmenu.
EUROPOL prevádzkuje viaceré databázy, vrátane informačného systému
EUROPOLu (EIS) a Súborov pre pracovné analýzy (AWFs). EIS je kriminálna
informačná databáza, ktorá obsahuje dáta o 28 trestných činoch
spadajúcich pod mandát EUROPOLu. Informačný výmenný systém (InfoEx)
zase sprostredkováva výmenu informácií o podozrivých a uväznených
osobách.
V každom prípade je dôležitá prevencia. Pre prevenciu
organizovanej kriminality je nesmierne dôležitá čistota verejného života,
demokratická kontrola, voľný prístup k informáciám, sloboda tlače, boj
s korupciou v štátnych orgánoch a pod. Dôležité je predovšetkým zabrániť
infiltrácií organizovaného zločinu do politického a hospodárskeho života
spoločnosti. Vzhľadom k tomu, že organizovaný zločin si získava silnejšiu
podporu vždy v ekonomicky a sociálne slabších oblastiach, ako aj medzi
skupinami, ktoré majú problémy začleniť sa do majoritnej spoločnosti je
potrebné viesť prevenciu cez sociálne programy podpory týchto
94
problémových skupín. Svoj nespochybniteľný význam majú aj opatrenia
zamerané na elimináciu rôznych negatívnych javov v spoločnosti, ako
napríklad znižovanie spotreby alkoholu a iných návykových látok,
hazardných hier, prostitúcie, eliminácie pouličného násilia a pod. Ďalej je
potrebné zamerať pozornosť na jasné, sociálne spravodlivé a všeobecne
akceptovateľné podmienky zdravého hospodárskeho a ekonomického
života spoločnosti. Represia v podobe trestov, resp. postihovanie
jednotlivých foriem organizovaného zločinu (obchodovanie s drogami,
obchodovanie so zbraňami, prevádzačstvo, obchodovanie s ľuďmi,
vydieranie poplatkov za fiktívnu ochranu (racketeering), únosy, lúpeže,
krádeže áut, krádeže predmetov kultúrneho dedičstva, podvody,
falšovanie peňazí, legalizácia príjmov z trestnej činnosti – pranie špinavých
peňazí (money laundering), prostitúcia, nezákonné hazardné hry, násilné
vymáhanie pohľadávok, environmentálne trestné činy) by mala nastúpiť
až ako druhá v poradí.
ZÁVER
Prevláda jednoznačný záver, že organizovaný zločin je v súčasnosti
mimoriadne závažným spoločenský zlom a že predstavuje akútne
ohrozenie jednotlivých občanov aj celej demokratickej spoločnosti.
Mimoriadne nebezpečná je práve jeho nadnárodná forma, ktorá aj
v medzinárodných vzťahoch nastoľuje aktérom medzinárodného systému
prekážky v jeho riadnom fungovaní. Veľakrát dochádza k prepojeniu
organizovaného zločinu s ďalšou bezpečnostnou hrozbou, a tou je
terorizmus. Podľa Mareša môže vo vzťahu týchto dvoch fenoménov
dochádzať k nasledujúcim modelovým situáciám:
a) organizovaný zločin môže pomáhať teroristom a naopak, teroristi
môžu pomáhať skupinám organizovaného zločinu.
b) teroristické skupiny môžu byť zákazníkmi skupín organizovaného
zločinu a skupiny organizovaného zločinu môžu byť zákazníkmi
teroristov.
95
Okrem prepojenia s teroristickými skupinami predstavuje
organizovaný zločin stále veľmi závažný jav najmä z dôvodu svojej vysokej
organizovanosti, disponovaním značnými finančnými prostriedkami,
špičkovou technikou, dokonalými informáciami a možnosťami ako aj
ochotou použiť zbrane. Ako taký sa veľmi dobre sa prispôsobuje
podmienkam klasického trhového hospodárstva a výborné krytie mu
poskytuje prerastanie čierneho trhu s normálnym. Dokáže využívať všetky
najnovšie vymoženosti moderných organizačných princípov či technológií,
rýchlo sa adaptuje na nové podmienky, čo upevňuje jeho stabilitu.
1. DESET, M.: Kriminologická charakteristika skupiny organizovaného
zločinu. In: Bulletin slovenskej advokácie, číslo 5/2011, ročník XVII,
2011
2. EUROPOL CONVENTION
(www.europol.europa.eu/.../Europol_Convention_Consolidated_versi
on.pdf)
3. IVOR, I: Organizovaný zločin ako alternatíva riadne fungujúcej
spoločnosti. In: Hospodársky klub
4. MADLIAK, J., MESÁROŠ, M. a kol.: Prevencia kriminality. Vysoká škola
bezpečnostného manažérstva v Košiciach, Košice 2009
5. MAREŠ, M.: Terorismus v ČR. In: Centrum strategických studií, Brno
2005
6. NĚMEC, M.: Organizovaný zločin. Naše Vojsko, Praha 1995
7. ONDERA, P: Organizovaný zločin stále šarapatí. In: Verejná správa
6/2010, Poradca s.r.o. 2010
8. RIZMAN, J.: Terorizmus, extrémizmus a nebezpečenstvo
organizovaného zločinu, 2002
9. SITA: Organizovaný zločin na Slovensku rastie, 2004
96
10. SOUTHWELL, D.: História organizovaného zločinu. Fortuna Libri, Praha
2009
11. Zákon č. 300/2005 Z. z. v znení neskorších predpisov
12. Dostupné na internete: http://www.minv.sk
Mgr. Lenka JAKUBČOVÁ
Bratislava
97
KORUPCIA NA ÚROVNI SAMOSPRÁVY
Natália KOVÁČOVÁ
Abstrakt: Korupcia v sebe nesie najmä isté morálne odsúdenie rozmanitého,
avšak problematicky určiteľného spoločenského správania. Predstavuje
celospoločensky negatívny fenomén, ktorý je sprievodným javom a spúšťačom
ďalších ťažkostí, ktoré sú prítomné v spoločnosti. Cieľom príspevku je poukázať
na príčiny a faktory stojace za zrodom korupcie a taktiež na možnosti jej
eliminácie na úrovni samosprávy s akcentom na participáciu občanov.
Kľúčové slová: korupcia, klientelizmu, samospráva, rodinkárstvo, korupčné
správanie
ÚVOD
Problematika dotýkajúca sa korupcie sa v súčasnosti stáva čoraz viac
vážnejšou a aktuálnejšou témou. Ide o každodenne prítomný fenomén,
ktorý neustále vnímame vo väčšom rozsahu. Vyskytuje sa v rozličných
kontextoch, no neobchádza žiadne štátne usporiadanie. Jej miera je
v jednotlivých spoločenstvách rôzna, záleží na vyspelosti spoločnosti a jej
celkovej náchylnosti. Neobchádza ani bohaté krajiny s vyspelou
ekonomikou, ani zastaralé demokratické režimy. Korupcia, klientelizmus,
rodinkárstvo, úplatkárstvo predstavujú synonymum korupčného
správania, ktorého existencia sa traduje od počiatkov ľudstva a tým mnohí
spochybňujú jej úplné odstránenie zo života spoločnosti. Korupcia
predstavuje závažný celospoločenský problém, preto si jej následná
eliminácie vyžaduje zainteresovanosť a participáciu širokých más.
Korupcia znamená spoločenské zlo a celospoločenský jav bez hraníc,
prítomný v každom politickom zriadení. Jej problematika je nesporne
témou každej spoločnosti, no vo väčšine prípadov je len veľmi ťažko
dokázateľná. Množstvo korupčných transakcií prebieha diskrétne
98
a informácie s ktorými je potrebné manipulovať sa vyskytujú len vo veľmi
obmedzenom rozsahu. Všadeprítomný fenomén naberal na významne
s procesom modernizácia spoločnosti. Transformácia, ktorou pojem
korupcia prešiel vo verejnej diskusii sa týkal ústupu od všeobecných
slovných spojení smerom k odbornému definovaniu negatívneho
spoločenského javu. Na počiatku 90-tych rokov bola korupcia vnímaná ako
jedna z najväčších slabostí spoločnosti. S odstupom času po takmer
desiatich rokoch sa začala spájať s trestným činom úplatkárstva,
klientelizmu, vydierania. V súčasnosti prebiehajú na politickej scéne dlhé
diskusie, ktorých účelom je nastolenie efektívnych opatrení, ktoré by
zabránili korupčnému správaniu.
1 TEORETICKÝ ROZBOR
1.1 Vymedzenie korupcie, príčiny a dôsledky
Odborná literatúra prináša niekoľko rôznorodých definícií tohto
pojmu, pričom ich spoločným základom je zneužívanie právomoci,
funkcie, postavenia v diferentných procesoch rozhodovania. Termín
korupcia je odvodený z latinského slova rumpere, ktoré má mnoho
významov, ale najrelevantnejší z nich vzťahujúci sa na danú problematiku
znamená zlomiť, resp. rozlomiť. Mokrá uvádza, že „korupcia sa používa
ako symbol skazenosti. Takéto uchopenie tohto pojmu vlastne pokrýva
pôvodný jazykový obsah latinského corruptio (výraz všeobecnej
skazenosti). Ako taký v sebe nesie potenciál škandalizovať skutočnosť,
využíva sa teda na populistickú kritiku súčasného stavu vecí v zložkách,
ktoré majú v spoločnosti právomoc rozhodovať“ (Mokrá, 2008, s. 82).
Korupcia sprevádza ľudstvo od nepamäti. V záujme vymedziť tento pojem
z časového hľadiska je potrebné vrátiť sa do dejín starovekého Grécka,
Indie, či Rímskej ríše, kedy dochádzalo k predávaniu úradníckych hodností.
V 17. storočí vo Francúzsku dochádzalo k obchodovaniu s úradmi.
Skorumpované správanie úradníkov bolo viditeľné v tom, že sa za
vykonávanie úradných povinností prijímali peňažné odmeny. Verejné
úrady nadobúdali súkromný charakter, s ktorými boli svojvoľne
99
manipulované (Zemanovičová, Beblavá, 2003). Častokrát dochádza
k stotožňovaniu pojmov ako je úplatkárstvo, pozornosť a korupcia.
Hranica medzi spomínanými pojmami je síce veľmi tenká a v mnohom sa
významový koncept pojmov prelína, no každý z nich má svoje špecifické
črty. Úplatkárstvo možno považovať za nižšiu formu korupčného
správania, ktoré zahŕňa napr. poskytnutie informácií, bytov, finančné
výhody a pod.(Zemaničová, Beblavá, 2003). Za kontroverzný problém
možno považovať aj posudzovanie darov, resp. pozornosti. Naša
spoločnosť je automaticky nastavená zaužívaným praktikám spojeným
s formou odmeňovania lekára bonboniérou, učiteľa kvetom a iné. Ak by
sme prenikli do hlbšej podstaty týchto úkonov, potom by sme ich zaradili
k istým formám úplatku, pretože obdarovaná osoba je zvýhodnená za
svoju službu inou osobou. Toto konštatovanie však nie je oprávnené
a treba prihliadať na konkrétne spoločenstvá, kultúry, pretože mnohokrát
je poskytnutý dar gestom ocenenia a zásluh. Korupcia má oveľa
intenzívnejší a rozsiahlejší dopad. Presahuje rámec inherentných,
individuálnych vzťahov a miera tolerancie v porovnaní s úplatkárstvom je
oveľa nižšia. Z pohľadu právnika korupciu možno vnímať ako odchýlenie
sa od právnych noriem, porušovanie existujúcich zákonov (Ďurajková,
2004). Predstavuje morálny, etický, sociálny, ekonomický a politický
problém. Širšie vymedzenie sa pozerá na korupciu ako na odchýlku od
etických noriem, prípadne ako na činnosť, ktorá poškodzuje verejný
záujem. Pri zneužití zverenej moci na súkromný, osobný prospech je
potrebné posúdiť, či sa v danom prípade očakáva protislužba a taktiež
zamerať sa na subjekty prijímajúce pozornosť.
Korupciu možno chápať ako patologické chovanie. Takéto správanie
má negatívny dopad nie len na zainteresované osoby, ale na celú
spoločnosť, pretože poškodzuje prirodzený stav veci. Okrem
patologického chovania, možno korupčné správanie charakterizovať ako
deviantné, kedy osoba vo verejnej funkcii zneužije svoju právomoc pre
súkromné účely. Patologické a deviantné správania nás orientuje ku
konštatovaniu, že tým, kto zlyháva je samotný jednotlivec. V prípade
100
odstránenia vinníkov by sa tak korupcia následne rozpadla v prípady
morálnych zlyhaní korupčníkov, ktorých by nahradili „čisté“ osoby. Žiaľ
empirické štúdia vyvracajú konštatovanie a dokazujú, že dosadené osoby
veľmi ľahko podľahnú korupčnému prostrediu a prispôsobia sa jeho
podmienkam. Podľa Friedricha o korupcii „môžeme hovoriť vždy, keď
držiteľ právomocí, ktorý je poverený robiť určité veci, resp. je zodpovedný
za fungovanie nejakého úradu, je nelegálne stimulovaný peňažnými alebo
inými odmenami k činnosti, ktorá zvýhodňuje poskytovateľa odmeny
a poškodzuje verejnosť a jej záujmy“ (Friedrich, 1992, s.28)
Vo všeobecnosti termín korupcia môžeme chápať ako
protispoločenské a protiprávne javy vo verejnom a súkromnom sektore,
ktoré sú charakterizované: ( Burda, Mokrá, Tobiášová, 2008)
• Prijatím úplatku51: v tejto súvislosti hovoríme o tzv. pasívnej
korupcii, kedy sa osoba dobrovoľne nechá podplácať. Podľa
trestného zákona (§ 328, ods.1) „kto priamo alebo cez
sprostredkovateľa pre seba alebo pre inú osobu prijme, žiada
alebo si dá sľúbiť úplatok, aby konal alebo sa zdržal konania tak,
že poruší svoje povinnosti vyplývajúce zo zamestnania, povolania,
alebo funkcie, potrestá sa odňatím slobody...“
• Podplácaním52: ide o aktívnu korupciu, kedy osoba podpláca. Za
spáchanie trestného činu podplácania je zodpovedný každý „kto
priamo alebo cez sprostredkovateľa poskytne úplatok alebo ho
sľúbi inému, aby konal alebo sa zdržal konania tak, že poruší svoje
povinnosti vyplývajúce zo zamestnania, povolania, postavenia
alebo funkcie, alebo z tohto dôvodu priamo alebo cez
sprostredkovateľa poskytne alebo sľúbi úplatok inej osobe...“
(§ 332, ods. 1 Trestného zákona).
• Nepriamou korupciou53: „pod nepriamou korupciou rozumie
Trestný zákon korupčnú praktiku, situáciu, keď niekto priamo
51
Bližšie upravuje Trestný zákon: §328-331 zákona č.300/2005 Z.z
Bližšie upravuje Trestný zákon: §332-335 zákona č. 300/2005 Z.z.
53
Bližšie upravuje Trestný zákon: §336 zákona č. 300/2005 Z.z.
52
101
alebo prostredníctvom sprostredkovateľa prijme, žiada, alebo dá
si sľúbiť úplatok alebo inú nenáležitú výhodu za to, že bude svojím
vplyvom pôsobiť na výkon právomoci osoby definovanej
v zákone, napr. na sudcu či policajta. Platí to aj opačne.“
( Zemanovičová, Beblavá, 2003, s. 90).
Veľmi často sa stretávame aj pojmami ako je klientelizmus,
rodinkárstvo. Sú akýmisi spúšťačmi korupcie a predstavujú jednu z jej
najpozorovateľnejších foriem. Podstatou klientelizmu je stred záujmov,
v rámci ktorého dochádza k uprednostneniu kolegov, známych,
vytipovaných skupín, pred ostanými. V rámci rodinkárstva, osoba využije
svoju moc na zvýhodnenie príslušníka svojej rodiny. Tieto formy korupcie
sú viditeľné v krajinách s tradičnými zaužívanými zvykmi, kde prevláda
silný paternalizmus a autokratický štýl riadenia. Klientelizmus je vhodnou
pôdou pre vytváranie korupčného prostredia, kde bohatí a mocní sa
stávajú viac bohatšími a mocnejšími, na čo doplácajú menej zvýhodnené
skupiny.
Korupčné správanie je determinované množstvom faktorov.
Počiatočné štádium vzniku korupcie vychádza zo zlyhania ľudského
faktora, alebo spoločenských inštitúcií. V dôsledku korupcie je systém
prístupu k verejným službám narušený, čím narastá spoločenské napätie.
Jednou z najčastejších príčin vedúcej k vzniku negatívneho fenoménu je
vysoká miera byrokratizácie spoločnosti. Samotná byrokracia zvyšuje
potenciál vzniku korupčných prípadov, čo je pozorovateľné aj
v každodennom živote bežného človeka. Spoločnosť, v ktorej absentuje
normatívny systém vytvára priaznivé prostredie pre korupčné správanie.
Oficiálny systém noriem upravujúci fungovanie spoločnosti logicky
vymedzuje menší priestor pre skorumpované správanie a organizovaný
zločin. Nedokonalosť formálnych pravidiel a s tým spätá nedostatočná
implementácia a vynucovanie plnenia daných pravidiel prispievajú k jej
vzniku. Chmelík považuje mieru úplatku za jeden z primárnych faktorov,
ktorá navádza k zrodu korupcie. Príliš vysokému úplatku sa veľmi ťažko
102
odoláva pod vidinou dopracovať sa k finančným prostriedkov čo
najjednoduchšou cestou a obohatiť sa vo vlastný prospech. Toto
konštatovanie nás núti k otázke, či existuje daná hranica úplatku, ktorú je
nemožné odmietnuť. Ak zaujmeme absolútny postoj k takto formovanej
myšlienke dospejeme ku konštatovaniu, že každá osoba je skorumpovaná.
Kvalita nastaveného systému kontroly v danom politickom zriadení má
svoje opodstatnenie. Nedostatočne fungujúci systém kontroly je lákadlom
a predstavuje výzvy pre potenciálnych delikventov. Preto je dôležité
apelovať na systém kontroly a sankcionovania, ktorý korupčné správanie
potláča. Výška sankcií musí byť nastavená tak, aby sa korupčné jednanie
nevyplatilo. Kultúrna, morálna vyspelosť daného spoločenstva do značnej
miery ovplyvňuje jej výskyt. AK je hodnotový rebríček občanov nastavený
nesprávnym spôsobom a na vrchole hodnôt evidujeme bohatstvo,
materiálny charakter a osobný úžitok , potom sú podnety pre vznik
nežiaduceho elementu citeľné. Taktiež nepriaznivá sociálna situácia núti
ľudí, aby v čase ekonomickej krízy, kedy sa obávajú o stratu svojho
zamestnania, stali náchylnejšími korupčnému správaniu. Médiá možno
považovať za najsilnejší nástroj manipulujúci s verejnou mienkou. Miera
objektivity a informačnej serióznosti médií dokáže buď eliminovať, alebo
vytvoriť priaznivé prostredie pre rozvoj korupcie ( Chmelík, 2003).
J.C. Advig načrtol polemiku, dotýkajúcu sa ekonomicky efektívnej
korupcie. Ide o kontroverznú tému, kedy hlavný argument podporujúci
užitočnosť korupcie bol formulovaný Leffom, ktorý tvrdí, že korupcia má
tendenciu zrýchľovať administratívne úkony, eliminovať čas čakania
a pod.. Protiargument bol prezentovaný Myrdalom, ktorý tvrdí, že
korupcia má tendenciu podporovať úradníkov, aby
spomaľovali
vykonávanie administratívnych úkonov, čím znásobia ochotu platiť u ľudí
vyžadujúcich a čakajúcich na konkrétny administratívny úkon ( Andvig,
1999).
103
Negatívne dôsledky korupcie možno zhrnúť do nasledovných bodov:
• „Korupcia vedie ku všeobecnej strate dôvery vo verejné inštitúcie.
Vedie k narastaniu pocitu bezvládia, ľahostajnosti a cynizmu,
ktoré ohrozujú základy demokracie“ (MF SR, 2012, s. 4).
• na svojom významne stráca princíp rovnosti pred zákonom
• zneúcťuje normy a vytvára prostredie pre zločin
• má demotivujúci účinok na investorov a znižuje
konkurencieschopnosť krajiny
• má negatívny dopad na ekonomiku, v dôsledku čoho dochádza
k neefektívnemu
prerozdeľovaniu
zdrojov
a deformácií
hospodárskej súťaže
• ohrozuje piliere demokracie a vytvára priestor pre pranie
špinavých peňazí
• vedie k zlým rozhodnutiam verejného sektora
• deformuje podnikateľské prostredie a zvyšuje podnikateľské
riziko
• polarizuje spoločnosť.
1.2 Korupcia na úrovni samosprávy
Na úrovni miestnej samosprávy je cieľom verejnej politiky realizácia
a napĺňanie verejného záujmu. V prípade zabezpečovania verejného záujmu
verejným sektorom dochádza veľmi často k istým zlyhaniam. Zlyhanie je
viditeľné v podobe existencie korupcie. Korupcia vo verejnom sektore,
vrátane úrovne miestnej samosprávy je zlyhaním kolektívneho jednania,
kde minimálne dvaja jednotlivci majú na úkor iných prospech z korupčného
konania ( Piroščík, 2004). Častokrát tu dochádza k stretu záujmov,
následkom čoho vznikajú konflikty medzi poslancami obecného
zastupiteľstva, pracovníkmi obecného úradu a starostom. V tejto súvislosti
K. Staroňová a E. Sičáková-beblavá uvádzajú, že v dôsledku korupcie
a klientelizmu na miestnej úrovni, môže dôjsť k oslabeniu procesov
spojených s decentralizáciou (Staroňová, Sičáková-Beblavá, 2006). Ako
uvádza E. Kováčová: „teóriu decentralizácie v užšom významne možno
104
spájať s presunom právomocí a kompetencií na orgány samosprávy, pričom
decentralizácia predstavuje elimináciu príkazov zhora, vytváranie si
vlastných pravidiel a rozhodnutí“ ( Kováčová E., 2011, s.122). Neexistujú
empirické štúdia, ktoré by dokázali, že miera korupcie je
v decentralizovaných štátoch vyššia než v unitárnych. Existuje však pluralita
názorov, kde jednu stranu prezentuje Daniel Triesman inklinujúci k názoru,
že vyššia miera korupcie prevláda na úrovni samospráv a taktiež Rémy Prud´
homme vidí väčší problém korupcie na miestnej úrovni s komparácii
s centrálnou. Pre objektívnosť názor je potrebné spomenúť aj
protiargumenty, ktoré tvrdia, že v rámci decentralizovaného systému
vystupuje viac aktérov s jasne definovanou pozíciou a preto je tento systém
transparentnejší pri vymedzení jednotlivých pozícií, z ktorých automaticky
vyplýva zodpovednosť ( Piroščík, Sičáková-Beblavá, Pavlovič, 2004).
Korupciu na lokálnej úrovni možno vnímať ako empirický,
ekonomický a politický problém. Z dôvodu stúpajúcej tendencie
korupčných praktík, by sa mala táto problematika stať jedným zo
substanciálnych predmetov záujmu vo vzťahu k potrebe jej potláčania.
Tento argument pramení z názorov a skúseností verejnosti- občanov,
a preto ho možno považovať za empirický. Vzhľadom na súčasné
podmienky a medzery v legislatíve
nie je prekvapujúcim javom
poskytnutie úplatku za účelom získania lepšej zdravotnej starostlivosti,
pridelenia sociálneho bytu a pod.. Prieskumy, uskutočnené TIS dokazujú
dynamickosť vnímania korupcie z pohľadu občanov. Neustále narastá
percento občanov, ktorí na lokálnej úrovni majú skúsenosť s istou formou
korupcie a naopak v súčasnosti zaznamenáva úbytok tých, ktorí k danej
problematike nevedia zaujať žiaden stanovisko. Pri stanovení určitých
záverov, kedy sa na korupciu pozeráme ako na problém politický je
potrebné vychádzať z procesu decentralizácie. Okrem odbremenenia
centrálnej úrovne a prenosu kompetencií z vyššej úrovne na nižšiu sa
otvoril priestor aj pre korupčné taktiky. Negatívny jav korupčného
správania môže byť v tejto rovine viditeľný napr. ovplyvňovaním starostu
skupinkou podnikateľov, ktorí za jemu vyjadrenú podporu, očakávajú
105
protislužbu. Realizácia podobných praktík môže vyústiť až do
paralyzovania a celkovej disfunkcie samosprávnych orgánov, čo následne
evokuje stratu dôvery občanov a narušenie demokratických princípov.
Ekonomický problém vyúsťuje v negatívnu ekonomickú výkonnosť
samosprávy. Nárast nákladov, poskytovanie nekvalitných služieb sú
spúšťačom spleti problémov prejavujúcich sa v stagnácií obce, jej
zadlžovaní, odlivu obyvateľov obcí do ekonomicky príťažlivejších oblastí
a pod.( Sičáková-beblavá, Piroščík, 2004).
Na lokálnej úrovni je viditeľných niekoľko foriem korupcie
a nelegálneho konania, ktoré uvádza Dobšovič: ( Dobšovič, 2007)
• Zneužívanie dostupných informácií, majetku patriaceho obci:
v rámci
prideľovania
obecných
bytov
môže
dôjsť
k zmanipulovanému zostaveniu poradovníka žiadateľov o byt.
Obec si totiž sama stanovuje kritéria, na základe ktorých
posudzuje prioritu pridelenia bytu, preto tu majú svoju pozíciu aj
subjektívne zásahy.
• Neoprávnený predaj obecných pozemkov, bytových priestorov:
v súlade so zákon by každý prenájom obecného pozemku mal byť
predmetom diskusií obecného zastupiteľstva, ktoré rozhodne
o jeho schválení. Poslanci obecného zastupiteľstva, alebo
starosta majú tendenciu inklinovať k zneužitiu svojho postavenia
dôsledkom čoho je predaj pod cenu.
• Schvaľovanie rozvojových zámerov územia a investičných
programov: kým v minulosti boli uprednostňované domáce firmy,
táto taktika sa v súčasnosti zmenila. Lokálne firmy nahradili
nedomáce. Domáce firmy sú najviditeľnejším rizikom a upozorňujú
na seba rodinkárstvom a pod. V prípade inklinácie k nedomácim
firmám sa držíme tvrdenia, že korupcia je celospoločenský
a všadeprítomný fenomén a v prípade ak ukrivdená firma upozorní
na celú problematiku, predmetom argumentov je jej neúspech.
106
Za primárne faktory vedúce ku korupcii na úrovni územnej
samosprávy SR, môžeme považovať: ( Sičáková-Beblavá, Piroščík, 2004 )
•
•
•
•
absencia informácií
nedokonalá legislatíva
nízka úroveň etickej infraštruktúry
nezáujem občanov o veci verejné, slabá miera participácie
občanov
• stret verejných a súkromných záujmov
• netransparentné verejné obstarávanie a personálna politika
Z uvedených faktorov sa rozvíjajú jednotlivé prejavy korupcie,
ktoré sú vzhľadom na veľkosť obce, jej socio-ekonomické aspekty
nemerateľné. Existujúce prejavy korupcie nie sú výsledkom pôsobenia
len jedného faktora, ale častokrát ide o spleť viacerých faktorov.
Realizátori verejnej politiky, by na úrovni miestnej samosprávy mali
venovať zvýšenú pozornosť tým oblastiam, ktoré sú obzvlášť citlivé
a náchylné na vznik korupcie. Celý systém možno ošetriť už v prvej fáze
tvorby pravidiel tak, že minimalizujeme korupčné riziká. Úlohou tvorcov
je tak vytvoriť a jasne definovať pravidlá v podobe platných predpisov,
zabezpečiť kontrolu nad dodržiavaním predpisov a stanoviť účinný
systém sankcionovania v prípade porušovania pravidiel. Na lokálnej
úrovni sú na korupciu náchylné predovšetkým tie oblasti, kde sa
stretávajú jednotlivci a podnikateľský sektor s verejným, pri tvorbe
verejnej politiky, jej implementácií (pri priamom kontakte
s predstaviteľmi obce, starostom).
Na samosprávnej úrovni dochádza k zavádzaniu rozličných opatrení,
ktorých účelom je efektívne brániť rozvoju korupcie. Protikorupčnú
stratégiu možno definovať: „ako spôsob, ako sa dostať z jedného bodu
korupčnej rovnováhy do iného rovnovážneho bodu s nižším rozšírením
korupcie“ (Zemaničová, Beblavá, 2003, s. 171). Súčasťou protikorupčnej
stratégie musí byť:
107
•
•
•
•
•
stanovenie príčin, diagnóza počiatočného problému
zostavenie programu s potrebnými zmenami, terapia
kreovanie protikorupčnej aliancie
poznatkovo-orientovaná, znalostná spoločnosť
motivácia, pravidelná komunikácia.
Odrazovým mostíkom, kde treba pri odstraňovaní korupcie začať, je
samotný občan. Predstavuje kľúčovú pozíciu v boji proti korupcii.
K dosiahnutiu želaných výsledkov je nevyhnutná sila a vôľa občanov zmeniť
situáciu, čím následne vytvoria tlak na politických predstaviteľov, v ktorých
kompetencii je realizovať vôľu ľudu. Priestor pre korupciu sa bude
zmenšovať tým, že spoločnosť bude produkovať informovaných občanov,
ktorí formou vzdelávania budú poučení o negatívnych dopadoch korupcie.
Účelom vzdelávacích procesov je apelovanie na odhaľovanie nekalých
praktík a zásadné odmietanie korupčného správania. Taktiež je žiaduce
vytvoriť protikorupčnú alianciu zo všetkých spoločenských subjektov,
pretože korupciu nedokáže úspešne odstrániť samotná vláda, alebo
samotná občianska spoločnosť. Dôležitá je kooperácia všetkých subjektov.
Aktívna spoločnosť, participácia občanov na správe vecí verejných posilňuje
hodnotu demokracie a zároveň eliminuje priestor pre korupčné taktiky. Na
úrovni miestnej samosprávy existuje niekoľko spôsobov prostredníctvom
ktorých možno transformovať vôľu občanov do podoby konkrétnych
výstupov. Interakčné vzťahy medzi občanmi obce a mocenskými orgánmi
poukazujú na súčasný stav a úroveň miestnej samosprávy. Pre priblíženie,
načrtneme určité interakcie, ktoré predstavujú základ pre činnosť
samosprávy a sú neodmysliteľným pilierom pre progres lokálnej
demokracie. Starosta a poslanci obecného zastupiteľstva ako obligatórne
orgány obce, sú priamo volení občanmi, čo znamená, že podliehajú ich
kontrole. Starosta predstavuje reprezentatívny orgán obce, do ktorého
občania vkladajú dôveru, že svoju funkciu bude vykonávať v súlade so
záujmom verejnosti. Existuje tu však istá legislatívna medzera, pretože
stupeň vzdelania starostu nie je zákonne stanovený, čo umožňuje výkon
108
tejto funkcie osobe bez adekvátneho vzdelania. Logicky z toho vyplýva
strata dôvery občanov k svojim zástupcom. Hospodárenie s majetkom
obce, schvaľovanie rozpočtu je v kompetencii obecného zastupiteľstva,
ktorého zasadnutia sú verejné, čím je otvorená možnosť občanom získať
informácie a budovať si tak základ pre participačný potenciál. V žiadnom
prípade by toto právo občanom nemalo byť odopierané, čo v niektorých
prípadoch je však ale realitou. „Samosprávy v niektorých prípadoch pre svoj
prospech, alebo z dôvodu utajenia skutočnosti, ktorých spätnou väzbou by
mohlo byť vyvolanie petičných akcií a protestov neinformujú občanov
o verejných zasadnutiach, alebo im neumožňujú prístup“ (Kováčová N.,
2012, s.565). Výkonným a kontrolným orgánom zastupiteľstva a starostu je
obecná rada, ktorej funkcia v obci nie je nevyhnutná. V prípade zriadenia
obecnej rady zastupiteľstvom sa musí schádzať minimálne raz za 3 mesiace
a na pravidelných stretnutiach prerokováva záležitosti, ktoré nespadajú
pod kompetencie starostu. Ak chceme predchádzať korupčnému správaniu,
potom si musíme uvedomiť, že participácia občanov je na lokálnej úrovni
nezastupiteľná. Obyvatelia obce majú niekoľko možností, prostredníctvom
ktorých môžu kontrolovať zasahovať do činnosti výkonných orgánov obce,
či už prostredníctvom využitia združovacieho, zhromažďovacieho práva,
alebo svojou účasťou na referende. Pre hlbšiu zainteresovanosť do života
obce, môžu byť obyvatelia, ktorí sú odborníkmi v danej oblasti členmi
komisií( bytových, finančných...), zriaďovaných obecným zastupiteľstvom.
Tým sa zvyšuje úroveň a kvalita celého rozhodovacieho procesu.
Administratívnu agendu obecného zastupiteľstva a starostu vykonáva
v obci obecný úrad, ktorý zhotovuje písomnosti potrebné na rokovania
a zasadnutia. Nad jeho činnosťou dozerá prednosta obecného úradu.
K eliminácií korupčných praktík prispieva aj funkcia hlavného kontrolóra
obce,
ktorý kontroluje činnosť obecného úradu, manipulovanie
s finančnými prostriedkami obce, s majetkom a pod.. Kontrolór participuje
na verejnom dianí tým, že zaujíma stanovisko k problémom, rieši sťažnosti,
informuje o svojej činnosti obecné zastupiteľstvo (Zákon o obecnom
zriadení 369/1990Zb.)
109
ZÁVER
Korupcia predstavuje v súčasnosti jeden z najvýznamnejších
problémov, ktorým musí spoločnosť čeliť. Nevzťahuje sa výlučne len na
istú špecifickú oblasť, ale je orientovaná širokospektrálne. Ide o sociálny
problém, ktorý má zásadný dopad na verejnú mienku a odzrkadľuje
morálny a etický aspekt daného spoločenstva. Problematika korupcie,
korupčného správania, klientelizmu, rodinkárstva je súčasťou verejného
sektora, ktorý sa snaží tento negatívny fenomén eliminovať. V prípade ak
je v spoločnosti vysoká miera tolerancie voči korupcii zo strany občanov,
potom politický tlak je len márnym úsilím v elimináciu korupčnej tradície.
Vytvorenie protikorupčnej stratégie možno považovať za účinný nástroj,
ktorý dokáže eliminovať korupciu. Jej cieľom je zníženie očakávaní na
veľký prospech z korupcie a zvýšenie rizika z odhalenia a potrestania
korupčného správania. Podstata spočíva v prevencii a represii, ktoré riziko
korupcie dokážu potlačiť. Napriek procesom decentralizácie sa korupcia
v súčasnosti na úrovni miestnej samosprávy neznižuje, čo pre bezpečnosť
a stabilitu predstavuje výrazný problém. Práve v tejto súvislosti je žiaduci
tlak zo strany občanov na politické sféru, aby sa vo väčšom rozsahu
zaoberala prípravou protikorupčných nástrojov a akcentovala na pravidlá,
ktoré by striktne boli dodržiavané a rešpektované vládnym
a administratívnym aparátom. Participácia občanov na lokálnej úrovni
predstavuje efektívny nástroj, ktorým možno eliminovať riziko korupcie.
Na záver môžeme konštatovať, že napriek tomu, že existuje široká škála
alternatív, ako sa stať spoločenským aktérom vplývajúcim na verejné
záležitosti, sa v súčasnosti čoraz častejšie stretávame s negatívnym
trendom pasivity, ktorého jednou z príčin je absencia dôvery medzi
občanom a subsystémami verejnej správy. Práve pasivita a nezáujem
občanov o veci verejné sú živnou pôdou pre korupčné správanie.
110
1. ANDIG,J.C.: The economics of corruption: A survey, In: FIORENTINI, G.,
ZAMANGI, S.: The economics of corruption. The economics of
corruption and illegal markets. Great Britain : MPG Books, 1999.
2. BURDA E., MOKRÁ, L., TOBIÁŠOVÁ, L.: Boj proti korupcii. Manuál.
[elektronický zdroj].2008. [cit. 01. 02. 2013]. Dostupné na internete:
http:// www.olaf.vlada.gov.sk/data/files/4559.pdf
3. DOBŠOVIČ, D. Korupcia vo verejnej správe. In verejná správa
[elektronický zdroj].2007. [cit. 08. 02. 2013]. Dostupné na internete:
http://www.poradca.sk/Subpages/OtvorDokument/clanok.aspx?idclan
ok=7221
4. ĎURAJKOVÁ, D.,ZEMANOVIČOVÁ, D., ZUBERSKÁ, M.: Celospoločenský
problém- korupcia II. Bratislava: Adin, s.r.o., 2004.
5. FRIEDRICH, C. J.: Corruption Concepts in Historical Perspective 1972. In
Heidemer A. J., Johnston M., Levine S. Political mCorruption.
A Handbook, New Brunswick, New Jersey, Transition Publishers, 1990.
6. CHMELÍK, J. a kol.: Pozornost, úplatek a korupce. Praha: Linde, 2003.
7. KOVÁČOVÁ, E.: Verejná správa na Slovensku. Úlohy a postavenie
územnej samosprávy. Zvolen: Bratia Sabovci, s.r.o., 2010.
8. KOVÁČOVÁ, E.: Verejná správa v SR a jej súvislosti. Zvolen: Bratia
Sabovci, s.r.o., 2011.
9. KOVÁČOVÁ ,N: Formy občianskej participácia na úrovni samosprávy. In
QUAERE 2012, Hradec Králové- Česká republika, 2012.
10. MINISTERTSVO FINANCIÍ SR: Prevencia korupcie: praktická príručka.
2012.
11. MOKÁ, L.: Korupcia ako symbolické odsúdenie nemorálneho. In Boj
proti korupcii. Manuál [elektronický zdroj]. 2008. [cit. 03. 03. 2013].
http:// www.olaf.vlada.gov.sk/data/files/4559.pdf
12. PIROŠČÍK, V.: Participácia v samospráve (nástroj protikorupčnej
politiky.) Bratislava : TIS, 2004.
13. PIROŠČÍK, V., SIČÁKOVÁ-BEBLAVÁ, E.,PAVLOVIČ, B.: Decentralizácia
a korupcia. Bratislava : TIS, 2004.
111
14. SIČÁKOVÁ-BEBLAVÁ, E., PIROŠČÍK, V.:
samospráva. Bratislava : Adin s.r.o., 2004.
Transparentná
miestna
15. TOMANOVÁ, K.: Konflikt záujmov na úrovni samosprávy. Bratislava:
TIS, 2001.
16. Zákon č. 369/1990 Zb o obecnom zriadení v znení neskorších
predpisov
17. ZEMANIČOVÁ, D., BEBLAVÁ, E.,: Krajinka rovných a
Slovensko a korupcia. Bratislava : Kaligram, 2003.
Mgr. Natália KOVÁČOVÁ
Katedra verejnej správy
Fakulta verejnej politiky a verejnej správy
Vysoká škola v Sládkovičove
Richterova ulica 1171,
925 21 Sládkovičovo
Tel.: 0915 788 496, e-mail: [email protected]
112
rovnejších?
THE ORGANIZATION AND MANAGEMENT OF SECURITY AND
SAFETY IN THE CONTEXT OF UEFA EURO 2012
Tomasz ŁACHACZ, Jarosław KAMIŃSKI
Abstract: To conduct a proper, competent and professional security during such
a tournament as UEFA EURO 2012 it was required that all services and other
entities responsible for security and safety were adequately prepared. It might
be achieved – as wrote in the above-mentioned quote – not by preparing by
representatives very beautiful, but mutually exclusive plans.
Key words: the security philosophy, EURO 2012, CONOPs - Concept of
Operations, The Police Command and Control Center in Legionowo.
Plans are useless, but planning is indispensable
gen. Dwight Eisenhower
INTRODUCTION
Final tournament of the UEFA European Football Championship
EURO 2012 was the third largest event in the world and the largest
venture in the Polish history, involving our services responsible for
security and public order. The sports event was attended by 16 national
teams, which have played 31 football matches within 24 days in stadiums
in Poland and Ukraine54. On Polish arenas sat total of 652 thousand fans
from 110 countries and 13 representations have chosen cities in our
country on the lodging and training centers55. A key part of preparations
54
<http://www.euro-mistrzostwa.com/2012/final/terminarz.php> [17 October 2012].
Ministry of Sport and Tourism, Report on the implementation of Euro 2012 and the
activities carried out on the implementation of Polish preparations for the final tournament
of the UEFA European Football Championship EURO 2012 (December 2011 - July 2012),
Warsaw 2012, < http://www.msport.gov.pl> [12 October 2012 r.].
55
113
for the tournament was to ensure public safety and order of football
players, fans or foreign visitors. It was a priority for the organizers of the
event and the UEFA and to this goal was subordinated a five-year
preparation period56. In the opinion of both Polish and foreign media, as
well as the Polish Ministry of Internal Affairs, this objective has been
achieved.
ORGANIZATIONAL PROCESSES IN THE FACE OF EURO 2012
Preparation and conducting such a large mass event was a great
challenge for the organizers, both in terms of organizational processes
and to ensure of basic services in public spaces. In the organization of the
tournament were involved more than 170 governmental institutions
including Ministry of Sport and Tourism, Ministry of Interior, Ministry of
Justice, Police Headquarters, Headquarters of the State Fire Service, or
the offices of the host cities of the tournament. The whole project was
coordinated by the Minister of Sport and Tourism through the Company
PL.201257. For the organizers, according to UEFA expectations and due to
image of the hosts, key issues were among others: ensuring good
organization, friendly service, reliable information in English, convenient
transportation, accommodation, availability of medical care in
emergencies and security. The last priority was treated in a special way
and therefore the Prime Minister Ordinance No. 33 of 12 May 2010
established the Committee for the Safety of the UEFA European Football
Championship EURO 201258. Its chairman was the Minister of Internal
Affairs and Administration and on the Vice-President was elected Minister
of Sport and Tourism. The team consisted of among others Chief of Police,
Chief of the State Fire Service and the Chief Commander of the Border
56
<http://www.pzpn.pl/index.php/Federacja/Stewarding> [14 October 2012].
Ministry of Sport and Tourism, Report on the implementation ... (December 2011-July
2012), dz. cyt.
58
Ordinance No. 33 of the Prime Minister of 12 May 2010 on the Committee for the Safety
of the UEFA European Football Championship EURO 2012, <http://www.msw.gov.pl> [13
October 2012 r.] .
57
114
Guard. The team was equipped with the skills to take specific projects and
its main task was to coordinate the activities of the state administration
and cooperation with other entities to ensure the safety of the UEFA
European Football Championship EURO 2012. The result of the
Committee's work, which took a total of 12 meetings, was the
development of the Integrated Security Concept, in which was prepared
more than 130 projects in 15 areas, such as, safety of stadiums and public
places for viewing matches, public order and safety, rescue and counterterrorism59. The next step in order to the optimal ensure the safety of the
tournament was the appointment by the Prime Minister on 10 February
2012 the Committee for the Coordination of the Final Tournament of
UEFA European Football Championship EURO 2012. The new solution was
made in place Safety Committee and its main task was to coordinate the
activities of the authorities, inspections and state administration services,
including their cooperation with the authorities and departments of local
government and other entities, to ensure the proper organization of the
Final Tournament of UEFA European Football Championship EURO 201260.
The main objective of the Coordination Committee was to prepare the
operational readiness of the Polish for the Tournament in key areas such
as safety, transportation and service for guests. The team continued
activities of its predecessors, but it functioned in the revised structure. For
chairman has been appointed Minister of Sport and Tourism, and the
function of Vice-Minister embraced Minister of Administration and
Digitization and the Minister of Internal Affairs, which was responsible for
the coordination of activities in the area of security. The main tasks of the
Coordination Committee included: approval of the concept of Integrated
Organization and Management Plan of authorities activities, inspections
and public services directly involved in handling the Tournament (CONOPS
59
About the safety of on the UEFA EURO 2012, <www.msport.gov.pl> [15 October 2012].
Ordinance No. 6 of the Prime Minister on 10 February 2012, on the Committee for the
Coordination of the final tournament of European Football UEFA EURO 2012,
<bip.kprm.gov.pl>, [15 October 2012].
60
115
- Concept of Operations)61. The plan was developed by the Company
PL.2012 supporting National Operational Staff and was the concept of
operational organization of the event62. This document provides the
essential from the point of view of an integrated action plan for Polish
public entities during the tournament in Poland: information,
assumptions, operational objectives of organization of the event in
a public space, the division of tasks and responsibilities of these entities,
the expected risk and guidelines for detailed operational plans of
individual places, hosts cities, provinces and other involved actors63.
According to Joanna Mucha, Minister of Sport and Tourism, "the
development of guidelines and operational plans and on their basis
preparation of already very precise operational plans at national,
municipal, provincial level is the best international practice in the
preparation and management of the organization of major sporting
events"64. The idea of the prepared concept involved building and
maintaining the integration of all processes and management structures
in the operational phase of the tournament starting with a consistent
assumptions and guidelines for planning this phase at all levels
(operational plans)65. Coordination Committee approved the CONOPS on
29 February 2012. Responsible for its implementation was the National
Operational Staff, who was appointed by the Coordination Committee in
accordance with Ordinance No. 6 of the Prime Minister on 10 February
201266. In addition, the task of the Staff was to coordinate the operating
61
Ibid
The answer of the Minister of Sport and Tourism, on the question No 3218 on the
activities of the Company PL.2012 and additional remuneration for the members of the
board as provided in the managerial contract,<http://www.sejm.gov.pl> [17 October 2012]
63
Integrated Plan of the Organization and Management of the actions of the authorities,
inspection and public services at the Final Tournament of UEFA EURO 2012 in Poland,
Warsaw 2010.
64
Guidelines of operational plans for 100 days before EURO
2012,<http://www.msport.gov.pl>[16 October 2012]
65
Integrated Plan of the Organization and Management …, op. cit.
66
Working meeting of the Coordination Committee for EURO 2012,
<http://www.2012.org.pl>,[16 October 2012]
62
116
activities in the country, the flow of information and support for decisionmaking. Into the framework of National Operational Staff entered
Chairman of the Coordination Committee, who became a head of the
National Operational Staff, Deputy Chief, a representative of the Company
PL.2012 and representatives include: Ministry of Defence, Ministry of
Justice, Ministry of Foreign Affairs, Chief of the Police, Chief of the Border
Guard or the Director of the Government Security Centre67. CONOPs was
aimed to improve coherence assumptions operational phase of all
stakeholders and to ensure the application of uniform guidelines and
standards for operational plans68. It was addressed to all the actors and
institutions involved in planning and carrying out operational phase of the
tournament. As a result, 114 operational plans have been developed in
various areas, including the security sphere. To create or update their
concept was also obliged the police as "uniformed and armed formation
of serving the public and designed to protect the safety of people and to
maintain public order and safety"69. For this purpose, Polish police took
a number of steps to prepare the optimal formation to ensure security
and public order during mass events which was EURO 2012. Some of
these will be presented later in this article, but first it is worth mentioning
that in accordance with applicable Polish law, not all events and public
meetings are subject to the same requirements and safety procedures.
Safety Act defines public events70 as a mass event - a mass event artistic
and entertainment, sports, including football matches, if the type of event
corresponds to the destination object or area where it is held. Polish legal
regulations determines assembly as the grouping of at least 15 people,
called for a public debate or to jointly express the position. Every citizen
may enjoy the freedom of peaceful assembly in the open space available
to unspecified individuals71. Securing a mass event or public assembly is
67
Ordinance No. 6 of the Prime Minister on 10 February 2012 …, dz. cyt.
Integrated Plan of the Organization and Management …, dz. cyt.
69
The Act on Police on 6th of April 1990.
70
The Act on Safety and Security of Mass Events on 20th of March 2009.
71
The Act on Assemblies on 5th of July 1990.
68
117
generally coordinated measures taken to ensure security and public order
in relation to the organized mass event or public assembly.
GUARANTEEING SECURITY AND PUBLIC ORDER
- THE PHILOSOPHY OF POLICE WORK
The main and general concept of safety and security strategy of
Polish mass events is based on three pillars - Safety, Service and Security.
This philosophy was also used during securing the UEFA EURO 2012
Football Championships. The purpose of the safety measures is to insure
organizational and infrastructural conditions in which all the participants
of the mass event will feel freely, safely and comfortable and will be
creating an exceptional and unique atmosphere during the event. Have
fun - feel safe was a slogan that expressed the policy of the European
Championships in Football UEFA EURO 2012. The concept provided fans
having fun during the tournament while at the same time ensuring a high
level of safety and minimum, only necessary intervention of security
services.
The system of safety and security of mass events is based on
a document called an Integrated Safety Concept. It was one of the most
important tasks that were implemented under the framework of the
Committee for Safety and Security at EURO 2012 appointed by the Prime
Minister in May 2010. An Integrated Security Concept identified the fields,
scope of responsibilities and actions of individual entities which needed to
be undertaken in order to ensure maximum safety during the
Tournament. The above-mentioned concept describes also measures
taken by the Police during e.g. police operations. All the activities carried
out in this form include three elements of integrated security philosophy
which are:
- Security: overall actions undertaken by legal entities and other
institutions to insure physical safety and security of people
participating in the event both with the local communities;
118
- Service: all the necessary actions and measures taken to insure
the safety defined here as the creation of conditions for the
effective running of the event;
- Safety: all actions taken to insure the safety construed here as
a football feast undisturbed atmosphere, built on the subjective
perception of participants of the event that the entities and
institutions involved in securing the event take care of it in
a professional, effective and discreet way to, in order to avoid
incidents that could pose a threat to the event and its
participants.
It also should be underline that Polish Police has developed
a philosophy to all types of police services, which in short is called
3xT. Its elements are:
- Care: concerns the activities of Police officers during UEFA EURO
2012. It conveys a servicing role for supporters, which should be
expressed by taking care of them . The task also includes
informing fans of the adopted communication and safety
solutions, assistance, and possible difficulties – especially to fans
from outside of Poland;
- Tolerance: involves the treatment of fans in an understanding
manner and as taking into account the specific atmosphere of the
event. This moves away from responding strictly to minor
misdemeanors and to show more tolerance while trying to
establish dialogue with supporters;
- Suppression: used as a last resort the Police prevention subunits
should act quickly and decisively. Their task is the precise
intervention when needed (e.g. during mass public disorder),
which also may involve the detention of people when deemed
necessary. It needs to be followed by the withdrawal of forces
and restoring initial order as a result.
The third part of the above-mentioned philosophy is setting spotters
institution. Police spotters is responsible for e.g. establishing contacts
119
with the fans, monitoring incidents involving the fans and informing the
Polish Police about possible disturbances to public order in which the fans
are involved. Generally all the actions taken by the Police are set to
ensure an effective and undisturbed course of event, combining both the
highest standards of security with minimal interference with personal
liberty of all participants of the event72.
THE POLISH POLICE OPERATION IN THE CONTEXT OF THE
UEFA EURO 2012
During UEAF EURO 2012 the country was safe. The Police made
every effort in order to prepare for the Tournament as good as possible.
The investments, purchasing, training and implemented procedures will
definitely be used by the Polish authorities and security planners also
after the tournament.
Every day in a month-time an average number of six thousand
police officers from the Polish host cities (Warszawa, Wroclaw, Gdansk,
Poznan) were watching over the safety and security of millions of football
fans. Daily there were around six thousand police officers directly
involved in the service, especially from Warsaw, Gdansk, Poznan,
Wroclaw, Krakow, Lublin and Rzeszow, however there were others from
Regional and Municipal Police headquarters all over Poland and other
public entities responsible for security. In total during the Tournament’s
duration there were around two hundred one thousand police officers
involved.
The undertaken police operations were performed while escorting
due to the transportation of football teams, referees, UEFA delegates and
observers and VIPs. A number of 3376 officers were involved in this
securing 771 escorts driving around 39 716 km. The Police had at their
disposal 17 helicopters and transported aircraft CASA which was used e. g.
72
An Integrated Security Concept of Police work – National Police Headquarters on 18th of
May 2010.
120
while transporting police officers from Portugal, Spain and Italy. A total
number of 223 flights were performed with the duration more than 260
hours.
During Euro 2012 the Police arrested 652 people, including 473
Poles and 179 foreigners, most of them were Russians (100), Croats (21)
and Irish (19). They had been arrested mostly for peace disturbance and
hooligan acts. On the 12th of June 2012 just after the game between
Poland and Russia 192 hooligans were arrested (164 Poles and 28
foreigners). Since the very beginning of the tournament there were 25
Polish and 61 foreign police spotters from 10 countries, including the
Czech Republic, Croatia, Russia, England, Germany, Denmark, Ireland and
Greece, Spain and Italy.
In regional police headquarters located in the host cities there were
also a new department for football related crimes created They perform
tasks of identifying, disclosure and eradication of crimes and offenses
committed by Polish football hooligans.
THE POLICE COMMAND AND CONTROL CENTER
IN LEGIONOWO
Picture 1: Police Command Centre in Legionowe
Source: Police Command Centre in Legionowo
The Police Command and Control
Centre in Legionowo was the main
point for commanding of all police
actions taken and at the same time
an exchange information point. That
was the heart of police operations
taken during EURO 2012 – decisions
related to any police operation were made here and the information
about their nationwide police-related activities taking place during
football matches were collected and exchanged here. The Center closely
cooperated with the Warsaw Metropolitan Police and three other
Regional Police Headquarters from Wroclaw, Poznan and Gdansk as well
121
as Krakow, Lublin and Rzeszow which where visited by football fans
leaving the matches to Ukraine and on their way back.
There were 95 police officers working 24/7 including police officers
from Legionowo, the Police Academy in Szczytno, commanders from
National and Regional Police Headquarters working in the Command
Centre.
Figure 1: The System of Police Commanding and Control Centre
Source: Police Command Centre Legionowo.
In addition there were 23 liaison officers who exchanged the
information with the Polish police, including EUROPOL (1 representative)
and ITNERPOL (3 representatives) and IMEST representatives. Around 100
officers from European countries helped to insure fans’ safety, also 13
Polish officers took care for football teams and players. Other entities
responsible for security and safety during UEFA EURO 2012 were also
involved e.g. The Government Protection Bureau, the Border Guard, the
122
State Fire Service, the Internal Security Agency, the Rail Security Guard as
well as the Polish Ministry of Defense andThe Ministry of Transport,
Construction and Maritime Trade.
The international police cooperation was based on the provisions of
the Memorandum of Understanding on cooperation in the field of
security during UEFA EURO 2012, signed by the Polish National Police
Chief and representatives of the police forces of Ukraine, Russia, Italy,
Greece, Croatia, Denmark, Czech Republic, Germany, Slovakia, Austria,
Portugal, Spain, England, the Netherlands and Sweden. The cooperation
with Ireland and France Police was based on separate documents. Also 2
Polish police officers were performing their duties in the Police Exchange
Information Center in the Ukrainians Ministry of Interior and 5 Polish
spotters who were in Lviv.
The Commanding and Control Center in Legionowo was based on
objects from the Police Training Centre and its total cost was around PLN
18.5 million.
CONCLUSION
Nowadays as the social conditions and people’s expectations are
changing dynamically the Police effectiveness of work requires
comprehensive preparation of the Police personnel. The activities and
actions undertaken by the Police during mass events and other public
gatherings require special and careful preparation. It usually starts
immediately upon receiving from a superior a police task, and usually
ends up reaching the readiness or proper start of the police operation. To
prepare a police operation it is common to use past experience and good
practices that have been worked out earlier. For sure every situation is
and may be different. However, there are some plans of actions and
repeated threats to which the Police can be prepared in advance.
123
LITERATURE
1. Decyzja Rady Unii Europejskiej z dnia 12 czerwca 2007 r. dotycząca
bezpieczeństwa w związku z meczami piłki nożnej o charakterze
międzynarodowym (2007). Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
(2007/L 155/76).
2. Klein G. (2010). Sztuka podejmowania decyzji, Gliwice, 2010.
3. Koncepcja przygotowania działań Policji do zabezpieczenia Mistrzostw
Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (2010). Komenda Główna
Policji, Warszawa 2010.
4. Koncepcja realizacji operacji policyjnej pod kryptonimem „Hat Trick
2012”, (2012). Policyjne Centrum Dowodzenia w Legionowie,
Warszawa 2012.
5. Rezolucja Rady Unii Europejskiej z dnia 3 czerwca 2010r. w sprawie
zaktualizowania
podręcznika
z
zaleceniami
w
zakresie
międzynarodowej współpracy policyjnej oraz w zakresie działań
prewencyjnych i kontrolnych związanych z aktami przemocy
i zakłóceniami porządku podczas międzynarodowych meczów piłki
nożnej, które dotyczą co najmniej jednego państwa członkowskiego
(2010). Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej (2010/C 165/01).
6. Skomra W. (2010). Zarządzanie kryzysowe, Wrocław 2010.
7. Sprawozdanie z realizacji przedsięwzięć Euro 2012 oraz wykonanych
działań dotyczących realizacji przygotowań Polski do finałowego
turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (grudzień
2011 r. – lipiec 2012 r.) (2012). Ministerstwo Sportu i Turystyki,
Warszawa 2012
8. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz.U., nr 30, poz. 179
z pózn. zm.)
9. Ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych
(Dz.U., nr 62, poz. 504 z późn. zm.).
124
10. Ustawa z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz U., nr 51,
poz. 297 z późn. zm.).
11. Umowa pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem
Ministrów Ukrainy o współpracy przy dokonywaniu kontroli osób,
towarów i środków transportowych przekraczających polsko-ukraińską
granice państwową, (2001). Kijów 25 czerwca 2001 r.
12. Zarządzenie Nr 33 Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 maja 2010 roku
w sprawie Komitetu do spraw Bezpieczeństwa Mistrzostw Europy
w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, (2010). Ministerstwo Spraw
Wewnętrznych, Warszawa 2010.
13. Zarządzenie Nr 6 Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 lutego 2012 roku
w sprawie Komitetu do spraw Koordynacji Organizacji Finałowego
Turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, (2012).
Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, Warszawa 2012.
14. Zintegrowana koncepcja bezpieczeństwa UEFA EURO 2012, Komitet
ds. Bezpieczeństwa Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO
2012, (2010). Warszawa 2010.
15. Zintegrowany Plan Organizacji i Zarządzania działaniami organów,
inspekcji i służb administracji publicznej podczas Finałowego Turnieju
UEFA EURO 2012 w Polsce, (2010). Ministerstwo Sportu i Turystyki,
Warszawa 2010.
Internet source:
1. http://www.euro-mistrzostwa.com
2. http://www.pzpn.pl
3. http://www.msport.gov.pl
4. http://www.msw.gov.pl
5. http://www.sejm.gov.pl
6. http://www.2012.org.pl
125
mgr Tomasz ŁACHACZ
Departament of Internal Security
Higher Police School in Szczytno
12-100 Szczytno
Poland
podkom. mgr inż. Jarosław KAMIŃSKI
Departament of Internal Security
Higher Police School in Szczytno
12-100 Szczytno
Poland
126
KORUPCIA A STAVEBNÉ ÚRADY
Lucia LEFLEROVÁ
Abstrakt: Korupcia je bez pochýb negatívnym javom, s ktorým je spojených
mnoho, pre spoločnosť negatívnych, dopadov. Medzi oblasti, ktoré sú podľa
dostupných štatistických údajov najviac spojené s korupčný správaním, možno
zariadiť aj oblasť štátnej správy, resp. činnosť stavebných úradov.
O problematike korupcie je potrebné stále viesť mnoho diskusií a preto cieľom
tohto príspevku je poukázať na možné príčiny existencie korupcie v oblasti
činnosti stavebných úradov a v nadväznosti na ne navrhnúť možné opatrenia na
jej predchádzanie.
Kľúčové slová: Korupcia, stavebné úrady, príčiny korupcie, opatrenia na
predchádzanie korupcie.
ÚVOD
Korupcia je negatívny spoločenský jav, ktorého podstata spočíva
najmä v poskytnutí alebo prijatí úplatku, t.j. materiálnej alebo
nemateriálnej výhody, na ktorú daná osoba nemá nárok, aby sa správala
spôsobom, ktorý odporuje povinnostiam vyplývajúcim z jej postavenia.
Korupčné správanie je v podmienkach Slovenskej republiky rozvinuté vo
veľkej miere v mnohých oblastiach života. Podľa výskumu verejnej
mienky, uskutočneného v roku 2010, občania považujú za najviac
skorumpovanú oblasť súdnictva a hneď za nimi až 38% opýtaných za
skorumpovaných považujú úradníkov v štátnej správe. Pričom druhú
najčastejšiu skúsenosť s korupciou mali občania na úradoch poskytujúcich
povolenia a potvrdenia. (Tlačová správa k prieskumu Globálny barometer
korupcie 2010) Odhliadnuc od záverov vyplývajúcich z verejnej mienky,
ktoré nezodpovedajú objektívnej realite, je nesporný fakt, že korupcia
v oblasti štátnej správy patrí k tým najrozvinutejším a prostredie
127
rozhodovacích procesov, kde sa úradník štátnej správy dostáva do
kontaktu so súkromným sektorom, je ideálnym na korupčné správanie.
1 PRÍČINY EXISTENCIE KORUPCIE
Korupcia je v podmienkach Slovenskej republiky rozvinutá mnoho
desaťročí. Možno aj tento fakt spôsobuje, že je medzi občanmi vo vysokej
miere tolerovaná. Na bližšie objasnenie tvrdenej skutočnosti možno
uviesť, že podľa prieskumov verejnej mienky mnoho občanov sami majú
snahu podplácať, alebo opačne prijímajú úplatky. Ďalšia skupina, ktorá sa
o korupcii aj dozvie, mlčí. Niektorí z obavy „pomsty“ zo strany
podplácaného a toho kto podpláca, napr. vo sfére pracovnej alebo
súkromnej. Iní neohlasujú prípady korupcie, nakoľko ho vnímajú ako
udavačstvo a spojenie s predchádzajúcim režimom. Ďalší zastávajú názor,
aby si problém s korupciou riešili kompetentní a oni do toho nebudú,
nechcú nijakým spôsobom zasahovať. Nepochybne je potrebné počítať aj
percentom ľudí, ktorí v korupcii nevidia nič zlé. Ide teda o príčinu
samotnej kultúry daného spoločenstva a tiež nepochybne ľudskej
vlastnosti získavať stále viac peňazí, úspech, kariéru, moc a pod..
S vyššie uvedeným súvisí príčina latentnosti korupčného konania
v rozhodovacom procese. To, že bol poskytnutý úplatok sa premietne do
procesu rozhodovania a jeho výsledku, ale poskytnutie úplatku to žiadnym
spôsobom nedokazuje. Vydané rozhodnutie z formálneho hľadiska vôbec
nemusí byť v rozpore so zákonom a pre prípad, že rozhodnutie je
nezákonné, platí prezumpcia jeho správnosti. Kým sa rozhodnutie
prípadne zruší v súdnom konaní, dôsledky už často nemožno napraviť.
Príčinu korupcie možno vidieť aj v následnom nedostatočnom
vyvodzovaní právnej a politickej zodpovednosti za dôsledky takéhoto
konania. A práve táto, vzhľadom na to, že Trestné právo má slúžiť ako
prostriedok ultima ratio, by mala byť prioritnou. Rozhodovanie úradníkov
v štátnej správe je v mnohých prípadoch netransparenté v dôsledku
neefektívnosti mechanizmov kontroly nad ich činnosťou a rozhodovaním.
128
Medzi príčiny, ktoré spôsobujú korupčné prostredie v oblasti
rozhodovania stavebných úradov je skutočnosť, že ide o širokú oblasť
ponúkajúcu mnoho priestoru pre jej rozvinutie. Táto oblasť nezahŕňa len
stavebné konanie, či už prostredníctvom ohlásenia stavby, žiadosti
o vydanie stavebného povolenia alebo odstraňovanie stavieb, ale aj
územné konanie spojené s vydávaním územných rozhodnutí, kolaudačné
konanie a v neposlednom rade tvorbu územnoplánovacích podkladov
a územnoplánovacej dokumentácie. Ide predsa o otázky spojené so
vznikom a zánikom vlastníctva k stavbám, ktoré sa dotýkajú ako rádového
občana, tak aj veľkých medzinárodných spoločností.
Ďalšou, hlavnou, príčinou je samotná organizácia stavebných
úradov. V súlade so zákonom č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní
a stavebnom poriadku v platnom znení (ďalej len „Stavebný zákon“)
pôsobnosť stavebných úradov vykonávajú obce, a teda aj mestá a mestské
časti. V obci je zriadený stavebný úrad, na čele ktorého stojí starosta. Aj
keď celé stavebné konanie riadia zamestnanci stavebného úradu, resp.
v zmysle platnej právnej úpravy činnosť stavebného úradu zabezpečuje
zamestnanec obce, ktorý musí spĺňať osobitný kvalifikačný predpoklad,
definitívne rozhodnutie je v takomto modeli ponechané aj tak len na
jednu osobu, a to starostu. V dôsledku toho, že len starosta rozhoduje
o mnohých otázkach života obce, je spôsobené, že sa ponecháva možnosť
na vytvorenie priestoru až pre svojvôľu. To umožňuje na základe
poskytnutého úplatku vydať oveľa jednoduchšie rozhodnutie v rozpore so
zákonom, ev. nezákonným procesným postupom. V podmienkach mesta
či mestských častí nie je situácia veľmi odlišná. Primátor stojí na čele
stavebného úradu a de facto opäť sám rozhoduje vo veciach Stavebného
zákona.
Možno sa domnievať, že motivácia výšky platu je v oveľa väčšej
miere relevantná v prípade poskytnutia úplatku úradníkom na stavebných
úradoch. V prípadoch starostov obcí a primátorov miest ide o verejnú
funkciu, osobu, ktorá je volená v priamych voľbách obyvateľmi danej obce
alebo mesta. To so sebou prináša skutočnosť, že táto osoba je politicky
129
činná a nie odborne zdadná. Korupcia, ktorá existuje na najvyšších
úrovniach štátu sa prenáša aj na nižšie úrovne a do rozhodovacej činnosti
starostov a primátorov, ktorá môže byť politicky motivovaná. Toto
konanie však so sebou prináša ďalekosiahle dôsledky. Okrem toho, že
dochádza k znehodnocovaniu majetku občana, treba poukázať aj na nižší
výber finančných prostriedkov samotnej obce, či mesta (napr. neudelením
pokuty za uskutočnenie stavebnej činnosti v rozpore s vydaným
stavebným povolením) a k celkovému zhoršovaniu kvality bývania (napr.
vydanie kolaudačného rozhodnutia napriek nesplneniu požiadavky na
potrebu počtu parkovacích miest, v dôsledku čoho dochádza k zhoršeniu
statickej dopravy).
Pokiaľ ide o personálne obsadenie na stavebných a krajských
stavebných úradoch, pozície v mnohých prípadoch obsadzujú osoby, ktoré
nemajú technické vzdelanie. Je nepochybné, že nedostatočná znalosť
príslušných technických požiadaviek na uskutočňovanie a odstraňovanie
stavby, ako aj príslušných platných právnych predpisov, umožňuje
rozšírenie korupcie v tejto oblasti. Tak sa môžu vyskytnúť prípady
zamietnutia námietok účastníka konania bez relevantnej argumentácie,
vágne formulácie v rozhodnutiach, dokonca rozhodnutia vydané v rozpore
so zákonom v dôsledku nesprávneho výkladu ustanovení zákona a pod..
Pri uvádzaní príčin existencie korupcie možno taktiež uvažovať
o nedostatočnej legislatíve v oblasti, konkrétne mnohých ustanovení
Stavebného zákona. Ďalším príkladom z legislatívnej oblasti je však aj
inštitút upravený v zákone č. 71/1967 Zb. o správnom konaní v platnom
znení (ďalej len „Správny poriadok“), a to v praxi stále neujasnený názor
na možnosť vylúčenia starostov a primátorov z rozhodovania v prípadoch,
ak je dôvodná obava z ich nezaujatosti. Starosta obce rozhoduje v rámci
územného, stavebného aj kolaudačného konania a navyše v prípade, že
stavebník podá na stavebný úrad námietku zaujatosti, starosta sám
rozhodne, že nie je zaujatý, ev. poučí stavebníka o nemožnosti
rozhodovania o tejto otázke, nakoľko na starostov obcí sa daná právna
úprava nevzťahuje. Priestor pre korupciu? Ďalekosiahly.
130
Ako už bolo naznačené, „medzery“ v legislatívnej oblasti spočívajú aj
v samotnom Stavebnom zákone. Pokiaľ má zákon nedostatky v mnohých
ustanoveniach a tieto v praxi umožňujú ich porušovanie, predstavuje to
príčinu rozvinutia korupcie. Problematika sa dotýka nielen konania, na
základe ktorého sa stavba realizuje, ale aj konania o odstraňovaní stavieb.
Azda najvýraznejším príkladom aj v očiach verejnosti sú prípady tzv.
„čiernych stavieb“, teda stavieb postavených bez existujúceho stavebného
povolenia, ev. v rozpore s ním. Stavebný zákon obsahuje ustanovenie
o nariadení jej odstránenia, ak je v rozpore s verejným záujmom, ev.
uložení pokuty stavebníkovi. A teda v prípade odstránenia stavby sa
vyžaduje len súlad s verejným záujmom, ktorý ako pojem nikde nie je
definovaný. Stavebníkov v nijakom prípade od korupčného správania
nemôže odradiť ustanovenie, ktoré sa formálne v Stavebnom zákone
nachádza, no vôbec sa nevyužíva. Ak legislatíva neobsahuje účinné sankcie
za konanie v rozpore so zákonom, de facto korupciu ešte uľahčuje. Pokiaľ
stavebník vie, že môže zrealizovať stavbu v rozpore so stavebným
povolením, alebo dokonca bez neho, pokojne poskytne úplatok, aby si
často finančne aj časovo náročné stavebné konanie uľahčil. Široký priestor
pre korupciu ponúka aj s tým súvisiace ustanovenie o dodatočnom
povolení zmeny stavby, ktoré spočíva v tom, že stavebník si môže stavbu
zrealizovať aj iným spôsobom, ako pôvodne deklaroval v žiadosti
o stavebné povolenie a o jej dodatočnom schválení rozhoduje opäť
starosta alebo primátor. Poskytnutie možnosti dodatočného povolenia
stavieb spochybňuje zmysel riadneho stavebného konania a toto sa stáva
kontraproduktívnym. Opäť sa posudzuje iba to, či nie je stavba v rozpore
s verejným záujmom. To so sebou prináša mnoho negatívnych dôsledkov,
ktoré môžu spočívať v znehodnocovaní majetku občanov a prispievajú
k nesúrodosti realizácie stavieb v mestách, ich vystavaniu na často
nevhodných miestach.
Ako poslednú príčinu možno spomenúť taktiež možnosť využívania
opravných prostriedkov v stavebnom konaní. Pozície štátnych úradníkov
na krajských stavebných úradoch bývajú opäť obsadzované na základe
131
politických síl v danom kraji, čo uľahčuje korupciu aj na pôde
druhostupňového orgánu. Pokiaľ už bolo vydané právoplatné
rozhodnutie, má účastník konania možnosť žiadať nápravu v súdnom
konaní v rámci správneho súdnictva. Určitým nedostatkom je však
povinné zastupovanie advokátom pre prípad podania správnej žaloby
a dlhé súdne konanie, ktoré nie je schopné pohotovo reagovať na prípady
porušenia zákona, ktoré už napríklad po realizácií stavby možno len
s ťažkosťami zvrátiť, ev. vôbec.
2 OPATRENIA PROTI KORUPCII
Na vznik a rozvoj korupcie teda vplýva mnoho faktorov. Korupcia
býva dvojstranne výhodná, pre osobu, ktorá úplatok poskytuje, ako aj pre
osobu, ktorá úplatok prijíma. Je v záujme týchto strán, aby sa tretie osoby
nič nedozvedeli. Ak sa aj tretí subjekt o spáchaní niektorého z trestných
činov korupcie dozvie, je ťažko dokázateľná. Práve z dôvodu latentnosti
týchto trestných činov, nedostupnosti dôkazov a teda ťažko zistiteľného
skutkového stavu len právna úprava v podobe skutkových podstát
trestných činov upravených v Trestnom zákone nepredstavuje dostatočný
a účinný prostriedok na boj proti korupcii, či už v oblasti štátnej správy,
ako aj inej. Ťažko možno posúdiť aké percento predstavuje počet 223
skončených trestných stíhaní v roku 2011 pre korupčné trestné činy
v porovnaní so skutočným počtom spáchaných trestných činov korupcie.
(Správa o činnosti prokuratúry Slovenskej republiky za rok 2011)
Podľa dostupných štatistík nemožno očakávať, že počet osôb, ktoré
sa dostanú do kontaktu s niektorým z trestných činov korupcie alebo sa
o tejto trestnej činnosti z niektorého zdroja dozvedia, bude rapídne rásť.
(Správa o činnosti prokuratúry Slovenskej republiky za rok 2011)
Odhliadnuc od uvedeného, trestné právo má slúžiť ako prostriedok ultima
ratio a teda prioritou v danej oblasti by mali byť systémové opatrenia,
ktoré korupcií predídu. Možno až s prijatím účinných opatrení, ktoré budú
mať za cieľ efektívne predchádzať páchaniu tejto trestnej činnosti, sa
zmení aj nazeranie občanov na korupciu a vyššiu ochotu hlásiť prípady
132
korupčného správania. Systémové, vnútorné, opatrenia tak budú pôsobiť
dvoma smermi. Na jednej strane sťažia podmienky pre páchanie trestných
činov korupcie, čím budú pôsobiť preventívne a na strane druhej, pri
výskyte trestného činu korupcie uľahčia jeho objasňovanie. Hlavným
cieľom navrhovaných opatrení je sťažovať podmienky pre páchanie
trestných činov korupcie, čo znamená, že postup v rozpore so zákonom
bude ďaleko nevýhodnejší ako postup v súlade so zákonom, čo nespôsobí
absolútne vymiznutie korupcie v danej oblasti, ale docieli sa obmedzenie
počtu takto páchaných trestných činov.
Za jedno z najúčinnejších opatrení možno považovať výrazné
zvýšenie informovanosti verejnosti o konaniach a rozhodovaniach
v zmysle Stavebného zákona. Informácie o postupoch a rozhodovacej
činnosti stavebných úradov by nemali byť dostupné len na informačných
tabuliach obecných resp. mestských úradov alebo na základe
individuálneho dožiadania obyvateľa. Mohlo by ísť o povinne
zverejňované informácie na dostupných internetových stránkach obcí
a miest hneď v úvode, aby sa o nich občan mohol jednoducho a rýchlo
dozvedieť, tzv. elektronickú informačnú tabuľu. Nakoľko najmä v malých
obciach prevažuje počet obyvateľov v postproduktívnom veku,
sprístupnenie týchto informácií len prostredníctvom internetu, ku
ktorému niektorí obyvatelia vôbec nemusia mať prístup, nemusí byť
dostatočné. Informácie by mohli byť stručne vyhlasované taktiež
prostredníctvom obecného rozhlasu, resp. inými vhodnými postupmi.
Vo viacerých prípadoch je už proces tvorby územnoplánovacích
podkladov a územnoplánovacej dokumentácie prvým náznakom
korupčného správania, resp. jeho uľahčenia, no v očiach obyvateľov ide
o oblasť ešte menej alebo takmer vôbec sledovanú. Obyvatelia majú
možnosť v súlade so Stavebným zákonom podávať pripomienky
k jednotlivým konceptom a návrhom, ktoré sú im v zákonom stanovenej
lehote sprístupnené na obecných úradoch a taktiež zastupiteľstvá majú
povinnosť jeho verejného prerokovania. Napriek tomu samotný proces
schvaľovania územnoplánovacej dokumentácie prebieha spôsobom,
133
o ktorom obyvatelia nemajú dostatočné informácie. (Účasť občanov na
územnom plánovaní) Zvýšenie transparentnosti a informovanosti aj
v tejto oblasti by znížilo ďalšiu možnosť rozvoja korupcie, napr. opäť
prostredníctvom samostatnej internetovej stránky zameranej len na
územnoplánovaciu dokumentáciu, resp. zlúčenú s vyššie uvedenými
informáciami týkajúcimi sa územného a stavebného konania
v jednotlivých obciach a mestách, ktoré sú v súčasnej dobe prístupné len
na úradných tabuliach, do jedného informačného systému. Jeho súčasťou
by bola „internetová úradná výveska“, ktorá by informovala o všetkých
údajoch, ktoré obsahujú aj jednotlivé tradičné úradné vývesky. Právna
úprava doručovania prostredníctvom takejto vývesky v prípade veľkého
počtu účastníkov by ostala pôvodná, teda internetová výveska by nemala
žiadnu relevanciu, len informatívny charakter.
Taktiež by mohlo dôjsť k prehodnoteniu samotného postupu
schvaľovania územnoplánovacej dokumentácie, ktorá by neprebiehala len
na obecných či mestských zastupiteľstvách, ale dvojstupňovo. Najskôr by
sa schválila napr. poverenou komisiou na stavebnom úrade, ktorý by bol
obsadený architektmi, technikmi, aby návrh schválili najskôr osoby stojace
mimo politického života a následne v druhom kole zastupiteľstvo, ktoré by
malo len obmedzenú možnosť zmeny návrhu predloženého na rokovanie.
Za predpokladu vyhotovenia informačného systému o prebiehajúcich
konaniach na stavebnom úrade, by boli obyvatelia obcí, miest a mestských
častí vo vyššej miere angažovaní, čo zvýši ich záujem a s tým súvisiaci
dohľad zo strany verejnosti nad činnosťou stavebného úradu. Samozrejme
k dispozícií by neboli informácie, ktoré môžu byť poskytnuté len
účastníkom konania, ale základné informácie o tom, aké konania sa vedú,
kto je stavebníkom v danom prípade, aké rozhodnutia boli vydané
a informácie o predpokladaných zmenách v obci, meste, ako aj
predpokladané zámery v oblasti stavebnej činnosti.
Z radu opatrení na obmedzenie prípadov korupcie na stavebných
úradoch možno uvažovať o navrhnutí organizačných zmien stavebných
úradov. Agendu stavebných úradov by vykonávali špecializované správne
134
orgány na úrovni okresov a ako druhostupňové orgány krajské stavebné
úrady, ktoré by spadali pod konkrétne ministerstvo. Sústavu štátnych
orgánov by dopĺňal kontrolný orgán, stavebná inšpekcia, ako je to
v súčasnosti, no došlo by k rozšíreniu jej kompetencií aj v oblasti činnosti
úradníkov na stavebných úradoch. Úrady by boli obsadzované na základe
štandardných výberových konaní, pričom funkcie, ktoré by disponovali
určitými rozhodovacími právomocami by boli obsadené osobami
s technickým vzdelaním v oblasti stavebnej činnosti. Na každom
stavebnom úrade by zároveň pôsobil úradník s právnickým vzdelaním,
ktorý by dozeral na tvorbu rozhodnutí, aby boli vydávané v súlade so
zákonom a všetkými potrebnými náležitosťami. Pokiaľ ide o tvorbu
znaleckých posudkov podávaných v rámci viacerých konaní podľa
Stavebného zákona, znalcov by si neobjednávali stavebníci, ale stavebný
úrad by nechal, v prípadoch stanovených zákonom, na náklady stavebníka
vyhotoviť znalecký posudok náhodnému znalcovi. V zložitejších prípadoch,
taxatívne vymedzených v Stavebnom zákone by rozhodovali senáty
zriaďované ad hoc na stavebných úradoch, ktoré by sa spolupodieľali aj na
tvorbe územných plánov obcí a miest.
S prevenciou a bojom proti korupcii na stavebných úradoch úzko
súvisí opatrenie, ktoré sa priamo nedotýka stavebných úradov, ale súdov.
V prípadoch korupcie na stavebnom úrade často práve súd by mohol byť
jediným účinným prostriedkom na jeho predchádzanie. Spory z oblasti
správneho súdnictva však bývajú náročné z odborného ako aj skutkového
hľadiska a preto by sa dalo uvažovať o zvýšení obsadenosti správnych
senátov. A v takomto prípade vykonať legislatívne zmeny, ktoré by
sprísnili lehoty na rozhodovanie súdov, ako je to napr. v prípadoch tzv.
volebného súdnictva, kde je potrebné taktiež rýchle rozhodovanie
počítané na dni a nie na mesiace, či roky. Ďalšou navrhovanou
legislatívnou zmenou by mohlo byť zavedenie inštitútu „predbežného
opatrenia“ aj do správneho súdnictva. Súd by mal možnosť vydať
predbežné opatrenie, ktorým by napr. dočasne zastavil práce
prebiehajúce na stavbe, resp. odstránenie stavby a pod. Tento inštitút by
135
však musel byť veľmi dôkladne upravený, nakoľko by smeroval už voči
právoplatným rozhodnutiam vydaným v správnom konaní.
Ďalším radom návrhov na obmedzenie korupčného správania na
stavebných úradoch sú návrhy v legislatívnej oblasti, ktoré sa dotýkajú
najmä Stavebného zákona, priebehu správneho konania. V prvom rade by
sa proces mohol začať elektronickým ohlásením záujmu o stavebnú
činnosť prostredníctvom elektronickej podateľne, ktorý by znamenal
zníženie správneho poplatku za konanie, podobne ako je to
v katastrálnom konaní. Stavebný zákon taxatívne ustanovuje, v ktorých
prípadoch postačí stavebnému úradu len ohlásenie stavby, najmä pri
jednoduchých a drobných stavbách, v ostatných prípadoch je potrebné
stavebné povolenie. V takýchto prípadoch by bolo účelné ohlásenie
stavieb umožniť aj elektronicky a po zaplatení správneho poriadku by
pracovník stavebného úradu vydal len potvrdenie o prijatí ohlásenia so
splnením všetkých náležitostí, čím by sa celé konanie zjednodušilo a znížili
by sa náklady stavebníka. Taktiež by mohlo dôjsť k zlúčeniu územného
a stavebného konania vo vyššej miere a zvýšeniu množstva prípadov, kedy
je potrebné stavebnému úradu stavebnú činnosť len ohlásiť.
Úpravou legislatívneho textu alebo všeobecne záväznej vyhlášky
k Stavebnému zákonu sa navrhuje definícia vágnych pojmov, ktoré
v súčasnosti nie sú nikde upravené, napr. verejný záujem v zmysle
Stavebného zákona. Mnohé technické požiadavky na uskutočnenie
stavieb, napr. v oblasti svetlotechniky, hlučnosti, prašnosti, by sa mali
spresniť a stať záväznými. Ak ich stavba nebude spĺňať, nebude môcť byť
uskutočnená. Takouto formou by sa dalo vyhnúť korupčnému správaniu
úradníkov stavebného úradu, ktorí by nemohli vydať stavebné povolenie,
pretože stavba nebude spĺňať technické požiadavky. V súčasnosti
predstavujú veľký problém v mnohých oblastiach lehoty. Pokiaľ sú lehoty
len poriadkového charakteru, nemajú veľký význam pre samotnú rýchlosť
správneho konania, nakoľko je možné ich predĺžiť a nedodržať, ev.
v niektorých prípadoch lehoty chýbajú úplne. Z uvedeného dôvodu je
dôležitou legislatívnou zmenou práve zavedenie lehôt, nie len na samotný
136
záver stavebného konania, t.j. na vydanie stavebného povolenia alebo
kolaudačného rozhodnutia, ale aj na samotný priebeh stavebného
konania. Dodržiavanie lehôt pod možnosťou uloženia peňažnej sankcie by
kontrolovala stavebná inšpekcia na základe podnetov účastníkov konaní
alebo aj na základe vlastných zistení.
Nemenej dôležité legislatívne zmeny by sa však dotýkali aj oblasti
sankcionovania uskutočňovaných ako aj už uskutočnených stavieb bez
stavebného povolenia alebo v rozpore s ním. Napríklad súčasná Slovenská
stavebná inšpekcia by mala zákonom stanovenú povinnosť skontrolovať
každú uskutočňovanú stavbu. Aj občania by mali právo podávať podnety
pri podozrení výstavby v rozpore so zákonom, alebo stavebným
povolením. Stavebná inšpekcia by bola povinná podnet prešetriť a napr.
do 30 dní oznámiť obyvateľovi akým spôsobom bol jeho podnet
prešetrený a aké opatrenia boli prijaté. Pri zistení porušenia by jednotlivé
skutky zakladali skutkové podstaty priestupkov so sankciami navrátenia
do pôvodného stavu, ev. nápravy do stavu súladného so stavebným
povolením s možnou kombináciou s uložením peňažnej pokuty. Naopak
by sa sťažil postup dodatočného povolenia zmeny stavby, ku ktorému by
pribudli povinnosti predkladania potrebných potvrdení zo strany štátnych
orgánov a napr. aj súhlasov a možných nesúhlasov účastníkov
prebiehajúceho stavebného konania. Táto oblasť sa dotýka aj ustanovení
o odstránení stavby. V prípade preukázania prípadu uskutočnenia stavby
bez stavebného povolenia, ev. v rozpore s ním, by stavebníkovi, resp.
vlastníkovi nehnuteľnosti hrozila reálna možnosť vydania rozhodnutia
o odstránení stavby. Taktiež ako v prípade predchádzajúceho
dodatočného povolenia zmeny stavby, by sa aj v prípadoch tzv. „čiernych
stavieb“ vyžadovalo dodatočné získanie povolení zo strany štátnych
orgánov, ako aj súhlas osôb, ktoré by v priebehu stavebného konania mali
status účastníka konania. Ak by niektoré podmienky neboli splnené,
sankciou by bola peňažná pokuta a taktiež odstránenie stavby.
137
ZÁVER
Na základe štatistického zisťovania uskutočneného v rámci
Slovenskej republiky možno dospieť k záveru, že miera korupcie v oblasti
štátnej správy a teda aj na pôde stavebných úradov je vysoká. Príčin tohto
negatívneho spoločenského javu, ktorý vedie k prijímaniu rozhodnutí
podmienených zištnými motívmi, je viacero. Za azda najvýraznejšie možno
označiť samotnú organizáciu sústavy stavebných orgánov ako aj množstvo
legislatívnych nedostatkov Stavebného zákona. Z uvedeného dôvodu je
potrebné prijať viaceré opatrenia zameriavajúce sa na predpokladané
príčiny, ktoré by mohli počet spáchaných trestných činov korupcie znížiť,
nakoľko jej úplná eliminácia nie je možná, a ideálne v očiach a názoroch
spoločnosti tak pohľad na korupčné správanie zmeniť. Bez nároku na
úplnosť predkladaný článok priniesol stručný pohľad na možné systémové
opatrenia uskutočniteľné v danej oblasti. Z nich niektoré, ako napr.
zvýšenie informovanosti verejnosti by si nevyžadovalo ani vysoké náklady
alebo výrazné zmeny potrebné na ich uskutočnenie.
1. AUGUSTÍN, P. Príčiny a podmienky páchania trestného činu korupcie.
In Policajná teória a prax, roč. 16, číslo 2, rok 2008, 5 – 14 s. ISSN
1335-1370.
2. SIČÁKOVÁ-BEBLAVÁ, E., ŠÍPOŠ, G., KURIAN, M. Korupcia
a protikorupčná politika na Slovensku 1989 – 2010. In Forum Historiae
2/2011. Korupcia.
Dostupné na:
<www.forumhistoriae.sk/FH2_2011/texty_2_2011/tis.pdf>.
3. SIČÁKOVÁ-BEBLAVÁ, E., ŠÍPOŠ, G., JACKO, T. Transparency
International. Protikorupcné minimum 2010. Hodnotenia, odporúčania
a stav korupcie na Slovensku. 2010. Bratislava : Adin, s.r.o. Dostupné
na:
<http://www.transparency.sk/wp-content/uploads/2010/01/
Protikorup%C4%8Dn%C3%A9-minimum-2010.pdf>.
138
4. Správa o činnosti prokuratúry Slovenskej republiky za rok 2011.
Dostupné na internete: <http://www.genpro.gov.sk/sprava-o-cinnostiprokuratury-slovenskej-republiky-za-rok-2011-3049.html>.
5. Transparecny International. Podoby korupcie na Slovensku I. II.
Korupcia v jednotlivých oblastiach verejného sektora. Dostupné na
internete:
<http://backup.transparency.sk/studie/pkns/ studia_pkns_2-4.htm>.
6. Transparency International. Tlačová správa k prieskumu Globálny
barometer
korupcie
2010.
Dostupné
na
internete:
<http://www.transparency.sk/wp-content/uploads/2010/12/Tlacovasprava_ Barometer-korupcie-2010.pdf>.
7. Účasť občanov na územnom plánovaní. Dostupné na internete:
<http://www.viaiuris.sk/
stranka_data/subory/vzory/investicne_konania/ast-obcanov-nauzemnom-planovani.pdf>.
Mgr. Lucia LEFLEROVÁ
Ústav verejného práva
Fakulta práva Paneurópskej vysokej školy
Tomášikova 20
821 02 Bratislava
Tel.: +421 2 4820 8801, email: [email protected]
139
VYUŽÍVANIE ODPOČÚVANIA A ZÁZNAMU
TELEKOMUNIKAČNEJ PREVÁDZKY PRI ODHAĽOVANÍ
KORUPCIE A PROBLÉMY S TÝM SPOJENÉ
Jana LENGYELOVÁ
Abstrakt: Predkladaný príspevok sa zaoberá problémami spojenými
s využívaním informačno-technických prostriedkov pri odhaľovaní korupcie.
Pozornosť je upriamená predovšetkým na odpočúvanie a záznam
telekomunikačnej prevádzky a možnosti jeho využitia ako dôkazu v inej trestnej
veci ako tej, v ktorej bol vyhotovený. Autor v príspevku analyzuje protichodné
rozhodnutia Najvyššieho súdu Slovenskej republiky týkajúce sa predmetnej
problematiky.
Kľúčové slová: korupcia, dôkaz, dôkazný prostriedok, informačno-technické
prostriedky, odpočúvanie a záznam telekomunikačnej prevádzky
ÚVOD
„Korupčná kriminalita zahŕňa všetky protiprávne konania, ktorých
podstatou na jednej strane je poskytnutie, ponúknutie alebo prisľúbenie
neoprávnených výhod, možností, zvýhodnenia alebo uprednostnenia
oproti iným za úplatok, a na strane druhej žiadanie, prijatie alebo prijatie
prísľubu týchto neoprávnených výhod, možností zvýhodnenia alebo
uprednostnenia oproti iným bez ohľadu na to, či sa tak deje v súkromnej
alebo verejnej oblasti.“73
Domnievame sa, že nebezpečnosť a závažnosť korupcie nie je
potrebné zdôrazňovať, nakoľko jej príčiny, formy a následky boli a aj
neustále sú predmetom nespočetného množstva publikácií, ako aj debát
tak na vnútroštátnej, ako aj medzinárodnej úrovni. Tento negatívny jav
73
POLÁK, P.- KNÁPKOVÁ, D.- TÓTHOVÁ, M. Repetitórium kriminológie. 1. vyd. Bratislava:
EUROKÓDEX a. Paneurópska vysoká škola, s.r.o., 2013, s. 67.
140
ako taký nie je problémom len jedného, prípadne určitej skupiny štátov.
Korupcia postupom času nadobudla takých rozmerov, že v jej súvislosti je
potrebné hovoriť o celospoločenskom, globálnom probléme, ktorý
ohrozuje riadne fungovanie jednotlivých inštitúcií, ako aj štátneho
zriadenia ako celku.
Zložitosť odhaľovania korupcie je predurčená jej samotnou
podstatou, ktorá spočíva v poskytnutí určitej výhody, ktorá je prospešná
pre všetky zúčastnené subjekty. Len ojedinele má niektorá zo strán
záujem na odhalení korupčného správania, resp. na jeho následnom
potrestaní, z čoho plynie vysoká miera latencie korupčnej kriminality.
Napriek tejto skutočnosti ju spoločnosť vníma ako jeden
z najnebezpečnejších fenoménov súčasnosti.
Špecifický charakter korupcie spôsobuje, že klasické dôkazné
prostriedky (výsluch obvineného, výsluch svedka, atď.) využívané pri
objasňovaní ostatných druhov kriminality sú v prípade vyšetrovania
korupcie často nepoužiteľné a neefektívne. Z tohto dôvodu bolo potrebné
nájsť nové spôsoby a prostriedky, voči ktorým by korupcia nebola
rezistentná a ktoré by pomohli orgánom činným v trestnom konaní pri jej
odhaľovaní.
1 INFORMAČNO-TECHNICKÉ PROSTRIEDKY A KORUPCIA
Vo všeobecnosti v rámci procesu odhaľovania trestných činov
a usvedčovania ich páchateľov získavajú orgány činné v trestnom konaní
a súdy poznatky dôležité pre objasnenie veci prostredníctvom dôkazných
prostriedkov, ktorých výpočet je obsiahnutý v § 119 ods. 2 TP. Toto
ustanovenie stanovuje, že dôkaznými prostriedkami sú najmä výsluch
obvineného, výsluch svedkov, výsluch znalcov, posudky a odborné
vyjadrenia, previerka výpovede na mieste, rekognícia, rekonštrukcia,
vyšetrovací pokus, obhliadka, veci a listiny dôležité pre trestné konanie,
oznámenie, informácie získané použitím informačno-technických
prostriedkov alebo prostriedkov operatívno-pátracej činnosti.
141
Slovné spojenie „dôkaznými prostriedkami sú najmä“ vyjadruje
skutočnosť, že predmetný, značne vyčerpávajúci výpočet dôkazných
prostriedkov má exemplifikatívnu povahu, čo znamená, že nie je vylúčené
použitie iných prameňov dôkazov. „Podmienkou, aby dôkazom mohlo byť
naozaj „všetko, čo môže prispieť k objasneniu veci“ je, aby išlo o dôkazné
prostriedky získané zákonným spôsobom, t.j. podľa Trestného poriadku
alebo podľa iného osobitného zákona.“74
Vychádzajúc z prvej vety § 119 ods. 2 TP, ktorá ustanovuje, že za
dôkaz môže slúžiť všetko čo môže prispieť na náležité objasnenie veci a čo
sa získalo z dôkazných prostriedkov podľa Trestného poriadku alebo podľa
osobitného zákona, možno rozdeliť dôkazné prostriedky do dvoch skupín:
1.) prvú skupinu tvoria dôkazné prostriedky, ktorých právna úprava sa
nachádza priamo v Trestnom poriadku75,
2.) druhá skupina je tvorená dôkaznými prostriedkami, ktorých úpravu
obsahuje osobitný zákon, ako napríklad zákon č. 166/2003 Z. z.
o ochrane súkromia pred neoprávneným použitím informačnotechnických prostriedkov a o zmene a doplnení niektorých zákonov
v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ochrane pred
odpočúvaním“) alebo zákon č. 428/2002 Z. z. o ochrane osobných
údajov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ochrane
osobných údajov“).
Jednými z najvýznamnejších dôkazných prostriedkov slúžiacich na
zabezpečovanie informácií dôležitých pre trestné konanie, ktorých
využívanie pri vyšetrovaní korupčných trestných činov zaznamenalo
v posledných rokoch enormný nárast, sú informačno-technické
prostriedky. Informácie získané ich prostredníctvom predstavujú
v mnohých prípadoch kľúčové dôkazy pre objasnenie veci a usvedčenie
páchateľov korupcie.
74
MINÁRIK, Š. a kol.: Trestný poriadok. Stručný komentár. Bratislava : IURA EDITION, 2006,
s. 366.
75
Zákon č. 301/2005 Z.z. Trestný poriadok v znení neskorších predpisov (ďalej len „Trestný
poriadok“ alebo „TP“).
142
Právnu úpravu týchto prostriedkov možno nájsť jednak v Trestnom
poriadku, a to na účely ich využitia v trestnom konaní a jednak
v osobitnom zákone (v zákone č. 166/2003 Z. z. o ochrane súkromia pred
neoprávneným použitím informačno-technických prostriedkov a o zmene
a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov), ktorý
ustanovuje podmienky použitia informačno-technických prostriedkov bez
predchádzajúceho súhlasu toho, komu zasahuje do súkromia orgán štátu,
ktorý informačno-technický prostriedok používa. Informačno-technické
prostriedky podľa zákona o ochrane pred odpočúvaním môže používať
Policajný zbor, Slovenská informačná služba, Vojenské spravodajstvo, Zbor
väzenskej a justičnej stráže a Finančná správa, a to na základe
predchádzajúceho písomného súhlasu zákonného sudcu, len na
nevyhnutný čas, najdlhšie však na šesť mesiacov (§ 4 ods. 1 zákona
o ochrane pred odpočúvaním), pričom tu nie je potrebná žiadna
ingerencia zo strany prokurátora, nakoľko ide o využívanie informačnotechnických prostriedkov mimo trestného konania. Je však potrebné
podotknúť, že takto získané informácie môžu byť následne použité
v trestnom konaní ako dôkaz. V takomto prípade vyhotoví orgán štátu
písomný záznam s uvedením údajov o mieste, čase a zákonnosti použitia
informačno-technického prostriedku. K takémuto písomnému záznamu je
potrebné priložiť záznam a jeho doslovný prepis(§ 7 ods. 2 zákona
o ochrane pred odpočúvaním).
Informačno-technickými prostriedkami sa na účely Trestného
poriadku rozumejú elektrotechnické, rádiotechnické, fototechnické,
optické, mechanické, chemické a iné technické prostriedky a zariadenia
alebo ich súbory použité utajovaným spôsobom pri odpočúvaní a zázname
prevádzky v elektronických komunikačných sieťach (ďalej len
"odpočúvanie a záznam telekomunikačnej prevádzky"), obrazových,
zvukových alebo obrazovo-zvukových záznamov alebo pri vyhľadávaní,
143
otváraní a skúmaní zásielok, ak sa ich použitím zasahuje do základných
ľudských práv a slobôd.76
Charakteristickým znakom informačno-technických prostriedkov je,
že ich využívaním dochádza v značnej miere k zasahovaniu do základných
práv a slobôd dotknutých osôb, predovšetkým do práva na súkromie.
Z tohto dôvodu je pri ich aplikácii obzvlášť dôležité, aby orgány činné
v trestnom konaní a súdy dodržiavali jednu zo základných zásad trestného
konania, a to zásadu primeranosti a zdržanlivosti. Do základných práv
a slobôd osôb v prípadoch dovolených zákonom možno zasahovať len
v miere nevyhnutnej na dosiahnutie účelu trestného konania, pričom
treba rešpektovať dôstojnosť osôb a ich súkromie (§ 2 ods. 2 TP).
„Pre zabezpečovanie informácií dôležitých pre trestné konanie
pomocou
informačno-technických
prostriedkov
platí
niekoľko
charakteristických zásad, z ktorých možno
ako najvýznamnejšie
spomenúť:
a) informácie sú získavané prostredníctvom špeciálnej techniky
konštrukčne vyrábanej pre tento účel,
b) použitie, resp. využitie v trestnom konaní (schvaľovanie, kontrolný
mechanizmus, praktická realizácia) podlieha osobitnému režimu
upravenému zákonom,
c) použitie sa predpokladá v zásade utajovaným spôsobom,
d) spracúvanie získaných informácií, ich evidencia, dokumentácia,
ukladanie a vyraďovanie podlieha úprave zákonom.“77
76
§ 10 ods. 21 TP, obdobnú definíciu informačno-technických prostriedkov obsahuje § 2
ods. 1 zákona o ochrane pred odpočúvaním.
77
IVOR, J. Monitorovanie osôb ako dôkazný prostriedok v trestnom konaní. In Karlovarská
právní revue. 2007, roč. 4, s. 1.
144
2 VÝVOJ PRÁVNEJ ÚPRAVY ODPOČÚVANIA A ZÁZNAMU
TELEKOMUNIKAČNEJ PREVÁDZKY
Jedným z informačno-technických prostriedkov využívaných
v trestnom konaní za účelom odhalenia korupcie je odpočúvanie a záznam
telekomunikačnej prevádzky. „Odpočúvanie a záznam telekomunikačnej
prevádzky je trestnoprocesný inštitút umožňujúci zaznamenávať
telefónne hovory a iné skutočnosti oznamované prostredníctvom
elektronickej komunikačnej siete, ak sú svojim obsahom významné pre
trestné konanie.“78
Pod pojmom odpočúvanie rozumieme utajené a účelové vnímanie
komunikácie medzi účastníkmi telekomunikačnej prevádzky, ktoré je
sprostredkované telekomunikačnými zariadeniami tretej osobe, zatiaľ čo
zaznamenávaním sa rozumie najmä proces zaznamenávania komunikácie
na príslušný nosič, ktorý umožní archiváciu a reprodukciu zaznamenanej
komunikácie v budúcnosti.79
Tzv. malý odposluch bol prvýkrát do slovenského právneho poriadku
zavedený po novelizácii niekdajšieho Trestného poriadku80, a to zákonom
č. 178/1990 Zb.. Ustanovenie § 88 používalo na označenie tohto inštitútu
termín „odpočúvanie telefónnych hovorov“. S účinnosťou od 1.7.1990
mohli štátne orgány po prvýkrát legálne využívať technické prostriedky na
zisťovanie informácií dôležitých pre trestné konanie. Odpočúvanie
telefónnych hovorov bolo možné nariadiť po začatí trestného stíhania pre
obzvlášť závažný úmyselný trestný čin alebo pre iný úmyselný trestný čin,
na ktorého stíhanie zaväzovala vyhlásená medzinárodná zmluva.
V prípade trestného konania pre iné trestné činy bolo možné pristúpiť
k využitiu tohto inštitútu výlučne v prípade, že účastník odpočúvanej
telefónnej stanice s takýmto postupom súhlasil.
78
IVOR, J. Trestné právo procesné. 1. vyd. Bratislava : IURA EDITION, 2006, s. 401.
MINÁRIK a kol. Trestný poriadok. Stručný komentár. 2. vyd. Bratislava : IURA EDITION,
2010, s. 371.
80
Zákon č. 141/1961 Zb. o trestnom konaní súdnom v znení neskorších predpisov (ďalej len
„predchádzajúci Trestný poriadok“).
79
145
Oprávnenými subjektmi na vydanie príkazu na odpočúvanie boli
predseda senátu a v prípravnom konaní prokurátor za podmienky, že bolo
možné dôvodne predpokladať, že odpočúvaním budú oznámené
významné skutočnosti pre trestné konanie. Odpočúvanie v tej dobe
zabezpečoval orgán Zboru národnej bezpečnosti.
Ďalšiu významnú zmenu v súvislosti s právnou úpravou odpočúvania
priniesol zákon č. 366/2000 Z.z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon
č. 141/1961 Zb. o trestnom konaní súdnom (Trestný poriadok) v znení
neskorších predpisov. Tento rozšíril katalóg trestných činov, v prípade
ktorých bolo možné odpočúvanie nariadiť, a to o korupciu a trestný čin
zneužívania právomoci verejného činiteľa. Zmena sa dotkla taktiež okruhu
osôb oprávnených rozhodovať o využití odpočúvania a to tým spôsobom, že
príkaz na odpočúvanie tak v konaní pred súdom ako aj v prípravnom konaní
mohol vydať výlučne súd (prokurátor v porovnaní s predchádzajúcou
úpravou stratil toto významné oprávnenie).
O dva roky neskôr zákonodarca prijal ďalší zákon novelizujúci
Trestný poriadok, konkrétne ustanovenia týkajúce sa informačnotechnických prostriedkov (zákon č. 422/2002 Z.z.). Významným prínosom
bolo predovšetkým zakotvenie zákonnej definície informačno-technických
prostriedkov priamo do ustanovení Trestného poriadku, ako aj vytvorenie
nového inštitútu slúžiaceho na získavanie informácií dôležitých pre trestné
konanie- vyhotovovania obrazových, zvukových a obrazovo-zvukových
záznamov (tzv. veľký odposluch). Zákonom č. 422/2002 Z.z. a zákonom
č. 458/2003 Z.z. došlo taktiež k značnému sprísneniu poskytovania údajov
o telekomunikačnej činnosti, ktoré tvorili predmet telekomunikačného
tajomstva alebo na ktoré sa vzťahovala ochrana osobných údajov, nakoľko
ich poskytovanie sa stalo podmienené súhlasom zo strany súdu.
Viaceré výrazné zmeny v súvislosti s právnou úpravou odpočúvania
a záznamu telekomunikačnej prevádzky priniesla rekodifikácia
trestnoprávnych kódexov. Na prvý pohľad najočividnejšou zmenou je
zmena systematického začlenenia tohto inštitútu, ktorý sa v zákone
146
č. 301/2005 Trestný poriadok nachádza v ustanoveniach § 115 a 116
(dovtedy sa právna úprava nachádzala odpočúvania a záznamu
telekomunikačnej prevádzky nachádzala v § 88). Okrem tejto zmeny
rekodifikácia globálne prispela k skvalitneniu právnej úpravy informačnotechnických prostriedkov, spočívajúcej predovšetkým v precizácii okruhu
trestných činov, pre ktoré je možné nariadiť ich použitie, subjektov
oprávnených vydať príkaz na ich použitie, ako aj podmienok využitia
získaných informácií ako dôkazov v trestnom konaní.
3 AKTUÁLNA PRÁVNA ÚPRAVA ODPOČÚVANIA
A ZÁZNAMU TELEKOMUNIKAČNEJ PREVÁDZKY
V súčasnosti možno odpočúvanie a záznam telekomunikačnej
prevádzky nariadiť v trestnom konaní:
1. o zločine, korupcii, trestnom čine zneužívania právomoci verejného
činiteľa, trestnom čine legalizácie príjmu z trestnej činnosti alebo pre
iný úmyselný trestný čin, o ktorom na konanie zaväzuje medzinárodná
zmluva, ak zároveň možno dôvodne predpokladať, že jeho
prostredníctvom budú zistené skutočnosti významné pre trestné
konanie (tzv. nariadené odpočúvanie), alebo
2. pre iný úmyselný trestný čin, ako špecifikovaný v bode 1, avšak iba so
súhlasom užívateľa odpočúvaného alebo zaznamenávaného
telekomunikačného zariadenia (tzv. odporúčané odpočúvanie).
Subjektmi oprávnenými vydať príkaz na odpočúvanie a záznam
telekomunikačnej prevádzky sú:
a) v predsúdnom konaní sudca pre prípravné konanie na návrh
prokurátora,
b) v predsúdnom konaní prokurátor, ak ide o vec, ktorá neznesie
odklad, a príkaz sudcu pre prípravné konanie nemožno získať
vopred, pričom odpočúvanie a záznam telekomunikačnej
prevádzky nie je spojené so vstupom do obydlia, takýto príkaz
musí byť obligatórne potvrdený najneskôr do 24 hodín od jeho
147
vydania sudcom pre prípravné konanie, inak stráca platnosť
a takto získané informácie nemožno použiť na účely trestného
konania a musia sa predpísaným spôsobom bez meškania zničiť,
c) v konaní pred súdom predseda senátu.
V tejto súvislosti je potrebné podotknúť, že v prípade odpočúvania
a záznamu telekomunikačnej prevádzky vykonávaného so súhlasom
užívateľa odpočúvaného a zaznamenávaného zariadenia (§ 115 ods. 5 TP),
môže príkaz na jeho uskutočnenie vydať výlučne sudca- predseda senátu,
pred začatím trestného stíhania alebo v prípravnom konaní sudca pre
prípravné konanie na návrh prokurátora. Týmto je rešpektovaná
požiadavka Európskeho súdu pre ľudské práva vyjadrená v rozsudku M.M.
v. Holandsko z 8. apríla 2003, aby oprávneným subjektom na vydanie
príkazu na odporúčané odpočúvanie bol výlučne súd.
Pokiaľ ide o formu príkazu, tento musí byť vždy písomný.
Obligatórnymi obsahovými náležitosťami príkazu sú:
- presná špecifikácia účastníckej stanice alebo zariadenia
(najčastejšie označením telefónneho čísla alebo technického
zariadenia),
- označenie osoby, ak je známa, ktorej sa odpočúvanie a záznam
telekomunikačnej prevádzky týka (uvedenie osobných údajov),
- odôvodnenie, spolu s uvedením skutkových okolností, osobitne
pre každú účastnícku stanicu alebo zariadenie,
- Určenie časového obdobia, počas ktorého má byť odpočúvanie
a záznam telekomunikačnej prevádzky realizovaný (maximálna
zákonom
stanovená
lehota
odpočúvania
a záznamu
telekomunikačnej prevádzky je šesť mesiacov, pričom ju možno
opakovane predĺžiť vždy o ďalšie dva mesiace).
Samotné odpočúvanie a záznam telekomunikačnej prevádzky
realizuje príslušný útvar Policajného zboru, ktorý je povinný sústavne
skúmať trvanie dôvodov, ktoré viedli k vydaniu príkazu. V prípade že zistí,
148
že dôvody pominuli, odpočúvanie a záznam telekomunikačnej prevádzky
musí ukončiť, a to aj pred uplynutím stanovenej lehoty, pričom túto
skutočnosť bez meškania písomne oznámi tomu, kto vydal príkaz na
odpočúvanie a záznam telekomunikačnej prevádzky, v prípravnom konaní
tiež prokurátorovi.
Trestný poriadok v § 115 ods. 6 stanovuje, že ak sa má záznam
telekomunikačnej prevádzky použiť ako dôkaz, treba k nemu pripojiť, ak
to vyhotovený záznam umožňuje, doslovný prepis záznamu, ktorý
vyhotoví príslušník Policajného zboru vykonávajúci odpočúvanie,
v rozsahu zistených skutočností významných pre trestné konanie,
s uvedením údajov o mieste, čase, orgáne, ktorý záznam vyhotovil,
a zákonnosti vykonávania odpočúvania. Záznam telekomunikačnej
prevádzky sa na vhodných elektronických nosičoch uchováva v celosti
v spise, ktorých kópie si môže vyžiadať prokurátor a obvinený alebo
obhajca. Záznam telekomunikačnej prevádzky sa môže použiť ako dôkaz
až po skončení odpočúvania a záznamu telekomunikačnej prevádzky.
Ak sa pri odpočúvaní a zázname telekomunikačnej prevádzky
nezistili skutočnosti významné pre trestné konanie, orgán činný
v trestnom konaní alebo príslušný útvar Policajného zboru musí získaný
záznam predpísaným spôsobom bez meškania zničiť. Zápisnica o zničení
záznamu sa založí do spisu.
4 PROBLÉMY SPOJENÉ S VÝKLADOM A APLIKÁCIOU
USTANOVENIA § 115 ods. 7 TRESTNÉHO PORIADKU
Obzvlášť problematicky možno v súvislosti s právnou úpravou
odpočúvania a záznamu telekomunikačnej prevádzky vnímať ustanovenie
§ 115 ods. 7 TP ktoré stanovuje, že v inej trestnej veci, ako je tá, v ktorej
sa odpočúvanie a záznam telekomunikačnej prevádzky vykonal, možno
záznam ako dôkaz použiť len vtedy, ak sa súčasne aj v tejto veci vedie
trestné konanie pre zločin, korupciu, trestný čin zneužívania právomoci
verejného činiteľa, trestný čin legalizácie príjmu z trestnej činnosti alebo
149
pre iný úmyselný trestný čin, o ktorom na konanie zaväzuje medzinárodná
zmluva, teda pre trestné činy, v konaní o ktorých je možné vydať príkaz na
odpočúvanie a záznam telekomunikačnej prevádzky. Uvedené
ustanovenie bolo zavedené do právneho poriadku Slovenskej republiky
zákonom č. 247/1994 Zb., ktorým sa mení a dopĺňa Trestný poriadok,
a následne prebraté po rekodifikácii trestnoprávnych kódexov aj do novej
právnej úpravy Trestného poriadku.
Ustanovenie § 115 ods. 7 TP spôsobuje v praxi značné ťažkosti
spojené s jeho správnym výkladom.81 Problém nastáva práve pri výklade
pojmu „súčasne prebiehajúce trestné konanie“. V právnej teórii a ani praxi
nebolo doposiaľ ustálené, čo si je potrebné pod týmto pojmom predstaviť,
resp. odkedy sa musí viesť trestné konanie v inej veci, aby bolo možné
konštatovať splnenie vyššie uvedenej zákonnej podmienky.
Ako už bolo spomenuté, informačno-technické prostriedky možno
využívať nielen na základe ustanovení Trestného poriadku, ale aj na
základe zákona o ochrane pred odpočúvaním. V tejto súvislosti je
potrebné podotknúť, že zákon o ochrane pred odpočúvaním obdobné
obmedzenie
v podobe
zákazu
použitia
informácie
získanej
prostredníctvom informačno-technického prostriedku v trestnej veci,
v ktorej nebolo súčasne vedené trestné konanie, neustanovuje.
Predmetný zákon v § 7 ods. 2 stanovuje len toľko, že informácie získané
použitím informačno-technického prostriedku, ktoré sa nevzťahujú na
dôvody jeho použitia uvedeného v žiadosti, sa môžu použiť ako dôkaz
v trestnom konaní, len ak sa týkajú trestnej činnosti, v súvislosti s ktorou
možno použiť informačno-technický prostriedok.
Problematikou výkladu sporného slovíčka „súčasne“ obsiahnutého
v ustanovení § 115 ods. 7 TP sa vo svojej rozhodovacej činnosti opakovane
zaoberal Najvyšší súd SR, pričom jednotlivé senáty zaujali k predmetnej
problematike protichodné stanovisko.
81
Obdobne § 113 ods. 9 TP, § 114 ods. 7 TP, §118 ods. 7 TP.
150
4.1 Rozhodnutie Najvyššieho súdu SR sp. zn. 3 to 2/2011
Prvým rozhodnutím zaoberajúcim sa sporným slovom „súčasne“
bolo rozhodnutie Najvyššieho súdu SR sp. zn. 3 To 2/2011. Najvyšší súd SR
v senáte zloženom z predsedníčky JUDr. Jany Serbovej a sudcov JUDr.
Milana Lipovského a JUDr. Viliama Dohňanského v trestnej veci
obžalovaného Ing. D.B. pre zločin prijímania úplatku podľa § 329 ods.1 TZ
prerokoval odvolanie obžalovaného proti rozsudku Špecializovaného
trestného súdu, ktoré následne zamietol.
V odôvodnení svojho rozhodnutia okrem iného uviedol, že slovo
„súčasne“, ktoré je použité v ustanovení § 115 ods. 7 Trestného poriadku
je potrebné, na základe logického a gramatického výkladu, vzťahovať na
okamih použitia vyhotoveného záznamu telekomunikačnej prevádzky
pred orgánmi činnými v trestnom konaní a pred súdmi, ale nie na okamih
kedy sa odpočúvanie vykonáva. Ustanovenie § 115 ods.7 TP upravuje iba
použitie už existujúceho záznamu o telekomunikačnej prevádzke a nie
jeho vyhotovovanie. Slovko „súčasne“ je preto potrebné v kontexte
chápať tak, že súčasne v čase použitia záznamu musí byť vedené trestné
konanie.
Podľa názoru Najvyššieho súdu SR by bolo nelogické, aby zákonným
spôsobom vykonané odpočúvanie a záznam telekomunikačnej prevádzky,
ktoré vo veci, v ktorej bolo nariadené, mohlo byť vykonané aj pred
začatím trestného stíhania, ale v inej veci by mohlo byť použité len v tom
prípade, ak by už v dobe vykonávania tohto odpočúvania bolo v tejto inej
veci vedené trestné stíhanie a nič by v tomto prípade nebránilo, aby bol
súčasne nariadené odpočúvanie aj v tejto veci, kde dokonca na rozdiel od
tej prvej veci by obvinený už bol známy. Opačný výklad by bol v rozpore
s argumentom reductione ad absurdum, nakoľko by viedol k záveru, ktorý
nemá rozumný zmysel a v podstate by znamenal vylúčenie použitia tohto
ustanovenia na rozhodujúcu väčšinu prípadov v praxi a znamenal by
faktickú nemožnosť použitia predmetného ustanovenia.
151
4.2 Rozhodnutie Najvyššieho súdu SR sp. zn. 2 to 5/2011
Protichodný názor k predmetnej problematike v tom istom roku
zaujal iný senát Najvyššieho súdu SR, zložený z predsedu senátu JUDr.
Petra Krajčoviča a sudcov JUDr. Ing. Antona Jakubíka a JUDr. Libora Duľu,
ktorý v odôvodnení rozhodnutia sp. zn. 2 To 5/2011 konštatoval, že
prvostupňový súd, ktorý vo svojom rozhodnutí uvádza, že slovo
„súčasne“, uvedené v dotknutých ustanoveniach je potrebné správne
vzťahovať k okamihu použitia výsledku týchto procesných inštitútov a nie
k okamihu k ich vykonávania, sa mýli.
Nezodpovedá vecnej logike, aby zákon požadoval ako podmienku
dôkaznej použiteľnosti informácie súčasné vedenie trestného konania vo
veci, v ktorej bola táto informácia legálne získaná, a tento súbeh konaní
mal byť daný ešte v čase, keď bude predmetná informácia v inom
trestnom konaní použitá (teda v konečnom dôsledku na hlavnom
pojednávaní v súdnom konaní). Použiteľnosť dôkazov v inom konaní by
teda bola viazaná na podmienku, ktorá sa tohto (iného) konania vôbec
netýka, a závisí len od priebehu, resp. dĺžky konania v pôvodnej veci.
V konečnom dôsledku súd prvého stupňa slovo „súčasne“ vykladá
ako súčasné vedenie trestného konania (ako konania podľa Trestného
poriadku), teda nie konania občianskoprávneho, správneho alebo iného.
K tomu je potrebné uviesť, že Trestný poriadok upravuje postup
v trestnom konaní (§ 1 Tr. por.), a nie v občianskom súdnom, správnom, či
inom konaní. Je evidentne nadbytočné, aby trestnoprocesný predpis
ustanovoval podmienky pre dôkazné použitie podľa jeho úpravy v určitej
veci zabezpečených informácií v inej veci s určením kritéria, že musí ísť
o iné trestné (teda nie občianske súdne, správne alebo iné) konanie.
Termín „súčasne“ by však nezapadal ani do tejto konštrukcie.
Jediným vecne odôvodneným východiskom, ktoré je možné použiť
pri výklade zákonnej požiadavky „súčasného vedenia trestného konania
v inej trestnej veci“ (s príslušnou právnou kvalifikáciou činu) je časová
paralela trestného konania v oboch dotknutých veciach, a to v momente
152
zabezpečenia dôkaznej informácie, ktorá má byť použitá duplicitne
(v oboch konaniach).
Účelom úpravy, založenej na tomto princípe je vylúčenie
zabezpečovania dôkazov „naslepo“, resp. preventívne bez toho, aby bol
pre takýto postup dôvod, týkajúci sa možnosti spáchania určitého činu
s jeho aspoň rámcovou identifikáciou, týkajúcou sa podstaty tohto skutku.
Dotknutá informácia je však vždy použiteľná mimoprocesne (operatívne),
resp. ako informačný podklad pre následný procesný postup s jeho už aj
dôkaznou relevanciou (§ 199 ods. 2 Tr. por.).
Podľa Najvyššieho súdu SR platí teda nasledovné:
Dôkazné informácie zabezpečené postupmi podľa piatej hlavy prvej
časti Trestného poriadku sa môžu zásadne použiť len v trestnej veci,
v ktorej bol príslušný postup vykonaný na základe príkazu predsedu
senátu alebo sudcu pre prípravné konanie.
Výnimkou z tejto zásady je súčasne vedenie trestného konania v inej
trestnej veci v zmysle § 113 ods. 9, § 114 ods. 7, § 115 ods. 7, § 117
ods. 12 a § 118 ods. 7 Tr. por. (vždy musí ísť o konanie pre trestný čin
uvedený v odseku jeden toho- ktorého ustanovenia).
Súčasným vedením trestného konania v inej trestnej veci sa rozumie
úkon, rozhodnutie alebo iný postup, vykonaný na základe Trestného
poriadku, ku ktorému v inej trestnej veci došlo pred zabezpečením
dotknutej dôkaznej informácie vo veci, v ktorej bol tento postup
nariadený (jej zabezpečením sledovaním osôb a vecí, vyhotovením
obrazového,
zvukového
alebo
obrazovo-zvukového
záznamu,
odpočúvaním a záznamom telekomunikačnej prevádzky, prostredníctvom
agenta, alebo porovnaním údajov v informačných systémoch).
Pre lepšie pochopenie si uveďme príklad z praxe. Vedie sa trestné
stíhanie pre trestný čin zneužívania právomoci verejného činiteľa podľa
§ 326 zákona č. 300/2005 Z. Z. Trestný zákon v znení neskorších predpisov
(ďalej len „Trestný zákon“ alebo „TZ“). Uznesenie o začatí trestného
stíhania pre predmetný trestný čin bolo vydané dňa 1.4.2010. Sudca pre
153
prípravné konanie na návrh prokurátora dňa 15.5.2010 vydá príkaz na
odpočúvanie a záznam telekomunikačnej prevádzky. Pri tomto
odpočúvaní, ktoré bude realizované podľa Trestného poriadku, sa dňa
29.5.2010 o 11:00 zistia skutočnosti nasvedčujúce tomu, že došlo
k spáchaniu iného trestného činu, napríklad trestného činu prijímania
úplatku podľa § 328 TZ. Tu nastáva problém, a to, či možno podľa
v súčasnosti platného a účinného znenia Trestného poriadku použiť
vyhotovený záznam ako dôkaz v trestnom konaní pre trestný čin
prijímania úplatku, pokiaľ toto konanie v čase vyhotovenia záznamu, teda
29.5.2010 o 11:00 nebolo ešte začaté.
Podľa stanoviska Najvyššieho súdu SR vyjadreného v rozhodnutí sp.
zn. 2 To 5/2011 možno takto získané informácie použiť v trestnom konaní
vedenom pre trestný čin prijímania úplatku len v prípade, ak bolo pre
tento trestný čin vedené trestné konanie v čase vyhotovovania záznamu
(dňa 29.5.2010 o 11:00).
Naproti tomu podľa stanoviska iného senátu Najvyššieho súdu SR
vyjadreného v rozhodnutí sp. zn. 3 To 2/2011 možno takto získané
informácie použiť ako dôkaz v trestnom konaní pre trestný čin prijímania
úplatku za podmienky, ak toto bolo vedené v čase využitia vyhotoveného
záznamu.
Obdobný názor na predmetnú problematiku zastáva Pavol Šámal,
podľa ktorého sa slovo ,,súčasne“ vzťahuje až na okamih použitia záznamu
ako dôkazu v inej trestnej veci a nie na okamih samotného vykonávania
odpočúvania, nakoľko posledná veta ustanovenia § 88 ods. 6 zákona
č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád) v znení neskorších
predpisov, obdobne ako § 115 ods. 7 TP upravuje len použitie záznamu
telekomunikačnej prevádzky a nie vykonanie odpočúvania.82
Ivor k tejto problematike uvádza, že ustanovenie § 115 ods. 7 TP je
potrebné rozdeliť na dve základné fázy upravovanej činnosti. V prvej ide
82
ŠÁMAL, P.: Odposlech a záznam telekomunikačního provozu ve světle judikatury, In Soudní
rozhledy. 2000, č. 3, s. 68-69.
154
na základe logického a gramatického výkladu o „vykonanie odpočúvania
a vyhotovenie záznamu telekomunikačnej prevádzky“, v druhej fáze
o použitie záznamu. Rozdielnosť je potrebné vidieť i v použitých
gramatických časoch, t. j. „vykonal a možno použiť, ak sa vedie...“.
Zákonodarca mal podľa jeho názoru jednoznačne úmysel slovo „súčasne“
vzťahovať na okamih použitia záznamu a nie jeho vyhotovenia. Ak by sme
sa chceli prikloniť k druhému názoru, zákonodarca by v znení § 115 ods. 7
TP musel použiť slová „ak sa súčasne aj v tejto veci viedlo trestné
stíhanie“, ktoré však nepoužíva.83
S vyššie uvedenými názormi sa v plnej miere stotožňujeme. Trestný
poriadok ustanovuje, že za dôkaz môže slúžiť všetko, čo môže prispieť na
náležité objasnenie veci a čo bolo získané z dôkazných prostriedkov podľa
tohto zákona alebo podľa osobitného zákona. Záznam vyhotovený na
základe príkazu vydaného oprávneným subjektom po splnení taxatívne
ustanovených podmienok je bezpochyby získaný v súlade s Trestný
poriadkom, a teda zákonným spôsobom. Domnievame sa, že v tomto
prípade neexistuje žiadny zákonný a ani logický dôvod, prečo by takto
získaný dôkaz následne nemohol byť použitý ako dôkaz aj v inej trestnej
veci, a to aj v prípade, pokiaľ v čase vyhotovenia záznamu nebolo v tejto
„inej veci“ vedené trestné konanie.
ZÁVER
Informácie získané prostredníctvom odpočúvania a záznamu
telekomunikačnej prevádzky zohrávajú významnú úlohu v procese
odhaľovania korupcie a usvedčovania jej páchateľov. Problematicky sa
v súvislosti s právnou úpravou tohto inštitútu javí ustanovenie § 115
ods. 7 Trestného poriadku, upravujúce možnosť použitia vyhotoveného
záznamu ako dôkazu v inej trestnej veci ako tej, v ktorej bolo odpočúvanie
a záznam telekomunikačnej prevádzky nariadené. Vzhľadom na
83
IVOR, J. Využitie záznamu z odpočúvania ako dôkaz v trestnom konaní. In Dokazovanie
v civilnom a trestnom konaní. Pezinok : Justičná akadémia Slovenskej republiky, 2012., s. 209.
155
protichodnosť názorov na výklad tohto ustanovenia, čo potvrdzujú aj
rozdielne stanoviská jednotlivých senátov Najvyššieho súdu SR
k predmetnej problematike, sa domnievame, že by bolo vhodné, aby
v súčasnosti, kedy Ministerstvo spravodlivosti SR pripravuje rozsiahlu
novelizáciu trestnoprávnych kódexov, odborná komisia pripravujúca
zmeny v rámci Trestného poriadku neopomenula v rámci navrhovaných
úprav práve znenie ustanovenia § 115 ods. 7 TP a zvážila vypustenie
sporného pojmu „súčasne“ obdobne, ako to urobil český zákonodarca.
Uvedeným krokom by sa do budúcnosti predišlo zbytočným nejasnostiam
a aplikačným problémom, a v neposlednom rade by došlo k posilneniu
možnosti zabezpečiť základný účel trestného konania.
1. IVOR, J. Monitorovanie osôb ako dôkazný prostriedok v trestnom
konaní. In Karlovarská právní revue. ISSN 1801-2193, 2007, roč. 4,
s. 1-5.
2. IVOR, J. a kol. Trestné právo procesné. 1. vyd. Bratislava : IURA
EDITION, 2006. 993 s. ISBN 80-8078-101-X.
3. IVOR, J. Využitie záznamu z odpočúvania ako dôkaz v trestnom konaní.
In Dokazovanie v civilnom a trestnom konaní. Pezinok : Justičná
akadémia Slovenskej republiky, 2012. ISBN 978-80-970207-4-3, s. 204214.
4. MINÁRIK, Š. a kol.: Trestný poriadok. Stručný komentár. 2. vyd.
Bratislava : IURA EDITION, 2010, 1392 s. ISBN 978-80-8078-369-3.
5. POLÁK, P.- KNÁPKOVÁ, D.- TÓTHOVÁ, M. Repetitórium kriminológie.
1. vyd. Bratislava : EUROKÓDEX a. Paneurópska vysoká škola, s.r.o.,
2013. 120 s. ISBN 978-80-8155-004-1.
6. ŠÁMAL, P.: Odposlech a záznam telekomunikačního provozu ve světle
judikatury, In Soudní rozhledy. ISSN 1211-4405, 2000, č. 3, s. 67 až 70.
7. Rozhodnutie Najvyššieho súdu SR spis. zn. 3 To 2/2011
156
8. Rozhodnutie Najvyššieho súdu SR sp. zn. 2 To 5/2011
9. Ústavný zákon č. 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky v znení
neskorších predpisov
10. Zákon č. 141/1961 Zb. o trestnom konaní súdnom v znení neskorších
predpisov
11. Zákon č. 300/2005 Z. z. Trestný zákon v znení neskorších predpisov
12. Zákon č. 301/2005 Z. z. Trestný poriadok v znení neskorších predpisov
13. Zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád) v znení
neskorších predpisov
14. Zákon č. 428/2002 Z. z. o ochrane osobných údajov v znení neskorších
predpisov
15. Zákon č. 166/2003 Z. z. o ochrane súkromia pred neoprávneným
použitím informačno-technických prostriedkov a o zmene a doplnení
niektorých zákonov v znení neskorších predpisov
JUDr. Jana LENGYELOVÁ
Fakulta práva, Paneurópska vysoká škola
Tomášikova 20
821 02 Bratislava
157
LEGITÍMNOSŤ A LEGÁLNOSŤ POLICAJNEJ PROVOKÁCIE
PODĽA APLIKAČNEJ PRAXE SÚDOV
Miloš MAĎAR
Abstrakt: Cieľom tohto príspevku je prostredníctvom odkazov na vybrané
rozhodnutia súdov v koncíznosti sumarizovať odborné poznatky
týkajúceho sa zákonného využitia policajnej provokácie v trestnom konaní,
a to nielen v Slovenskej republike. Po stručnej obsahovej charakteristike
pojmu „policajná provokácia“, v rámci ktorej sa snažíme upriamiť
pozornosť na základné pojmové znaky tohto inštitútu, prechádzame na
stručný rozbor vybraných rozhodnutí súdov, ktoré majú priblížiť aplikačnú
prax vo vzťahu ku skúmanej problematike.
Kľúčové slová: policajná provokácia, trestný čin, agent, agent provokatér,
korupcia, proaktívna činnosť polície
ÚVOD
Dynamický vývoj kriminality, nové druhy, formy a metódy páchania
trestnej činnosti, najmä organizovanej kriminality, ako i zvyšujúca sa
brutalita pri páchaní trestnej činnosti, bez ohľadu na životy a zdravie osôb
za účelom dosiahnutia zisku alebo iných cieľov, prinútilo postupom času
niektoré štáty k tomu, aby sa prijali nové účinné opatrenia v boji proti
tomuto druhu trestnej činnosti. Medzi takéto opatrenia policajnej práce
v trestnom konaní patrí, medzi inými, napríklad technika „lapenia do
pasce“. Využitie tejto metódy je pritom dovolené spravidla iba na úseku
boja proti korupcii a drogovým deliktom, pričom označovaná býva ako
policajná provokácia.
158
1 POLICAJNÁ PROVOKÁCIA TRESTNÉHO ČINU – POJEM,
VÝZNAM
Policajná provokácia spočíva v podaní určitého štandardného
a dovoleného podnetu voči osobe, u ktorej existujú reálne sklony ku
páchaniu trestnej činnosti, a to ku konaniu, ktoré možno následne
hodnotiť ako trestný čin. Základnou podmienkou pre použite policajnej
provokácie je pritom spravidla to, že osoba začala trestný čin resp. trestnú
činnosť páchať a trestný čin by spáchala i v prípade, keby nedošlo
k vyprovokovaniu takého konania. Navádzanie inak nevinnej osoby, u
ktorej neboli zistené sklony ku páchaniu trestnej činnosti, je však spravidla
považované za protizákonné. Všeobecné podmienky pre použitie tzv.
„lapenia do pasce“ zvyčajne sú:
a) objektívna predispozícia – sklon určitej osoby alebo skupiny osôb ku
páchaniu určitého trestného činu,
b) existencia nezávislého a autonómneho úmyslu u tejto osoby spáchať
určitý trestný čin,
c) osoba už začala trestný čin páchať a trestný čin by spáchala i
v prípade, keby nedošlo k vyprovokovaniu takého konania.
V. Cimr napríklad definuje provokáciu ako prípad, keď orgán polície
o určitej osobe usúdi, že by sa za určitých okolností mohla dopustiť
konkrétneho trestného činu a pre jeho spáchanie jej obvykle za pomoci
nastrčenej osoby vytvorí predpoklady a podmienky. Neoddeliteľnou
zložkou provokácie je potom dokumentovanie jej priebehu spravidla
prostriedkami operatívnej techniky na získanie „dôkazu“, ako podkladu
pre následné trestné stíhanie vyprovokovanej osoby (Cimr, 2001, s. 13).
Inými slovami možno policajnú provokáciu definovať ako zámerné,
aktívne podnecovanie alebo navádzanie na spáchanie trestného činu inej
osoby, ktorá by inak protiprávne nekonala (Perhács, 2005).
159
V rezolúcii XVI. Medzinárodného kongresu trestného práva sa
uvádza, že použitie tohto a podobných prostriedkov tzv. proaktívneho
odhaľovania trestnej činnosti musí byť sprevádzané určitými zárukami.
Uvádzajú sa štyri zásady:
a) zásada zákonnosti, t. j. prostriedok musí byť upravený zákonom
a používaný pri rešpektovaní ľudských práv,
b) zásada subsidiarity, t. j. prostriedok môže byť použitý len vtedy, ak
nemožno jeho účel dosiahnuť inak,
c) zásada proporcionality, t. j. prostriedok možno použiť len u obzvlášť
závažných trestných činov a
d) zásada judiciarity, t. j. prostriedok možno použiť len s povolením sudcu
a pod jeho kontrolou. (Repík, 2002, 198).
Pri použití tejto techniky odhaľovania trestnej činnosti je
charakteristické, že v rovine ústavnoprávnej dochádza ku kolízii medzi
základnými právami a slobodami navzájom a medzi základnými právami
a slobodami a inými ústavne chránenými hodnotami. V prípade kolízie je
tak potrebné stanoviť podmienky, za splnenia ktorých má prioritu jedno
základné právo či sloboda a za splnenia ktorých má prioritu iný verejný
statok. Základná je v tejto súvislosti téza, že základné právo či slobodu
možno obmedziť iba v záujme iného základného práva a slobody či
verejného statku - dobra (Nález Ústavného súdu ČR sp. zn. III. ÚS
256/2001 z dňa 21.3.2002).
Je pritom dôležité odlíšiť použitie agenta pri policajnej provokácii
a pri skrytej reakcii polície. Za kľúčovú odlišnosť skrytej reakcie polície od
policajnej provokácie považuje odborná literatúra (Chmelík, 2005, s 72)
skutočnosť, že polícia neiniciuje, t.j. nevytvára u kontrolovanej osoby vôľu
spáchať trestný čin, ale vytvára pre spáchanie trestného činu vhodné
podmienky. Tieto podmienky nesmú byť nijako mimoriadne, ale
objektívne možné, v danej situácii obvyklé a nenaliehavé, a musia nastať
až s časovým odstupom po tom, čo páchateľ pojme úmysel spáchať
trestný čin a preukázateľne urobí kroky k jeho spáchaniu (Sotolář, Púry,
160
Woratschová, 2002, s. 321). V tejto súvislosti je možné siahnuť k americkej
koncepcii "defense of entrapment " (Fenyk, 2003, s. 2). Podľa tejto teórie
je chytený do policajnej pasce (entrapped) ten páchateľ, ak políciou
vytvorené pokušenie spáchať trestný čin je príliš veľké. Vyprovokovaný je
napr. pašerák drog, ktorý bol nalákaný skrytým agentom na odmenu 3,2
milióna libier, keď prevezie cez hranice heroín, hoci drogy nikdy predtým
nepašoval, alebo napr. zlodeji, ktorí sa pokúsili ukradnúť kartóny cigariet
z políciou nastraženej a očividne nikým nestráženej dodávky, pretože
vidina rýchleho, jednoduchého a obrovského zisku ich zviedla ku
spáchaniu trestného činu (Squires, 2006). Nedovoleným chytením do
pasce je aj zneužitie dôvery osoby, s ktorou sa skrytý agent súkromne
pozná, prípadne opakované a neodbytné naliehanie a prehováranie zo
strany polície (Fenyk, 2003, s. 3). Naopak prípustné je konanie skrytého
agenta, ktorý napríklad požiadal vodiča taxi, aby ho zviezol a ponúkol mu
za to úplne obvyklú odmenu, aj keď vodič týmto porušil svoju licenciu,
pretože taxikár by sa zachoval rovnako, aj keby mu túto odmenu ponúkol
ktokoľvek iný (Squires, 2006).
2 PRÍPUSTNOSŤ POLICAJNEJ PROVOKÁCIE PODĽA
EURÓPSKEHO SÚDU PRE ĽUDSKÉ PRÁVA
Zákonné hranice stanovené pre použitie policajného agenta tak, aby
bola splnená požiadavka práva na spravodlivý proces, upravuje čl. 6 ods. 1
Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.
Podľa judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva (ESĽP) súd nevylučuje
použitie tajného agenta, ale jeho intervencia musí byť vymedzená
a sprevádzaná určitými zárukami, a to aj v takom prípade, ak by išlo
napríklad o potláčanie obchodu s drogami. Všeobecná požiadavka
spravodlivosti uvedená v čl. 6 sa vzťahuje na konanie o každom trestnom
čine, od toho najjednoduchšieho až po ten najzložitejší a verejný záujem
nemôže odôvodniť použitie dôkazov získaných policajnou provokáciou
(Rozsudok ESĽP Teixeira de Castro proti Portugalsku z 9. 6. 1998, ods. 36).
161
Z rozsudkov ESĽP možno odvodiť záver, že je potrebné rozlišovať
medzi tajným agentom a agentom provokatérom (rozhodnutia ESĽP
napríklad vo veci Teixeira de Castro vs Portugalsko, Van Mechelen vs
Holandsko, Kostovski vs Holandsko a Delcourt vs Belgicko). Aplikácia čl. 6
Dohovoru na inštitút agenta provokatéra sa vykladá natoľko reštriktívne,
že jeho použitie sa v podstate považuje za v rozpore s citovaným
ustanovením Dohovoru a všeobecne sa dá konštatovať, že policajná
provokácia, v zmysle vzbudenia predtým neexistujúceho rozhodnutia inej
osoby spáchať trestný čin, je neprípustná. Cieľ nemôže ospravedlniť
akýkoľvek prostriedok a štát stráca morálnu autoritu a legitimitu práva
trestať, ak jeho orgány samé porušujú zákon, ktorý sú povolané chrániť
(Ivor, 2004, s. 840).
V tejto súvislosti je potrebné spomenúť predovšetkým ikonické
rozhodnutie ESĽP vo veci Teixeira de Castro proti Portugalsku, kde súd síce
pripúšťa použitie skrytých agentov, ale zároveň pripomína, že ich činnosť
sa nesmie dostať za hranice policajnej provokácie. V tomto prípade
kontaktovali dvaja agenti pána Francisca Teixeira de Castro a požadovali
dodania drogy. Títo agenti však neboli riadení ani kontrolovaní súdom,
proti pánovi Teixeira de Castro nebolo vedené žiadne trestné konanie
a polícia nemala žiadny dôvod sa domnievať, že by pán Teixeira de Castro
mohol distribuovať drogy. Ani námietku portugalskej vlády, že nešlo
o provokáciu, pretože agenti iba vytvorili príležitosť, aby pán Teixeira de
Castro mohol realizovať svoj úmysel, súd neprijal, pretože zistil, že pán
Teixeira de Castro nemal v tej dobe požadované množstvo drogy pri sebe
a musel ju obstarať u tretej osoby. Súd uzavrel, že došlo k porušeniu
článku 6 Dohovoru, pretože bez zásahu agentov by nebol trestný čin
spáchaný (Rozsudok ESĽP Teixeira de Castro proti Portugalsku z 9. 6. 1998,
ods. 36).
Naproti tomu prípad Lüdi proti Švajčiarsku bol odlišný v tom, že
agentom bol policajt pod prísahou, vyšetrujúci sudca vedel o jeho úlohách
a tiež konanie agenta obmedzoval. Pán Ludwig Lüdi nebol k trestnej
činnosti vyprovokovaný, pretože sám konal aktívne, keď agentovi sľúbil
162
dodať drogu a navyše švajčiarske úrady už začali proti pánovi Lüdi trestné
konanie. Komisia preto dospela k záveru, že právo pána Lüdi na
spravodlivý proces nebolo porušené tým, že by bola jeho trestná činnosť
vyprovokovaná (Rozsudok ESĽP zo dňa 15. 6. 1992 vo veci Lüdi proti
Švajčiarsku).
3 PRÍPUSTNOSŤ POLICAJNEJ PROVOKÁCIE V SLOVENSKEJ
REPUBLIKE
V slovenskom trestnom práve bol inštitút agenta prvýkrát upravený
a zakotvený zákonom č. 247/1994 Z. z., ktorým bol novelizovaný zák.
č. 141/1961 Zb. Trestný poriadok, pričom agent bol definovaný v § 88b
ods. 2 citovaného zákona. Pozitívne možno vyhodnotiť fakt, že tento
háklivý problém bol v Slovenskej republike upravený priamo zákonom, čo
v medzinárodnom porovnaní nie je zďaleka také samozrejmé. V slovenskej
právnej úprave boli už v počiatkoch pomerne detailne upravené otázky
okruhu trestných činov, pri odhaľovaní ktorých je použitie agenta
prípustné (§ 88b ods. 1 Tr. por.), povoľovacie a kontrolné mechanizmy
(§ 88b ods. 5 až 12 Tr. por.) a prípady vylúčenia protiprávnosti v súvislosti
s plnením úloh agenta (§ 15c Tr. zák.). Slovenská právna úprava vykonala
zásadný prielom do koncepcie agenta kontrolóra prijatím ďalšej novely
Trestného poriadku zákonom č. 457/2003 Z.z., keď s účinnosťou od
1. decembra 2003 zaviedla do nášho právneho poriadku inštitút agenta
provokatéra. Predmetná novela však významne obmedzila možnosť
použitia aktívneho agenta: (1) len na prípady korupcie spáchané verejným
činiteľom, a (2) len za situácie, ak možno dôvodne predpokladať, že
páchateľ by spáchal taký trestný čin aj vtedy, ak by príkaz na použitie
agenta nebol vydaný. Táto situácia nastane vtedy, ak majú orgány činné
v trestnom konaní relevantné operatívne informácie o korupčnom
správaní podozrivého verejného činiteľa. Štát teda musí preukázať, že
páchateľ mal sklony k spáchaniu korupčného deliktu, a preto použil
iniciačnú metódu. Ani aktívny agent nemôže vyvolať predtým neexistujúce
rozhodnutie spáchať zločin ("zločinné rozhodnutie"), ale môže len využiť
163
predispozíciu páchateľa spáchať trestný čin. Alebo inak - agent nesmie
trestnú činnosť determinovať, môže ju len odhaľovať. Samozrejme,
v niektorých konkrétnych prípadoch môže byť sporné, či agent použil
dovolenú iniciačnú metódu, alebo už išlo o neprípustnú iniciatívu
vyvolania "zločinného rozhodnutia", avšak táto skutočnosť sama o sebe
nemôže byť dôvodom na zabránenie používania iniciatívneho agenta, ale
skôr dôvodom na vylepšenie právnej úpravy a minimalizáciu možnosti
zneužitia tohto inštitútu (Lipšic, 2007).
Táto koncepcia agenta provokatéra sa prakticky v nezmenenej
právnej konštrukcii a úprave následne objavuje aj v rekodifikovanom
Trestnom poriadku v zák. č. 301/2005 Z.z. v platnom znení. Policajná
provokácia je tak podľa slovenskej úpravy prípustná, avšak za splnenia
nasledovných podmienok:
1. musí ísť o podozrenie z korupčného konania,
2. podozrivým z takéhoto konania je verejný činiteľ alebo zahraničný
verejný činiteľ,
3. existuje dôvodný predpoklad spáchania trestného činu podozrivým aj
bez navádzania na túto trestnú činnosť (Ivor, 2004, s. 838).
Prípustnosťou policajnej provokácie, ako aj otázkami s tým
súvisiacimi, sa v ostatných rokoch venovali v Slovenskej republike aj
viaceré rozhodnutia súdov.
Okresný súd v Pezinku napríklad v rozsudku sp. zn.: 2T 62/2008 zo
dňa 10.7.2009 konštatoval, že nejde o neprípustnú policajnú provokáciu
(t.j. o vyprovokovanie trestnej činnosti zo strany polície), ak polícia len
monitoruje dokončenie trestného činu (tzv. policajná asistencia), teda ak
polícia vstupuje do skutkového deja až vo fáze dokončovania trestného
činu. Na činnosť polície, ktorá na podklade podaného trestného
oznámenia poškodeného monitoruje priebeh skutkového deja bez toho,
aby do priebehu skutkového deja aj zasahovala, nie je potrebný osobitný
príkaz, či súhlas prokurátora alebo súdu. Policajné monitorovanie
dokončovania trestnej činnosti sa spravidla vyznačuje tým, že polícia
164
neurčuje konkrétny obsah konania páchateľa, ale do skutkového deja
vstupuje až v samom závere, t.j. v danom prípade pri odovzdávaní
finančných prostriedkov, ktoré páchateľ vylákal od poškodeného. Toto
vstúpenie polície do konečnej fázy priebehu skutkového deja znamená,
pre právnu kvalifikáciu, že skutok nemôže byť dokonaný, nakoľko v čase
odovzdávania peňazí už poškodená osoba nekonala v omyle, pretože
vedela o všetkých rozhodných skutkových okolnostiach a vedela aj to, že
jej nemôže vzniknúť škoda, pretože o odovzdanie peňazí už v skutočnosti
nejde, ale ide len o to, zistiť totožnosť osoby, ktorá si pre ne príde a ktorá
bude po odovzdaní finančných prostriedkov ihneď zadržaná políciou.
Takýto skutok možno preto posúdiť len ako pokus trestného činu
(Rozsudok Okresného súdu v Pezinku sp. zn.: 2T 62/2008).
V Uznesení Najvyššieho súdu SR sp. zn.: 5 To 9/2011 sa uvádza, že
skrytou aktivitou polície je operatívne zisťovanie skutočností dôležitých
pre trestné konanie, odhalenie páchateľa trestného činu, zabezpečenie
dôkazu o jeho trestnoprávne postihnuteľnom konaním, zabránenie mu
v jeho pokračovaní a minimalizácia spôsobených škôd.
Policajnou provokáciou je zámerné, aktívne a cielené podnecovanie
alebo navádzanie, či iné vedomé iniciovanie alebo navádzanie, ako aj iné
vedomé iniciovanie spáchanej trestnej činnosti u druhej osoby, ktorá by
inak protiprávne nekonala. Pokiaľ by činnosť polície bola vedená len
snahou, aby kontaktovaná osoba spáchala trestný čin bez zistenia
skutočnosti, ktoré nasvedčujú tomu, že páchateľ by spáchal trestný čin aj
vtedy, ak by príkaz na použitie agenta nebol vydaný (§ 117 ods. 2
Trestného poriadku), išlo by o neprípustnú policajnú provokáciu trestného
činu.
Za kľúčovú odlišnosť skrytej aktivity polície od policajnej provokácie
sa považuje skutočnosť, že polícia neiniciuje, t.j. nevytvára
u kontaktovanej osoby vôľu spáchať trestný čin, ale vytvára pre spáchanie
trestného činu vhodné podmienky. Tieto podmienky však nesmú byť
mimoriadne, ale objektívne možné v danej situácii obvyklé a musia nastať
165
až s časovým odstupom potom, čo páchateľ si osvojil úmysel spáchať
trestný čin a preukázateľne spravil kroky k jeho spáchaniu (Uznesenie
Najvyššieho súdu SR sp. zn.: 5To 9/2011 zo dňa 10.7.2009).
Vyšší Vojenský súd v Trenčíne vo svojom uznesení sp. zn.: 3 Tpo
1/2008 v súvislosti s policajnou provokáciou konštatoval, že iba na základe
príkazu sudcu pre prípravné konanie na použitie agenta podľa § 117 ods. 2
druhá veta Trestného poriadku môže agent iniciatívne navádzať na
spáchanie trestného činu, aj to iba v prípade trestného stíhania verejného
činiteľa alebo zahraničného verejného činiteľa pre trestný čin korupcie
a ak zistené skutočnosti nasvedčujú, že páchateľ by spáchal taký trestný
čin aj vtedy, ak by príkaz na použitie agenta nebol vydaný. Dôvodnosť
takého postupu však môže právne účinne posúdiť a príkaz vydať iba sudca
pre prípravné konanie. Agent, ani s prípadným súhlasom prokurátora,
nemá právo rozsah svojho poverenia prispôsobovať okolnostiam prípadu
a príkaz v rozsahu podľa § 117 ods. 2 prvej vety Trestného poriadku
rozšíriť na aktivity podľa § 117 ods. 2 druhej vety Trestného poriadku.
4 PRÍPUSTNOSŤ POLICAJNEJ PROVOKÁCIE V ČESKEJ
REPUBLIKE
Česká právna úprava, rovnako ako pôvodne aj slovenská úprava,
prevzala a uplatňuje koncepciu agenta kontrolóra, ktorý je využívaný
vlastne ku skrytému sledovaniu, najmä vnútri zločinného spolčenia
a aktívne zasahuje len potiaľ, pokiaľ si má zachovať skrytú identitu alebo
splniť služobnú úlohu. V Českej republike je inštitút agenta provokatéra
neprípustný, aj keď expressis verbis tento v zákone upravený nie je. Pokiaľ
ide o policajnú provokáciu, z rozhodnutí Ústavného súdu ČR možno
považovať za mienkotvorný nález publikovaný pod sp. zn. III. ÚS 597/99.
Sťažovateľ, policajt, mal ponúknuť trestne stíhanej osobe, že jej zabezpečí,
aby nebola vzatá do väzby ani naďalej trestne stíhaná, za čo očakával
finančnú odmenu. Táto osoba, však kontaktovala Políciu a následne
dohodla so sťažovateľom schôdzku, kde odovzdala sťažovateľovi príslušnú
hotovosť. Ústavný súd posúdil toto konanie ako neprípustný zásah do
166
skutkového deja, pretože sama určila výšku odovzdávanej hotovosti a tým
aj právnu kvalifikáciu trestného činu. Sťažovateľ navyše nebol v čase
odovzdania úplatku trestne stíhaný. Ústavný súd prisvedčil aj námietke, že
takáto činnosť polície musí byť pod dohľadom nezávislého orgánu.
Ústavný súd v tejto veci vyslovil názor, že je neprípustným porušením
článku 39 Listiny a článku 7 ods. 1 Dohovoru, ak konanie štátu (v danej
veci polície) sa stáva súčasťou skutkového deja, celej postupnosti úkonov,
z ktorých sa trestné konanie skladá (napr. provokácia či iniciovanie
trestného činu, jeho dokonanie, a pod.). Takto kategorický záver by však
až príliš obmedzoval možnosti polície pri vyšetrovaní skrytej trestnej
činnosti a preto Najvyšší súd ČR opakovane (napr. uznesenie NS ČR zo dňa
11. 2. 2004, sp. zn. 5 Tdo 1366/2003 alebo uznesenie NS ČR zo dňa
14. 11. 2007, sp. zn. 7 Tdo 896/2007) vyslovil, že nie je možné aplikovať
výrok tohto nálezu na všetky prípady, kedy konanie štátu (prevažne
prostredníctvom polície) sa stáva súčasťou skutkového deja, teda úkonov,
z ktorých sa trestné konanie skladá. Pri striktnom výklade citovanej časti
nálezu, by totiž nemohli byť v praxi aplikované legitímne postupy
upravené trestným poriadkom (napríklad použitie agenta, predstieraný
prevod, zámena obsahu zásielok a pod.) a ani Ústavný súd ČR citovaným
nálezom zjavne nezamýšľal odmietnutie zákonnosti použitia týchto
postupov v trestnom konaní.
Z rozhodnutí Ústavného súdu ČR je možné ďalej spomenúť napríklad
nález sp. zn. II. ÚS 710/01 zo dňa 25.6.2003. Sťažovateľ P. bol
všeobecnými súdmi uznaný vinným z trestného činu nedovoleného
ozbrojovania v spolupáchateľstve, pričom tohto trestného činu sa mal
dopustiť tak, že spolu s druhým obžalovaným K. zaobstarali zbrane
a potom sa ich pokúsili predať kupcom, v skutočnosti policajtom
vykonávajúcim predstieraný prevod. Pri tejto transakcii boli zadržaní.
Ústavný súd vyšiel z rozhodnutia ESĽP vo veci Teixeira de Castro
a všeobecným súdom primárne vytkol, že sa uspokojili s poznatkom
policajtov, že obžalovaný K. aj sťažovateľ P. obchodujú so zbraňami, bez
toho, aby to akokoľvek overovali. Preto konštatoval, že podmienka
167
odôvodneného podozrenia zo spáchania úmyselného trestného činu, či už
v štádiu dokonania alebo prípravy alebo pokusu, nebola splnená. Ďalej
skúmal, či bol sťažovateľ pripravený a schopný spáchať uvedený trestný
čin aj bez prispenia polície. Zistil pritom, že pri domovej prehliadke neboli
u sťažovateľa zistené žiadne zbrane, pričom sťažovateľ ich obstaral až
potom, čo ho kontaktovala polícia. Z toho Ústavný súd vyvodil, že policajti
sa neobmedzili pri použití operatívno-technických prostriedkov na čisto
pasívne preskúmanie údajne páchanej trestnej činnosti, ale pôsobili na
odsúdeného K. a sprostredkovane aj na sťažovateľa vplyvom, ktorý ich
priviedol ku spáchaniu trestného činu. Dodal, že je neprípustné, aby
policajné orgány ako orgány štátu navádzali iného na spáchanie trestnej
činnosti, posilňovali jeho vôľu spáchať trestný čin alebo mu akoukoľvek
formou v tejto súvislosti pomáhali.
Naopak, v trestnom konaní, ktoré Najvyšší súd ČR viedol pod sp. zn.
5 Tdo 1366/2003 (uznesenie NS ČR zo dňa 11. 2. 2004, sp. zn. 5 Tdo
1366/2003) a nadväzujúcom konaní o ústavnej sťažnosti sp. zn. III. ÚS
323/04 (uznesenie Ústavného súdu ČR zo dňa 13. 1. 2005, sp. zn. III. ÚS
323/04) súdy neboli toho názoru, že by bol sťažovateľ na spáchanie
trestného činu vyprovokovaný. Polícia v tejto veci zistila na podklade
operatívneho šetrenia zameraného na predaj drog občanov rómskej
národnosti, že sťažovateľ hľadá kupca heroínu z Rakúska. Bola dojednaná
dohoda o pôsobení rakúskych policajtov, ktorí následne vykonali
predstieraný prevod. Podľa názoru Najvyššieho súdu ČR bol obvinený ešte
pred stretnutím so skrytými vyšetrovateľmi rozhodnutý spáchať trestný
čin spočívajúci v predaji omamnej látky občanom cudzieho štátu a svoj
úmysel takto konať jednoznačne prejavil už pred týmto stretnutím. Teda
vstupom orgánov polície, ktorej konanie sa obmedzilo na prejavenie
záujmu o obchod s drogou, bol iba jeho pôvodný zámer realizovaný.
Ústavný súd ČR dodal, že to bol predovšetkým samotný sťažovateľ, kto
určoval čas a miesto schôdzok, obstarával dodávku drogy a preberal
peniaze. Sám rovnako určil množstvo ponúkanej drogy aj jej cenu. Toto
168
konanie sťažovateľa bolo opakované a veľmi aktívne a bolo motivované
výhradne ziskuchtivosťou sťažovateľa, nie údajným "tlakom" polície.
ZÁVER
Použitie agenta v rámci proaktívnej činnosti polície na odhaľovanie
trestnej činnosti je problematika mimoriadne citlivá a odborné názory na
prípustnosť využitia tohto inštitútu nie sú doteraz presvedčivo jednotné.
Zovšeobecnene možno konštatovať, že pri odhaľovaní trestnej činnosti
v zásade nie je vylúčená intervencia použitím agenta, musia však tomu
zodpovedať určité zákonné záruky, ktoré by mali garantovať reálnu
nemožnosť zneužitia tohto inštitútu. Garantom týchto záruk by mal byť
samotný dohľad súdu, pričom elementárnou podmienkou, ktorá následne
determinuje prípustnosť využitia získaných poznatkov v rámci trestného
konania je existencia reálneho predpokladu, že osoba by trestný čin resp.
trestnú činnosť spáchala aj sama, nebyť proaktívnej činnosti polície
prostredníctvom agenta. Spôsoby a postupy na preukázanie existencie
takého reálneho predpokladu však neuvádza ani slovenská právna úprava
a jednoznačnú odpoveď nedávajú ani ostatné zdroje s touto
problematikou. Bude tak nevyhnutné posudzovať každý prípad
individuálne a jednotlivé podmienky použitia tohto inštitútu vykladať
prísne reštriktívne.
1. CIMR, V.: K zákonnosti provokace trestního činu policejními orgány.
Trestní právo, 2001, č. 2, s. 13.
2. FENYK, J.: K operativním metodám odhalování korupce. Trestní právo,
2003, č. 2, s. 2 a nasl.
3. CHMELÍK, J. Úvahy k agentu provokatérovi a korunnímu svědkovi.
Kriminalistika, 2005, č. 1, s. 72.
4. IVOR, J.: Agent provokatér v trestnom konaní. Justičná revue, 56, 2004,
č. 8 – 9, s. 838.
169
5. LIPŠIC, D.: Ako je to naozaj s tzv. agentom provokatérom? Bulletin
slovenskej advokácie. Bratislava. 4/2007.
6. PERHÁCS, Z.: Je provokácia v boji proti korupcii potrebná? Bulletin
slovenskej advokácie. Bratislava. 9-10/2005.
7. REPÍK, B.: Evropská úmluva o lidských právech a trestní právo. Praha,
Orac 2002, s. 198.
8. SOTOLÁŘ, A., PÚRY, F., WORATSCHOVÁ, V.: Posuzování policejní
provokace. Trestněprávní revue, 2002, č. 11, s. 321.
9. SQUIRES, D.: The Problem with Entrapment. Oxford Journal of Legal
Studies, 2006, č. 2, s. 351 až 376.
10. Rozsudok ESĽP Teixeira de Castro proti Portugalsku z 9. 6. 1998,
ods. 36
11. Rozsudok ESĽP Teixeira de Castro proti Portugalsku z 9. 6. 1998,
ods. 36
12. Rozsudok ESĽP zo dňa 15. 6. 1992 vo veci Lüdi proti Švajčiarsku
13. Rozsudok Okresného súdu v Pezinku sp. zn.: 2T 62/2008
14. Uznesenie Najvyššieho súdu SR sp. zn.: 5To 9/2011 zo dňa 10.7.2009
15. Uznesenie NS ČR zo dňa 11. 2. 2004, sp. zn. 5 Tdo 1366/2003
17. Nález Ústavného súdu ČR zo dňa 25. 6. 2003, sp. zn. II. ÚS 710/01
19. Uznesenie Ústavného súdu ČR zo dňa 13. 1. 2005, sp. zn. III. ÚS
323/04
20. Nález Ústavného súdu ČR sp. zn. III. ÚS 256/2001 zo dňa 21.3.2002
170
JUDr. Miloš MAĎAR, PhD.
Katedra verejného práva, Oddelenie trestného práva, kriminológie,
kriminalistiky a penológie
Právnická fakulta Univerzity Mateja Bela
Komenského 20,
974 01 Banská Bystrica
Tel.: + 421 918 520 096
171
IMUNITA – VZNIK, VÝVOJ, KOMPARÁCIA
Peter OŠVÁTH
Abstract: The present paper deals with solutions to current issues of selected
constitutional imunity factors in the Slovak Republic. It analyzes the origins of
the Institute of imunity, and implementation of a gradual evolution from
periods of Czechoslovakia to the existing rules in the Slovak Republic. The work
is mainly focused on the most commonly discussed considerations relating to
the imunity of Members of the Slovak national council. Occasionally deals with
the imunity of other actors who have used the Constituion and the law.
The work is the curernt situation and the scope of imunity compared with
the situation in other European Union countries and USA. On the main
principles and the rule of imunity in theese countries is also based argument or
futher development modifications of this institute.
The final section discusses the post- trestment institute of imunity
depending on the degree of development of democracy in Slovakia.
ÚVOD
Cieľom inštitútu imunity členov zákonodarného zboru bola od jeho
zavedenia až podnes ochrana členov zákonodarného zboru pred takými
zásahmi výkonnej moci ktoré by mali za cieľ ovplyvniť slobodný
a nerušený výkon ich mandátu.
Imunita je sprievodným znakom demokracie už od stredoveku.
Pôvod imunity bol v ochrane volených členov vznikajúcich zákonodarných
zborov pred mocnými vládcami v konštitučných monarchiách.
Pôvodný účel sa síce značne zmenil, ale imunity v rôznych formách
zostávajú súčasťou politických systémov dnešného sveta a sú garantom
riadneho a nezávislého fungovania demokratického parlamentného
systému.
172
V posledných rokoch silnie diskusia o opodstatnenosti samotnej
imunity najmä členov zákonodarného zboru resp. jej rozsahu. Diskusia,
ktorá je vedená v spoločnosti je síce legitímna, avšak chýba jej odborný
a vecný rozsah. Je nepochybné, že pre riadny a náležitý výkon
poslaneckého mandátu postaveného na princípe reprezentatívnosti, je
dôležitá ochrana osoby, ktorá mandát vykonáva. Rovnako je nepochybné,
že imunita predstavuje zásah do ústavného princípu rovnosti pred
zákonom. Preto v demokratickom a právnom štáte by malo byť pre
uplatňovanie imunity charakteristické, že by sa mala poskytovať len
v záujme slobodného a nezávislého výkonu verejnej moci, a to práve
preto, že imunita predstavuje zásah do ústavnej zásady princípu rovnosti
v dôstojnosti a právach zaručených v čl. 12 ods. 1 Ústavy Slovenskej
republiky.
Skúsenosti z Českej republiky ukazujú, najmä po prepuknutí
korupčnej aféry okolo poslanca Davida R. , že súvislosť korupcie a imunity
tu existuje. Existuje minimálne v tej podobe, že vysokí ústavní činitelia sa
spoliehali na svoju nedotknuteľnosť a beztrestnosť, čo ich zrejme
motivovalo k bezstarostnému korupčnému jednaniu.
Je zaujímavé, že práve v Českej republike je úroveň ochrany
poslancov pred trestným stíhaním tak široká, hoci práve v Českej
republike bolo odhalených už viacero korupčných káuz ústavných
činiteľov, z ktorých viacerí už boli aj právoplatne odsúdení. Svojou prácou
dávam námet na zamyslenie pre úvahu nad súvislosťou imunity
a korupcie.
Aj z tohto dôvodu prichádzam s príspevkom do diskusie o tomto
aktuálnom probléme spoločnosti a v rámci rozsahu seminárnej práce
chcem poukázať na základné aspekty problému a možné východiská
z neho.
173
1 CHARAKTERISTIKA A HISTORICKÝ PÔVOD IMUNITY
Obdoba imunity bola známa už v starovekom Ríme. Rímski tribúni
požívali osobitnú ochranu, aby mohli slobodne vykonávať svoju funkciu.
Kto akýmkoľvek spôsobom narušil túto ochranu, bol trestne zodpovedný
a mohol byť aj popravený.
Pôvod parlamentnej imunity sa datuje od roku 1397, kedy Dolná
snemovňa britského parlamentu schválila správu, v ktorej kritizovala
finančné operácie anglického kráľa Richarda II. Navrhovateľ tejto správy
Thomas Haxey, bol kráľom obžalovaný a odsúdený na trest smrti za
vlastizradu. Vďaka tlaku snemovne kráľ upustil od vykonania trestu
a udelil Haxeymu milosť.
Následne sa v britskom parlamente diskutovalo o imunite za výroky
v parlamente. Sloboda prejavu v parlamente bola potvrdená prijatím
Listiny práv „Bill of Rights“ v roku 1689. 84
Aj vo Francúzsku po revolúcii 1789 silnela potreba zabezpečiť
nestíhateľnosť volených zástupcov za výroky v parlamente za ich názory
pri výkone mandátu. Takýto návrh bol schválený 23.júna 1789, neskôr
rozšírený 26.júna 1790, na základe ktorého člen Národného zhromaždenia
nemohol byť obžalovaný bez súhlasu Národného zhromaždenia. Tento
model založený na prvkoch absolútnej nestíhateľnosti poslancov za ich
výroky v parlamente /indemnita/ a nestíhateľnosť za ostatné trestné činy
bez súhlasu parlamentu /imunita/, sa rozšíril v Európe a francúzskych
kolóniách85.
V našich pomeroch sa princíp imunity v povojnových rokoch
Československa riešil Ústavným zákonom č. 100/1960 Zb. v ktorom bolo
zakotvené že: „Bez súhlasu Národného zhromaždenia nemožno poslanca
84
IVOR J. a kol.: Trestné právo hmotné, všeob. časť 1., str. 74, Iura edition 2006, ISBN: 808078-099-4.
85
IVOR J. a kol.: Trestné právo hmotné, všeob. časť 1., str. 74, Iura edition 2006, ISBN: 808078-099-4.
174
Národného zhromaždenia trestne alebo kárne stíhať, ani naň uvaliť
väzbu“. 86
Postavenie socialistického poslanca sa ešte viac posilnilo ústavným
zákonom č. 143/1968 Zb. o československej federácii, ktoré zakotvilo že:
„Poslanca Federálneho zhromaždenia nemožno trestne ani kárne stíhať,
ani ho vziať do väzby bez súhlasu snemovne ktorej je členom. Ak
snemovňa súhlas odoprie, je stíhanie navždy vylúčené.“
V tejto podobe našla svoj vzor aj Ústava Slovenskej republiky,
č.460/1992 Zb. kde podľa čl. 78 ods. 2: „Poslanca nebolo možné trestne
ani disciplinárne stíhať, ani ho vziať do väzby bez súhlasu Národnej rady
Slovenskej republiky. Ak Národná rada Slovenskej republiky súhlas
odoprela, stíhanie bolo navždy vylúčené.“
Túto nadštandardnú ochranu poslancov však odstránil ústavný
zákon č. 90/2001 Z.z. Podľa novely bolo stanovené, že ak Národná rada
Slovenskej republiky súhlas odoprie, je stíhanie počas trvania
poslaneckého mandátu vylúčené, avšak v čase ďalšieho výkonu
poslaneckého mandátu neplynie premlčacia doba na skutok, pre ktorý má
byť poslanec stíhaný po skončení poslaneckého mandátu.
Naproti tomu poslancov parlamentu chránila aj naďalej
priestupková imunita. Podľa novely ústavy č. 210/2006 Z.z. sa do textu
ústavy vsunula veta, podľa ktorej možno prejednať taký priestupok
poslanca, o ktorom to ustanoví zákon. Príslušný zákon č.372/1990 Zb.
o priestupkoch však túto možnosť neriešil a preto predmetná veta
v ústave bola iba konštatovaním bez praktického uplatnenia v praxi.
Rozdielny stav právnej úpravy ako u imunity je úprava indemnity
poslancov. Počas celého obdobia ústavného vývoja na našom území sa
zachovala v rovnakom modeli. Od ústavy z roku 1920 podľa § 23 zákona
86
DRGONEC J.: Indemnita poslancov Národnej rady SR: Pokusy o zmenu ústavy a absentujúce
kritéria pre uplatnenie platnej úpravy, Justičná revue č. 8-9/2008, str. 1198, roč. 60,
Ministerstvo spravodlivosti.
175
č. 121/1920 platil právny stav podľa ktorého: „Členovia Národného
zhromaždenia nemôžu byť vôbec stíhaní za hlasovanie v snemovni alebo
vo výboroch snemovne. Za výroky uskutočnené tam pri výkone mandátu
sú podrobení len disciplinárnej právomoci svojej snemovne.“
Tento stav s výnimkou Ústavy Československej socialistickej
republiky zotrval až do dnešnej doby. Porovnávanie súčasných výsad
parlamentu s tzv. „boľševickými výsadami“ preto svedčí o neznalosti
histórie zo strany autorov týchto výrokov... Táto forma úpravy indemnity
je v podstate zhodná s úpravou väčšiny ústav ďalších štátov ako aj
v úpravách Rady Európy a Európskej únie.
2 ROZSAH HMOTNOPRÁVNEJ EXEMPCIE V SR
Rozsah hmotnoprávnej exempcie rieši Ústava Slovenskej republiky.
Podľa jej textu požívajú hmotnoprávnu exempciu títo činitelia:
a) Prezident Slovenskej republiky: podľa ústavy možno stíhať prezidenta
Slovenskej republiky len za vlastizradu alebo úmyselné porušenie
ústavy. Podľa aktuálnej verzie vymedzenia hmotnoprávnej exempcie
prezidenta Slovenskej republiky po novele ústavy účinnej od 1.9.2012
„možno prezidenta Slovenskej republiky stíhať iba za úmyselné
porušenie ústavy alebo za vlastizradu. O podaní obžaloby na
prezidenta rozhoduje Národná rada Slovenskej republiky
trojpätinovou väčšinou hlasov všetkých poslancov. Obžalobu podáva
Národná rada Slovenskej republiky na Ústavný súd Slovenskej
republiky, ktorý o nej rozhodne v pléne. Odsudzujúce rozhodnutie
Ústavného súdu Slovenskej republiky znamená stratu funkcie
prezidenta a spôsobilosti túto funkciu opätovne získať.“
(čl. 107 Ústavy Slovenskej republiky)
b) Poslanci Národnej rady Slovenskej republiky: ústava zaručuje
poslancom absolútnu a bezpodmienečnú beztrestnosť za hlasovanie
a za výroky v parlamente a to aj po zániku poslaneckého mandátu.
Indemnita je v tomto rozsahu absolútna a trvalá. Trestnoprávna
176
imunita a priestupková imunita bola voči poslancom zrušená novelou
ústavy účinnou od 1.9.2012. Podľa súčasnej úpravy rozsahu indemnity
a imunity poslancov Národnej rady SR:
(1) Za hlasovanie v Národnej rade Slovenskej republiky alebo v jej
výboroch nemožno poslanca stíhať, a to ani po zániku jeho mandátu.
(2) Za výroky pri výkone funkcie poslanca prednesené v Národnej rade
Slovenskej republiky alebo v jej orgáne nemožno poslanca trestne stíhať,
a to ani po zániku jeho mandátu. Poslanec podlieha disciplinárnej
právomoci Národnej rady Slovenskej republiky.
(3) Poslanca nemožno vziať do väzby bez súhlasu Národnej rady
Slovenskej republiky.
(4) Ak bol poslanec pristihnutý a zadržaný pri trestnom čine, príslušný
orgán je povinný to ihneď oznámiť predsedovi Národnej rady Slovenskej
republiky a predsedovi Mandátového a imunitného výboru Národnej
rady Slovenskej republiky. Ak Mandátový a imunitný výbor Národnej
rady Slovenskej republiky následný súhlas na zadržanie nedá, poslanec
musí byť ihneď prepustený.
(5) Ak je poslanec vo výkone väzby, jeho mandát nezaniká, iba sa
neuplatňuje.
c) Sudcovia ústavného súdu: mali pred ostatnou novelou ústavy procesnú
imunitu rovnakú ako poslanci Národnej rady Slovenskej republiky, po
jej novele účinnej od 1.9.2012 však došlo k zmene v porovnaní oproti
poslancom Národnej rady Slovenskej republiky. Ústavodarca vypustil
z čl.136 ods.1, ale ponechal ostatnú úpravu. Tým vlastne procesnú
imunitu sudcov ústavného súdu zachoval pričom táto je teraz
špecifikovaná terajším čl.136 ods.1 ústavy (pôvodný odsek 2) a čl. 136
ods.3 ústavy. Sudcovia ústavného súdu ale prišli o indemnitu, pretože
po vypustení predmetných článkov táto už nie je v ústave nijako
špecifikovaná.
177
Sudcov ústavného súdu tak teraz nemožno stíhať ani vziať do väzby bez
súhlasu ústavného súdu, avšak nemajú indemnitu za výroky
a hlasovanie v pléne ústavného súdu a v senáte. Sudcovia ústavného
súdu tak síce majú naďalej procesnú imunitu ale nemajú indemnitu.
Podľa ostatnej novely ústavy sudcov Ústavného súdu podľa
Slovenskej republiky:
Ústavy
(1) Súhlas na trestné stíhanie sudcu ústavného súdu alebo na jeho vzatie
do väzby dáva ústavný súd.
(2) Ústavný súd dáva súhlas na trestné stíhanie alebo vzatie do väzby
sudcu a generálneho prokurátora. Ústavný súd vykonáva disciplinárne
konanie voči predsedovi Najvyššieho súdu Slovenskej republiky,
podpredsedovi Najvyššieho súdu Slovenskej republiky a generálnemu
prokurátorovi.
(3) Ak ústavný súd súhlas odoprie, trestné stíhanie alebo vzatie do väzby
je počas trvania funkcie sudcu ústavného súdu, funkcie sudcu alebo
funkcie generálneho prokurátora vylúčené.
d) Poslanci Európskeho parlamentu: požívajú výsady a imunity podľa
Protokolu o výsadách a imunitách Európskych spoločenstiev. Podľa
neho sa proti členom Európskeho parlamentu nesmie viesť v žiadnej
forme vyšetrovanie, nesmú byť zadržaní alebo stíhaní za názory
vyjadrené v parlamente alebo za hlasovanie pri výkone svojich úloh.
Nemôžu byť zadržaní alebo súdne stíhaní na území ktoréhokoľvek
členského štátu Európskej únie. Nevzťahuje sa to však na prípady, kedy
by bol poslanec Európskeho parlamentu pristihnutý pri páchaní
trestného činu. Imunity môže zbaviť poslanca Európsky parlament, ak
o to požiada niektorý členský štát.
e) Sudcovia a prísediaci: podľa Ústavy Slovenskej republiky čl. 145 ods. 2
rozsah imunity sudcov ustanoví zákon. Podľa zákona č. 385/2000 Z.z.
o sudcoch a prísediacich v znení neskorších predpisov za rozhodovanie
178
nemožno sudcu ani prísediaceho stíhať a to ani po zániku funkcií. Touto
imunitou sa zabezpečuje a garantuje nezávislé rozhodovanie súdov.
Požívanie imunity však podľa zákona alebo medzinárodného práva
nie je prekážkou na výkon jurisdikcie Medzinárodného trestného súdu nad
osobou požívajúcou výsady a imunity. Podľa § 27 ods.2 Rímskeho štatútu
Medzinárodného trestného súdu imunita nebráni Medzinárodnému
trestnému súdu vykonávať nad takouto osobou svoju jurisdikciu.
V týchto prípadoch sa imunita neuplatňuje pri zločinoch podľa
medzinárodného práva, na konanie o ktorých je príslušný Medzinárodný
trestný súd. 87
V rámci ostatnej novelizácie Zákona č. 372/1990 Zb. o priestupkoch,
účinnej od 1.3.2012 bola zásadným spôsobom upravená priestupková
imunita vybraných činiteľov, podľa ktorej:
(1) Konanie osôb požívajúcich výsady a imunity podľa zákona alebo
medzinárodného práva, ktoré má znaky priestupku, nemožno ako
priestupok prejednať. Nemožno ani vykonať sankciu alebo v jej výkone
pokračovať, ak osoba, ktorej bola sankcia uložená, sa stala neskôr
osobou požívajúcou podľa zákona alebo podľa medzinárodného práva
výsady a imunity.
(2) Podľa tohto zákona sa prejedná konanie fyzickej osoby, ktoré je
priestupkom podľa tohto zákona alebo podľa osobitného predpisu
a konania sa dopustil poslanec Národnej rady Slovenskej republiky,
sudca Ústavného súdu Slovenskej republiky a sudca.
(3) Podľa tohto zákona sa prejedná aj konanie fyzickej osoby, ktoré je
priestupkom podľa tohto zákona alebo podľa osobitného predpisu
a konania sa dopustil prokurátor, generálny prokurátor Slovenskej
republiky, prezident Slovenskej republiky a príslušník Policajného zboru,
87
IVOR J. a kol.: Trestné právo hmotné-všeob.časť 1., str.76-78, Iura edition 2006, ISBN: 808078-099-4
179
Slovenskej informačnej služby, Zboru väzenskej a justičnej stráže
Slovenskej republiky a Železničnej polície.
(4) Ak osoba uvedená v odsekoch 2 a 3 nesúhlasí s prejednaním konania
na mieste samom, konajúci orgán o tom vykoná záznam a vec odstúpi
vecne a miestne príslušnému správnemu orgánu. Miestne príslušný
správny orgán na uľahčenie prejednania priestupku alebo z iného
dôležitého dôvodu postúpi vec na prejednanie inému vecne príslušnému
správnemu orgánu, v ktorého územnom obvode má osoba uvedená
v odsekoch 2 a 3 bydlisko alebo miesto výkonu svojej funkcie.
(5) Ak bol prejednaný priestupok osoby uvedenej v odseku 3, príslušný
orgán, ktorý priestupok prejednal, o tom bezodkladne informuje
najbližšie nadriadený orgán osoby, ktorá priestupok spáchala.
(§ 9 Zákona 372/1990 Zb. v znení neskorších predpisov)
Indemnita poslancov Národnej rady SR v občianskoprávnych vzťahoch:
Ústavný zákon č. 90/2001 Z.z. s účinnosťou od 1.júla 2001 zaviedol
občianskoprávnu zodpovednosť poslancov za ich výroky prednesené
v Národnej rade SR a v jej orgánoch. Poslanci tak podľa novelizovanej
verzie Ústavy SR neniesli trestnoprávnu zodpovednosť za svoje výroky
v parlamente a jeho orgánoch, ale za svoje výroky na tejto pôde boli už
pod hrozbou občianskoprávnej zodpovednosti.88
Ústavný zákon č. 140/2004 Z.z. zmenil zásadným spôsobom
indemnitu poslancov v občianskoprávnej zodpovednosti, keď vypustil
z Ústavy Slovenskej republiky vetu: „Občianskoprávna zodpovednosť
poslanca tým nie je dotknutá“ z čl. 78 ods. 2 ústavy.
Ústava od toho okamihu nijakým spôsobom neupravuje
občianskoprávnu zodpovednosť poslancov Národnej rady Slovenskej
republiky. Túto skutočnosť je možné chápať dvomi spôsobmi a to jednak
88
DRGONEC J.: „Ústava Slovenskej republiky – komentár“. 3.vydanie. Šamorín: Heuréka,
2012 s. 1620, ISBN 80-89122-73-8.
180
že Ústava SR vôbec nepriznáva poslancom občianskoprávnu indemnitu,
alebo že ju priznáva, pričom rozsah indemnity treba určiť pomocou
výkladu platnej právnej úpravy.
Podľa Všeobecnej dôvodovej správy k návrhu ústavného zákona
č. 140/2004
Z.z.
cieľom
obnovenia
rovnováhy
v ústavnom
postaveníposlanca, ktorá sa nadmerne narušila schválením ústavného
zákona č.90/2001 Z.z. sa z čl. 78 ods. 2 vypúšťa jeho tretia (posledná) veta.
Z tejto citovanej časti dôvodovej správy možno odvodiť záver o tom,
že zámerom ústavodarcu bolo týmto krokom priznať poslancom Národnej
rady SR indemnitu aj pre prípady občianskoprávnej zodpovednosti.
3 KOMPARÁCIA ROZSAHU POSLANECKEJ INDEMNITY VO
VYBRANÝCH ŠTÁTOCH
V niektorých krajinách je rozsah indemnity vzťahujúci sa len na
rokovanie parlamentu a výborov, v iných sa vzťahuje na ich všeobecné
aktivity súvisiace s legislatívnou činnosťou.89 Porovnanie rozsahu
nezodpovednosti poslancov za výroky a hlasovanie (indemnity)
v krajinách EÚ a USA:
Belgicko: poslanci parlamentu nesmú byť stíhaní (trestnoprávne ani
občianskoprávne) alebo vyšetrovaní pre ich výroky v parlamente či
hlasovanie počas výkonu funkcie. Podliehajú však disciplinárnej právomoci
komory do ktorej patria. Nie je možné zbavenia imunity.
Dánsko: poslancov nie je možné stíhať (trestnoprávne ani
občianskoprávne) za ich vyjadrenia uskutočnené v súvislosti s výkonom ich
mandátu na pôde parlamentu. Podliehajú však disciplinárnej právomoci
komory. Môžu byť až na 14 dní zbavení možnosti zúčastniť sa zasadania
parlamentu. So súhlasom parlamentu je možné zbavenie imunity.
89
SYLLOVÁ J., MEDKOVÁ E., NEMETH M.: Rozsah poslanecké imunity ve vybraných státech,
Parlamentní institut České republiky, červenec 2006, Srovnávací studie č. 1.175, str. 4.
181
Estónsko: poslanci nie sú právne zodpovední za výroky a hlasovanie na
pôde parlamentu ani jeho orgánoch. Nie je možné zbavenie imunity.
Fínsko: poslanec nesmie byť za svoje názory vyjadrené na pôde
parlamentu alebo za svoje chovanie pri prejednávaní parlamentných
záležitostí trestne stíhaný ani obžalovaný. To platí pre trestnoprávnu
i občianskoprávnu zodpovednosť. Nemôže byť zbavený slobody za svoje
výroky, chovanie či hlasovanie na pôde parlamentu. So súhlasom 5/6
odovzdaných hlasov parlamentu je možné zbavenie imunity.
Francúzsko: aj tu platí trestnoprávna i občianskoprávna nezodpovednosť
za výroky a hlasovanie. Poslanci nesmú byť tresnoprávne stíhaní,
vyšetrovaní, zatknutí, držaní vo väzbe alebo súdený za svoje výroky či
hlasovanie. Podliehajú však disciplinárnym opatreniam predsedu komory.
Nie je možné zbavenie imunity.
Írsko: poslanci parlamentu nesmú byť vyšetrovaní či zadržaní za svoje
výroky či hlasovanie v parlamente. Výnimkou sú trestné činy velezrady
definované ústavou, závažné trestné činy alebo ohrozenie mieru.
Vyšetrovať alebo brať na zodpovednosť môže poslancov za ich konanie len
komora parlamentu. Nie je možné zbavenie imunity.
Taliansko: za hlasovanie a názory vyjadrené pri výkone funkcie poslancov
nemôžu byť títo trestnoprávne ani občianskoprávne stíhaní. Nie je možné
zbavenie imunity.90
Lotyšsko: platí trestnoprávna i občianskoprávna nezodpovednosť za
hlasovanie a prejavy v parlamente počas výkonu poslaneckého mandátu.
Nie je možné poslancov stíhať súdnou cestou ani v správnom konaní ani
v disciplinárnom konaní, okrem vedomého a lživého či urážlivého šírenia
tvrdení o súkromnom alebo rodinnom živote iných osôb. Nie je možné
zbavenie imunity.
90
Parlamentní institut České republiky, červenec 2006, Srovnávací studie č. 1.175, str. 4.
182
Luxembursko: platí trestnoprávna aj občianskoprávna nezodpovednosť za
hlasovanie a prejavy uskutočnené pri výkone mandátu. Nie je možné
zbavenie imunity.
Maďarsko: trestnoprávna aj občianskoprávna nezodpovednosť za
hlasovanie či stanoviská a názory vyjadrené v priebehu mandátu, okrem
prípadov porušenia štátneho tajomstva, ohovárania alebo urážky na cti.
Nemecko: trestnoprávna aj občianskoprávna nezodpovednosť za
hlasovanie či výroky v Spolkovom sneme (okrem členov Spolkovej rady
ktorí sú členmi zemských vlád a nemajú priznanú imunitu) s výnimkou
urážlivých ohováraní. Nie je možné zbavenie imunity.
Holandsko: platí trestnoprávna aj občianskoprávna nezodpovednosť za
ústne aj písomné prejavy na zasadnutiach parlamentu a jeho výboroch.
Poľsko: trestnoprávna aj občianskoprávna nezodpovednosť poslancov za
ich činnosť pri výkone mandátu vrátane prejavov a hlasovania. Poslanci sú
zodpovední len voči príslušnej komore, ktorá by ho mohla brať na
zodpovednosť ak by porušil práva tretích osôb a komora by súhlasila
s tým, aby bol poslanec podrobený zodpovednosti pred zákonom. Je
možné zbavenie imunity poslancov so súhlasom parlamentu.
Portugalsko: platí trestnoprávna, občianskoprávna aj disciplinárna
nezodpovednosť za hlasovanie a výroky pri výkone mandátu. Nie je možné
zbavenie imunity.
Rakúsko: za hlasovanie pri výkone funkcie členov Národnej rady (nie
Spolkovej rady) nie je možné týchto nijakým spôsobom (ani disciplinárne)
stíhať zo strany výkonnej moci. Za výroky vyjadrené pri výkone ich funkcie
(ústne a písomné) môžu byť disciplinárne stíhaní v rámci Národnej rady.
Grécko: platí trestnoprávna, občianskoprávna aj disciplinárna
nestíhateľnosť za hlasovanie aj výroky pri výkone parlamentných
183
povinností. Výnimkou z tohto pravidla je možnosť trestného stíhania za
ohováranie. Na to je ale potrebný súhlas parlamentu. Ak je súhlas
odopretý, alebo ak márne uplynie 45 dňová lehota od prijatia obvinenia
predsedom parlamentu pre jeho vyslovenie, nemožno už obvinenie
vzniesť. Riadenie vedie tzv. „Apelačný súd“. Nie je možné zbavenie
imunity.
Slovensko: za hlasovanie ani výroky uskutočnené v pléne a výboroch
parlamentu nie je možné poslancov trestnoprávne stíhať. Za ich výroky pri
rokovaní pléna parlamentu a vo výboroch parlamentu môžu byť
postihnutí v rámci disciplinárnej právomoci parlamentu. Nie je možné
zbavenie imunity (indemnity).
Slovinsko: trestnoprávna nezodpovednosť za hlasovanie a vyjadrenia
učinené pri rokovaní parlamentu alebo výboroch parlamnentu. Nie je
možné zbavenie imunity.
Španielsko: platí tu trestnoprávna, občianskoprávna aj disciplinárna
nezodpovednosť za názory vyslovené pri výkone mandátu poslancov. Nie
je možné zbavenie imunity.
Švédsko: za výroky a jednanie učinené počas výkonu mandátu poslancov
nie je možné bez súhlasu parlamentu vzniesť voči poslancom žalobu,
zbaviť ich osobnej slobody či obmedziť im osobnú slobodu pri pohybe po
území krajiny. Je možné zbaviť poslancov imunity za predpokladu súhlasu
5/6 prítomných a hlasujúcich poslancov.
Veľká Británia: trestnoprávna aj občianskoprávna nezodpovednosť za
vyslovené názory a jednanie učinené v súvislosti s výkonom povinností
člena parlamentu v rámci parlamentných činností. Podliehajú však
disciplinárnej právomoci komory parlamentu. Je možné zbaviť poslancov
imunity, ale len v obmedzenej miere (Defamation Act 1996). 91
91
Parlament ČR.
184
USA: členov parlamentu nemožno občianskoprávne ani trestnoprávne
stíhať pre ich vyjadrenia a prejavy učinené v rámci „legitímnej legislatívnej
činnosti“. Nie je možné zbavenie imunity.
Zhodnotenie: z uvedenej komparácie vyplýva, že vo všetkých krajinách
Európskej únie aj USA platí trestnoprávna exempcia (indemnita) členov
zákonodarného zboru za ich výroky spojené s výkonom funkcie
v parlamente a hlasovanie. Za tieto ani nemôžu byť zbavení imunity,
výnimkou je v niektorých prípadoch občiansko právna zodpovednosť za
výroky s úmyslom poškodiť alebo ublížiť niekomu svojím výrokom počas
vystúpenia v parlamente alebo výboroch parlamentu.
4 KOMPARÁCIA ROZSAHU POSLANECKEJ IMUNITY VO
VYBRANÝCH ŠTÁTOCH
Belgicko: člen parlamentu môže byť v priebehu zasadania parlamentu
vydaný na trestné stíhanie len so súhlasom komory parlamentu ktorej je
členom, výnimkou je pristihnutie pri spáchaní trestného činu. Pre iné
vyšetrovacie úkony (svedecké výpovede) nie je taký súhlas nutný. Existujú
však isté obmedzenia, napríklad pre vykonávanie domovej prehliadky
a zabavenie vecí, pretože tieto je možné vykonať len za účasti predsedu
príslušnej komory alebo ním povereného člena.
Pre určité procesné úkony sú zakotvené zvláštne záruky, napr. 1.
stíhanie v trestnej veci je možné zahájiť len na popud úradnej osoby
a príslušného štátneho činiteľa nie na popud súkromnej osoby, 2.
donucovacie opatrenia vyžadujúce súhlas príslušného sudcu v trestnej
veci možno počas zasadania parlamentu použiť len so súčasným súhlasom
prvého predsedu „Apelačného súdu“ – s výnimkou pristihnutia pri
spáchaní trestného činu, rozhodnutie o použití takého donucovacieho
opatrenia sa oznamuje predsedovi príslušnej komory, 3.dotknutý člen
komory môže v dobe zasadania vo všetkých štádiách vyšetrovania trestnej
veci požiadať príslušnú komoru, aby stíhanie zastavila, na čo je potrebný
súhlas dvojtretinovej väčšiny platných hlasov.
185
Zadržanie, zatknutie alebo súdne stíhanie člena parlamentu môže
byť počas doby zasadania parlamentu pozastavené, ak o to príslušná
komora parlamentu požiada. Pravidlá upravujúcu imunitu sa uplatňujú len
v období zasadania parlamentu. Nie je možnosť zbavenia imunity.
Dánsko: člena parlamentu nie je možné bez súhlasu parlamentu obžalovať
ani akýmkoľvek spôsobom obmedziť v osobnej slobode, výnimkou je
pristihnutie pri trestnom čine. Imunita trvá počas trvania mandátu
poslanca, je možné zbavenie imunity poslanca parlamentom.
Estónsko: člena parlamentu je možné trestne stíhať len na návrh
Justičného kancelára /úradná osoba poverená prieskumom zákonnosti
a ústavnosti zákonodarnej a výkonnej moci/ a so súhlasom väčšiny členov
parlamentu. Imunita trvá počas výkonu mandátu poslanca, je možné
zbavenie imunity poslanca parlamentom.
Fínsko: pre zadržanie alebo uväznenie poslanca je nutný súhlas
parlamentu, okrem prípadov že by bol poslanec podozrivý zo spáchania
trestného činu za ktorý je stanovený najmiernejší trest odňatia slobody na
6 mesiacov. Imunita trvá počas výkonu mandátu poslanca, je však možné
zbavenie imunity poslanca parlamentom.
Francúzsko: člena parlamentu nie je možné trestne stíhať ani stíhať
v správnom konaní bez súhlasu predsedníctva komory ktorej je členom
okrem prípadov kedy by bol člen parlamentu pristihnutý pri spáchaní
trestného činu. Aj v takom prípade sa ale obmedzenie slobody pre
poslanca počas zasadania parlamentu prerušujú, okrem výnimky kedy bol
poslanec zbavený imunity. Imunita trvá počas doby trvanie mandátu, je
možné zbaviť imunity poslanca parlamentu.
Írsko: členovia parlamentu sú chránení pred zatknutím alebo
vyšetrovaním zo strany súdu či iného orgánu po dobu pobytu na pôde
komory a po dobu cesty na zasadanie a zo zasadania. Imunita trvá od
oznámenia výsledkov volieb až do dňa, kedy mandát poslanca či senátora
zanikne. Nie je možné poslancov tejto formy imunity zbaviť.
186
Taliansko: okrem výnimky, kedy by bol poslanec zadržaný pri spáchaní
trestného činu alebo právoplatne odsúdený za trestný čin, nie je možné
bez súhlasu príslušnej komory parlamentu člena parlamentu podrobiť
trestno-procesným úkonom ako sú domová prehliadka, odposluchy ich
komunikácie, zadržanie korešpondencie a pod. Nesmie byť ani zatknutý
alebo inak zbavený osobnej slobody alebo držaný vo väzbe bez
predošlého súhlasu parlamentu. Imunita trvá počas výkonu mandátu, je
možné zbaviť imunity poslanca parlamentom. 92
Lotyšsko: poslanci nemôžu byť zatknutý ani podrobený domovej
prehliadke či inak byť obmedzený v osobnej slobode. Výnimkou sú
prípady, keby bol poslanec pristihnutý pri spáchaní trestného činu. Bez
súhlasu snemovne nie je možné zahájiť žiadne trestné ani správne
konanie. Imunita trvá počas výkonu mandátu poslanca, je však možné
zbavenie imunity so súhlasom parlamentu.
Výnimkou sú prípady, kedy by bol poslanec zdržaný pri spáchaní trestného
činu. Bez súhlasu snemovne nie je možné zahájiť trestné stíhanie ani
správne konanie. Imunita trvá počas výkonu mandátu, je možné zbaviť
imunity poslanca parlamentom.
Luxembursko: bez súhlasu parlamentu nie je možné poslanca v dobe
zasadania parlamentu trestne stíhať, zatknúť ani uväzniť. Výnimkou je
prípad, kedy by bol poslanec zadržaný pri spáchaní trestného činu.
V prípade že o to parlament požiada, väzba aj trestné stíhanie poslanca sa
odkladá behom funkčného obdobia parlamentu. Pravidlá uplatňujúce
imunitu sa uplatňujú len v období zasadania parlamentu, zbavenie imunity
poslanca parlamentom je možná.
Maďarsko: poslancov parlamentu nie je možné bez súhlasu parlamentu
stíhať pre trestné činy ani za správne delikty. Je ale možné, aby sa pre
správne konanie poslanec vzdal imunity sám svojím rozhodnutím. Súhlas
92
Parlament České republiky 2006, Srovnávací studie č. 1.175 str. 6-9.
187
parlamentu je potrebný pre úkony voči poslancom v trestnom konaní.
Zadržať poslanca možno len v prípade ak bol pristihnutý pri spáchaní
trestného činu. Imunita trvá počas výkonu mandátu poslanca, zbavenie
imunity je možné v prípade súhlasu 2/3 väčšiny prítomných poslancov.
Nemecko: trestné stíhanie alebo zadržanie člena Spolkového snemu je
možné len v prípade súhlasu spolkového snemu, výnimkou je možnosť
zadržania poslanca pri pristihnutí spáchaní trestného činu alebo behom
nasledujúceho dňa po spáchaní trestného činu. Súhlas Spolkového snemu
je nutný aj v prípade obmedzenia osobnej slobody. Na základe žiadosti
Spolkového snemu sa väzba aj akékoľvek iné obmedzenie osobnej slobody
poslanca zastavuje. Imunita platí počas výkonu mandátu, zbavenie
imunity je možné v prípade súhlasu Spolkového snemu.
Holandsko: imunita nie je upravená, platí iba zásada že o trestných činoch
aktuálnych i bývalých poslancoch spáchaných pri výkone mandátu
rozhoduje Najvyšší súd.
Poľsko: bez súhlasu komory parlamentu nie je možné trestné stíhanie
senátora, iba v prípade že by s tým súhlasil on sám. Bez súhlasu komory
ich nemožno ani zadržať alebo zatknúť, okrem prípadu kedy by bol
senátor pristihnutý pri spáchaní trestného činu. V prípade, že bolo trestné
stíhanie zahájené pred zvolením poslanca /senátora/ do funkcie,
prerušuje sa na žiadosť komory až do zániku mandátu. Premlčacia lehota
neplynie. Imunita platí odo dňa oznámenia výsledkov volieb do dňa kedy
mandát poslanca /senátora/ zanikne. Zbavenie imunity poslancov či
senátorov je možné so súhlasom ich komory.
Portugalsko: bez súhlasu parlamentu nesmie byť poslanec zadržaný alebo
zatknutý, iba v prípade ak by išlo o trestný čin, za ktorý je stanovený trest
odňatia slobody na viacej ako tri roky, alebo pokiaľ bol poslanec
pristihnutý pri spáchaní trestného činu. Na ďalšie stíhanie poslanca je
nevyhnutný súhlas parlamentu, okrem trestných činov s hranicou odňatia
slobody viac ako tri roky.
188
Rakúsko: člen Národnej rady nemôže byť bez jej súhlasu zatknutý, ibaže
by bol pristihnutý pri spáchaní trestného činu. Členovia Národnej rady
môžu byť trestne stíhaní, to však neplatí ak má toto stíhanie zjavnú
súvislosť s jeho politickou činnosťou. Imunita poslancov platí počas
výkonu mandátu, zbavenie imunity je možné so súhlasom Národnej rady.
93
Grécko: v priebehu volebného obdobia nie je možné poslanca stíhať,
zatknúť alebo držať vo väzbe či inak ho zbaviť slobody, okrem prípadov
kedy by bol pristihnutý pri spáchaní trestného činu. O vydaní poslanca na
trestné stíhanie rozhoduje parlament v lehote do troch mesiacov, ak ho
nevydá v tejto lehote, súhlas je odmietnutý. Imunita platí počas výkonu
mandátu, zbavenie imunity je možné so súhlasom parlamentu.
Slovensko: poslanci nepožívajú trestnoprávnu imunitu ani priestupkovú
imunitu. Na zadržanie poslanca však musí vydať súhlas plénum Národnej
rady SR, ak ho nevydá poslanec musí byť prepustený.
Slovinsko: bez súhlasu príslušnej komory parlamentu nie je možné
poslanca trestne stíhať ani zatknúť, okrem prípadu kedy by bol pristihnutý
pri spáchaní trestného činu, za ktorý hrozí odňatie slobody s dolnou
hranicou piatich rokov. Imunita trvá po dobu výkonu mandátu a je možné
zbavenie imunity so súhlasom parlamentu.
Španielsko: bez súhlasu príslušnej komory parlamentu nie je možné
poslancov trestne stíhať. Zadržaní môžu byť iba v prípade ak sú pristihnutí
pri spáchaní trestného činu. Pre trestné konanie je príslušná trestná
komora najvyššieho súdu. Zbavenie imunity poslancov je možné so
súhlasom parlamentu.
Švédsko: v prípade podozrenia zo spáchania trestného činu ktorý nesúvisí
s výkonom mandátu, je možné ho trestne stíhať. Avšak ustanovenia
právnych predpisov o zadržaní alebo väznení či obmedzení slobody sa
93
SYLLOVÁ J., MEDKOVÁ E., NEMTH M.: Rozsah poslanecké imunity ve vybraných státech,
Parlament České republiky 2006, Srovnávací studie č. 1.175, str. 6-9.
189
uplatňujú iba vtedy ak sa poslanec k činu priznal, ak bol pristihnutý pri
spáchaní trestného činu alebo ak činí spodná hranica hroziaceho trestu
najmenej dva roky odňatia slobody. Okrem toho môže byť poslanec
rozhodnutím súdu zbavený mandátu a to v prípade, že spáchal trestný čin
, ktorým preukázal, že je zjavne nevhodným pre výkon mandátu poslanca.
Veľká Británia: imunita poslancov sa na trestné konanie nevzťahuje,
v občianskoprávnych záležitostiach nie je možné poslanca zadržať94.
USA: senátorov ani členov Snemovne reprezentantov nie je možné
zadržať v dobe ich prítomnosti na zasadnutí príslušnej komory, ako aj
v dobe ich príchodu a návratu na zasadnutia. Výnimkou je prípad
velezrady, závažného trestného činu a porušenie verejného poriadku.
Ustanovenie sa ale chápe ako obsolentné, judikatúra z dosahu imunity
vylučuje všetky trestné činy. Imunita platí len po dobu trvania mandátu
a len na zasadaniach komory a pri cestách na zasadnutia a z nich95
Zhodnotenie:
Z uvedenej komparácie vyplýva, že v absolútnej väčšine skúmaných
štátov platí trestnoprávna imunita členov zákonodarného zboru, ktorú
možno výnimočne obmedziť len so súhlasom parlamentu. Výnimkou sú
len Írsko-kde platí pre poslancov imunita len na pôde parlamentu a na
cesto do a zo zasadania parlamentu, Švédsko - kde sa imunita nevzťahuje
na trestné čina ktoré nesúvisia s výkonom funkcie poslanca, Veľká Británia
- kde trestnoprávna imunita pre poslancov neexistuje, rovnako ako po
ostatnej novele Ústavy Slovenskej republiky nie sú poslanci Národnej rady
Slovenskej rady chránení trestnoprávnou imunitou. Ústava iba
podmieňuje ich prípadné zadržanie súhlasom parlamentu.
Dá sa teda konštatovať, že Slovenská republika patrí medzi výnimky
v uplatňovaní imunity voči členom zákonodarného zboru v Európskej únii.
94
Parlament České republiky 2006, Srovnávací studie č. 1.175 str. 7-9.
95
čl. 6 Ústavy Spojených štátov amerických.
190
5 VÝCHODISKÁ A MOŽNÉ RIEŠENIA IMUNITY V TRESTNOM
PRÁVE
Ako aj zo samotnej porovnávacej štúdie vyplýva, rozsah indemnity
/nestíhateľnosti za výroky a hlasovanie/ a imunity /nezodpovednosti za
konanie bez súhlasu parlamentu/ je v štátoch Európskej únie veľmi
podobný až takmer totožný.
Parlamentná indemnita má za úlohu chrániť poslancov a zabezpečiť
aby mohli plnohodnotne uplatňovať funkcie parlamentu voči iným
štruktúram verejnej moci, najmä výkonnej moci. Je možné konštatovať, že
okrem subjektov verejného práva už faktickou mocou disponujú
v spoločnosti aj subjekty súkromného práva, napríklad veľké
podnikateľské subjekty či nadnárodné spoločnosti.
Parlamentná imunita zabezpečuje ochranu poslancov pred zásahmi
výkonnej moci a ďalších subjektov verejnej moci a súkromnej sféry. Je
známy prípad, kedy vysoký predstaviteľ súdnej moci adresoval
predstaviteľovi zákonodarnej moci – poslancovi Národnej rady SR priamo
v parlamente vetu tohto obsahu: „Pôjdeš do basy ty ha...l“ ...
Domnievam sa, že ústavno-právna úprava trestnoprávnej imunity
ústavných činiteľov na Slovensku zodpovedala do ostatnej novely Ústavy
Slovenskej republiky normám a tradíciám obdobných demokratických
krajín v Európe a tiež vyhovovala požiadavkám kladeným na nerušený
výkon funkcie parlamentu a ostatných demokratických pilierov štátu
v pomeroch parlamentnej demokracie. Poslanci boli chránení imunitou
pred trestným stíhaním podmienenosťou súhlasu parlamentu, táto
podmienka však nebola absolútna, pretože v prípade nesúhlasu
parlamentu s trestným stíhaním poslanca mohol byť tento stíhaný po
skončení mandátu, pričom počas výkonu mandátu premlčacia doba
neplynula. Takto sa žiaden poslanec nemohol vyhnúť zodpovednosti za
svoje konanie, tak ako to bolo možné pred novelou ústavného zákona
č. 90/2001 Z.z. v roku 2001. Toto sa však zásadne zmenilo ostatnou
novelou Ústavy Slovenskej republiky účinnej od 1.9.2012.
191
Problematické by mohli byť otázky chápania občianskoprávnej
zodpovednosti za výroky predstaviteľov zákonodarnej moci v parlamente,
pretože ústava taxatívne hovorí len o trestnoprávnej ochrane za výroky
v parlamente a nie o občianskoprávnej. Skutočnosť, či podľa ústavy
poslanci podliehajú len disciplinárnej právomoci Národnej rady Slovenskej
republiky alebo aj občianskoprávnej zodpovednosti za svoje výroky
v parlamente by jednoznačne vyriešil prípadný precedens, ktorý by riešila
súdna moc až po ústavný súd.
Ešte zložitejšia situácia bola do ostatnej novely Zákona č. 372/1990
SNR o priestupkoch v oblasti priestupkovej imunity poslancov. Ústavný
zákon č. 210/2006 Z.z. sa do úpravy parlamentnej imunity zaviedol určitý
exces, keď do čl. 78 ods. 3 sa vložila veta, podľa ktorej možno prejednať
taký priestupok poslanca, o ktorom to ustanoví zákon. Negáciou tohto
ustanovenia bolo možné odvodiť, že za priestupky o ktorých to zákon
neustanoví, poslanec nebude niesť priestupkovú zodpovednosť...
Ostatnou novelou Zákona o priestupkoch bol tento problém a nejasnosť
odstránená.
Ustanovenie zákona č. 372/1990 Zb. v znení neskorších predpisov
vymedzuje podľa § 9 že konanie osôb požívajúcich výsady a imunity podľa
zákona alebo medzinárodného práva, nemožno ako priestupok prejednať.
Podľa tohto zákona však do ostatnej novely bolo možné prejednať
konanie poslanca Národnej rady Slovenskej republiky, ktoré bolo
priestupkom spáchaným porušením zákazu požívať alkoholické nápoje
alebo iné návykové látky pri vykonávaní činnosti, pri ktorej by mohlo dôjsť
k ohrozeniu života, zdravia alebo poškodeniu majetku.
Takáto ústavná a právna úprava priestupkovej imunity poslancov
nebola jednoznačná a bolo potrebné ju upraviť novelou. Najvhodnejšou
bola taká úprava, ktorá úplne zbavila poslancov zákonodarného zboru
priestupkovej imunity. Pred schválením novely som považoval za možné
dve riešenia:
192
Prvá možnosť bola úplne zbaviť poslancov priestupkovej imunity
s tým, že jej prejednanie a prípadný postih by príslušné správne orgány
mohli vykonávať len v čase kedy nezasadá parlament a tiež nie v čase kedy
je poslanec na ceste do parlamentu z dôvodu účasti na rokovaní pléna
alebo výboru. Takto zmeškaný čas prejednania priestupku by nebol mal
vplyv na priebeh premlčacej doby na prejednanie priestupku.
Druhá možnosť na riešenie priestupkovej imunity poslancov bola
zverenie riešenia priestupkov do kompetencie mandátového
a imunitného výboru parlamentu tak ako je to aj v niektorých krajinách vo
svete. Táto možnosť by však bola komplikovanejšia s ohľadom na možnú
predpojatosť členov výboru a tiež zložitosť správneho či disciplinárneho
konania v niektorých prípadoch.
Najmä otázky priestupkovej imunity boli až do novely
priestupkového zákona oprávnene predmetom diskusie v spoločnosti
a niektoré prípady kedy sa poslanci vyhli priestupkovému postihu za svoje
konanie
boli
bezprecedentné
a v demokratickej
spoločnosti
neakceptovateľné.
ZÁVER
Vo svojej práci som sa snažil v rámci priestoru seminárnej práce
analyzovať historický pôvod imunity vybraných činiteľov moci od jej
pôvodu až po jednotlivé etapy nášho vývoja.
Následne som charakterizoval rozsah súčasného stavu indemnity
a imunity v Slovenskej republike ako aj problémy s tým spojené.
Porovnaním stavu indemnity a imunity vo vybraných štátoch Európy
a v USA som zároveň poukázal na ich uplatňovanie v ostatných
demokratických krajinách.
V závere práce som analyzoval problémy spojené s uplatňovaním
imunity v našich pomeroch a naznačil možné východiská a riešenia.
193
Vo verejnej mienke sa živí predstava o parlamentnej imunite ako
o niečom nadbytočnom a časovo prežitom. Túto tému často okrem
novinárov a laickej verejnosti živia aj politici samotní, ktorí v snahe zapáčiť
sa svojim voličom vyhľadávajú populistické témy bez ohľadu na ich
opodstatnenosť a najmä erudovanosť a racionálnosť.
Imunita vybraných ústavných činiteľov má za cieľ chrániť ich pri
výkone ich funkcie pred neoprávnenými zásahmi, mala by však mať len
taký rozsah ktorý je v demokratickej spoločnosti nevyhnutný. Existuje ešte
priestor „de constitutione ferenda“ pre zdokonalenie priestoru imunity
v našich pomeroch, najmä imunity sudcov ústavného súdu
a občianskoprávnej imunity poslancov. Úpravy by sa však mali uskutočniť
po dôkladnej, erudovanej a racionálnej úvahe v odborných kruhoch, ktoré
by boli ochotné akceptovať aj politické reprezentácie a sudcovský stav.
Monografie a učebnice:
1. ČIČ, M. a kol.: Komentár k Ústave Slovenskej republiky. Eurokódex
Žilina : 2012, 827 s., ISBN 978-80-89447-93-0
2. DRGONEC J.: Ústava Slovenskej republiky – komentár. 3. prepracované
a rozšírené vydanie. Šamorín: Heuréka, 2012, 1620 s., ISBN 80-8912273-8
3. IVOR J. a kol.: Trestné právo hmotné, všeob. časť 1., str. 74, Iura
edition 2006, ISBN: 80-8078-099-4
4. IVOR J. a kol.: Trestné právo hmotné, všeob. časť 1., str. 74, Iura edition
2006, ISBN: 80-8078-099-4
5. IVOR J. a kol.: Trestné právo hmotné, Všeobecná časť, Druhé, doplnené
a prepracované vydanie 1., Edícia učebnice, 2010, 532 s. ISBN 978-808078-308-2
194
6. IVOR J. a kol.: Trestné právo hmotné, Všeobecná časť, Druhé doplnené
a prepracované vydanie 2., Edícia učebnice, 2010, 625 s., ISBN 978-808078–308-2
7. IVOR J. a kol.: Trestné právo procesné, Druhé, doplnené
a prepracované vydanie, Edícia učebnice, 2010, 1049 s. , ISBN 978-808078-309-9
8. IVOR J. a kol.: Trestné právo hmotné. Všeobecná časť 1., Edícia
učebnice, 2006, 530 s. ISBN 80-8078-099-4
9. IVOR J. a kol.: Trestné právo hmotné. Všeobecná časť 2., Edícia
učebnice, 2006, 607 s. ISBN 80-8078-099-4
10. BURDA, ČENTÉŠ, KOLESÁR, ZÁHORA et.al.: „Trestný zákon všeobecná
časť – komentár 1.diel“, 1.vydanie, Praha. C.H.Beck 2010, 1130 s. ISBN
978-807-400-324-0
11. BURDA, ČENTÉŠ, KOLESÁR, ZÁHORA a kol. Trestný zákon. Osobitná
časť. Komentár II.diel, 1. vydanie, Praha: C.H.Beck, 2011, 1608 s. ISBN
978-80-7400-394-3
12. MAŠLANYOVÁ D. et.al. Trestné právo hmotné-všeobecná a osobitná
časť. Plzeň: Aleš Čeněk, 2011. s. 496, ISBN 978-80-7380-338-4
13. ŠIMOVČEK I. et al.: Trestné právo procesné. Plzeň : Aleš Čeněk, 2011,
s. 479, ISBN 978-80-7380-324-7
14. MINÁRIK Š. a kol.: Trestný poriadok – stručný komentár, Druhé,
prepracované a doplnené vydanie. Yura edition 2010. s. 1992, ISBN
978-80-8078-369-3
15. STIFFEL H., TOMAN P., SAMAŠ O., Trestný zákon. Druhé, prepracované
a doplnené vydanie. Iura edition. 2010. 938 s., ISBN 978-80-8078-3709
195
Odborné články:
1. DRGONEC J.: Indemnita poslancov Národnej rady SR: Pokusy o zmenu
ústavy a absentujúce kritériá pre uplatnenie platnej úpravy, Justičná
revue č. 8-9/2008 roč. 60, Ministerstvo spravodlivosti
2. BALOG B.: Imunita sudcov Ústavného súdu Slovenskej republiky po
ostatnej novele Ústavy Slovenskej republiky. Zborník Akademické
akcenty, PEVŚ FP Bratislava 2012
3. SYLLOVÁ J. a kol.: Rozsah poslanecké imunity ve vybraných státech,
Parlament České republiky 2006, Srovnávací studie č. 1.175
Právne predpisy a medzinárodné dokumenty:
1. Ústava Slovenskej republiky - Zákon č. 460/1992 v znení neskorších
predpisov
2. Zákon o priestupkoch č.372/1990 Zb. v znení neskorších predpisov
3. Vyhláška ministra zahraničným vecí
o konzulárnych stykoch č. 32/1969 Zb.
4. Ústava Spojených štátov amerických
Iné zdroje – Dostupné na internete:
1. http://www.nrsr.sk
2. http://www.vikipedia.sk
JUDr. Peter OŠVÁTH
Externý doktorand
Fakulta práva
Bratislava
196
o Viedenskom
dohovore
KORUPCIA V POLICAJNOM ZBORE PRI RIEŠENÍ
DOPRANÝCH PRIESTUPKOV
Tomáš PETKO
Abstrakt: Článok je zameraný na identifikáciu príčin a podmienok vzniku
a existencie korupcie v policajnom zbore pri riešení dopravných priestupkov na
strane príslušníkov policajného zboru a na strane páchateľov priestupkov.
V príspevku sú tiež rozobraté jednotlivé formy alebo druhy prejavu korupcie.
V záverečnej časti sú navrhnuté riešenia problémov za účelom ďalšej diskusie
a prípadného uvedenia do praxe.
Kľúčové slová: Korupcia, Policajný zbor, Dopravné priestupky, Príčiny vzniku
korupcie
ÚVOD
Z historického hľadiska bola korupcia vždy prítomná vo verejnom
živote, nie je tomu inak ani v PZ SR. Tak ako normy trestného práva, aj
normy správneho práva a ich sankcie majú za úlohu definovať protiprávne
konanie zamedziť páchaniu protiprávnych činov (na úrovni premávky na
pozemných komunikáciách), „odstrašiť“ potencionálnych páchateľov
protiprávnych činov, potrestať ich páchateľov a tým v konečnom dôsledku
ochrániť spoločnosť, v tomto prípade jej časť – účastníkov cestnej
premávky. Preto korupcia v orgáne verejnej moci, ktorý dohliada na
dodržiavanie noriem upravujúcich pravidlá premávky na pozemných
komunikáciách nie je len konaním poškodzujúcim verejný záujem
v ekonomickej sfére, ale je podľa názoru autora konaním ohrozujúcim
najdôležitejšie právom chránené záujmy. V tomto článku sa autor pokúsi
zistiť príčiny a identifikovať podmienky korupcie v policajnom zbore pri
riešení dopravných priestupkov, objasniť druhy korupcie existujúce v tejto
oblasti a navrhnúť riešenia problému.
197
1 IDENTIFIKÁCIA PRÍČIN A PODMIENOK KORUPCIE V PZ SR
PRI RIEŠENÍ DOPRAVNÝCH PRIESTUPKOV
Pri identifikácií príčin a podmienok korupcie je potrebné
problematiku rozobrať z dvoch pohľadov. Pri korupčnom správaní je vždy
potrebná súčinnosť dvoch strán. V prípade korupcie v PZ SR na úseku
riešení dopravných prostriedkov sú to spravidla účastník cestnej premávky
a príslušník PZ. Na účely článku teda rozdelíme podmienky a príčiny
korupcie pri riešení dopravných priestupkov na dôvody na strane
účastníka cestnej premávky a dôvody na strane príslušníka PZ.
1.1. Dôvody pre korupčné správanie na strane účastníkov
cestnej premávky
Podľa názoru autora je v Slovenskej republike a v postsocialistických
krajinách Európy stále najväčším dôvodom pre korupčné správanie jeho
historická vžitosť. Aj napriek tomu, že v období socialistických diktatúr
mala korupcia iné formy (tzv. rodinkárstvo, korupcia vo forme
poskytovania protislužieb), bolo náročné získať určité výhody bez
korupčného správania. Navyše, korupcia bola tiež mocenským nástrojom
a bola používaná vo všetkých oblastiach verejného života, vysokú politiku
nevynímajúc. Je prirodzené, že v tak reštriktívnom sociálnom prostredí,
akým bol socialistický režim, ľudia hľadali spôsob uspokojenia
nadštandardných potrieb. Nadštandardné potreby však nemuseli striktne
znamenať potreby, ktoré sa vymykajú určitým racionálnym štandardom,
v tomto prípade išlo o bežné potreby modernej spoločnosti, ktoré boli
potláčané z dôvodov udržania poslušnosti a ideológie. Bez korupčného
správania bolo často nemožné takéto potreby uspokojiť. Takáto silná
sociálna vžitosť princípov uspokojovania nadštandardných potrieb podľa
názoru autora pretrvá niekoľko generácií. S touto problematikou súvisí
tiež prirodzená vlastnosť človeka, laicky povedané, hľadať jednoduchšiu
cestu. Čím je však spoločnosť vyspelejšia, tým viac dokáže edukačným
systémom a rozvinutosťou a vžitosťou morálnych hodnôt potlačiť túto
ľudskú vlastnosť. Dovolíme si však tvrdiť, že v dnešnej dobe neexistuje
198
spoločnosť dostatočne vyspelá na to, aby takéto správanie obmedzila na
nepatrnú mieru. Nezanedbateľný faktorom je však tiež dostupnosť
uspokojenia nadštandardných potrieb človeka. S tým súvisí ekonomická
situácia populácie a dostupnosť uspokojenia potrieb spôsobmi, ktoré sú
v súlade s právnym poriadkom a morálnymi normami. Vyššie uvedený
teoretický rozbor je možné aplikovať aj na problematiku korupcie zo
strany účastníkov cestnej premávky. Po prvé, v súčasnej spoločnosti je
väčšina foriem korupcie považovaná za bežnú prax a preto ani účastník
cestnej premávky pri spáchaní dopravného priestupku neuvažuje
nekorupčne. Po druhé, je často krát jednoduchšie správať sa korupčne
a tým sa vyhnúť priestupkovému konaniu, ktoré je finančne a časovo
náročnejšie. Tým sa dostávame k ďalšiemu z dôvodov korupčného
správania sa na úseku dopravných priestupkov. V dnešnej dobe je
finančne výhodnejšie správať sa korupčne ako strpieť správnu sankciu.
Podľa Štatistického úradu SR bola za tretí kvartál roku 2012 priemerná
mesačná mzda zamestnanca v hospodárstve SR 782 Eur.96Podľa
sadzobníka pokút ukladaných v blokovom konaní za priestupky proti
bezpečnosti a plynulosti cestnej premávky podľa § 22 zákona Slovenskej
národnej rady č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších
predpisov, spáchané porušením zákona č. 8/2009 Z. z. o cestnej premávke
a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov
účinného od 1. januára 2012 pri prekročení hmotnosti prepravovaného
nákladu nad 35% povolenej hmotnosti hrozí páchateľovi priestupku
sankcia vo forme finančnej pokuty až do výšky 650 Eur. V prípade
spáchania takéhoto priestupku by páchateľovi s priemernou mesačnou
mzdou zamestnanca v hospodárstve SR po zaplatení takejto sankcie
zostalo 132 Eur z mesačného príjmu. Preto bude v jeho záujme správať sa
korupčne a takejto sankcii sa vyhnúť. Aj napriek tomu, že návrhom
možných riešení sa budeme venovať v poslednej kapitole, je potrebné
poznamenať, že z hľadiska efektivity správnych sankcií musí existovať
proporcionalita, musia teda byť úmerné priemernej mzde a tiež závažnosti
96
Dostupné na internete: http://portal.statistics.sk/showdoc.do?docid=48053.
199
priestupku, preto podľa názoru autora nie je vhodné znižovať sankcie vo
forme peňažnej pokuty.
Ďalším z dôvodov korupčného správania sa účastníkov cestnej
premávky je miera zistiteľnosti korupcie. Keďže korupcia existuje takmer
vždy medzi dvoma stranami a obe majú na korupčnom správaní záujem, je
veľmi zložité korupčné správanie odhaliť a objasniť spáchanie trestného
činu korupcie. Preto je vzhľadom na vyššie opísané dôvody korupčného
správania sa výhodnejšie správať sa korupčne a teda podstúpiť relatívne
malé riziko zistenia trestného činu korupcie.
1.2. Dôvody pre korupčné správanie sa na strane
príslušníkov PZ SR pri riešení dopravných priestupkov
Keďže pri riešení dopravných priestupkov sú príslušníci PZ tou
stranou korupčného vzťahu, ktorá plnenie, na ktoré nemá nárok prijíma
(najčastejšie vo forme úplatku) za protislužbu, je jednoznačné, že
motiváciou k takémuto konaniu je finančná situácia, platové pomery
a ohodnotenie príslušníka PZ. Platové pomery radových príslušníkov PZ SR
sa v priemere pohybujú na úrovni okolo 700 Eur brutto. Je jednoznačné,
že v dnešnej dobe takáto mzda nie je postačujúca a v prípade príslušníka
orgánu verejnej moci, pre ktorého v zásade tak isto platia dôvody
korupčného správania opísané v predošlej kapitole, takáto výška mzdy
motivuje príslušníkov PZ úplatok prijať. V takomto prípade psychologický
element zadosťučinenia a verejnej služby spoločnosti, ktoré sú spojené
s poslaním takéhoto druhu zamestnania v zásade nebudú prevažovať nad
konzumným chápaním spoločnosti a jej prevládajúcimi hodnotami. Okrem
iného je to spôsobené aj čoraz častejšie vyslovovaným negatívnym
názorom na PZ a jeho kompetentnosť, ktorý prirodzene potláča vnútornú
morálnu sebareflexiu príslušníkov PZ. V takom prípade väčšinou dôjde
k rezignácii na tieto hodnoty, prípadne príslušníci PZ v mladšom veku
tieto hodnoty vôbec nenadobudnú. Postavenie policajta v spoločnosti
vyplýva formálne zo zákona. Sociálne uznanie a prestíž policajnej profesie
ako neformálne ukazovatele postavenia polície v spoločnosti sú však
200
určované aj obrazom, ktorý si o polícii utvára obyvateľstvo.97 Prichádza
teda do úvahy, ak je predmetom diskusie majoritná časť príslušníkov PZ,
jedine vysoké finančné ohodnotenie ako spôsob predchádzania prijímania
úplatku. Podobný princíp bude spravidla platiť aj pre iné formy korupcie.
Ďalším z dôvodov korupčného správania príslušníkov PZ pri riešení
dopravných priestupkov je nízka miera kontrolovateľnosti. Hliadka sa,
okrem iného, spravidla vždy skladá z dvoch policajtov, ktorí často slúžia
spolu a vytvárajú si priateľské vzťahy, títo si teda vzájomne nebudú
vytvárať prekážky pre korupčné správanie. Nízka kontrolovateľnosť
policajtov spočíva aj v relatívne veľkej miere rozhodovacích právomocí čo
sa výšky alebo druhu sankcií týka. Z právneho predpisu im totiž vyplýva
možnosť v priestupkovom konaní páchateľa napomenúť a neudeliť mu
peňažnú pokutu v blokovom alebo správnom konaní. Táto možnosť
znižuje možnosť objasnenia korupčného správania, pretože vonkajší
pozorovateľ môže vidieť páchateľa priestupku, ako je riešený za spáchanie
priestupku, no nemôže mať vedomosť o tom, či je tento páchateľ riešený
len napomenutím, ktoré by ale z dikcie zákona malo predchádzať
finančnej alebo inej sankcii, a až v prípade, že toto nie je postačujúce, mal
by policajt pristúpiť k sankcii, alebo je páchaný trestný čin korupcie
a páchateľ priestupku poskytuje plnenie, na ktoré policajt nemá nárok
a naopak. Samozrejme, autor považuje peňažnú pokutu správne za
sekundárny spôsob riešenia priestupkov a právnu úpravu týkajúcu sa
problematiky za primeranú. Ak už však príslušník PZ pristúpi k udeleniu
peňažnej pokuty, má relatívne veľké moderačné oprávnenia a preto je
často možné policajtovi ponúknuť určité plnenie v prípade, ak výšku
pokuty zníži. V takomto prípade je takisto veľmi náročné dokázať
spáchanie trestného činu korupcie. Je teda možné tvrdiť, že všetky vyššie
uvedené dôvody pre korupčné správanie neexistujú samostatne, ale
v úzkom spojení, preto aj napriek eliminácii parciálneho predpokladu pre
vznik korupcie nenastupuje želaný efekt. V boji s korupciou v rozoberanej
problematike je preto potrebné prijímať plošné opatrenia riešiace celú
škálu podmienok vzniku korupčného správania. To však bude predmetom
poslednej kapitoly.
97
Čírtková L. Policejní psychologie. Plzeň : Aleš Čeněk. 2006. s. 274.
201
2 DRUHY KORUPCIE PRI RIEŠENÍ DOPRAVNÝCH
PRIESTUPKOV Z HĽADISKA VONKAJŠIEHO PREJAVU
Jedným z najčastejších druhov korupcie pri riešení dopravných
priestupkov je tzv. úplatkárstvo. Napriek všeobecnému názoru, že
z hľadiska nebezpečnosti jednotlivého činu je táto forma korupcie
najmenej nebezpečná a negatívne ovplyvňuje verejný záujem najmenej,
z hľadiska rozšírenosti je možné tvrdiť, že úplatkárstvo je pri riešení
dopravných priestupkov najvážnejší druh korupcie a to práve pre
početnosť výskytu tohto druhu. Úplatkárstvo je pri riešení dopravných
priestupkov možné vidieť najmä pri tzv. konaní „bez bločka“. V tomto
prípade pôjde spravidla o uloženie peňažnej sankcie za priestupok, pričom
v prípade, že páchateľ priestupku nemá dostatočné finančné prostriedky
alebo nie je ochotný finančnú pokutu uhradiť v plnej výške, často sa stáva,
že buď páchateľ alebo príslušník PZ navrhnú tzv. konanie bez bločka, kedy
je „sankcia“ výrazne znížená, keďže však páchateľ nedostane doklad
o zaplatení pokuty v blokovom konaní, príslušník PZ si prijaté peniaze
spravidla ponechá. Takéto konanie napĺňa znaky skutkovej podstaty
trestného činu korupcie. Ďalším zo spôsobov, ktorým sa úplatkárstvo pri
riešení dopravných priestupkov prejavuje je často prípad, kedy
páchateľovi hrozí odobratie alebo zadržanie vodičského oprávnenia.
V prípade poskytnutia a prijatia úplatku je páchateľovi ponechaný
vodičský preukaz. Znova ide o poskytnutie vzájomného plnenia, na ktoré
žiadna zo strán nemá právny nárok. Ako už bolo v predošlých kapitolách
spomenuté, spôsobom, ktorým sa realizuje úplatkárstvo je tiež prípad,
keď za úplatok, ktorého výška je menšia ako výška peňažnej pokuty je
páchateľ riešený napomenutím, ktoré v takom prípade nie je postačujúce,
nie pokutou.
Ďalším zo spôsobov korupčného správania je klientelizmus.
V prípadoch riešenia dopravných priestupkov však z podstaty veci vyplýva,
že táto forma korupčného správania sa nevyskytuje.
202
Iným zo spôsobov korupcie sú tzv. „protislužby“ alebo protislužby
v prospech tretej osoby. V praxi často dochádza k situáciám, kedy pri
riešení dopravných priestupkov páchateľ poskytne príslušníkovi PZ určitú
službu za zníženie alebo neudelenie správnej sankcie. Spravidla pôjde
o páchateľov v zamestnaniach alebo povolaniach s určitým vplyvom, ako
lekár, advokát, zamestnanec verejnej správy alebo osoby na vysokých
pozíciách úspešných obchodných spoločností.
Rodinkárstvo ako jedna z najnebezpečnejších foriem korupčného
správania sa odohráva najmä na dopravných inšpektorátoch, kde pri
riešení dopravných priestupkov je určitým spôsobom zvýhodnená osoba
s istým rodinným zázemím alebo vplyvom.
3 NÁVRHY RIEŠENÍ KORUPCIE V PZ PRI RIEŠENÍ
DOPRAVNÝCH PRIESTUPKOV
Ako už bolo v predošlých kapitolách práce naznačené, v rozoberanej
oblasti verejného života je zistiteľnosť a objasniteľnosť korupcie veľmi
náročná. Spravidla vo všetkých prípadoch korupcie pri riešení dopravných
priestupkov je prospech obojstranný, či už v prípade poskytovania
úplatkov, protislužieb ale tiež pri rodinkárstve. Navyše objemnosť tejto
agendy je veľmi veľká a aj z tohto dôvodu je zložité sledovať individuálne
prípady. V prípadoch protislužieb môže byť časový odstup medzi napr.
neuložením sankcie a reálnym poskytnutím protislužby veľký čo tiež
sťažuje objasniteľnosť takejto formy korupcie. Aj napriek tomu že
v takomto prípade pre naplnenie skutkovej podstaty trestného činu
korupcie postačí aj prísľub, je náročné takéto konanie preukázať. Na
základe rozobraných príčin a dôvodov vzniku korupcie je dôvodné tvrdiť,
že čiastkové riešenia nebudú postačujúce pre odstránenie korupcie
v Slovenskej republike na zanedbateľnú mieru. Je však nutné povedať, že
termín použitý v predošlej vete, teda zanedbateľná miera, je použitý pre
účely diskusie. Podľa názoru autora neexistuje zanedbateľná miera
korupcie, reálne však nie je možné korupciu úplne odstrániť, keďže
korupčné správanie je prirodzenou súčasťou povahy človeka.
203
V tejto časti sa autor pokúsi navrhnúť riešenia na odstránenie
parciálnych dôvodov vzniku korupcie. Je však znova potrebné podotknúť,
že riešenie problému korupcie v akejkoľvek oblasti, a teda aj v oblasti
riešenia správnych deliktov, musí byť systematické, riešenia musia
pokrývať celé spektrum podmienok a príčin vzniku a existencie korupcie.
V reakcii na prvý z dôvodov alebo príčin korupcie pri riešení
dopravných priestupkov, teda na sociálnu vžitosť korupcie, ekonomickú
vyspelosť populácie a uspokojovanie potrieb je potrebné poznamenať že
tento dôvod korupčného správania je jedným z najsilnejších o čom
vypovedá aj prieskum Transparency International. „Podľa najnovšieho
vydania svetového rebríčka vnímania korupcie z roku 2012
od
Transparency International skončilo Slovensko na 62.mieste zo 176
hodnotených krajín. Je to piate najhoršie umiestnenie z krajín Európskej
únie, kde horšie skončili Rumunsko, Taliansko, Bulharsko a Grécko. Podľa
rebríčka, ktorý reflektuje úroveň vnímanie podnikateľov a expertov z roku
2011 a úvodu 2012, je z krajín V4 najlepšie Poľsko (41.miesto), potom
Maďarsko (46.) a Česká republika (54.). Celkovo najčistejšími krajinami sú
podľa rebríčka Nový Zéland, Dánsko a Fínsko. Naopak,
najskorumpovanejšími sú Afganistan, Severná Kórea a Somálsko.“98
98
Dostupné na internete: http://www.transparency.sk/sk/vystupy/rebricky/#CPI
204
Prehľadne je to možné vidieť aj na vyššie uvedenom zobrazení, kde
sýto červená farba zobrazuje vnímanie korupcie obyvateľmi vo veľkej
miere, naopak, slabo žltá farba zodpovedá vnímaniu korupcie v najnižšej
miere.99
Tento prieskum podporuje teóriu, že v preukázateľnejšie
chudobnejších a menej vyspelých krajinách, často krajinách s históriou
diktátorských alebo nedemokratických režimov, je korupcia vnímaná ako
výrazná a spôsobujúca problémy. To sa týka aj Slovenskej republiky. Aj
napriek tomu, že SR vstúpila v roku 2004 do Európskej únie, čo výrazne
ovplyvnilo vývoj korupcie v pozitívnom zmysle, korupcia naďalej ostáva
problémom.
Na vyššie uvedenom grafe, zobrazujúcom vnímanie korupcie na
Slovensku v rokoch 1998 až 2011 je možné vidieť, že úroveň vnímania
korupcie je v Slovenskej republike takmer rovnaká v dnešnej dobe, ako
v roku 1998. Podľa názoru autora je to však spôsobené vývojom názorov
na korupciu, osvetou a tiež zmenou legislatívy a objasnenosťou
korupčných prípadov. Od roku 2004 do roku 2008 je možné vidieť nárast
vnímania korupcie, čo je však spôsobené práve vstupom Slovenska do EÚ
99
Dostupné na internete: http://www.transparency.sk/sk/vystupy/rebricky/#CPI
205
a prebratím záväzkov Slovenskou republikou voči EÚ týkajúcich sa
zavedenia protikorupčných opatrení. Autor pripisuje tento nárast tiež
faktu, že korupcia bola v tomto období diskutovaná v médiách
a v slovenskej spoločnosti sa začal formovať negatívny názor na korupciu.
Od roku 2008 je možné vidieť pokles indexu vnímania korupcie na
Slovensku. Príčinou toho je podľa názoru autora zlepšenie ekonomickej
situácie v krajine, aktívne riešenie korupčných káuz na Slovensku, celková
zmena vnímania korupcie a čoraz častejší odmietavý prístup ku
korupčnému správaniu.
Je teda dôvodné predpokladať, že pri udržaní podobného štandardu
bude index vnímania korupcie naďalej klesať. Je však potrebné pokračovať
v boji s korupciou na rôznych úrovniach. V prvom rade je dôležitá osveta
a výchova mládeže, ktorá už môže prísť do styku s korupciou. Pokiaľ bude
mladistvým počas výchovy prezentovaná korupcia ako negatívny jav, pri
prvých stretnutiach budú korupciu odsudzovať, nie chápať tento fenomén
ako prirodzenú súčasť spoločenského života. Autor preto navrhuje zaviesť
do stredoškolského vzdelávacieho procesu do učebných osnov predmetov
ako Etická výchova alebo Náuka o spoločnosti a im príbuzným predmetom
časť učebnej matérie, ktorá bude venovaná korupcii. Z hospodárskeho
hľadiska to môže zvýšiť náklady na školenia pedagógov, parciálnu zmenu
učebných osnov a vytvorenie študijných materiálov. Pozitívum je však vo
formovaní postojov ku korupcii už v skorom veku človeka. Tieto sa potom
prejavia vo všetkých oblastiach verejného života, a teda aj pri korupčnom
správaní sa páchateľov dopravných priestupkov.
Podstatnejšie sú však podľa názoru autora práve príčiny korupčného
správania sa príslušníkov PZ pri riešení páchateľov dopravných
priestupkov. Na nich by mali byť kladené najväčšie nároky, čo sa
nekorupčného správania sa týka. Ako bolo v predošlých kapitolách
naznačené, spoločnosť vníma príslušníkov PZ často v negatívnom smere,
preto je rezignácia na verejne prospešné povolanie a jeho idey bežná.
Riešenia v tomto prípade musia ovplyvniť vnímanie policajného zboru
v spoločnosti, ale aj postoj samotných policajtov. Zmena postoja
206
spoločnosti voči PZ je náročný proces, v ktorom musí spoločnosť
nadobudnúť dôveru voči PZ a to najmä popularizáciou pozitívnych
výsledkov, reálnymi výsledkami práce atď. Dôležitým faktorom je znova
zmena vnímania profesie v detskom veku. Existujú určité formy
propagácie povolania policajta, ktoré sa vykonávajú vo forme seminárov
na základných školách, prípadne počas Dňa polície, toto však podľa názoru
autora nie je dostačujúce. Z pohľadu postoja policajtov voči svojmu
povolaniu je potrebné predchádzať spomínanej rezignácii na idey
povolania. To je podľa názoru autora možné z psychologického hľadiska
dosiahnuť školeniami príslušníkov PZ akreditovanými psychológmi. Tieto
školenia by však mali byť vykonávané systematicky v pravidelných
intervaloch určených psychológom. Celoživotné vzdelávanie príslušníkov
PZ by však nemalo byť obmedzené len na psychologické školenia.
Vzdelávanie v oblasti prejavov korupcie, spôsobov predchádzania
korupcie a následkov korupcie by nemali chýbať. Z ekonomického hľadiska
vzniknú relatívne veľké náklady na takéto vzdelávanie policajtov, tieto
však budú pomerné k miere zníženia korupčného správania. Doteraz sme
sa zameriavali na určitú sebakontrolu pri korupčnom správaní alebo
vlastné sebauvedomenie páchateľa dopravného priestupku a príslušníka
PZ riešiaceho dopravný priestupok toho ktorého páchateľa. Išlo teda
o kontrolu vnútornú. Takýto druh kontroly však nie je v dnešnej
spoločnosti dostačujúci. Na prevenciu a represiu korupcie je potrebná aj
kontrola vonkajšia. Tým sa pri vzťahu dvoch subjektov, ktoré pri riešení
dopravného priestupku prichádzajú do kontaktu, myslí tretí, kontrolný
subjekt. Týmto subjektom bude spravidla iný príslušník PZ poverený
vykonávaním kontroly na úseku korupcie. Ďalším zo spôsobov vonkajšej
kontroly korupcie v policajnom zbore by mohlo byť striedanie služieb.
Príslušníci PZ by sa pri riešení dopravných priestupkov mali v tímoch
striedať. Tým by bola obmedzená možnosť správať sa korupčne, často krát
by totiž v nadväznosti na predošlý odsek mohol byť striedaný policajt
povereným „agentom“, ktorý má za úlohu objasňovať korupciu. Riešením
problému korupcie by tiež mohlo byť zavedenie vysokých odmien pri
207
nahlasovaní a pomoci pri objasňovaní korupcie. V USA podobný systém
funguje pri nahlasovaní daňových únikov a je možné povedať, že úspešne.
Odmeny by mohli byť financované priamo z vybraných peňažných pokút,
ktoré by neboli súčasťou štátneho rozpočtu, ale súčasťou systému boja
proti korupcii.
Z trestno-procesného hľadiska by podľa autora mali byť pri ukladaní
trestov za spáchanie trestných činov korupcie preferované alternatívne
tresty, najmä trest povinnej práce. V niektorých západných štátoch (USA,
Veľká Británia) fungujú v rámci tzv. D.O.C., teda department of corrections
úseky, ktoré dohliadajú a ukladajú prácu odsúdeným na trest povinnej
práce. Odsudzujúci názor spoločnosti na takto výrazne diferencovaných
trestancov je často silným preventívnym nástrojom pri páchaní
akéhokoľvek menej závažného trestného činu.
ZÁVER
Riešenia príčin a predpokladov vzniku korupcie v rôznych oblastiach
verejného života bývajú často veľmi podobné, keďže podobnými sú aj
samotné príčiny a predpoklady vzniku korupcie. Systémové riešenia sú
preto po určitých alternáciách použiteľné vo všetkých oblastiach. Pre
úspešné odstránenie alebo aspoň obmedzenie korupcie je nutné
systémové riešenia doplniť riešeniami špecifickými pre dôvody vzniku
korupcie v určitej špecifickej oblasti. Autor si vybral relatívne úzko
vymedzenú tému práve z dôvodu, že každú oblasť verejného života, ktorej
sa korupcia dotýka je potrebné skúmať a navrhovať v nej riešenia
problémov špecificky a konkrétne.
1. ČÍRTKOVÁ, L. Policejní psychologie. Plzeň : Aleš Čeněk. 2006. 309 s.
ISBN 80-86898-73-3
2. IVOR, J. a kol. Trestné právo hmotné. Všeobecná časť. Druhé vydanie.
Bratislava : Iura Edition. 2010. 625 s. ISBN 978-80-8078-308-2
208
Mgr. Tomáš PETKO
Fakulta práva
Tomášikova 20
Bratislava
209
GHETTOIZÁCIA RÓMSKEJ KOMUNITY V POĽSKU
A NA SLOVENSKU
Julius PIWOWARSKI, Jozef ZAŤKO
Anotácia: Autori sa v príspevku zaoberajú problémom ghettoizácie Rómov na
území SR a Poľska z historického aj súčasného pohľadu. Ponúkajú komparáciu
tohto problému, ktorá vyplýva z teritoriálneho hľadiska, pričom sa zameriavajú
na príčiny, formy a dôsledky neúspešnosti úplnej asimilácie Rómskeho etnika do
majoritnej spoločnosti.
Kľúčové slová: segregácia, separácia, diskriminácia, asimilácia, rómske
etnikum, Rómovia, ghetto
1 SEGREGÁCIA A GHETTOIZÁCIA RÓMOV
Rómska menšina je zrejme najkontroverznejšou národnostnou
menšinou nielen na území Slovenska, ale aj v Poľsku. „Napriek tomu, že
Rómovia žijú v tomto zemepisnom pásme už bezmála 12 storočí, sú pokusy
o ich asimiláciu na mŕtvom bode. Vysoká natalita v porovnaní
s majoritnou populáciou dáva tušiť, že o niekoľko rokov bude pomer
menšiny a väčšiny obrátený. Vzhľadom na to, že veľké percento osôb
rómskeho etnika je odkázaných na príspevky zo štátneho rozpočtu, do
ktorého prispievajú zanedbateľným podielom, je možným scenárom
budúceho vývoja zvyšujúca sa miera daňového zaťaženia zmenšujúcej sa
väčšiny s cieľom živiť exponenciálne narastajúcu etnickú menšinu. Je
zrejmé, že takáto situácia sa nemôže dlhodobo udržať bez rastu napätia
medzi väčšinou a menšinou, stáva sa tak zdrojom súčasných aj budúcich
konfliktov.“100
100
M. HULLOVÁ, Segregácia Rómov v podmienkach Slovenskej republiky, s. 213.
210
Napriek tomu, že väčšina štátov EÚ prezentuje snahy o asimiláciu
Rómov (splynutie, začlenenie minority do majority spoločnosti), tieto
snahy majú skôr deklaratórny charakter a problém Rómov neriešia
komplexne. Dokonca sa v súvislosti s Rómami stretávame s diskrimináciou
(upieraním práv, ktorými druhí disponujú), perzekúciou a segregáciou
tohto etnika.
Segregácia (sociálne a priestorové vylúčenie) predstavuje oddelenie
určitej časti obyvateľstva z náboženských alebo rasových dôvodov a vedie
k ich rezidenčnej separácii. Dochádza k nej, keď sa skupina nedokáže,
nemôže alebo nechce asimilovať v pre ňu „cudzom“ prostredí. Kým sa
dané spoločenstvo prejavuje k okoliu segregačne, smerom do vnútra
pôsobí opačný proces, tzv. kongregácia (t.j. zgrupovanie ľudí na báze
podobnej alebo spoločnej charakteristiky ako je pôvod, spôsob života
a pod.).
Produktom segregácie môže byť ghetto, ktoré možno definovať ako
oblasť, sektor, štvrť, či okrsok určitého mesta, v ktorom žije (býva a často
aj pracuje) segregované obyvateľstvo, ktoré sa od ostatného, zväčša
majoritného obyvateľstva, líši náboženským, etnickým, rasovým
a sociálnym statusom, regionálnym, či národnostným pôvodom, alebo
kombináciou predošlých. Ghettoizácia ako synonymum segregácie,
sociálnej exklúzie a aj diskriminácie je výrazom (dobrovoľnej aj
nedobrovoľnej) koncentrácie minoritnej skupiny obyvateľstva v tzv.
ghette.
1 RÓMSKA KOMUNITA V POĽSKU
Rómska komunita osídľujúca Poľsko je značne diverzifikovaná, čo je
dôsledkom celého radu faktorov, pričom za najvýznamnejšie odborníci
považujú predovšetkým demografické, urbanistické a etnické činitele.
V zásade možno hovoriť o dvoch základných kategóriách rómskeho etnika
v Poľsku. Prvá časť komunity sa sústreďuje na periférii vidieckych oblastí
a menších miest na juhovýchode Poľska (ako príklad možno uviesť
211
Malopoľsko, kde väčšinu žijúcich Rómov reprezentuje skupina „Bergitka
Roma“, tzv. „Horských Rómov“, prípadne sa hovorí aj o tzv. „Karpatských
Rómoch“). Druhá časť komunity osídľuje zvyšok krajiny a spravidla sa
sústreďuje vo väčších mestách (patria tu napr. Polska Roma, KeldarazseKotlarze, Bergitka Roma). V obidvoch častiach komunity Rómovia hovoria
rómčinou, popretkávanou miestnymi dialektmi.
Národnostné menšiny predstavujú v Poľsku iba okolo 3 - 4%
z celkového počtu obyvateľov. Čo sa týka počtu Rómov, ten je podľa
oficiálnych štatistík pomerne nízky. Napriek tomu, že štatistiky uvádzajú
cca 15 – 20 000 obyvateľov rómskej národnosti, neoficiálne odhady
hovoria o podstatne vyšších číslach (30 - 35 000, niektoré vravia o 50 000).
Z uvedeného vyplýva, že v pomere k celkovému obyvateľstvu je podiel
rómskej menšiny len niečo okolo 0,05 %.
Migrácia Rómov zo západnej Európy na územie Poľska sa
z historického hľadiska datuje do obdobia 15.-16. stor., keď sa Rómovia
snažili utiecť pred prenasledovaním Rimanov. 16. – 17. stor. bolo
všeobecne v rámci celej Európy charakteristické antirómskou politikou, aj
keď na území vtedajšieho Poľska sa to, v porovnaní so zvyškom Európy,
nepremietlo do radikálnych perzekúcií. Príčinou mohla byť vtedajšia
solidárnosť poľskej šľachty s Rómami, predovšetkým, kvôli zručnostiam,
ktorými toto etnikum disponovalo (hutníctvo, kováčstvo, chov dobytka,
hudobné nadanie). Rómom bolo dovolené viesť kočovný spôsob života
a vládnuca vrstva výraznejším spôsobom neobmedzovala život feudálnych
Rómov. Nepriaznivé obdobie pre Rómov nastáva po nástupe k moci
saského kráľa Augusta Silného v roku 1697, čo sa prejavilo v podobe
presadzovania antirómskych zákonov, v zmysle ktorých mali byť mužskí
príslušníci rómskeho etnika zabití a ženy a deti znetvorené a vyhnané za
hranice štátu. Našťastie pre vtedajších Rómov sa, v prípade vedenia
kočovného spôsobu života, dodržiavanie týchto zákonov nedotiahlo do
krajných dôsledkov a reštrikcie sa obmedzili len na peňažné tresty.
Krátko po rozdelení Poľska medzi tri mocnosti (Rakúsko, Rusko,
Prusko) boli Rómom, tak ako ostatným obyvateľom formálne priznané
212
občianske práva. Napriek tomu boli Rómovia pod tlakom čoraz silnejšej
perzekúcie, ktorá vyústila k výraznému poklesu veľkosti tohto etnika.
Situácia sa začala meniť až v 19. stor., kedy územie Poľska zasiahla nová
migračná vlna rumunských Rómov, tzv. Kalderašských a Lovarských
Rómov. Po nemeckej invázii a okupácii Poľska sa začala rómska genocída.
Rómovia boli umiestňovaní do ghiet a koncentračných táborov, kde boli
postupne vyvražďovaní (masakra v Szczurowej).
Po vojne sa život Rómov v Poľsku zmenil. Socialistická vláda sa
snažila zmieniť následky holokaustu tým, že tomuto etniku poskytovala
početné finančné stimuly (napr. aj v podobe bezplatného bývania), ktoré
však napriek dobre mienenej vôli minuli svoj cieľ. Väčšina z nich sa
kočovného spôsobu života odmietala vzdať, a tak sa vláda po roku 1950
rozhodla pristúpiť k prísnejším opatreniam a priamemu zákazu kočovania.
Dôsledkom týchto zmien bolo postupné usadenie majority (až takmer
80%) tohto etnika.
Pokusy o asimiláciu a integráciu Rómov mali aj svoje negatívne
dôsledky, pretože viedli k potláčaniu rómskej etnickej identity, jazyka
a kultúry komunity. Jazykové, kultúrne, sociálne, vzdelanostné
a ekonomické rozdiely medzi etnikom a majoritou spoločnosti sa
postupne prehlbovali, dokonca podľa viacerých prieskumov, realizovaných
v posledných desaťročiach, väčšina obyvateľov deklaruje svoju
neznášanlivosť k ľuďom rómskej národnosti a Rómovia sa tak v Poľsku
stali najmenej tolerovanou menšinou.
3 RÓMSKE ETNIKUM NA ÚZEMÍ SLOVENSKA
Najstaršie správy o osídľovaní územia SR Rómami pochádzajú zo 16.
stor., pričom koncom 19. stor. tu žilo už cca 35 000 Rómov a z toho len
2000 patrilo do skupiny kočovných. Počas panovania Márie Terézie
a Jozefa II. bola Rómom pridelená pôda, avšak nesmeli používať vlastný
jazyk, sobášiť sa a plodiť deti. Dôraz sa kládol aj na školskú dochádzku,
vyučenie sa remeslu, povinnú návštevu kostola a zlepšenie hygienických
podmienok. V 19. storočí sa čoraz častejšie presadzovali otvorené snahy
213
o zamedzenie kočovného a potulného spôsobu života Rómov. Napriek
tomu, že sa vykonal súpis Rómov na území Uhorska s cieľom pripraviť
návrhy na riešenie tzv. „cigánskej otázky“, ku skutočnému riešeniu
problémov nedošlo. Opatrenia proti kočujúcim Rómom, často hraničiace
až s perzekúciami a diskrimináciou začali silnieť počas obdobia 1. ČSR.
Približne do tohto obdobia možno datovať výraznejšie prejavy
ghettoizácie Rómov, pretože mnohé typy rezidenčnej segregácie v histórii
tohto etnika a v histórii SR mali jej znaky.
Medzi najvýraznejšie obdobia ghettoizácie v histórii SR možno
uviesť:
1. Obdobie
nacistickej
tretej
ríše
(vyvražďovanie
Rómov
v koncentračných táboroch),
2. Obdobie 1. slovenského štátu (zaraďovanie Rómov do pracovných
a zaisťovacích táborov),
3. Obdobie po roku 1989 (nové formy sociálnej exklúzie Rómov
v rómskych osadách a ghettách).
Na základe údajov zo sčítania obyvateľov v roku 2011 žilo na území
SR 105 738 Rómov, čo predstavuje 2 % celkovej populácie. V zásade sú
druhou najpočetnejšou národnostnou menšinou (po občanoch maďarskej
národnosti).101 Podľa mnohých odborníkov sa skutočný počet Rómov
žijúcich na území SR pohybuje okolo hranice 500 000 obyvateľov. Ak to
porovnáme so situáciou v Poľsku, je veľkosť tohto etnika žijúcom na území
SR niekoľkonásobne vyššia (aj vo vzťahu k iným menšinám). Približne
rovnaká je však vzdelanostná úroveň tohto etnika v obidvoch štátoch, tzn.
veľmi nízka.
Podľa prieskumov uskutočnených v 6 európskych poskomunistických
krajinách vrátane SR, základnú školu dokončí len 42 % rómskych detí
a strednú školu len desatina ich populácie.102
101
http://portal.statistics.sk/files/tab-10.pdf
http://zpravy.ihned.cz/svet-evropa/c1-51470780-na-integraci-romu-v-clenskych-statechbude-dohlizet-evropska-komise
102
214
Štruktúra rómskej komunity na Slovensku a v Poľsku je rôzna. Ako už
bolo uvedené vyššie, v Poľsku sú to hlavne Poľskí Rómovia, Karpatskí
Rómovia, Horskí Rómovia, ale aj Kalderašskí a Lovarskí Rómovia. Na
Slovensku sú najpočetnejšou skupinou tzv. Rumungrovia a kočovní Olašskí
Rómovia, tzv. Vlašika Roma. Samotnou skupinou sú „zvyšky“ nemeckých
Sintov.
„Rómske etnikum má určité špecifiká, ktoré ho odlišujú od iných
národnostných menšín žijúcich na území Slovenska (napr. maďarskej,
českej, rusínskej, ukrajinskej, nemeckej, poľskej, chorvátskej, srbskej,
ruskej, židovskej, moravskej a bulharskej). Bez nároku na úplnosť ide
hlavne o:
9 kultúru, jazyk, spôsob života a obživy, mentalitu, hodnotový
systém,
9 nízku mieru gramotnosti a s tým súvisiacu vysokú mieru
nezamestnanosti,
9 finančné zdroje na obživu veľmi často čerpajú zo sociálneho
systému (sociálnych dávok) a nízko zárobkovej činnosti,
9 zlú sociálnu a ekonomickú situáciu, zlé hygienické podmienky,
slabú infraštruktúru,
9 vysokú mieru natality a mortality, nízky vek matiek, nižšiu
priemernú dĺžku života (až o 10 rokov v porovnaní s európskym
priemerom),
9 neprispôsobilosť, neakceptovanie spôsobu života majority,
9 kriminalitu (prevažne majetkového charakteru).“103
V prípade Poľska aj SR sú dôvody pre ghettoizáciu Rómov, t.j.
odsúvanie tohto etnika na okraj spoločnosti veľmi podobné a vyplývajú
z histórie, ako aj so súčasnosti. Skutočnosť, že sa v obidvoch prípadoch
jedná o postkomunistické krajiny, určitým spôsobom vypovedá o určitých
paralelách. Mestá sa snažia neprispôsobivých občanov (napr. neplatičov
103
M. HULLOVÁ, Segregácia Rómov v podmienkach Slovenskej republiky, s. 216 - 217.
215
a páchateľov uličnej kriminality) presťahovať niekam inam, väčšinou na
vidiek a obce ich zase vytláčajú za svoje hranice - do tzv. „rómskych osád“.
Na Slovensku je ich takmer 700. Okrem toho sa stretávame aj so
segregáciou na mestskej resp. medzimestskej úrovni vo forme špeciálnych
sídlisk, kde sa toto etnikum koncentruje (napr. Levoča, Lučenec, Rimavská
Sobota, Košice a pod.). Čo sa týka Poľska, vidiecka segregácia sa v Poľsku
koncentruje predovšetkým na juhovýchode krajiny, a mestská segregácia
Rómov dominuje v strede a severozápade krajiny.
ZÁVER
Segregácia rómskeho obyvateľstva v podmienkach SR a Poľska
funguje na podobnom, predovšetkým etnickom základe, čo nepriamo
vyplýva z faktu, že sa jedná o susediace postkomunistické krajiny.
Ghettoizácia Rómov bola, je a ešte zrejme aj veľmi dlho bude problémom,
pred ktorým by žiaden demokratický štát nemal zatvárať oči. Napriek
rozdielnej veľkosti etnika v obidvoch komparovaných štátoch, ghettá sú
v novodobých demokraciách smutnou realitou. Rómovia sú z rôznych,
predovšetkým národnostných, kultúrnych, sociálnych, ekonomických,
vzdelanostných a aj jazykových dôvodov vysúvaní na perifériu spoločnosti,
čo cyklicky vytvára podmienky pre ich ďalšiu separáciu. Problémy, ktoré
s tým súvisia tak majú nielen etický a morálny rozmer, ale aj rozmer
právny, sociálny a ekonomický.
1. Dejiny Rómov. Úrad splnomocnenca vlády SR pre rómske komunity.
[online]. [2013-01-09]. Dostupné na Internete:
http://www.romovia.vlada.gov.sk/3632/dejiny-romov.php
2. HULLOVÁ, M. 2012. Segregácia Rómov v podmienkach Slovenskej
Republiky. In Zborník príspevkov z medzinárodnej virtuálnej konferencie
na tému Extrémizmus – hrozba pre demokratickú spoločnosť.
Bratislava: Akadémia PZ v Bratislave, Úrad kriminálnej polície, Odbor
216
extrémizmu a diváckeho násilia Prezídia PZ, 2012. ISBN 978-80-8054552-9, s. 213 - 218.
3. Na integraci Romu v členských státech bude dohlížet Evropská komise.
[online]. [2013-01-08]. Dostupné na Internete:
http://zpravy.ihned.cz/svet-evropa/c1-51470780-na-integraci-romu-vclenskych-statech-bude-dohlizet-evropska-komise
4. Obyvateľstvo SR podľa národnosti – sčítanie 2011, 2001, 1991. [online].
[2013-01-09]. Dostupné na
Internetehttp://portal.statistics.sk/files/tab-10.pdf
5. Slovník cudzích slov online. [online]. [2013-01-07]. Dostupné na
Internete:http://www.mojslovnik.sk/slovnik-cudzich-slov/
6. TOUŠEK, L. Sociální vyloučení a prostorová segregace. [online]. [201301-09]. Dostupné na Internete: http://antropologie.zcu.cz/socialnivylouceni-a-prostorova-segregace
dr Julius PIWOWARSKI
APEIROK Krakow
Poland
E – mail : [email protected]
Tel: +48 601 41 48 18
Gen. mjr. ICOCRIM JUDr. Jozef ZAŤKO
ICOCRIM Slovak Bureau
Slovenskárepublika
Tel: +421 903 383 333, e-mail: [email protected]
217
ORGANIZOVANÝ ZLOČIN V MODERNÝCH ČASOCH
Patrik RAKO
Abstract: Conferrence paper is trying to point out as a socio-economic
change of legitimate society affects the world of organized crime. As in the
case of fighting old and new in society, so that in the case of criminals socalled criminal authorities highlights on their struggle for survival with
newly emerging generation of gentlemen reached only on profit and
neglected on any rules of the underworld. This phenomenon of changes in
underworld reality itself, is pointed of the international organized crime
operating within the United States, Italy and the Russian-speaking criminal
groups as well as for domestic crime scene. From this change results the
weaknesses in the transformation of the underworld to new conditions,
which are evidenced by the criminal justice agencies abroad to use and
able to be used against organized crime itself. Finally, trying to express
a brave conclusion about the possibility of developing a neutralization of
organized crime.
Keywords: mafia,
racketeering
profit,
organised
crime,
bussiness,
extortion,
ÚVOD
Obsahom príspevku je pohľad na premenu resp. posun činnosti
kriminálnych organizácií na základe zmeny ekonomickej a sociálnej reality
21. storočia. Postup globalizácie a následná korporativizácia politiky, teda
jej premena na politiku s.r.o nutne tlačí aj na zmenu štruktúry činnosti
organizovaného zločinu. Nakoľko platí axióma, že organizovaný zločin je
vrcholom kapitalizmu, zaoberáme sa v príspevku organizovaným zločinom
a jeho pôsobením v moderných časoch, kedy predošlé dogmy
218
a ekonomická realita neplatia, čím sa nám strácajú hodnoty a keď
nemáme hodnoty, spoliehame sa ako spoločnosť, sociálne spoločenstvo
na lex scripta, avšak ani to nie je garanciou dosiahnutia rovnováhy
a spravodlivosti.
1
DOKTRINÁLNE VÝCHODISKÁ
V našich podmienkach doktrinálne vymedzenie organizovaného
zločinu pochádza z vymedzenia od J. Alabaneseho, ktorý ho definoval, tak
že „Organizovaný zločin je nepretržité zločinecké podnikanie, ktoré
racionalizuje zisk z nelegálnych aktivít, ktoré sú často vo veľkom záujme
verejnosti. Jeho nepretržitá existencia je udržiavaná cez použitie sily,
útokov, monopolnej kontroly a/alebo korupciou verejných činiteľov“
(ALABANESE, 2007 s. 61).
A tak môžeme ďalej uviesť, že ostatné definície sú len obmenou
tejto fundamentálnej rovnice kde napr. Holcr uvádza, že „Organizovaná
kriminalita je sústavná a plánovitá trestná činnosť páchaná hierarchicky
štruktúrovanou skupinou osôb, medzi ktorými existuje deľba činností. Jej
primárnym cieľom je dosahovanie maximálneho zisku alebo získanie
vplyvu na verejný život za súčasného minimalizovania rizík jej odhalenia
a trestného postihu“ (HOLCR Květoň et al., 2008 s. 378).
Na to nadväzuje česká kriminologická škola v podaní Zapletala
s definíciou, že „Organizovaná kriminalita je sústavná a plánovitá trestná
činnosť páchaná hierarchicky štruktúrovanou skupinou osôb, medzi
ktorými existuje deľba činností. Ich primárnym cieľom je dosiahnutie
vysokého zisku“ (NOVOTNÝ, 2008 s. 395).
A nakoniec definícia zaužívaná v policajných štruktúrach sa tiež
odzrkadľuje tak, že „Organizovaná kriminalita je plánovité a snahou po
zisku alebo moci motivované spáchanie obzvlášť závažného trestného činu
alebo páchanie po dlhšiu alebo neurčitú dobu trestných činov, ktoré vo
svojom súhrne sú obzvlášť závažnými, pokiaľ sa tohto alebo týchto
trestných činov zúčastní viacero osôb, ktoré majú medzi sebou rozdelené
219
úlohy, konajú konšpiratívne, používajú štruktúry podobné živnosti
a obchodu, používajú násilie“ (NĚMEC, 2003 s. 136).
Len na týchto pár príkladoch je možné ilustrovať ako sa chápanie
toho čo organizovaný zločin je, v definičných kritériách zhoduje.
Alabanese však na základe prieskumu vytvoril podľa miery zhody definičné
znaky, resp. definičný obor na základe počtu súhrnu znakov u autorov
vedeckej literatúry zaoberajúcich sa organizovaným zločinom
s nasledovným rezultátom:
„a) 16 - organizovaná štruktúrovaná
hierarchia, b) 13 racionalizácia zisku cez zločin, c) 12 použitie násilia alebo
útoku, d) 11 korupcia na zabezpečenie imunity, e) 7 veľký záujem
verejnosti, f) 6 monopol na určitej časti trhu, g) 4 vyhradené členstvo, h) 4
neideologickosť, i) 3 špecializácia, j) 3 kódex mlčanlivosti), k) 2 rozšírené
plánovanie.“ (ALABANESE, 2007 s. 64).
Patria však uvedené znaky k organizovanému zločinu moderných
čias? Tak ako v práve i spoločnosti, v transformačnej spoločnosti súperí
o svoje dominantné miesto v ideológii štátu a hodnotovom ukotvení práva
staré s novým, odohráva sa tento súboj i na pozadí organizovaného
zločinu.
Klasický tzv. mafiánsky typ organizácie je charakteristický tým, že sa
jedná o druh zločineckej štruktúry založenej na kriminálnej rodine ako
základnej bunke organizácie. Osoby tvoriace kostru tohto typu organizácie
sú poväčšine zločinci z povolania. Vzťahy vyskytujúce sa v tomto druhu
organizácie sú zväčša osobné, miestami zakladajúce sa na pokrvných
rodinných väzbách. Z hľadiska managementu, v tomto druhu organizácie
prevažuje jasné a priamočiare riadenie s vysokou mierou tolerancie
k riešeniu konfliktu priorít najmä prostredníctvom násilia a postupmi
založenými na tomto spôsobe. V klasickom ponímaní byť mafiánom
znamená uznanie, česť, schopnosť pomstiť sa vlastnými silami a iné. Toto
ponímanie potvrdzuje aj taliansky sociológ Pino Arlacchi keď tvrdí, že
„mafia to je správanie i moc, nie formálna organizácia. Konať ako mafián
znamená zachovávať si česť v rámci pravidiel, ktoré ešte v 40 rokoch hrali
zásadnú úlohu v rámci pravidiel v kultúre v mnohých oblastiach západnej
220
Sicílie a južnej Kalábrie a ich súčasťou sú statočnosť, prefíkanosť, krutosť,
lúpež a podvod“ (ARLACCHI, 1983 s. 17-18).
Hlavným poznávacím znakom okrem ostatných subsidiárnych je
dôsledné uplatňovanie cti. Nakoľko česť je imanentnou zložkou moci,
postavenia, dôveryhodnosti, je v mafii veľmi stráženým a žiadaným
artiklom. Je preto jasné, že oslovenie „ctihodní muži“ znamená označenie
člena organizovanej skupiny. Etický kódex alebo kódex cti sa vžil aj do
samotného interného označenia členov patriacich k rovnakej skupine
resp. subkultúre ako sme uviedli vyššie. Toto samostatné pomenovanie
pre člena zločineckej organizácie vychádza aj so sémantického hľadiska
pomenovania nakoľko pre ilustráciu, „ešte pred niekoľkými desaťročiami
používala väčšina obyvateľov v okrese juhotalianskeho mesta Reggio
kalabria grécke slovo n´drangheta pre označenie vyššieho stupňa
hrdinstva a cnosti a za stelesnenie týchto vlastností bola považovaná elita
výnimočných jedincov – n’dranghetistov. Výrazom n‘dranghetista sa myslí
člen mafie, ktorá je taktiež niekedy označovaná ako onorata societá –
čestná spoločnosť či honorácia. Ideológia n‘dranghetisty spočíva v omerte
t.j. v schopnosti byť mužom. Dbať pravidiel omerty znamená prijať systém
dvojitej morálky, t.j. inú medzi sebou uplatňujú členovia tej istej skupiny,
iná platí vo vzťahu k cudzím ľuďom. V podstate to znamená správať sa
ohľaduplne, slušne, vyberane, láskavo, dobrosrdečne, presvedčovať
rozumne a po dobrom pokiaľ ide o ostatné n‘dranghetisty a používať
opačný princíp tzv. falošnej omerty pri jednaní s cudzími ľuďmi
a nepriateľmi, t.j. predstierať dobrosrdečnosť, vľúdnosť a láskavosť a na
neprispôsobivých darebákov a niktošov nastražiť smrteľnú pascu“
(ARLACCHI, 1983 s. 17-18).
Korporátny model ako novo-nastupujúci druh zločineckej
organizácie oproti tomu predošlému netvoria len osoby s kriminálnou
minulosťou a taktiež nie je jeho prvotnou motiváciou spájanie sa za
účelom páchania kriminality v plnom rozsahu a tým si získavať vážnosť,
postavenie a moc v podsvetí. Spájajúcim článkom, ktorý umožňuje vznik
tohto druhu organizácie je zisk, profit. Korporátny organizovaný zločin
221
vychádza z rovnakých základných predpokladov, ktoré upravujú
podnikanie v legitímnom trhu: nutnosť udržať a rozšíriť svoje podiel na
trhu. Z tohto hľadiska organizované skupiny sa formujú a darí sa im
spôsobom rovnakým ako legálnemu podnikaniu tým, že reagujú na
potreby a požiadavky dodávateľov, zákazníkov, regulátorov a konkurencie.
Jediný diferenčný znak spočíva v tom, že korporátny model sa zaoberá
obchodovaním s nelegálnym tovarom, zatiaľ čo legálne podniky tento
druh tovaru neponúkajú. Základ úspechu tkvie na báze ekonomických
rozhodnutí, radšej než na hierarchickej štruktúre alebo etnickej
podobnosti. Napriek tomuto faktu tento druh štruktúry sa vyznačuje tým,
že nevytvára monopol v klasickom zmysle, avšak podlieha kontrole nejakej
externej organizácie. Nakoľko ekonomické sily vyplývajú z šedého
charakteru trhu – plynú z nelegálnej obchodnej činnosti, potom existuje
veľké riziko, že ponúknutý produkt má tendenciu rozpadnúť sa na trhu.
Preto je ťažké vykonávať kontrolnú činnosť aj vo vnútri organizácie tobôž
na tento fakt naráža aj snaha o centralizáciu týchto aktivít vo veľkom
meradle. Je teda možné konštatovať, že pre tento druh „podnikania“ sú
charakteristické menšie, flexibilnejšie a efektívnejšie podniky. Aktivitu
tohto druhu organizovanej činnosti je možné vidieť ako variácie legálneho
podnikania, ktoré je často medzietnické a pacifické, pretože tieto dva
prvky pomáhajú maximalizovať zisk vo svojej synergii.
Ako sme už spomenuli, násilie hrá subsidiárnu úlohu, resp. jeho
používanie sa spravuje princípom ultima ratio, aj to však mimo internú
štruktúru organizácie. Osoby predstavujúce tento druh organizácií sa
zúčastňujú dobročinných a iných filantropických akcií. Je súčasťou ich
image a PR chodiť v luxusných ručne šitých oblekoch a topánkach,
dokonale upravený, vo vozoch najprestížnejších značiek a nikdy sa
neznižujú k tomu, aby sa osobne alebo na verejnosti stretávali s políciou
známymi záujmovými osobami. Na organizáciu, presnejšie samotný výkon
špinavej práce si najímajú zločincov z povolania prostredníctvom
špičkových advokátov, policajtov, vedúcich pracovníkov štátnej správy
a samosprávy, bývalých spravodajských dôstojníkov, ktorí sú korumpovaní
222
predom alebo až ad hoc. Množstvo týchto kriminálne závadných osôb sa
objavuje na večierkoch ako celebrita, odvysielaných v celoštátnych
televíziách, na stretnutiach high society, ktoré slúžia na získavanie
kontraktov. V rámci ochrany a bezpečnosti svojho podniku sa
v poslednom období začali zameriavať na regionálne policajné štruktúry,
ktoré bývajú pozývané na VIP akcie, do vybranej spoločnosti a následne
korumpované sponzorskými darmi, pozornosťami a inými „maličkosťami“.
S postupom liberalizácie a demokratizácie štruktúr organizovaného
zločinu začínajú do kľúčových pozícií prenikať ženy najmä po smrti svojich
manželov, či ich úteku pred justíciou alebo len v snahe uživiť po týchto
udalostiach svoje rodiny. Ženy sa začínajú objavovať na kriminálnej scéne
v iných rolách než aké im boli doteraz s hierarchii organizovaného zločinu
určené. Ženy v mafii na rozdiel od vyššie popisovaných typov skupín
predpokladajúcich v riadiacich pozíciách mužov, nahrádzajú ich ako
vedúce osobnosti skupín, resp. ako následníčky po vyššie uvedených
udalostiach, ktoré ich k tomuto rodinného podniku prinesú. Sú však
kamuflované ako spisovateľky, či inou legálnou profesiou, typicky
prefeminizovanou. Avšak z kriminologického pohľadu sú mafiánky
najbrutálnejšie, najnekompromisnejšie, najvypočítavejšie a najbezcitnejšie
osoby v čele kriminálnych skupín. Počas ich pôsobenia násilie dostáva
obzvlášť brutálnu formu a prostredníctvom neho dochádza k rozširovaniu
vplyvu skupiny za cenu obetí (FIANDACA, 2007 p. 75).
Tento civilizačný až v prostredí organizovaného zločinu prevratný
posun má zatiaľ len ťažko odhadnuteľné dôsledky. Na jednej strane
zvyšuje brutalitu násilnej činnosti a tým stúpa počet ich obetí, avšak ako
môžeme v súčasnosti vidieť na príklade Talianska sa spolupracujúcimi
osobami z prostredia organizovaného zločinu nestávajú samotný kajúcnici,
ale i ich manželky o ktoré sa rodinný podnik či firma nedokázala alebo
zabudla postarať a tým dokážu pragmaticky uzavrieť obchod so
spravodlivosťou za svedectvo o činnosti podniku.
223
Taliansky organizovaný zločin v moderných časoch
Taliansky organizovaný zločin pôvodne pôsobil ako klasická
štandardná mafiánska organizácia. Na prelome 60/70. rokov Talianskom
otriasla veľká kauza. Úkladnou vraždou kandidáta na predsedu vlády Alda
Mora sa podarilo odhaliť sprisahanie medzi prostredím organizovaného
zločinu, slobodomurárskou lóžou P2 (Propaganda Due), politikou
a bankovým sektorom prostredníctvom Banco Ambrosiano a sprvoti
utajovanou spoluúčasťou Banco Vaticano. Odhalenie tohto prepojenia
medzi mafiou ako dodávateľom hlasov a politikou v boji o kreslo
ministerského predsedu a zároveň skrytou konšpiráciou podkopávajúcou
demokratické zriadenie a teda prevzatím moci prostredníctvom P2,
pričom na tento účel slúžili prostriedky príjmov z trestnej činnosti, ktoré
poskytovala Banco Ambrosiano došlo k radikálnej premene politickej
scény v Taliansku. Banco Ambrosiano skrachovala a poprední politici ako
napr. Bettino Craxi donútený odstúpiť. Túto prax, kedy sa
prostredníctvom výpalníctva, či nátlaku dostával taliansky organizovaný
zločin reprezentovaný Cosa Nostrou, Camorrou a N´dranghetou
k peniazom, moci i politickým kontaktom sa nezmenil ani v nasledujúcom
období a stal sa domintantnou oblasťou podnikania.
Ďalším prípadom na talianskej pôde je v druhej polovici 80. rokov
monster proces v histórii Talianska i Európy s členmi organizácie Cosa
Nostra za účasti sudcov Giovanniho Falconeho a Paola Borsellina, nakoľko
počet obžalovaných v prípade dosiahol počet päťsto osôb a odsúdených
350, čím sa podarilo zasadiť takmer smrteľný úder Cosa Nostre
v Taliansku. Falcone ako symbol boja proti „chobotnici“ používal tzv.
Falconeho metódy reprezentujúce najmä presadenie inštitútu kajúcnika
(Pentiti), ktorý zaujal v tomto procese „capa de tutti capi“ Thomasa
Buscettu potom, čo ostatný členovia mafie porušili nepísané pravidlo
a udreli na jeho rodinu. Nakoniec však snaha upadá, pretože na Falconeho
konvoj bol spáchaný atentát pri Capaci a jeho osud nasleduje i Borsellino,
ktorý je úkladne zavraždený. Po niekoľkých rokoch sú chytení vykonávateľ
224
atentátu na Falconeho Giovanni Brusca104 aj objednávateľ vraždy
Bernardo Provenzano. K zavedeniu tohto inštitútu je možné doložiť
nasledovné tri fázy jeho použitia: „a) Odplata proti kriminálnym
organizáciám (medzi 70. a 80. rokmi pred prijatím legislatívy v r. 1991), b)
vyjednávanie so štátnymi inštitúciami (po legislatíve z roku 1991 do roku
1996), c) Oportunizmus (požívanie výhod kajúcnika ale pokračovanie
v niektorých kriminálnych aktivitách). Od roku 1996 do r. 2007.“ (SIEGEL,
2012).
Postupom času na tieto prvotné vlny odporu nastupujú ďalšie
v podobe akcie „mani pulite“, t.j. čisté ruky, ktorú zastrešil milánsky sudca
A. di Pietro a zasahuje korupciu v štáte a najmä na najvyšších postoch
verejnej správy. Nastalo rozsiahle vyšetrovanie politických strán, ich
financovania a stalo sa útokom na existujúcu legitímnu ilegálnosť. Na
tento akt nadväzuje „tangentopoli“ taktiež zamerané proti korupcii
v ekonomickej a štátnej sfére a vyžiada si aj obete z radov politikov, kedy
poslanec Sergio Moroni pred svojou samovraždou píše v dopise
predsedovi parlamentu, že „Je typicky talianske ustanoviť všetky pravidlá
a zákony, o ktorých všetci vedia, že nebude možné sa nimi riadiť. Vychádza
sa totiž z tichej dohody, že neskôr sa všetci spoločne budeme navzájom
kryť vo vymýšľaní procedúr a konaní, ktoré tieto pravidlá a zákony
prekročia...dopustil som sa chyby v tom, že som prijal „systém“.
Predpokladal som totiž, že dostávať príspevky a podpory na činnosť strany
je možné ospravedlniť v kontexte, v ktorom je to všeobecná praktika. Preto
som dnes.... definovaný „zlodejom“.... Odmietam to... Keď, ale slovo je
príliš mäkké, neostáva nič iné než rozhodné gesto“ (Tangentopoli a meze
soudní moci, 2011).
Ako teda pôsobí klasický mafiánsky organizovaný zločin v čase
transformačnej zmeny reality? V čase predošlej sociálnej reality sa Cosa
Nostra ako jedna skupina napĺňajúca obsah pojmu mafia dostávala k moci,
ako sme konštatovali, prostredníctvom vydierania a výpalníctva. Tieto
104
O rozhovoroch so samotným vrahom vyšla kniha Zabil som Giovanniho Falconeho.
225
praktiky jej naďalej ostali hlavným biznisom, avšak s rozdielom, že Cosa
Nostra neprešla na internacionálnu prípadne globálnu úroveň svojho
pôsobenia a zostal jej tak výsostne domáci a lokálny charakter vo vnútri
talianskeho štátu. Vydieranie a výpalníctvo ostáva taktiež najväčším
sprievodným javom pôsobenia Camorry, ale nejedná sa o ich kľúčový
biznis. Hlavný biznis Camorry spočíva v obchode s odpadom, nelegálnym
predajom pašovaného tovaru prestížnych značiek, stavebníctva a obchodu
s narkotikami. Camorra však nepredstavuje centrálnu organizáciu ako
Cosa nostra alebo N´drangheta, skladá sa z viacerých zločineckých
organizácií, ktoré medzi sebou prirodzene súťažia čím zvyšujú svoju
volatilitu. N´drangheta ako jediná z troch kriminálnych organizácií
pôsobiacich na území Talianska začala mať aj internacionálny presah
práve v dôsledku vysťahovalectva z regiónu v ktorom pôsobí, do ostatných
krajín Európy, primárne však do Nemecka a Švajčiarska. Svoju pozornosť si
začala získavať až nedávno, pretože sa nikdy neusilovala k otvorenému
násiliu, čím unikala pozornosti justície a občianskej spoločnosti. Pod
vplyvom socioekonomickej zmeny jej činnosť nemohla dlho zostať
utajená. Hlavným predmetom podnikania tejto organizácie je obchod
s drogami a silná kolaborácia politických špičiek. Je možné teda
konštatovať, že pôsobenie mafie v Taliansku ani v čase socioekonomickej
zmeny nemení hlavný cieľ jej pôsobenia, ktorým je infiltrácia do legálneho
podnikania prostredníctvom vydierania a výpalníctva, získavania štátnych
zákaziek a zabezpečovania volebných hlasov spriazneným politikom aby
tento uzavretý kruh nebol narušený.
Americký organizovaný zločin a moderná doba
Predmetom príspevku nie je rekapitulácia histórie organizovaného
zločinu v Spojených štátoch amerických a preto si načrtneme len dôležité
okamihu boja proti organizovanej kriminalite za posledných 50 rokov
a z toho vyplývajúci budúci možný stav. Prvou použiteľnou a verejnou
zmienkou o existencii organizovaného zločinu je Kefeuverove vypočúvanie
z r. 1950. Americký senátor Estes Kefeuver predsedal špeciálnej komisii
226
senátu pre vyšetrovanie organizovaného zločinu v spojených štátoch.
Komisia strávila vypočúvaním 12 mesiacov v najväčších mestách krajiny aj
prostredníctvom televízneho vysielania. Zaujímavosťou je, že všetky
kriminálne závadné osoby popierali svoje členstvo v organizácii nazývanej
Mafia. Napriek dôkaznej núdzi a kontradiktórnym pohľadom na
vypočúvanie komisia prvýkrát vyniesla na svetlo verejnosti, že existuje
možnosť celoštátnej zločineckej organizácie. O sedem rokov neskôr
prichádza k udalosti, ktorá sa zapísala ako Apalachinský incident v r. 1957.
V dome J. Barbaru sa stretlo 65 osôb talianskej národnosti. V tomto
období nikto nevedel o podobnom stretnutí, neexistoval dostatok
informácií o kriminálnych činnostiach zločineckých organizácií. Jediným
svedkom sa stal Sgt. Croswell, ktorý v tom čase vykonával cestnú kontrolu
osôb, ktoré mu boli nahlásené ako podozrivé. Nakoľko nemal žiadne
dôkazy ani príkaz na ich zadržanie zapamätal si mená, adresy a štátne
občianstvo 38 účastníkov, ktorých preverovala hliadka. Neskôr newyorská
štátna komisia zahrňuje vo svojej správe tieto obvinenia a konštatuje že
Apalachinské stretnutie je silným dôkazom, že existuje vo vnútri krajiny
aktívne spoločenstvo alebo organizácia kriminálnikov, ktoré operuje na
národnej alebo medzinárodnej úrovni. Po doručení správy Newyorskému
zákonodarnému zboru média označili toto stretnutie ako Veľké
zhromaždenie Mafie. Počas kubánskej krízy prichádza k prípadu Valachi
a k pomenovaniu a odhaleniu existencie La Cosa Nostry. Valachi bol
členom tejto organizácie a zaradený na nižšom stupni v rámci organizácie
Genoveseho klanu v NYC. Jeho svedectvo sa stalo obrovským zdrojom
informácií o organizácii v podsvetí. „Prvýkrát priznal resp. otvorene hovoril
o obrovskom zločineckom zoskupení v krajine, samozrejme ba celej
subkultúry zla....Cosa Nostra“ (ABADINSKY, 2010).
Jadro Cosa Nostry tvorím tzv. 5 rodín (Big five) ktoré sú menovite
Bonnano, Genovese, Colombo, Gambino, Luchcese. Okrem nich pôsobí po
celých štátoch cca 19 ďalších rodín. Zároveň tieto rodiny založili National
crime syndicate, čo je orgán, ktorého právomocou je riešenie sporov
medzi rodinami.
227
Od roku 1986 do dnes zahájila americká prokuratúra ofenzívu proti
organizovanému zločinu – La Cosa Nostre na pôde USA. Tým sa stalo
členstvo v tejto organizácii nezaujímavé a je na ústupe. V dôsledku
aplikácie zákona RICO boli v r. 2003 všetci bossovia piatich rodín vo
väzení. V r. 2011 bolo zatknutých 120 členov v najväčšom koordinovanom
zatýkaní FBI v histórii. Tri roky predtým bolo zatknutých 62 členov troch
rodín v NYC. Tri mesiace po tomto zatknutí bolo 23 členov v New Jersey
obžalovaných, nasledujúci mesiac pribudlo ďalších 22 členov Cosa Nostry.
Celkovo dosiahol počet odsúdených osôb 10 066. Vďaka vývoju
protiteroristickej legislatívy po 9/11 bolo možné tieto právne inštrumenty
použiť aj v boji s organizovaným zločinom. Posun alebo výzva v boji
s organizovaným zločinom v moderných časoch ostáva v kľúčovom
momente a spôsobe páchania trestnej činnosti – korumpovaní verejných
činiteľov. Pre vývoj La Cosa Nostra v moderných časoch je v podstate
nasledovná situácia ktorej musí čeliť. Smrť starej generácie bossov
a nástup novej generácie, ktorá už nie je viazaná tradičnými hodnotami
podsvetia ako je lojalita voči skupine, omerta a ochota stráviť čas vo
väzení aby sa podarilo ochrániť skupinu a jej členov. Tak ako spoločnosť sa
stáva bezohľadnejšou, egoistickejšou a zameranou len na profit, tento
trend je určujúci aj v podsvetí, kde nastupujúca generácia preferuje svoje
parciálne egoistické záujmy než dodržiavanie tradičných záväzkov
v skupine. Zároveň sa Cosa Nostra stáva viac sofistikovanejšou v páchaní
trestnej činnosti, v metódach, ktoré používa a procesoch, ktoré pri jej
činnosti prebiehajú a začína kooperáciu aj s ostatnými skupinami napr.
tým, že umožní pôsobenie gangom distribujúcim drogy na území, kde je
tradičným hegemónom, samozrejme za prijateľný výnos z obchodu.
Ruskojazyčné kriminálne skupiny a moderné prostredie
V časoch ZSSR existoval počiatočný organizovaný zločin najmä vo
vtedajších väzniciach a gulagoch. Po spoločenských zmenách však ruský
organizovaný zločin prešiel veľkou zmenou. A aký teda bol po tejto
zmene? Ruská mafia má tu najhoršiu povesť zo všetkých. Je
228
charakterizovaná ako tá najbrutálnejšia a najnekompromisnejšia
organizácia na svete. Jej zakladateľská skupina Solnetskaya bratva bola
označená ako top 1 najnebezpečnejšie kriminálne zoskupenie sveta. Takže
aký je teda rozdiel medzi ostatnými skupinami a ruskou mafiou? V prvom
rade je to okázalé zrastanie sa so štátnou mocou, prerastanie
hospodárstva a tvorby zákonov vo svoj prospech. Koho si nekúpia toho
zastrašia. Ďalším prvkom je, že nástupnícke štáty Československa pre ňu
neboli a dodnes nie sú cieľovou destináciou svojho pôsobenia, ale práve
miestom, kde si chodili liečiť svoje rany, skrývať sa pred spravodlivosťou.
Preto sú dnes Karlove Vary destináciou číslo jeden pre rodinných členov
ruskojazyčnej mafie a vďaka tomuto faktu sa drobná kriminalita v tomto
meste skoro nevyskytuje. Na vyvinutie svojich aktivít/podnikateľskej
činnosti využíva okrem svojich importovaných osôb aj domáce
oportunisticky zamerané osoby. Potom je možné vidieť priemerné resp.
pracovne podpriemerné osoby, ktoré sa cez noc stali úspešnými a začali
jazdiť na najluxusnejších automobiloch. Tieto spolupracujúce osoby slúžia
na skupovanie nehnuteľností (luxusných bytov, lukratívnych pozemkov)
pre potreby skupiny. Zároveň sú kvázi pracovne aktívni ako obchodní
zástupcovia spoločností, ktoré patria týmto skupinám a sú im vyplácané
veľké finančné odmeny aj platby na nákup tohto druhu tovaru a mnohých
iných služieb. O tomto fakte svedčí aj množstvo neobývaných luxusných
nehnuteľností v Bratislave, Prahe.
Základnú štruktúru ruskej mafie tvorí na najvyššom stupni
kriminálna autorita, tzv. vor v zakoně. Jedná sa o autoritu t.j váženého
človeka v podsvetí. Pravidlá ktoré je nutné aby vor v zakoně dodržiaval sú
nasledujúce: žiadna rodina, žiadne vlastné podnikanie, ani vlastné
finančné prostriedky, ani byt, ani práca dokonca žiadne evidovanie
trvalého pobytu. Ďalším subpravidlom je vychovávať si nasledovníkov.
Ruská mafia taktiež má svoje vlastné poznávacie znamenie, obdobne ako
YAKUZA. Jedná sa o tetovanie, ktoré je vlastne symbolicky zobrazený
kriminálny jazyk ruského podsvetia a tetovanie je vypovedajúcou
hodnotou o osobe, ktorá ho nosí a kde sa v zločineckej hierarchii zaraďuje.
229
Imanentnou súčasťou kriminálnej kariéry vora v zakoně je používanie
neúmernej brutality. Skupiny na čele, ktorých stojí vor v zakoně fungujú
zhruba na rovnakom princípe ako kapitálové spoločnosti. Vytvárajú si svoj
vlastný rezervný fond tzv. Obščak. Obščak je tvorený peniazmi vybratými
od podnikateľov t.j. výpalného. Z tohto fondu sa potom poskytujú peniaze
na zdroje vo forme úplatkov sudcom, prokurátorom, štátnej správe. Keďže
si vory v zakoně získali obrovskú finančnú moc a kapitál, zákonite si
museli nájsť formu akou tento majetok legalizovať. Únikovou stratégiou sa
stalo bankovníctvo. Neskôr sa na zakrytie samotných kriminálnych aktivít
vyvinula strecha tzv. kriša. Fungovala na princípe managementu a bola
tvorená advokátmi, finančníkmi a inými expertmi. Postupne však jej
význam začal upadať. Ako LCN aj ruská mafia má svoj koordinačný orgán
s právomocou na riešenie sporov tzv. Schodku.
Avšak dnes v reakcii na socioekonomickú zmenu zareagoval aj ruský
organizovaný zločin podobne ako celá spoločnosť. Aj v podsvetí bojuje
staré s novým. A tak ako sme naznačili súboj mafiánskeho typu
organizácie založenej na silnom a stabilnom bossovi prípadne kriminálnej
autorite, či ctihodnom mužovi s korporátnym typom organizácie založenej
na profite a nie na dodržiavaní pravidiel či živote v podsvetí, tak je možné
toto súperenie vypozorovať i ruskojazyčnom organizovanom zločine.
V roku 2008 bol pre daňové zločiny zatknutý a obžalovaný Semjon
Mogilievič prezývaný aj Chytrý don označený FBI ako profesor na pranie
špinavých peňazí, ktorý prostredníctvom nastrčených emisárov ovládal aj
Slovensko, avšak bol v roku 2009 prepustený na slobodu a zaradil sa na list
10 najhľadanejších zločincov na zozname FBI105 . Následne v roku 2009 bol
zabitý jeden z najschopnejších, najkrutejších a najinteligentnejších vorov
v zakoně Vjačeslav Ivaňkov prezývaný „Yaponchik“. Počas šestnásteho
januára 2013 bol zabitý Ded Chasan vlastným menom Aslan Usojan
v Moskve. Jedna z posledných kriminálnych autorít minulej éry bola
zabitá. Avšak tento súboj sa preniesol aj do ligy oligarchov kde sa snúbila
politika s biznisom a po prehratom súdnom spore s Romanom
105
Dostupné na internete: http://www.fbi.gov/wanted/topten navštívené 24.03.2013.
230
Abramovičom v hodnote 5 miliárd dolárov končí smrťou 23.3.2013
i oligarcha Boris Berezovskij. Príčinu smrti súdna pitva určila obesenie.
Vzostup oligarchov súvisí so vzostupom ruského kriminálneho štátu. A tak
ako mohla FSB uložiť výbušniny v Ryazanskej oblasti (SATTER, 2003), aby
výbuch bol pripísaný čečenským teroristom, tak i oligarchovia získali svoju
moc a bohatstvo podvodom, násilím v zmysle hesla, že „peniaze ležia na
ulici na chodníku len je potrebné ich zodvihnúť a niekoho zabiť.“ Dnes je
však veľmi ťažké predpovedať nepredvídateľnú hrozbu akú predstavuje
ruský organizovaný zločin práve z titulu jeho previazanosti s ruskou vládou
a biznisom, čo v mnohých prípadoch znemená ohrozenie národnej
bezpečnosti mnohých zavedených demokracií. Jedno je však isté, tak ako
je možné v súčasnosti vidieť pohyby na spoločenskej strane kde zvádza boj
staré s novým, tak tento súboj sa odohráva i medzi poslednými vojakmi –
vormi v zakoně a novou nastupujúcou triedou zločincov so špičkovým
vzdelaním a ručne šitými oblekmi.
2 SLOVENSKÉ PODSVETIE POČAS SOCIOEKONOMICKEJ
ZMENY
Prostredie slovenského organizovaného zločinu sa za obdobie
dvadsiatich rokov rapídne zmenilo. Z fázy typických hlavohrudí, vekslákov
a ostatných pochybných indivíduí regrutujúcich sa počas obdobia konca
socializmu, sme prešli k uhladeným, sofistikovaným pánom s ručne šitím
oblečením disponujúcim hodnotnými aktívami, z toho prameniacou
mocou, politickými konexiami a tomu prislúchajúcim postavením. Už nie
je možné používať delenie na skupiny pôsobiace na území Slovenska, resp.
podľa druhu trestnej činnosti, ktorú páchajú.
Z tohto hľadiska je efektívnejšie klasifikovať organizovaný zločin na
Slovensku prostredníctvom odvetví ekonomiky a štátu, v ktorých pôsobí.
Preto je možné deliť organizovanú kriminalitu na politickú, ekonomickú,
justičnú. Dodávame však, že zreteľné rozvrstvenie a hranice medzi
jednotlivými odvetviami organizovaného zločinu na Slovensku nie je
možné, nakoľko spoločenská realita sa vyznačuje pretrvávaním
231
byzantizmu, a tak nastáva postupné vzájomné prerastanie týchto zložiek
zločinu v štáte.
Politická mafia v prostredí Slovenskej republiky je neuveriteľne
dobre organizovaná s takmer dokonale vybudovanou partokratickou
štruktúrou, ktorá jej zabezpečuje prežitie, ziskovosť i imunizáciu trestnej
činnosti v každej situácii a potrebnej miere. V rámci politických špičiek sa
prejavuje najmä prostredníctvom koaličnej rady, ktorá je neústavným
orgánom resp. vznik a existenciu tohto druhu orgánu Ústava SR
nepredpokladá a zároveň tento orgán nemá potrebnú legitimitu, ktorá by
vzišla z regulérnych parlamentných volieb, čo je v príkrom rozpore s čl. 1
ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky nakoľko conditio sine qua non
demokratického a právneho štátu je zákaz vytvárať orgány ultra vires.
Otázka financovania politických strán prostredníctvom schránkových
a garážových firiem, igelitkových darov, cenných papierov na doručiteľa
a ostatných utajených príspevkov na činnosť strany mimo legálneho
účtovníctva je taktiež prejavom organizovanej trestnej činnosti.
Opätovným prejavom organizovanosti je porušovanie princípu písomnosti
verejnej a štátnej správy ustanovovaním poradcov vedúcich
predstaviteľov ministerstiev, ktorí disponujú aj diskrečnou právomocou,
pretože ústnymi pokynmi sa vyhýbajú svojej trestnoprávnej a hmotnej
zodpovednosti za nesprávny úradný postup alebo nezákonné rozhodnutie,
a tak je v „hre“ len politická zodpovednosť. Korporativizmus politických
subjektov a ich trestná činnosť resp. jej imunizácia sa prejavuje najmä
v menovaní policajného prezidenta, kedy kandidát na funkciu musí prejsť
odsúhlasením v koaličnej rade, čo vzhľadom na požiadavku apolitickosti
represívnych zložiek štátu umožňuje svojvoľné zasahovanie do všetkých
sfér života spoločnosti. V neposlednom rade sa trestná činnosť najmä
korupcie prejavuje v drancovaní eurofondov resp. ich prideľovaní na
základe nejasných kritérií, vágnych výziev na projekty resp. oznámením
o výzvach na príslušných nástenkách ministerstva, kde prístup nemá
okrem štátnych zamestnancov minimum verejnosti. Otázka existencie
neústavného orgánu, nesporne pripomínajúceho National crime syndicate
232
alebo Schodku, tzv. koaličnej rady je flagrantným nerešpektovaním
volebného výsledku a mandátu udeleného voličmi a je vo svojom
konečnom dôsledku trestnou činnosťou, pretože vo vláde nesúťažia idey,
volebné či vládne programy, ale úzky okruh predsedov strán, ktorý
negociujú a rokujú o kľúčových otázkach v štáte a teda len prerozdelenie
postov a obsadenie kľúčových pozícií kde sa prerozdeľujú peniaze
vyzbierané z daní a odvodov.
Ekonomická mafia sa prejavuje najmä prostredníctvom privatizácie
národného majetku a verejného vlastníctva, neregulovaným lobbingom
prostredníctvom nastrčených politikov, kúpených politických miest na
kandidátke strán. V začiatkoch boli jej predstaviteľmi privatizéri, dnes, sú
jej predstaviteľmi finančné skupiny, pôsobiace buď vo vlastnom mene,
resp. prostredníctvom dcérskych spoločností, nastrčených schránkových
firiem, či inak spriaznenými zahraničnými spoločnosťami. Zasahuje celý
sektor ekonomiky najmarkatnejšie sa prejavuje v oblasti stavebníctva,
zavinených úpadkov firiem niekedy označovaných ako konkurzná mafia.
V súčasnosti svoje pôsobenie posúva do finančného systému
prostredníctvom vlastných bankových domov, ktorých primárnym cieľom
je legalizácia príjmov z trestnej činnosti prostredníctvom vlastnej
investičnej činnosti a podpory. S úpadkom ekonomickej aktivity a rastom
zadĺženosti obyvateľstva i domácností rozšírila svoj predmet pôsobenia aj
na oblasť faktoringu a forfaitingu ako i vymáhania nedobytných aktív
prostredníctvom legálneho donútenia, častejšie však prostredníctvom
osobných „obchodných rokovaní“. Je nutné dodať, že osoby v tejto sfére
sa regrutovali z radov bývalých členov zahraničného obchodu nakoľko
mali na tú dobu konexie na západné i východné spoločnosti
a v neposlednom rade zo spiacich agentov KGB a riadiacich pracovníkov
ŠtB.
Justičná mafia je už len následkom pôsobenia prvých dvoch,
nakoľko kedysi despotovia, tak i diktátori, ovládli spoločnosť a štát, najmä
prostredníctvom justície. Justícia vo svojej celosti garantuje imunizáciu
akéhokoľvek trestného konania prostredníctvom špičkových advokátskych
233
kancelárií i jednotlivcov, následne tzv. „neštandardným“ manažmentom
sporu, až po vytváranie samostatne pôsobiacich skupín v zložení napr.
prokurátor, sudca a vyšetrovateľ prípadne advokát, konkurzný správca
a konkurzný sudca resp. ostatné variácie pri ktorých je možné dosiahnuť
zisk, jedine za predpokladu kolaborácie osôb rozhodujúcich o predmete
sporu. Následné súdne vymáhanie pohľadávok prostredníctvom
spriaznených exekútorov dokončuje objednávku na zastrašenie,
odradenie resp. neutralizáciu akéhokoľvek protivníka.
NAMIESTO ZÁVERU
Zjavne to vyzerá, že starý okruh profesionálnych zločincov
budujúcich si svoju kriminálnu kariéru zaniká a nastupuje vrstva
obchodníkov, bezcitných hráčov, ktorí majú na zreteli nič iné len profit. Je
pravdou, že táto vrstva bude v podsvetí prevažovať, ale smeruje
k rovnakému stavu aký je v spoločnosti. Mnoho vysokoškolsky vzdelaných
ľudí nedokáže nájsť uplatnenie a vrstva manuálne pracujúcich začína byť
nedostatková a tak si môže diktovať cenovú politiku. A tak to postupne
speje i v podsvetí, kde špecializovaní zločinci zo starej školy zaoberajúci sa
jedných druhom činnosti, nájomní vrahovia, falšovatelia peňazí a iné
kriminálne profesie budú trpieť nedostatkom a budú diktovať cenovú
politiky gentlemanom na vrchu organizácie. Ako skonštatoval nájomný
vrah Ras v románe od Michaela Viewegha Mafia v Praze „že vraj všetko
budú ovládať tí bielych košeliach, ale kto vykoná za nich tu špinavú
prácu?“ Ak si kladiete na záver otázku, či je možné z tohto stavu a najmä
prostredníctvom akých návrhov sa dostať, naša odpoveď je negatívna.
Akékoľvek navrhnuté opatrenia nie sú dostatočné na to, aby sa podarilo
neutralizovať akúkoľvek organizovanú trestnú činnosť. Avšak existuje
predsa jeden jediný liek, ktorý je v ľudskej histórii osvedčený ako účinný –
diktatúra. Prečo? Pretože práve počas nej napr. za éry Mussolliniho sa
podarilo zlomiť moc Cosa Nostry a skoro jej zasadiť smrteľný úder, či za
doby socializmu úplne zredukovať akékoľvek organizované prejavy
spolčovania za akýmkoľvek okrem štátom dovoleného účelu.
234
1. ABADINSKY, Howard. 2010. Organised crime. 9th edition. New York:
Wadsworth, 2010. p. 462. 978-0-495-59966-1.
2. ALABANESE, J. 2007. Organised crime in our times. 5th edition. New
York: Lexisnexis, 2007. p. 427. 978-1-59345-509-5.
3. ARLACCHI, PINO. 1983. La mafia impreditrice. Bologna : Societá editrice
il Mulino, 1983. p. 247. 978815000446.
4. FIANDACA, Giovanni. 2007. Womens and the mafia. Female roles in
organised crime structures. New York : Springer Science+Bussiness
Media, 2007. p. 307. 978-0-387-36537-4.
5. HOLCR Květoň et al. 2008. Kriminológia. Bratislava : IURA Edition, 2008.
p. 403. 978-80-8078-206-1.
6. NĚMEC, Miroslav. 2003. Mafie a zločinecké gangy. Praha : Eurounion,
2003. p. 390. 80-7317-026-4.
7. NOVOTNÝ, O. - ZAPLETAL, J. et al. 2008. Kriminologie. 3. prepracované
vydanie. Praha : ASPI publishing, 2008. p. 527. 978-80-7357-376-8.
8. SATTER, David. 2003. Darkness at down. Rise of the Russian criminal
state. New Heaven : Yale University Press, 2003. p. 314. 0-300-09892-8.
9. SIEGEL, DINA - BUNT van de HENK. 2012. Organised crime in the
modern world. New York : Springer Verlag, 2012. 978-1-4614-3212-8.
10. BĚLOHRADSKÝ, Václav. Tangentopoli a meze soudní moci. 2011. Praha:
Senát PČR, 2011. Spravedlnost v právním státě.
Mgr. Patrik RAKO
Ústav verejného práva, Fakulta práva
Tomášikova 20
821 01 Bratislava, Slovenská republika
235
STÁTNÍ ZASTUPITELSTVÍ V ČESKÉ REPUBLICE –
HLAVNÍ NÁSTROJ BOJE PROTI KORUPCI
Karel SCHELLE, Jana ČUHELOVÁ
Státní zastupitelství je k velkému překvapení laické veřejnosti
vymezeno v Ústavě, v ústavním zákonu. č. 1/1993 Sb. jako součást moci
výkonné a to konkrétně v článku 80 odst. 1, jako orgán státu, který
zastupuje veřejnou žalobu v trestním řízení.106
Z hlediska základů teorie práva známe dělení práva na právo
soukromé a právo veřejné. Právo soukromé je definováno jako právo,
které je mimo jiné ovládáno zásadou autonomie vůle, dle které účastník
právního vztahu má právo si vybrat adresáta právního vztahu, zvolit zda
učiní či neučiní právní úkon, má právo si vybrat formu právního úkonu
a jeho obsah. Volba obsahu právního vztahu a jeho formy je limitována
pouze tzv. kogentními normami, od nichž se odchýlit nelze.
Veřejné právo, do kterého trestní právo hmotné a trestní právo
procesní spadá, je primárně založeno na existenci vztahů nadřízenosti
a podřízenosti a typické pro ně jsou kogentní právní normy. Zde je třeba
především poukázat na ustanovení § 176 trestního řádu a následující
a ustanovení § 2 odst. 8 trestního řádu, dle kterých pouze státní zástupce
podává obžalobu na obviněného a tuto zastupuje v řízení před místně
a věcně příslušným soudem. Podání obžaloby je vázáno na splnění
zákonných podmínek uvedených v ustanovení § 176 odst.1 trestního
řádu, a to že výsledky vyšetřování dostatečně odůvodňují postavení
obviněného před soud. Není tedy na libovůli státního zástupce, zda podá
či nepodá obžalobu na obviněného soudu, tak jak to je možné v rámci
právních odvětvích spadajících do soukromého práva, které jsou ovládány
106
Státní zastupitelství zastupuje veřejnou žalobu v trestním řízení. Vykonává i další úkoly,
stanoví-li tak zákon. Postavení a působnost státního zastupitelství stanoví zákon.
236
zásadou autonomie vůle. Státní zástupce je povinen dle ustanovení § 2
odst. 1 zákona o státním zastupitelství č. 283/1993 Sb. v platném znění při
výkonu své funkce v rámci své působnosti využívat všech prostředků,
které mu poskytuje zákon. Za splnění zákonných podmínek může
rozhodnut o jiném meritorním vyřízení věci např.může v souladu
s ustanovením § 171 trestného řádu postoupit věc k projednání
přestupkové komisy, nebo dle § 172 odst.1 odst. 2 zastavit trestní stíhání
eventuelně využít odklonů v trestním řízení a rozhodnout o podmíněném
zastavení trestního stíhání dle § 307 odst.1 trestního řádu, o narovnání
dle § 309 trestního řádu eventuelně o odstoupení od trestního stíhání dle
§ 70 z. č. 218/1993 Sb. v platném znění.
Ústava v čl. 80 odst. 2 umožňuje, aby postavení a působnost
státního zastupitelství bylo upraveno zákonem. S ohledem na tuto
skutečnost byl vydán již zmiňovaný zákon č. 283/1993 Sb. o státním
zastupitelství, který vedle dalšího upravuje postavení a úlohu státních
zástupců, jak v trestním řízení, tak i v řízení civilním.
Skutečnost, že státní zastupitelství je vymezeno v rámci moci
výkonné znamená, že tento orgán je moci výkonné podřízen v oblasti
personální, organizační a materiální.
Pravomoc státního zástupce vyplývající z působnosti státního
zastupitelství nesmí být v žádném případě nahrazena činností jiné osoby
než státního zástupce tedy nikdo jiný než státní zástupce není oprávněn
zasahovat do činnosti státního zástupce nebo tohoto zastupovat či
nahrazovat. Zásah do činnosti státního zástupce je možný pouze v rámci
tzv. dohledu a způsobem zákonem stanoveným.
Správu státního zastupitelství stejně jako správu soudů vykonává
ministerstvo spravedlnosti.
Soustava státních zastupitelství je stejná jako soustava soudů a je
tvořena Nejvyšším státním zastupitelstvím, vrchními státními
zastupitelstvími, krajskými státními zastupitelstvími a okresními státními
zastupitelstvími.
237
Odlišné pojmenovaní z hlediska soustavy státních zastupitelství je
v Praze, kde má městské státní zastupitelství působnost krajského
státního zastupitelství
a obvodní státní zastupitelství působnost
okresního státního zastupitelství. Obdobná situace z hlediska odlišného
pojmenování je i v Brně, kdy městské státní zastupitelství má působnost
okresního státního zastupitelství.107
Sídla o obvody jednotlivých stupňů státních zastupitelství se shodují
se sídly a obvody soudů, pokud ministerstvo spravedlnosti nestanoví
jinak vyhláškou.
Věcná příslušnost okresního státního zastupitelství se odvíjí od
věcné příslušnosti okresního soudu, který je oprávněn konat řízení
v prvním stupni, pokud není zákonem stanovena věcná příslušnost jiného
stupně.108
Krajská státní zastupitelství zastupují veřejnou žalobu v řízení před
krajskými soudy, jakožto soudy prvního stupně v řízení o trestných
činech, pokud na ně zákon stanoví trest odnětí svobody, jehož dolní
hranice činí nejméně pět let, nebo pokud za ně lze uložit výjimečný trest.
Krajská státní zastupitelství vedle toho zastupují veřejnou žalobu
u těch trestných činů, jež jsou taxativně vymezeny v ustanovení § 17
odst. 1 a), b), c) trestního řádu, i tehdy je-li dolní hranice trestu odnětí
svobody nižší. Jedná se o závažné trestné činy, jež jsou svým charakterem
společensky závažné a jsou zpravidla náročné skutkově i právně:
• trestné činy vlastizrady,
rozvracení
republiky,
teroru,
záškodnictví, sabotáže, vyzvědačství, ohrožení utajované
skutečnosti, genocidia a trestném činu podle § 1 zákona B.
165/1950 Sb., na ochranu míru,109
107
§ 6 z. č. 283/1993 Sb. o státním zastupitelství
§ 16 z. č. 141/1961 Sb. trestní řád
109
§ 1 z. č. 165/1950 Sb. o ochraně míru „Kdo se pokusí rozrušit mírové soužití národů tím,
že jakýmkoliv způsobem podněcuje k válce, válku propaguje anebo válečnou propagandu
jinak podporuje, dopouští se trestného činu proti míru“.
108
238
• trestné činy spáchané prostřednictvím směnek, šeků a jiných
cenných papírů, derivátů a jiných hodnot obchodovatelných na
kapitálovém trhu, nebo jejich padělků a napodobenin, pokud
jejich zákonným znakem je způsobení značné škody nebo získání
značného prospěchu
• trestné činy porušování předpisů o nakládání s kontrolovaným
zbožím a technologiemi podle § 124a až 124c, porušování
předpisů o zahraničním obchodu s vojenským materiálem podle
§124d až 124f, porušování závazných pravidel hospodářského
styku podle § 127, zneužívání informací v obchodním styku
podle § 128, nekalé soutěže podle § 149 trestního zákona.
Vedle toho krajská státní zastupitelství zastupují veřejnou žalobu
před krajskými soudy, jakožto soudy druhé instance, rozhodují-li
o odvoláních a stížnostech proti rozhodnutím okresních soudů.
Vrchní státní zastupitelství vykonávají svojí působnost v řízení
týkajících se řádných opravných prostředků proti rozhodnutím, která
učinily krajské soudy jakožto soudy prvního stupně tj. proti rozhodnutím
o těch trestných činech, na které zákon hrozí trestem odnětí svobody
s dolní hranicí 5 let , dále výjimečným trestem a nebo o trestných činech
uvedených v 17 odst. 1 odst. 2 trestního řádu.
Nejvyšší státní zastupitelství vykonává svojí pravomoc vedle dalšího
při zajišťování právního styku s cizinou:
• ve vydávacím řízení a při průvozu pro účely řízení v cizině,
• při převzetí trestní věci z ciziny a odevzdání trestní věci do
ciziny,
• při poskytování právní pomoci cizozemským orgánům v trestních
věcech prováděním procesních úkonů a doručováním
a v dožádání právní pomoci u cizozemských orgánů ve věcech
trestních prováděním procesních úkonů a doručováním
• v řízení o uznání rozhodnutí cizozemského soudu na území České
republiky, včetně styku s cizozemskými konzulárními úřady
239
v České republice v trestních věcech týkajících se cizích státních
občanů,pokud mezinárodní smlouva nebo jiný právní předpis
zakládá působnost Nejvyššího státního zastupitelství.
Vedle toho Nejvyšší státní zastupitelství působí v řízení o stížnosti
pro porušení zákona v trestních věcech před Nejvyšším soudem110, vydává
rozhodnutí a stanoviska k výkladu právních předpisů a nejvyšší státní
zástupce je oprávněn vydávat pokyny obecné povahy ke sjednocení
a usměrnění činnosti státního zastupitelství.111
Ústava pak stanovuje již zmiňovanou možnost zákonem upravit další
pravomoci, jež budou státním zastupitelstvím realizovány. S ohledem na
tuto skutečnost byl vydán zákon č. 283/1993 Sb. o státním zastupitelství,
který vedle dalšího upravuje postavení a úlohu státních zástupců, jak
v trestním řízení, tak i v řízení civilním.
Pravomoc státního zástupce vyplývající z působnosti státního
zastupitelství nesmí být v žádném případě nahrazena činností jiné osoby
než státního zástupce tedy nikdo jiný než státní zástupce není oprávněn
zasahovat do činnosti státního zástupce nebo tohoto zastupovat či
nahrazovat. Zásah do činnosti státního zástupce je možný pouze v rámci
tzv. dohledu a způsobem zákonem stanoveným.
110
čl. 11 POK poř.č1/1998 „Účast státního zástupce v řízení před Nejvyšším soudem ČR
o stížnosti pro porušení zákona¨. Bylo-li státní zastupitelství, které vypracovalo nástin
stížnosti pro porušení zákona, ministrem spravedlnosti vyrozuměno o podání stížnosti pro
porušení
zákona, bezodkladně předloží svůj přezkumný spis Nejvyššímu státnímu
zastupitelství.“„O výsledku řízení o stížnosti pro porušení zákona u Nejvyššího soudu ČR
uvědomí Nejvyšší státní zastupitelství bezprostředně po zasedání Nejvyššího soudu ČR
ministra spravedlnosti. Rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR zašle Nejvyšší státní zastupitelství
poté, co je obdrží, státnímu zastupitelství, které nástin stížnosti pro porušení zákona
vypracovalo, jemuž zároveň vrátí obsah přezkumného spisu, dále státnímu zastupitelství,
které podalo návrh na podání stížnosti pro porušení zákona a státnímu zastupitelství,
které bude případně ve věci dále činné.“
111
ust. § 4 vyhláška MS 23/1994 Sb. o jednacím řádu státního zastupitelství
240
Organizace státního zastupitelství v rámci jeho vnitřní
struktury
Státní zastupitelství je orgánem monokratickým.
Za státní
zastupitelství jedná jeho vedoucí, v případě jeho absence náměstek
a státní zástupci působící u jednotlivých státních zastupitelstvích jsou
povinni se řídit příkazy svých nadřízených, kdy jsou oprávněni odmítnout
splnit pokyn pouze v případě, že tento je v dané věci v rozporu se
zákonem. Pokyny jsou ukládány v souladu s oprávněním výkonu dohledu,
který zákon č. 283/1993 Sb. umožnil vykonávat vedoucímu státnímu
zástupci uvnitř státního zastupitelství tak instančně nadřízenému státnímu
zástupci, avšak vždy jen o stupeň vyššího státního zastupitelství.
V případě, že je pokyn státnímu zástupci uložen ústně, může státní
zástupci požádat, aby mu byl udělen písemně s tím, že ho může
odmítnout splnit pouze z výše uvedeného důvodu a toto odmítnutí spolu
se sdělením důvodů postoupí státnímu zástupci, který mu pokyn uložil.
Jestliže pokyn trvá, je předloženo výše uvedené odmítnutí vedoucímu
státnímu zástupci, který je oprávněn pokyn zrušit. Pokud tak neučiní, je
povinen vyřídit věc ten,kdo pokyn vydal. Stejný postup je třeba dodržet
i případě, že pokyn k postupu vydal státním zástupce vyššího státního
zastupitelství s tím, že odmítnutí splnění pokynu je adresováno státnímu
zástupci vyššího státního zastupitelství, který pak je povinen jím uložený
pokyn splnit sám. Toto se ději prostřednictvím odejmutí věci nižšímu
státnímu zastupitelství. Nejblíže vyšší státní zastupitelství může odejmout
věc nižšímu státnímu zastupitelství také v případě, že zjistí, že ve věci je
státní zástupce nečinný nebo jsou v jeho postupu zjištěny průtahy.
Pokyny k postupu mohou být vydávány vedoucím státním
zástupcem a to i ke způsobu vyřízení věci s tím, že vedoucí státní
zástupce může vytvořit pokyn, který se vztahuje k vyřízení věcí stejného
druhu.
241
K výše uvedenému postupu je třeba uvést, že je třeba, aby bylo bez
výhrad dodržováno ustanovení § 2 odst. 1 odst. 2 zákona o státním
zastupitelství, ze kterého jednoznačně vyplývá povinnost každého
státního zástupce při výkonu své funkce postupovat v souladu se
zákonem, rychle, nestranně za současného respektování lidské
důstojnosti, rovnosti všech před zákonem a ochrany základních lidských
práv a svobod.
Dohled vyššího státního zastupitelství
Nejblíže vyšší státní zastupitelství je oprávněno vykonávat dohled
nad postupem nejblíže nižších státních zastupitelství ve svém obvodu při
vyřizování věcí v jejich příslušnosti a dávat jím závazné pokyny k jejich
postupu.
Nejblíže nižší státní zastupitelství je povinno řídit se písemnými
pokyny, s výjimkou pokynu, který je v konkrétní věci v rozporu se
zákonem. Odmítne-li z tohoto důvodu nejblíže nižší státní zastupitelství
pokyn splnit, sdělí neprodleně důvody odmítnutí písemně nejblíže
vyššímu státnímu zastupitelství. Pokud nejblíže vyšší státní zastupitelství
na svém pokynu trvá a neuplatní jiný postup, věc nižšímu státnímu
zastupitelství odejme a vyřídí ji samo. Nejblíže vyšší státní zastupitelství
může odejmout věc nejblíže nižšímu státnímu zastupitelství a vyřídit ji
samo též tehdy, je-li nejblíže nižší státní zastupitelství nečinné nebo se
v jeho postupu vyskytují nedůvodné průtahy.
Stejně tak provádí vyšší státní zastupitelství dohled nad činností
nižšího státního zastupitelství, ve kterém se zaměřuje především na
kontrolu týkající se dodržování právních předpisů a pokynů vyššího
státního zastupitelství, na organizaci a řízení práce a plnění pokynů
obecné povahy nejvyššího státního zástupce.
Dohled v rámci organizační struktury jednotlivých státních
zastupitelství je prováděn zejména formou vyžadování zvláštních zpráv
o činnosti, prováděním prověrek, metodické pomoci a pokynů
242
adresovaných nižšímu státnímu zastupitelství v konkrétních věcech. Tato
kontrolní činnost je zaměřena zejména na dodržování právních předpisů
při postupu před zahájením trestního stíhání, v rámci trestního stíhání, při
dozoru v přípravném řízení a při účasti v řízení před soudem.
Vyšší státní zastupitelství jsou dále příslušná rozhodovat o opravných
prostředcích proti rozhodnutím bezprostředně
nižších státních
zastupitelství.
1
OBLIGATORNÍ PODMÍNKY
STÁTNÍHO ZÁSTUPCE
PRO
VÝKONU
FUNKCE
Státním zástupcem může být jmenován státní občan České
republiky, který je způsobilý k právním úkonům, bezúhonný, ke dni
jmenování dosáhl věku nejméně 25 let, získal vysokoškolské vzdělání
studiem magisterského studijního programu v oblasti práva na vysoké
škole v České republice, úspěšně složil závěrečnou zkoušku, jeho morální
vlastnosti dávají záruku, že bude funkci řádně zastávat, a souhlasí se
svým jmenováním do funkce státního zástupce a s přidělením k určitému
státnímu zastupitelství. Odborná justiční zkouška, soudcovská zkouška,
jednotná soudcovská a advokátní zkouška, vojenská právní zkouška
a prokurátorská zkouška vykonané před účinností zákona o státním
zastupitelství mají stejné účinky jako závěrečná zkouška podle současně
účinného zákona o státním zastupitelství.
O uznání jiných zkoušek za závěrečnou zkoušku rozhoduje ministr
spravedlnosti.
Státní zástupce výkonem své funkce zajišťuje působnost státního
zastupitelství; jím provedené úkony jsou považovány za úkony státního
zastupitelství.
Státní zástupce je při výkonu své funkce povinen odpovědně plnit
své úkoly a respektovat přitom zásady, které zákon pro činnost státního
zastupitelství stanoví; zejména je povinen postupovat svědomitě,
odpovědně, nestranně, spravedlivě a bez zbytečných průtahů. Jakýkoli
243
vnější zásah nebo jiný vliv, jehož důsledkem by mohlo být porušení
některé z těchto povinností, musí odmítnout.
Státní zástupce není vázán pokynem vedoucího státního zástupce
v případě, že v průběhu hlavního líčení dojde ke změně důkazní situace.
Státní zástupce je při výkonu své funkce, ve svém osobním životě
i při výkonu svých politických práv povinen vystříhat se všeho, co by
mohlo vzbuzovat důvodné pochybnosti o dodržování povinností, jež jsou
mu zákonem o státním zastupitelství uloženy, ohrozit vážnost funkce
státního zástupce nebo vážnost státního zastupitelství anebo ohrozit
důvěru v nestranný výkon působnosti státního zastupitelství nebo
státního zástupce.
Státní zástupce zejména ve výkonu své funkce se nesmí nechat
ovlivnit zájmy politických stran, veřejným míněním nebo sdělovacími
prostředky. Povinností státního zástupce je vykonávat svoji funkci
nezaujatě a bez ekonomických, sociálních, rasových, etnických,
sexuálních, náboženských nebo jiných předsudků a ve vztahu k osobám,
s nimiž při výkonu své funkce jedná, se musí zdržet projevů osobních
sympatií, náklonnosti nebo negativních postojů.
Při výkonu své funkce nesmí umožnit, aby jeho funkce byla zneužita
k prosazování soukromých zájmů, musí odpovědně přistupovat ke správě
vlastního majetku i majetku, jehož správa mu byla svěřena, uzavírat jen
takové závazky, jejichž plnění není na újmu řádného výkonu funkce
státního zástupce, a svoje finanční záležitosti uspořádat tak, aby jich
nemohlo být využíváno k nepřípustnému ovlivňování jeho osoby
v souvislosti s výkonem funkce státního zástupce.
Neslučitelná je funkce státního zástupce a rozhodce
nebo
zprostředkovatele řešení právního sporu. Státní zástupce nesmí
zastupovat účastníky soudního řízení nebo působit jako zmocněnec
poškozeného nebo zúčastněné osoby v soudním nebo správním řízení,
s výjimkou zákonného zastoupení nebo případů, ve kterých takový postup
244
umožňuje zvláštní právní předpis, anebo případů, v nichž půjde
o zastupování dalšího účastníka řízení, v němž je účastníkem i sám státní
zástupce.
Ze zákona o státní zastupitelství vyplývá povinnost státnímu zástupci
se soustavně vzdělávat a prohlubovat své znalosti pro řádný výkon funkce.
Zejména je povinen účastnit se odborného vzdělávání v Justiční akademii,
odborné přípravy organizované státním zastupitelstvím a podrobit se
zákonem stanoveným způsobem hodnocení a posouzení svých odborných
znalostí a vědomostí.
Nově je zákonem o státním zastupitelství zakotvena povinnost
státního zástupce zachovávat náležitou úctu k ostatním státním
zástupcům, jiným osobám vykonávajícím právnické povolání, k ostatním
zaměstnancům státního zastupitelství a dalším osobám, s nimiž při výkonu
své funkce jedná. Státní zástupce je povinen se zdržet nepřiměřené
veřejné kritiky státního zastupitelství a výkonu jeho působnosti, jiných
státních zástupců, soudců, advokátů a notářů.
Státní zástupce nesmí zastávat žádnou jinou placenou funkci ani
vykonávat jinou výdělečnou činnost s výjimkou správy vlastního majetku
a činnosti vědecké, pedagogické, literární, publicistické, umělecké,
překladatelské a činnosti v poradních orgánech ministerstva, vlády
a v orgánech komor Parlamentu,za předpokladu, že tyto činnosti jsou
slučitelné s požadavky na řádný výkon funkce státního zástupce.
Státní zástupce je povinen zachovat mlčenlivost o věcech, o kterých
se dozvěděl v souvislosti s výkonem své funkce, a to i po skončení výkonu
funkce státního zástupce. Pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak,112
může státního zástupce zprostit mlčenlivosti z vážných důvodů nejvyšší
státní zástupce. Nejvyššího státního zástupce zprošťuje povinnosti
mlčenlivosti ministr spravedlnosti.
112
§ 46 odst. 5 písm. h) zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností
a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 164/1999 Sb., zákona č. 18/2000 Sb., zákona
č. 29/2000 Sb., zákona č. 30/2000 Sb. a zákona č. 363/2000 Sb.
245
Vzhledem k tomu, že k řádnému výkonu funkce státního zástupce
jsou zapotřebí vedle teoretických vědomostí také praktické zkušenosti,
vyžaduje zákona absolvování určité praxe přímo u orgánu veřejné žaloby
a následné složení odborné zkoušky. Tuto praxi vykonávají tzv. právní
čekatelé. Je zřejmé, že některé praktické zkušenosti státních zástupců
nejsou přenositelné a je pouze na začínajícím stáním zástupci, jak svoji
funkci po jmenování ministrem spravedlnosti uchopí, každopádně systém
krajským státním zástupcem schválených školitelů právních čekatelů na
úrovni okresních státních zastupitelstvích by měl zajistit, aby se na
vzdělávání a zprostředkování praktických poznatků podíleli pouze ti
nejlepší.
Čekatelská praxe je odbornou přípravou právních čekatelů na výkon
funkce státního zástupce. Doba čekatelské praxe činí 36 měsíců, do této
doby se započítává doba dovolené na zotavenou čerpané v době výkonu
čekatelské praxe. Nevykonává-li právní čekatel čekatelskou praxi z důvodu
překážek v práci na jeho straně nebo jiné omluvené nepřítomnosti v práci,
započítají se mu tyto doby do doby čekatelské praxe nejvýše v rozsahu
70 pracovních dnů v každém roce jejího trvání.
Do doby čekatelské praxe se započte doba výkonu funkce soudce
a justičního čekatele, soudce Ústavního soudu, asistenta soudce
Ústavního soudu nebo Nejvyššího soudu, praxe advokáta a advokátního
koncipienta. Ministerstvo může na žádost právního čekatele započítat do
doby čekatelské praxe dobu jiné právnické činnosti, jestliže právní
čekatel získal za jejího trvání zkušenosti potřebné pro výkon funkce
státního zástupce. Takto započtená doba nesmí přesahovat 24 měsíců.
Čekatelská praxe se vykonává v pracovním poměru založeném
pracovní smlouvou. Za stát pracovní smlouvu s právním čekatelem uzavírá
a v pracovněprávních vztazích za stát s právním čekatelem jedná příslušné
krajské státní zastupitelství.
246
Do pracovního poměru právního čekatele může být přijat a čekatelskou
praxi může vykonávat ten, kdo splňuje předpoklady pro jmenování
státním zástupcem, s výjimkou věku, závěrečné zkoušky a souhlasu
s přidělením. Právní čekatel je oprávněn provádět jednoduché úkony pod
dozorem státního zástupce-školitele a to v rozsahu ustanovení § 11
vyhlášky MS č. 23/1994 Sb., o jednacím řádu státních zastupitelství, např.
provést dožádání, sepsat protokol o podaném vysvětlení či protokol
o trestním oznámení, doručovat rozhodnutí státního zástupce osobám ve
vazbě nebo ve výkonu trestu odnětí svobody.
Bezúhonnost adepta na osobu právního čekatele je prokazována
prostřednictvím čistého výpisu z rejstříku trestů,dále prostřednictvím
negativního lustračního osvědčení na základě zákona č. 451/1991 Sb. Dále
adept prokazuje svojí bezúhonnost čestným prohlášením, ve kterém
prohlašuje, že nebyl členem politických stran, politických orgánů před
rokem 1989 a nestudoval na konkrétních vysokých školách v zahraničí či
v ČR.
Právní čekatel skládá při nástupu do práce do rukou krajského
státního zástupce tento slib: "Slibuji, že se budu řídit právním řádem
České republiky, svědomitě se připravovat na výkon funkce státního
zástupce a že si osvojím zásady etiky výkonu funkce státního zástupce."
Právní čekatel je také povinen zachovávat mlčenlivost o věcech,
o kterých se dozvěděl při výkonu své činnosti, a to i po skončení
pracovního poměru právního čekatele. Povinnosti mlčenlivosti může
právního čekatele zprostit ze závažných důvodů nejvyšší státní zástupce.
Po ukončení čekatelské praxe je právní čekatel povinen se podrobit
závěrečné zkoušce, jejímž účelem je ověřit, zda má potřebné vědomosti
a je náležitě odborně připraven k zastávání funkce státního zástupce.
Závěrečná zkouška se skládá před zkušební komisí jmenovanou
ministrem spravedlnosti. Zkušební komise má 5 členů a skládá se ze
státních zástupců, soudců, zaměstnanců působících na ministerstvu
a dalších odborníků právní teorie a praxe. Závěrečná zkouška se skládá
247
z písemné a ústní části. Je zaměřena především na odvětví práva, která
státní zastupitelství aplikuje při výkonu své působnosti, a na právní
předpisy, které se vztahují k organizaci státního zastupitelství, soudů
a k postavení a povinnostem státních zástupců.
Pracovní poměr právního čekatele, který složil závěrečnou zkoušku,
se s jeho souhlasem prodlužuje o 12 měsíců ode dne složení závěrečné
zkoušky. V případě, že se právní čekatel stal státním zástupcem, pracovní
poměr končí dnem jmenování do funkce.
Za závěrečnou zkoušku se považuje též odborná justiční zkouška
a advokátní zkouška.
Vznik funkce státního zástupce, zproštění funkce, zánik
funkce
Funkce státního zástupce vzniká jmenováním. Státního zástupce
jmenuje na návrh nejvyššího státního zástupce ministr spravedlnosti na
dobu časově neomezenou.
Státní zástupce skládá po svém jmenování do rukou ministra
spravedlnosti tento slib: "Slibuji na svou čest a svědomí, že budu při
ochraně veřejného zájmu postupovat vždy v souladu s Ústavou
a zákony České republiky, jakož i mezinárodními smlouvami, jimiž je
Česká republika vázána, budu respektovat lidská práva, základní
svobody a lidskou důstojnost a zachovávat mlčenlivost o věcech, které se
dozvím v souvislosti s výkonem funkce státního zástupce, a to i po skončení
výkonu této funkce. Při výkonu funkce státního zástupce i v soukromém
životě budu chránit důstojnost svého povolání." Odepření slibu nebo
složení slibu s výhradou má za následek zánik funkce státního zástupce.
Státního zástupce přidělí k výkonu funkce k určitému státnímu
zastupitelství ministr spravedlnosti na základě jeho předchozího
souhlasu. Dodatečné odvolání tohoto souhlasu má za následek zánik
248
funkce, nelze-li státního zástupce s jeho souhlasem přidělit k jinému
státnímu zastupitelství.
Ministr spravedlnosti může státního zástupce přeložit s jeho
souhlasem nebo na jeho žádost k jinému státnímu zastupitelství
téhož nebo vyššího stupně. Pokud není zákonem o státním zastupitelství
stanoveno jinak, ke státnímu zastupitelství nižšího stupně může ministr
spravedlnosti přeložit státního zástupce jen na jeho žádost.
Žádost o přeložení podává státní zástupce prostřednictvím
nejvyššího státního zástupce, který k žádosti připojí své stanovisko.
Státní zástupce může až do dne rozhodnutí ministra spravedlnosti
o změně svého přidělení žádost vzít zpět. Při překládání státních
zástupců ke státnímu zastupitelství vyššího stupně se přihlíží též
k hodnocení jejich odborné způsobilosti.
Pokud nelze řádný výkon působnosti státního zastupitelství zajistit
přeložením státního zástupce s jeho souhlasem nebo na základě jeho
žádosti, může ministr spravedlnosti po vyjádření vedoucího státního
zástupce státního zastupitelství, k němuž je státní zástupce přidělen,
přeložit státního zástupce i bez jeho souhlasu nebo žádosti k jinému
státnímu zastupitelství, dojde-li zákonem ke změně v organizaci státního
zastupitelství nebo změně obvodů státních zastupitelství. Tento zákonný
prostředek je projevem monokratického principu státního zastupitelství
a vyhraněných vztahů subordinace v rámci orgánů veřejné žaloby.
Tímto způsobem lze státního zástupce přeložit pouze k jinému
státnímu zastupitelství téhož stupně a v rámci obvodu státního
zastupitelství o jeden stupeň vyššího anebo ke státnímu zastupitelství
o jeden stupeň nižšímu v rámci obvodu státního zastupitelství, k němuž
je státní zástupce přidělen k výkonu funkce. Státnímu zástupci, který
byl přeložen k výkonu funkce k jinému státnímu zastupitelství zůstává
zachován plat, který by mu jinak podle zvláštního právního předpisu
příslušel, pokud mu přeložením nevznikne nárok na plat vyšší.
249
Proti rozhodnutí ministra spravedlnosti lze podat podle zvláštního
právního předpisu113 opravný prostředek k Nejvyššímu soudu.
Státní zástupce může být v zájmu řádného zajištění úkolů státního
zastupitelství se svým souhlasem dočasně přidělen k výkonu funkce
státního zástupce k jinému státnímu zastupitelství na dobu nejdéle 3 let
nebo k jinému orgánu nebo organizaci a dobu nejdéle jednoho roku.
Státní zástupce může být se svým souhlasem v zájmu využití zkušeností
nebo prohloubení odborných znalostí dočasně přidělen k ministerstvu
nebo k Justiční akademii na dobu nejdéle jednoho roku. O tomto
dočasném přidělení k jinému státnímu zastupitelství rozhoduje vedoucí
státní zástupce státního zastupitelství, které je ve vztahu k oběma
příslušným státním zastupitelstvím nejblíže vyšší.
Ministr spravedlnosti v tomto případě dočasně zprostí výkonu
funkce státního zástupce, byl-li dočasně přidělen k ministerstvu nebo
Justiční akademii podle, a to na dobu tohoto dočasného přidělení.
V případě dočasného přidělení k Nejvyššímu státnímu zastupitelství
rozhoduje nejvyšší státní zástupce. V ostatních případech rozhoduje
ministr spravedlnosti po projednání s nejvyšším státním zástupcem
a v případě dočasného přidělení k jinému orgánu nebo organizaci též na
základě jejich souhlasu nebo žádosti. Součástí rozhodnutí je i určení
doby dočasného přidělení, kterou nelze bez souhlasu státního zástupce
prodlužovat.
Státní zástupce dočasně přidělený k jinému státnímu zastupitelství
má po dobu přidělení právo na:
• zajištění přiměřeného ubytování na náklady státu v sídle státního
zastupitelství, ke kterému byl dočasně přidělen, nelze-li po něm
oprávněně požadovat, aby denně konal k výkonu funkce u tohoto
státního zastupitelství cestu z místa svého bydliště,
113
§ 250l a násl. občanského soudního řádu.
250
• náhradu za používání jiného než služebního silničního motorového
vozidla k cestě z místa svého bydliště ke státnímu zastupitelství,
k němuž byl dočasně přidělen, a zpět, bylo-li to dohodnuto. Výši
této náhrady se řídí právními předpisy upravujícími náhrady za
používání silničních motorových vozidel při pracovních cestách
konaných zaměstnanci v pracovním poměru,
• náhradu prokázaných jízdních výdajů vynaložených na cestu z místa
svého bydliště ke státnímu zastupitelství, k němuž byl dočasně
přidělen, a zpět.
Tato oprávnění má i státní zástupce, který byl dočasně přidělen
k ministerstvu, k Justiční akademii nebo k jinému orgánu anebo
organizaci v České republice.
Funkce státního zástupce zaniká dnem
• ve kterém měl státní zástupce složit slib, pokud složení slibu odepřel
nebo jej složil s výhradou,
• ve kterém po svém jmenování státní zástupce dodatečně odvolal
souhlas s prvým přidělením, pokud ho nelze s jeho souhlasem
přidělit k jinému státnímu zastupitelství,
• k němuž státní zástupce pozbyl státní občanství České republiky,
• k němuž byl státní zástupce jmenován soudcem, zvolen poslancem
nebo senátorem Parlamentu České republiky anebo členem
zastupitelstva územního samosprávného celku. Prostřednictvím tohoto
ustanovení je řešena otázka neslučitelnosti funkce státního zástupce
s jakoukoliv jinou funkcí ve státní správě nebo samosprávě.
• k němuž státnímu zástupci vznikla funkce ve veřejné správě,
• 31. prosince kalendářního roku, v němž státní zástupce dosáhne věku
65 let. Důvodem zániku pracovního poměru, je splnění podmínek pro
vznik nároku na starobní důchod, tedy splnění důchodového věku,
spolu s počtem odpracovaných let.
• úmrtí státního zástupce nebo dnem právní moci rozhodnutí o jeho
prohlášení za mrtvého.
251
Funkce státního zástupce dále zaniká dnem právní moci rozhodnutí:
• kterým byl státní zástupce zbaven způsobilosti k právním úkonům
nebo kterým byla jeho způsobilost k právním úkonům omezena
• kterým byl státní zástupce odsouzen pro trestný čin spáchaný
úmyslně nebo odsouzen k nepodmíněnému trestu odnětí svobody pro
trestný čin spáchaný z nedbalosti. Toto ustanovení navazuje na
požadavek bezúhonnosti státního zástupce.
• kterým bylo zjištěno, že státní zástupce je z důvodu uvedeného v § 26
odst. 1 nezpůsobilý k výkonu funkce státního zástupce,
• kterým bylo zjištěno, že státní zástupce není odborně způsobilý
vykonávat funkci,
• uložení kárného opatření odvolání z funkce státního zástupce.
Vedle obligatorního zániku funkce státního zástupce přichází v úvahu
fakultativní zánik funkce a to v případě,kdy státní zástupce učiní písemné
oznámení o zániku funkce ministru spravedlnosti. V tomto případě funkce
státního zástupce zaniká uplynutím 2 kalendářních měsíců následujících
po měsíci, v němž oznámení státního zástupce o tom, že se funkce
státního zástupce vzdává, bylo ministru spravedlnosti doručeno.
Ministr spravedlnosti může dočasně zprostit výkonu funkce státního
zástupce:
• který je trestně stíhán, a to do pravomocného skončení trestního
stíhání,
• je-li kárně stíhán a bylo navrženo jeho odvolání z funkce, a to na dobu
do pravomocného skončení kárného stíhání,
• bylo-li zahájeno řízení o jeho nezpůsobilosti vykonávat funkci státního
zástupce,114 a to na dobu do pravomocného skončení tohoto řízení.
114
Státní zástupce není způsobilý k výkonu funkce státního zástupce, jestliže
a) mu nepříznivý zdravotní stav dlouhodobě nedovoluje vykonávat funkci státního zástupce,
b) byl pravomocně odsouzen za trestný čin a takové odsouzení nevedlo k zániku funkce
státního zástupce, jestliže čin, za který byl odsouzen, svou povahou zpochybňuje
důvěryhodnost jeho dalšího setrvání ve funkci státního zástupce.
252
K dočasnému zproštění výkonu funkce státního zástupce dojde dnem,
v němž bylo státnímu zástupci doručeno rozhodnutí o dočasném
zproštění, není-li v rozhodnutí uveden den pozdější.
Kárná odpovědnost státních zástupců
Zákon o státním zastupitelství zakládá kárnou odpovědnost státních
zástupců za spáchané kárné provinění. Kárným proviněním je zaviněné
porušení povinností státního zástupce, zaviněné chování nebo jednání
státního zástupce, jímž ohrožuje důvěru v činnost státního zastupitelství
nebo snižuje vážnost a důstojnost funkce státního zástupce. Odpovědnost
státního zástupce za kárné provinění zaniká, nebyl-li do 2 let od jeho
spáchání podán návrh na zahájení kárného řízení.
Za kárné provinění lze státnímu zástupci uložit podle závažnosti
kárného provinění některé z těchto kárných opatření:
• důtku,
• snížení platu až o 25 % na dobu nejdéle 6 měsíců a při opětovném
kárném provinění, jehož se státní zástupce dopustil v době před
zahlazením kárného postihu, na dobu nejdéle 1 roku,
• odvolání z funkce.
Od uložení kárného opatření lze upustit, pokud projednání kárného
provinění státního zástupce je postačující. Vedle toho přichází v úvahu
písemné vytknutí drobných nedostatků či poklesků vedoucím státním
zástupcem, aniž by tento podal návrh na zahájení kárného řízení.
Kárné řízení se státními zástupci je upraveno zvláštním právním
předpisem115.
115
z. č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců a státních zástupců
253
Podle shora uvedeného zvláštního právního předpisu je postupováno
také v případě, že:
• státnímu zástupci nepříznivý zdravotní stav dlouhodobě nedovoluje
vykonávat jeho funkci
• státní zástupce byl pravomocně odsouzen za trestný čin a takové
odsouzení nevedlo k zániku funkce, jestliže čin, za který byl státní
zástupce odsouzen, svou povahou zpochybňuje důvěryhodnost jeho
dalšího setrvání ve funkci státního zástupce.
V úvodu této kapitoly bylo zmíněno, že státní zástupce zastupuje
veřejnou žalobou v trestním řízení. Toto se děje v rámci přípravného řízení
trestního formou dozoru. Dle ustanovení §12 odst. 10 trestního řádu je
přípravným řízením úsek řízení dle trestního řádu od sepsání záznamu
o zahájení úkonů v trestním řízení nebo provedením neodkladných
a neopakovatelných úkonů, které mu bezprostředně předcházejí.
Státní zástupce vykonává dozor nad policejními orgány, které činí
prověřování či vyšetřování. Prostřednictvím výkonu dozoru se státní
zástupce stává pánem trestního řízení, poté co je podá obžalobu k soudu
již se stává stranou řízení, která disponuje stejným právy jako protistranaobžalovaný.
Státní zástupce uplatňuje v průběhu přípravného řízení jednotlivá
oprávnění, aby s přihlédnutím k závažnosti a povaze trestní věci zajistil
přehled o stavu a výsledcích přípravného řízení a měl možnost účinně
působit na jeho průběh a neprodleně odstraňoval zjištěné nedostatky.
Jednotlivá oprávnění státního zástupce jsou vymezena v ustanoveních
trestního řádu116.Pro zákonnou úpravu v trestním řádu je charakteristické
rozlišení oprávněních státního zástupce na několika základních kategorií.
Do první kategorie spadají oprávnění, která přísluší pouze státnímu
zástupci.
116
§ 174 až § 175 včetně trestního řádu
254
Pouze státní zástupce je oprávněn
• rozhodnout o zastavení, podmíněném zastavení nebo přerušení
trestního stíhání a o postoupení věci jinému orgánu
• podat obžalobu,
• rozhodovat o prodloužení vazby a o ponechání obviněného ve
vazbě, o propuštění z vazby na svobodu a o žádosti obviněného
o propuštění z vazby na svobodu
• nařídit zajištění majetku obviněného a určit, na které prostředky
a věci se toto zajištění nevztahuje, anebo zrušit takové zajištění
• provést zajištění nároku poškozeného na náhradu škody a omezit
nebo zrušit takové zajištění anebo věc z něho vyjmout
• nařídit exhumaci mrtvoly
• navrhnout vyžádání obviněného z ciziny
• provést předběžné šetření v řízení o vydání do ciziny
Státní zástupce je podle úpravy obsažené v trestním řádu a dalších
navazujících předpisech subjektem, který má v přípravném řízení
dominantní postavení. Policejní orgán je procesně samostatný a je
odpovědný za zákonné provedení vyšetřovacích úkonů, je však vázán
pokynem státního zástupce.
Státní zástupce v zájmu dosažení základního cíle stanoveného
trestním řádem v § 157 odst. 1 vykonává v trestním řízení dvě navzájem
propojené funkce a to funkci:
1. dozoru, včetně funkce návrhové a rozhodovací
2. instančního orgánu, který rozhoduje o stížnostech proti usnesení
policejního orgánu.
Dozor státního zástupce představuje intenzivní činnost, zaměřenou
na zjištění stavu šetření a vyšetřování, prověření postupu policejního
orgánu z hlediska zákonnosti, rychlosti , plynulosti a neprodleného
odstraňování zjištěných nedostatků. Dozor jednak vytváří podmínky pro
255
obžalovací funkci státního zástupce ve smyslu ustanovení § 4 odst. 1 první
věty zákona č. 283/1993 Sb. o státním zastupitelství, jednak představuje
souhrn prostředků směřujících k naplnění dominantní role státního
zástupce v přípravném řízení. V případě dozoru se jedná o kontrolu
zaměřenou pouze na přípravného řízení.n Dozor je vykonáván nejen
z hlediska zákonnosti postupu policejního orgánu,ale i z hlediska jeho
věcné správnosti ,odůvodněnosti, rychlosti a úplnosti. Dozor státního
zástupce v přípravném řízení není v žádném případě porušením zásady
rovnosti stran, protože tento princip platí pouze před soudem. Tuto
skutečnost potvrzuje i ustanovení § 2 odst. 5 trestního řádu, které po
podání obžaloby ukládá státnímu zástupci navrhovat důkazy svědčící ve
prospěch obžaloby.
Státní zástupce ve fázi před zahájením trestního stíhání již vykonává
dozor nad dodržováním zákonnosti a k této činnosti je vybaven řadou
oprávnění obsažených v ustanovení § 157 odst. 2 trestního řádu, která mu
umožňují uložit policejnímu orgánu provedení úkonů, kterých je třeba
k objasnění věci nebo zjištění pachatele, jakož i využít některého ze svých
oprávnění spočívajících v možnosti požadovat od policejního orgánu spisy,
dokumenty, materiály a zprávy o postupu při prověřování oznámení,117
zúčastnit se provádění úkonů policejního orgánu, osobně provést
jednotlivý úkon nebo celé vyšetřování a vydat rozhodnutí v kterékoliv
věci118. Dále je státní zástupce oprávněn vracet věc policejnímu orgánu se
svými pokyny k doplnění. Dle ustanovení § 174 odst. 2 písm. e) trestního
řádu má státní zástupce oprávnění rušit nezákonná nebo neodůvodněná
rozhodnutí a opatření policejního orgánu, které může nahrazovat
vlastními. Dalším jeho oprávněním je pravomoc přikázat, aby úkony ve
věci prováděla jiná osoba služebně činná v policejním orgánu. Jsou-li
splněny zákonné podmínky, může též vydat kterékoli z rozhodnutí
uvedených v § 159a odst. 1 až 4 trestního řádu. K takovému rozhodnutí,
popřípadě i opatření podle § 159a odst. 1 písm. a) nebo b) trestního řádu,
117
118
§ 157 odst. 2 písm. a), b), c) trestního řádu
§174 odst. 2 písm. a), b), c), d), e), f) trestního řádu
256
může státní zástupce vydat pokyn policejnímu orgánu nebo může
s takovým zamýšleným rozhodnutím nebo opatřením vyslovit souhlas.
Takový pokyn musí být vydán nebo souhlas učiněn písemnou formou
a musí být formulován zcela jednoznačně.
Cílem činnosti Policie České republiky je, mimo jiné její úkoly,
odhalování trestné činnosti a to za využití prostředků skýtaných zákonem
o Policii ČR. Za účelem dosažení stěžejní činnosti policie jsou prováděna
šetření a opatření směřující k odhalení skutečností, nasvědčující tomu, že
byl spáchán trestný čin a směřující ke zjištění pachatele.119
Dalším zdrojem informací týkající se podezření ze spáchání trestné
činnosti jsou trestní oznámení a podněty učiněny u orgánů Policie ČR, či
na státním zastupitelství.
Poznatky státního zastupitelství z jiných úseků činnosti,
z informačních prostředků, tiskovin, letáků, písemných výzev, lze posoudit
jako jiný podnět k trestnímu stíhání, pokud na jejich podkladě lze učinit
závěr o podezření ze spáchání trestného činu.
Státní zástupce je oprávněn objasnit v potřebném rozsahu povahu
podání označeného jako trestní oznámení. Podání se vždy posuzuje podle
svého obsahu120 Trestní oznámení může být podáno ústně do protokolu
nebo písemně, dále je možné ho podat v elektronické podobě podepsané
elektronicky, telegraficky, telefaxem, dálnopisem.
119
§ 2 zákona o Policii ĆR
(1) Policie plní tyto úkoly:
a) chrání bezpečnost osob a majetku;
b) spolupůsobí při zajišťování veřejného pořádku, a byl-li porušen, činí opatření k jeho
obnovení;
c) vede boj proti terorismu;
d) odhaluje trestné činy a zjišťuje jejich pachatele;
q) kontroluje doklady o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla
podle zvláštního právního předpisu.
120
§ 59 odst. 1 věta první trestního řádu
257
Pokud je podáváno trestní oznámení ústně u státního zastupitelství, musí
z něho být zřejmé:
•
•
•
•
okolnosti, za nichž byl spáchán trestný čin
osobní poměry toho, na koho se oznámení podává
výše škody způsobená oznamovaným trestným činem
pokud je oznamovatel poškozeným, musí být vyslechnut i o tom, zda
žádá, aby soud rozhodl v trestním řízení o jeho nároku na náhradu
škody.
Výslech provádí zásadně státní zástupce okresního státního
zastupitelství. Státní zástupce krajského, vrchního nebo Nejvyššího
státního zastupitelství přijímá trestní oznámení jen výjimečně, jen jsou-li
pro to důležité důvody Při přijímaní trestního oznámení je státní zástupce
povinen poučit oznamovatele o odpovědnosti za vědomě uvedené
nepravdivé údaje (zejména z hlediska § 166, 174, 206 a 209 ar. zák., § 47a
zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů,
a popřípadě podle § 163 a § 163a trestního řádu) a vyslechnout
oznamovatele k okolnostem v tomto ustanovení uvedeným.
Pokud je na státní zastupitelství doručeno podání označené jako
oznámení o trestném činu, státní zástupce, který je k vyřízení trestního
oznámení příslušný, přezkoumá, zda v podání jsou uvedeny alespoň
základní skutečnosti umožňující závěr o podezření ze spáchání skutku,
který lze posoudit jako trestný čin. Jestliže v podání nejsou uvedeny
takové skutečnosti, státní zástupce je vrátí podateli s příslušným
poučením, jak nedostatky odstranit, a stanoví mu k tomu přiměřenou
lhůtu. Výjimečně může státní zástupce uložit policejnímu orgánu
provedení takových úkonů, které směřují k odstranění nedostatků
obsažených v podání. Jedná se tedy o doplnění základních skutečností,
které nasvědčují tomu, že byl spáchán trestný čin.121 Nedojde-li ze strany
podavatele k odstranění vad v podaném trestním oznámení, či v podání
a k odstranění vad nedošlo ani prostřednictvím činností policejního
121
§ 157 odst. 2 věty první trestního řádu
258
orgánu, státní zástupce vyrozumí podatele o závěru, že se jedná
o neodůvodněné podezření z trestné činnosti. Vydal-li policejní orgán
záznam o zahájení úkonů trestního řízení k objasnění a prověření
skutečností nasvědčujících tomu, že byl spáchán trestný čin, státní
zástupce shora uvedené podání odloží dle § 159a odst. 1 věty první tr. ř.
nebo odevzdá podle § 159a odst. 1 písm. a) trestního řádu příslušnému
orgánu k projednání přestupku nebo podle § 159a odst. 1 písm. b) tr. ř.
jinému orgánu ke kázeňskému nebo kárnému projednání.
Skutečnost, že podatel nesplní všechny podmínky např. že
nepředloží potřebný počet stejnopisů podání i s přílohami, nebo že ani po
provedeném doplnění podání neobsahuje zcela všechny náležitosti, věc
nemůže být důvodem pro to, že se k podání nepřihlíží,pokud lze učinit
závěr o podezření ze spáchání trestného činu.
Trestním oznámením nejsou zejména:
• podání, která ani po případném doplnění neobsahují údaje, z nichž lze
učinit závěr o podezření ze spáchání trestného činu, ač oznamovatel
tvrdí, že jde o trestní oznámení, nebo je tak výslovně označil
• podání, která nejsou podatelem podepsána. Pokud obsahují závažné
skutečnosti nasvědčující tomu, že byl spáchán trestný čin, lze je
posoudit jako jiný podnět, na jehož podkladě lze učinit závěr
o podezření ze spáchání trestného činu
• řádné opravné prostředky podle trestního řádu
• mimořádné prostředky podle trestního řádu122 nebo podněty k jejich
uplatnění123
• podněty k postupu nejvyššího státního zástupce podle § 174a trestního
řádu124
122
§ 265a a násl., § 278 trestního řádu
§ 266 a § 266a ve spojení s § 389a trestního řádu; § 278 trestního řádu
124
„Nejvyšší státní zástupce může do tří měsíců od právní moci rušit nezákonná usnesení
nižších státních zástupců o zastavení trestního stíhání nebo o postoupení věci.“
123
259
• stížnosti na průtahy při plnění úkolů státního zastupitelství nebo na
nevhodné chování státních zástupců a ostatních zaměstnanců státního
zastupitelství125
• podání, jež jsou podnětem k výkonu dohledu126
• podání vyjadřující nespokojenost oznamovatele s postupem státního
zástupce na úseku netrestním
• podání dožadující se provedení opatření státního zástupce pověřeného
výkonem dozoru v místech, kde je omezována osobní svoboda, jakož
i státního zástupce, který je oprávněn nad ním vykonávat dohled
• žádosti o odstranění průtahů v řízení nebo závad v postupu policejního
orgánu 127nebo státního zástupce128
• podání směřující proti svědkům, znalcům, tlumočníkům a osobám,
které podaly odborné vyjádření (§ 105 odst. 1 věta první trestního
řádu), pro obsah jimi podaných vysvětlení,129 výpovědí, odborných
vyjádření, znaleckých posudků a tlumočnických úkonů v době, kdy ve
věci, v níž byly tyto úkony provedeny, ještě nebylo skončeno trestní
stíhání, a není důvod údaje uvedené v podání samostatně prověřit
• podání, jimiž se podatel domáhá nároků, jež by mohl uplatnit nebo již
bezvýsledně uplatnil v řízení ve věcech občanskoprávních nebo v řízení
před jiným orgánem
• podání vyjadřující nespokojenost oznamovatele s postupem či
rozhodnutím soudu nebo jiného státního orgánu
• podání nasvědčující tomu, že byl spáchán trestný čin státním
zástupcem, zaměstnancem státního zastupitelství, policejním orgánem,
125
§ 16b zákona o státním zastupitelství
§ 9 odst. 1 a 2 zákona, § 1 odst. 3, 4 a § 2 odst. 2, 3 řádu jednacího
127
§ 157a odst. 1 trestního řádu
128
§ 157a odst. 2 trestního řádu
129
§ 158 odst. 3 trestního řádu
126
260
svědkem, znalcem, tlumočníkem, soudcem nebo jinou soudní osobou,
popřípadě jinou osobou.
Vzhledem ke shora uvedenému je třeba v rámci vyhodnocení
jednotlivých podání rozlišovat:
Podání, u kterých je zjevné, že nejde o trestní oznámení, tato podání
státní zástupce odloží dle § 159a odst. 1. nebo odevzdá podle § 159a
odst. 1 písm. a) trestního řádu příslušnému orgánu k projednání
přestupku nebo podle § 159a odst. 1 písm. b) tr. ř. jinému orgánu ke
kázeňskému nebo kárnému projednání. Stejně tak může dát policejnímu
orgánu písemný pokyn k vyřízení věci. Odložení či jiná forma řešení věci
přichází v úvahu tehdy, vydal li policejní orgán záznam o zahájení úkonů
trestního řízení.
Podání, která státní zástupce vyhodnotil jako nejasné řeší státní
zástupce ve smyslu ustanovení § 158 odst. 1 trestního řádu, tedy vyžádá si
u policejního orgánu provedení úkonů potřebných k objasnění podání
a poté rozhodne o dalším postupu, nebo podání postoupí policejnímu
orgánu k jeho upřesnění a rozhodnutí o dalším postupu.
Podání, jež vykazují znaky řádných či mimořádných opravných
prostředků, stížnosti, trestní oznámení vztahující na personální zástupce
orgánů činných v trestním řízení (viz shora) příslušný státní zástupce
podle povahy věci vyřídí zejména vrácením podateli spolu se stručným
poučením, postoupením orgánu příslušnému rozhodovat o řádném či
mimořádném opravném prostředku nebo o podání mimořádného
opravného prostředku. Stejně tak je může postoupit
orgánu
oprávněnému k přezkoumání postupu orgánu činného v trestním řízení
nebo orgánu příslušnému k vyřízení stížnosti. V těchto případech se
nevydává rozhodnutí podle § 159a trestního řádu. Podatele je však nutno
o učiněném opatření vždy vyrozumět.
261
Vyhodnotí li státní zástupce podání jako trestní oznámení, které obsahuje
základní skutečnosti umožňující učinit závěr o podezření ze spáchání
skutku, který lze posoudit jako trestný čin předá toto trestní oznámení
nebo jiný podnět k trestnímu stíhání, věcně a místně příslušnému
policejnímu orgánu, který je příslušný k postupu před zahájením trestního
stíhání.Součástí tohoto podání bude pokyn k prověřování a k sepsání
záznamu o zahájení úkonů trestního řízení. Nasvědčují-li již v této době
zjištěné skutečnosti tomu, že byl spáchán trestný čin, a je-li dostatečně
odůvodněn závěr, že jej spáchala určitá osoba, pokud nepřichází v úvahu
dočasné odložení trestního stíhání dle § 159b trestního řádu, vydá státní
zástupce pokyn k vydání usnesení o zahájení trestního stíhání (§ 160
odst. 1 trestního řádu).
Zjistí-li státní zástupce při přijímání oznámení o podezření
z trestného činu, že je nutno oznamovatele vyslechnout jako svědka nebo
provést s oznamovatelem rekognici, neboť jde o neodkladný nebo
neopakovatelný úkon a není možné sdělit osobě podezřelé ze spáchání
trestného činu obvinění, protože její totožnost není známa, uloží
policejnímu orgánu, aby výslech provedl a současně, aby o zahájení úkonů
trestního řízení sepsal záznam. V souvislosti s touto skutečností navrhne
soudci, aby se zúčastnil tohoto výslechu. Soudce přítomný při
neodkladném či neopakovatelném úkonu není oprávněn hodnotit, zda jde
o neodkladný či neopakovatelný úkon, toto hodnocení přísluší až
procesnímu soudci.130 Soudce v tomto případě hraje roli pouze garanta
zákonnosti úkonu. V přípravném řízení je k povaze úkonu rozhodující
stanovisko státního zástupce. Návrh na provedení úkonů dle ustanovení
§ 158a trestního řádu nemusí splňovat po formální stránce žádné
náležitosti.
Do působnosti státního zastupitelství spadá i výkon dozoru nad
dodržováním právních předpisů v místech, kde se vykonává vazba, trest
odnětí svobody, ochranné léčení, ochranná nebo ústavní výchova
a v jiných místech, kde je podle zákonného oprávnění omezována osobní
130
§ 211 odst. 2 písm. b) trestního řádu
262
svoboda. Vedle toho se státní zastupitelství podílí na prevenci kriminality
a poskytování pomoci obětem trestných činů.
Státní zástupci nejsou činní pouze v trestním řízení. Do činnosti
státního zastupitelství spadají i úkony vyplývající z jeho působnosti
v netrestním řízení. Např. oprávnění státní zástupce vyplývající
u ustanovení § 35 odst. 1, 2 OSŘ, povinnost státního zástupce dle § 90
odst. 1 z. č. 218/2003 Sb. odpovědnosti mládeže za protiprávní činy
a o soudnictví ve věcech mládeže a o změně některých zákonů (zákon
o soudnictví ve věcech mládeže), § 42 zákona o státním zastupitelství.
Doc. JUDr. Karel SCHELLE, CSc.
Právnická fakulta Masarykovy univerzity
Brno
Česká republika
JUDr. Jana ČUHELOVÁ
Státní zastupitelství
Brno-venkov
Česká republika
263
MOŽNOSTI DEFINOVANIA KORUPCIE
Marcela TÓTHOVÁ
Abstrakt: Korupcia sústavne predstavuje jeden z najzávažnejších
a najnebezpečnejších celospoločenských resp. globálnych problémov. Základom
kontroly tohto negatívneho spoločenského javu je detailné poznanie jeho
podôb, prejavov, foriem a celkovo poznanie jeho obsahu. Vzhľadom na vysokú
variabilitu korupcie, enormnú schopnosť adaptovať sa na nové spoločenské
podmienky a taktiež vzhľadom na rozmanitosť foriem a spôsobov konania,
ktoré zahŕňa, komplexné, univerzálne a exaktné definovanie tohto pojmu nie je
v súčasnosti nie len že vhodné, ale ani možné. Korupciu je tak možné poznávať
prostredníctvom obsahu čiastkových definícií, ktoré sa opierajú o rôzne prístupy
k vnímaniu tohto javu. Taktiež je ich možné diferencovať podľa oblasti výskytu
korupcie, podľa intenzity a pravidelnosti jej výskytu, podľa dopadu na
spoločnosť (na jej členov), podľa povahy vzťahov subjektov korupčného vzťahu
či podľa ich motivácie. Aj napriek tomu, že ide iba o čiastkové definície korupcie,
pomocou nich je možné pomerne detailne poznávať jednotlivé prejavy, ktoré
korupčné konanie môže nadobúdať a tak voliť a kombinovať najvhodnejšie,
najefektívnejšie a najúčinnejšie nástroje kontroly tohto javu (jeho čiastkových
aspektov – foriem, druhov).
Kľúčové slová: korupcia, definovanie korupcie, prístupy k definovaniu korupcie,
druhy korupcie a ich definície.
1 K POJMU KORUPCIA
Korupcia predstavuje jeden z najzávažnejších a najaktuálnejších
celospoločenských, globálnych javov. Už veľmi dávno ju nie je možné
obmedzovať na hranice konkrétnych štátov či kontinentov, na určité sféry
či oblasti, nakoľko stihla preniknúť skutočne do všetkých geografických
i štrukturálnych oblastí života našej spoločnosti. Odhliadnuc od jej
264
rozlišovania v oblasti súkromnej a v oblasti verejnej, všeobecne je pod ňu
možné subsumovať celý rad javov, foriem či prejavov, ku ktorým je možné
pomerne ľahko priradiť prívlastok ,,korupčné“ a takto je ich možné
identifikovať.
Definovanie pojmu ,,korupcia“, ktorý je vo svojej podstate
komplexom vysoko rozmanitých a veľmi špecifických vzťahov, je pomerne
náročné. Táto náročnosť je zdôvodnená nie len komplexom vzťahov, ktoré
ju tvoria (radom odlišných, no vzájomne súvisiacich a prepojených
problémov, ktoré si vyžadujú rozdielny, no predsa len v niektorých
otázkach spoločný prístup a riešenie), ale taktiež aj existenciou rozdielov
medzi právnym a všeobecne rozšíreným definovaním tohto pojmu
a rozdielnosťou právnych úprav a verejnej mienky v otázkach šírky
korupcie (teda v otázkach toho, čo už alebo ešte je korupčné konanie
a toho, čo takúto povahu už alebo ešte nemá). V rôznych zdrojoch sa
stretávame preto s rôznymi definíciami korupcie – so širšími či užšími,
exaktnejšími či voľnejšími. V každom prípade je potrebné si uvedomiť, že
korupcia je vysoko špecifickým javom, ktorý má množstvo vysoko
variabilných podôb a foriem, prejavov. Taktiež je nevyhnutné mať na
zreteli enormnú schopnosť korupcie adaptovať sa na nové podmienky
a na vyvíjajúce a rozvíjajúce sa prostredie (technický, technologický
a informačný rozvoj spoločnosti). Vzhľadom na tieto skutočnosti nie je
univerzálne, exaktné a jednotné definovanie korupcie ani len možné a ani
vhodné. O rozdieloch právnych úprav a vnímania korupcie, ktoré taktiež
vplývajú na nemožnosť univerzálneho zadefinovania tohto pojmu, ani
nehovoriac. Plne rešpektujúc tento záver (o nemožnosti univerzálneho
definovania korupcie), je možné uviesť viacero z hľadiska šírky rôznych
definícií korupcie v závislosti od oblastí výskytu alebo v závislosti od
foriem správania sa a prejavov, ktoré je možné považovať za korupčné. Aj
napriek tomu, že nemožno hovoriť o komplexnom a exaktnom vyjadrení
korupcie ako takej, ich výhodou je pomerne presné, detailné a na
podmienky konkrétnych oblastí či iných zdôrazňovaných aspektov
korupcie špecifikované popísanie obsahu tohto pojmu.
265
2 DEFINOVANIE KORUPCIE
V závislosti od miery všeobecnosti sa v literatúre stretávame
s viacerými definíciami korupcie a to od veľmi (až nadmerne) stručných až
po také, ktoré korupciu vnímajú veľmi široko. Na jednej strane spektra
stoja tiež legálne resp. právne definície korupcie (užšie vymedzenie) a na
strane druhej definície opierajúce sa o verejnú mienku (širšie
vymedzenie). Určenie toho, čo je a čo už resp. ešte nie je korupčným
konaním, je v mnohých prípadoch veľmi problematické a často aj nanajvýš
diskutabilné.
Užšie definície korupcie zahŕňajú také konania, pri ktorých je možné
jednoznačne určiť, že určité formy správania sa majú korupčnú povahu
a takto budú postihované. Pri širších definíciách platí, že ich obsahom sú
aj niektoré ďalšie konania, ktoré môžu byť za určitých okolností
problematické (pri ich subsumovaní pod korupčné konanie), nakoľko sa
nedajú celkom jasne, presne a bez zhodnotenia ďalších kritérií posúdiť.
Právne definovanie korupcie sa opiera o zákonné vymedzenie
korupcie v danom právnom poriadku resp. v konkrétnom predpise
(v Trestnom zákone, zákon č. 300/2005 Z.z. v platnom a účinnom znení).
Vzhľadom na jasnosť a exaktnosť vymedzenia, ide o jedno
z najjednoduchších definovaní korupcie všeobecne. V zmysle tohto
vymedzenia sa korupčné konanie považuje za deviantné správanie sa,
teda správanie, ktoré sa líši od právom dovolených foriem správania sa.
Korupcia tu predstavuje odchýlenie sa od právnej normy, teda správanie
sa, ktoré porušuje platné a účinné normy resp. právne predpisy.
Problémom právneho definovania korupcie je, že deviantné správanie sa,
ktoré je jeho podstatou, nie je vždy, v každom prípade potrebné resp.
nevyhnutné postihovať prostriedkami trestného práva. A práve normami
trestného práva je v našich podmienkach korupcia (a jednotlivé jej formy)
postihovaná. Popri trestnom práve však existujú a riziko postihu
nevhodných aktivít zvyšujú aj normy z iných právnych oblastí resp. z iných
odvetví (napr. normy pracovného práva či správneho práva) a za takéto
266
správanie je vyvodzovaná aj iná ako trestnoprávna zodpovednosť, typicky
zodpovednosť politická.
Definovanie korupcie na základe verejnej mienky je podstatne
zložitejšie ako jej definovanie právne. Platné pravidlá správania sa (právne
normy) nedokážu totiž zahrnúť (pokryť) všetky konania, ktoré sú na
základe verejnej mienky považované za korupčné resp. ktorým je takto
priznávaný korupčný status, charakter. Príkladom tohto je situácia, ktorá
nastala v roku 1995, kedy sa s cieľom zvyšovania záujmu na oznamovaní
korupčných trestných činov z trestnoprávnych ustanovení vynechali
skutkové podstaty podplácania a nepriameho podplácania. Snaha
napomôcť odhaľovaniu korupcie, podporiť (zvýšiť) jej oznamovanie viedli
k tomu, že hoci sa podplácanie považovalo za nemorálne, právne bolo
aprobované, dovolené. Uvedený cieľ sa však ani prostredníctvom tohto
kroku nepodarilo naplniť a tak v roku 1999 bolo podplácanie i nepriame
podplácanie opätovne začlenené medzi korupčné trestné činy (ako
skutkové podstaty trestných činov korupcie).
Korupciu je možné vnímať ako odchýlku od etických noriem alebo
ako správanie sa, ktoré sa prieči, obchádza či poškodzuje verejný záujem.
Pre etiku, ako aj pre verejný záujem je súhrnne charakteristické, že ide
o veľmi vágne pojmy. Verejná mienka v tejto oblasti je tak ťažšie
definovateľná, no zároveň aj veľmi dôležitá, keďže vyjadruje nie len to,
ako je, ale najmä to, ako by mala byť korupcia zadefinovaná. Práve
verejná mienka má schopnosť posúvať hranice medzi akceptovateľným
a neakceptovateľným korupčným konaním, identifikovať problematické
oblasti výskytu korupcie a zamerať tak nie len tvorbu, ale i používanie
protikorupčných nástrojov do problémových oblastí.
Jednou z najcitovanejších definícií korupcie je definícia politológa
J.S. Nye-a. Ten korupciu vníma ako konanie, ktoré nie je v súlade
s normami, na základe ktorých a v súlade s ktorými fungujú verejné
funkcie (pozície) a to z dôvodu uprednostňovania individuálneho
(súkromného) záujmu, teda záujmu týkajúceho sa jednotlivca alebo
267
príbuzných alebo s cieľom dosahovania osobného prospechu.131 Toto
definovanie subsumuje aktívnu i pasívnu formu korupčného správania sa,
nepotizmus (klientelizmus, rodinkárstvo), spreneveru, zneužívanie
právomocí i konflikty záujmov.
Podľa Davida a Netta predstavuje korupcia konanie, ktoré je
motivované snahou po zisku u korumpovanej osoby, ktorá porušuje
právne normy tak, že poskytuje za odmenu (akéhokoľvek charakteru)
korumpujúcej osobe alebo skupine osôb určité výhody (taktiež
akéhokoľvek druhu) a takto môže poškodiť aj subjekty tretie (tretie
osoby), ktoré na korupčnom vzťahu nie sú priamo zúčastnené.132
Balún charakterizuje korupciu na základe určitých znakov, ktoré
súhrnne vyplývajú z viacerých dostupných charakteristík korupcie.
Uvádza, že pre korupciu, pre korupčné konanie sú charakteristické tieto
znaky:133
• snaha o získavanie individuálnych výhod rôznej (hmotnej či
nehmotnej) povahy,
• zásahy do verejnej správy, teda štátnej správy i samosprávy,
• vedomé porušovanie právnych noriem,
• odmeňovanie formou rôznych výhod akejkoľvek (hmotnej
i nehmotnej) povahy,
• vysoká miera latencie korupcie.
Podľa jeho názoru, vysoká miera korupcie je spojená s výhodnosťou
takéhoto správania sa pre všetky zúčastnené subjekty. Prirodzene tak, ani
131
Nye, J. S.: Corruption and Political Development, A Cost-Benefit Analysis. In: Heidemer
A. J., Johnston M., Levine S.. Political mCorruption. A Handbook, New Brunswick, New Jersey,
Transition Publishers 1990, s. 963 a nasl., preklad autorky.
132
David, V., Nett, A.: Korupce v právu mezinárodním, evropském a českém. Praha : C.H.Beck,
2007. s. 27.
133
Balún, V.: K ekonomickým príčinám korupcie: popis javu a definícia. In Kriminalistika
č. 4/1999, s. 275.
268
jedna z týchto strán nebude mať záujem na odhalení takejto činnosti resp.
objasnení podstaty takejto dohody.
Bez ohľadu na druh, typ či formu korupcie, v každom takomto
správaní sa je možné nájsť niekoľko spoločných, pre korupciu
charakteristických znakov. Konkrétne v každom takomto prípade platí,
že:134
• ide o vzťah dvoch a viacerých subjektov (korumpujúca osoba,
osoba korumpovaná, sprostredkovateľ, tretia osoba),
• tento vzťah má výmennú povahu, teda pre všetky zúčastnené
subjekty prináša určité výhody (akejkoľvek povahy),
• v každom prípade ide o vzťahy súvisiace s obstarávaním vecí
všeobecného záujmu alebo vecí inštitucionálneho charakteru,
• ako korumpujúci subjekt vystupuje spravidla osoba s určitým
postavením, s určitými právomocami, funkciami,
• okrem protiprávnosti tohto konania treba uviesť, že ide
o správanie sa, ktoré je neetické, nemorálne.
Korupciu je možné vnímať aj ako zneužívanie moci nad cudzím alebo
zvereným majetkom alebo právami s cieľom (za účelom) získavania
osobných, súkromných výhod.135 Pre túto definíciu je charakteristické, že
sa pokúša vystihnúť podstatu korupcie vo verejnom i súkromnom sektore.
Opiera sa o poznanie, že ku korupčnému konaniu môže dochádzať všade
tam, kde dochádza k nepriamemu výkonu zverených úloh alebo práv.
Poverená osoba koná v mene inej osoby a rozhoduje o právach a majetku.
Výhody súkromného charakteru prináležia nie len osobe, ktorá takto
konala, ale sú to aj výhody, ktoré mohla získať pre svojich príbuzných či
pre určitý okruh osôb, ktoré sa okolo nej pohybujú. Za nevýhodu tohto
vnímania korupcie sa považuje skutočnosť, že existencia tohto pôvodného
134
Chmelík, J.: Pozornost, úplatek a korupce. Praha : Linde, 2003. s. 20.
Becker, G., Stigler, G.: Law Enforcement, Malfeasance and the compensation of Enforcers.
In Journal of Legal Studies, č. 1/1974, s. 1 – 19, preklad autorky.
135
269
vzťahu, jeho povaha a charakter sa často pri mnohonásobných,
hierarchických vzťahoch stráca. Využitie tejto definície prichádza do úvahy
najmä v prípadoch, kedy sa skúmajú konkrétne organizačné vzťahy medzi
dvomi vopred presne identifikovanými subjektmi, v ktorých jeden z nich je
poverený druhým na výkon určitých aktivít na podklade presne určeného,
vymedzeného kontraktu.
Podľa výstupov Ázijskej rozvojovej banky sa pod korupciu subsumuje
správanie sa osôb v súkromnom či verejnom sektore, pri ktorom dochádza
k nevhodnému či nezákonnému obohacovaniu sa, prípadne
k nevhodnému alebo nezákonnému obohacovaniu blízkych osôb a to
v dôsledku zneužitia verejnej moci, ktorá bola týmto osobám zverená.
Ak by sme mali korupciu obmedzovať iba na verejný sektor (čo je
možné iba teoreticky, nie reálne), tak je možné vnímať ju ako zneužitie
verejného úradu (funkcie) na osobné, súkromné či individuálne účely.136
Takéto definovanie korupcie, preferované najmä Svetovou bankou, je
veľmi stručné. Konkrétnejšie ide o správanie sa osôb, ktoré predstavuje
odklon od formálnych povinností plynúcich z verejnej služby kvôli
získavaniu osobného, finančného či statusového prospechu.137 Je úplne
irelevantné, či z takéhoto správania sa získavajú prospech samotné osoby
s postavením verejných úradníkov, alebo osoby im blízke, príbuzné. Veľmi
podobne definuje korupciu aj Transparency International, teda ako
zneužitie zverenej moci na súkromné účely, alebo na získanie súkromného
prospechu.
Korupcia je správanie sa, ktoré sa odkláňa od oficiálnych povinností,
ktoré vyplývajú z verejných pozícií na účely súkromného obohacovania sa,
získavania určitého postavenia alebo s cieľom porušenia predpisov, ktoré
zakazujú využívanie určitých druhov vplyvu na osobné resp. súkromné
136
Bardhan, P.: Development Theory: Trends and Challenges. In Salimomo, A. ed. all.: Road
Maps to Prosperity: Essays on Growth and Development. Arbor, A., University od Michigan
Press, 1996, s. 8 a nasl., preklad autorky
137
Heidenheimer, A., J., Johnston, M., Levine, V.: Political corruption: A Handbook. New
Brunswick, Transition Publischers, 1989, s. 22 a nasl., preklad autorky
270
účely. Podstata korupcie sa dotýka nie len peňazí, ale aj moci. Ide
o využívanie výhod plynúcich z určitého postavenia v systéme štátnej moci
alebo s týmto postavením spojeného spoločenského statusu a to bez
ohľadu na to, akými formami, metódami či spôsobmi boli získané.
V zásade ide o všetky formy a spôsoby konania, ktoré sú spôsobilé oslabiť
verejnú správu, spôsobiť neschopnosť postupovať vo verejnom záujme,
konať v rozpore s ním alebo nekonať vôbec tak, aby sa uspokojovali
osobné potreby a záujmy.138 Ide o zaujímavé, no pomerne extenzívne
definovanie korupcie, pri ktorom nie je možné vylúčiť, že sa pod neho
subsumujú aj konania, ktoré sú celkom legálne.
Podľa čl. 8 Konvencie proti medzinárodnému organizovanému
zločinu sa definuje korupcia ako ,,sľub, ponuka alebo poskytnutie, či už
priamo alebo nepriamo, neprimeraných výhod štátnemu úradníkovi alebo
inej osobe tak, aby táto osoba nekonala v súlade so svojimi oficiálnymi
povinnosťami.“
3 PRÍSTUPY K VYMEDZENIU KORUPCIE A Z NICH PLYNÚCE
DEFINÍCIE
Korupciu je možné definovať z viacerých hľadísk, z viacerých uhlov
pohľadu, viac či menej všeobecne alebo konkrétne, prostredníctvom
charakteristických znakov a tiež v závislosti od rôznych autorov.
Odhliadnuc od konkrétnych druhov a foriem korupcie, ktoré je možné
špecificky, detailne definovať, k vymedzeniu korupcie ako takej (teda
všeobecne) existuje viacero prístupov. Taktiež aj z nich plynú viaceré, viac
či menej výstižné, definície korupcie. Frič napríklad charakterizuje
korupciu ako139:
• deviantné správanie sa
• patologické správanie sa
138
Rimský, V.: Bureaucracy, Clientage and Corruption in Russia. In Social sience, č. 2/2002,
s. 32-44, preklad autorky
139
Frič, P. a kol.: Korupce na český zpúsob. Praha : G plus G, 1999, s. 13 až 19
271
• ako prostriedok maximalizácie zisku a
• ako sociálny problém.
Korupcia ako deviantné správanie sa – tento prístup sa opiera
o Nyovu definíciu korupcie ako správania sa, ktoré sa z dôvodu
dosahovania osobných, úzko skupinových finančných alebo statusových
ziskov odchyľuje od formálnych povinností vyplývajúcich z verejnej úlohy
alebo prekračuje (ide nad rámec, obchádza či inak nerešpektuje) normy
proti výkonu istého typu súkromného vplyvu.140 Deviantným je také
správanie sa, pri ktorom osoby zastávajúce verejné funkcie zneužívajú
svoje postavenie a oprávnenia, právomoci, ktoré z nich plynú. Najčastejšie
ide o zneužívanie právomoci verejného činiteľa na osobné, individuálne
účely. Z pohľadu klasifikácie korupčného konania je rozhodujúci moment,
kedy verejný činiteľ prekračuje svoje právomoci a normy vzťahujúce sa na
jeho postavenie a funkciu na súkromné, osobné účely (osobný, súkromný
zisk). V tomto prípade nie je možné vychádzať z veľmi úzkeho legálneho
ponímania korupcie, ktorej základom je porušenie právnych noriem. Na
postavenie a činnosť verejných činiteľov sa rovnako vzťahujú aj viaceré
podzákonné normy a v konečnom dôsledku aj normy interné, úradnícke.
Ani tieto nemôžu, prirodzene, odporovať právnemu poriadku. V tomto
zmysle je potrebné upraviť aj definíciu korupcie, pod ktorú je potrebné
zahrnúť nie len porušovanie právnych noriem, ale aj ostatných formálnych
pravidiel, ktoré regulujú výkon postavenia a úlohy verejných činiteľov.
Takéto vymedzenie korupcie sa označuje ako public office definice.
Niektorí autori takéto vnímanie korupcie rozširujú aj o normy zvykové,
normy dobrého správania sa, ktoré sa stanovujú na základe verejnej
mienky. Takto vzniká podstatne širšia definícia korupcie – tzv. public
opinion definice.
140
Ney, J., S.: Corruption and Political Development, A Cost-Benefit Analysis, 1967. In:
Heidemer A. J.,Johnston M., Levine S.: Political Corruption. A Handbook, New Brunswick, New
Jersey, Transition Publishers 1990, s. 963-968, preklad autorky.
272
Korupcia ako patologické správanie sa – tento prístup ku korupcii
vychádza z jej definovania podľa Friedricha, podľa ktorého sa o korupcii dá
hovoriť vždy v prípadoch, keď držiteľ právomocí, ktorý je poverený robiť
určité úkony, postupy resp. je zodpovedný za fungovanie určitého úradu
(funkcie), je nelegálne stimulovaný peňažnými odmenami alebo
odmenami inej povahy k činnostiam, ktoré zvýhodňujú poskytovateľa
odmeny a poškodzujú verejnosť a jej záujmy.141 Patologickú povahu má
také správanie, ktoré poškodzuje nie len subjekty zúčastnené, ale vo
svojej podstate aj celú spoločnosť ako takú. Korupciou sa totiž zasahuje do
riadneho, normálneho a nerušeného, prirodzeného stavu vecí a chodu
udalostí. Miera dotknutia verejných záujmov predstavuje kritérium
hodnotenia korupčnej aktivity. Takýto prístup síce vystihuje podstatu
a povahu korupcie, no už len definovanie samotného verejného záujmu
z hľadiska obsahu je veľmi náročné. Ďalej je potrebné v tomto prípade
určiť postupnosť dotknutých záujmov (hierarchiu z hľadiska priority)
a posúdiť a zhodnotiť ich poškodenie v kontexte určenia normálneho
stavu veci. Určitou možnosťou je, že by o otázke obsahu verejného záujmu
a miery jeho poškodenia rozhodovali súdy, čo vytvára tlak na ich
nestrannosť a nezávislosť, ktoré môžu byť taktiež korupčne ovplyvnené.
Korupcia ako prostriedok maximalizácie zisku (tzv. trhová definícia
korupcie) – tento prístup k chápaniu korupcie sa opiera o jej definovanie,
podľa ktorého sa o korupcii hovorí v prípadoch, kedy ,,verejný činiteľ
považuje svoj úrad za obchod a zisk, ktorý z neho plynie, sa snaží
maximalizovať. Tak sa tento úrad stáva jednotkou maximalizujúcou zisk.
Miera jeho príjmu už nezávisí na etickom ohodnotení jeho užitočnosti pre
spoločné dobro, ale na situácii na trhu a jeho talentu nachádzať bod
maximálneho zisku na krivke verejného dopytu“.142 Pri podrobnejšej
141
Friedrich, C. J.: Corruption Concepts in Historical Perspective 1972. In: Heidemer A. J.,
Johnston M., Levine S.: Political Corruption. A Handbook, New Brunswick, New Jersey,
Transition Publishers 1990, s. 15-38, preklad autorky
142
Klaveren, J.: Corruption Concepts in Historical Perspective. In: Heidemer A. J., Johnston
M., Levine S.: Political Corruption. A Handbook, New Brunswick, New Jersey, Transition
Publishers, 1990, s. 73 - 86, preklad autorky
273
analýze však možno konštatovať, že samotné definovanie korupcie
(z hľadiska obsahu) v tejto definícii absentuje tak, ako aj kritéria pre
posúdenie resp. vyhodnotenie určitého správania sa ako správania sa
korupčného. V zmysle tejto definície sa dá povedať, že každé správanie sa
verejného činiteľa, ktoré je zamerané na maximalizovanie zisku, má
povahu korupčného správania sa, s čím nemožno v žiadnom prípade
súhlasiť.
Korupcia ako sociálny problém – tento prístup k definovaniu
korupcie vychádza z poznatku o sociálnych dopadoch korupcie, ktoré
zdôvodňujú schopnosť ovplyvňovať verejnú mienku. Vo svojej podstate
korupcia funguje ako sociálny systém, v ktorom sú stanovené vlastné
pravidlá a podmienky hry, vlastné funkčné interné mechanizmy, ktoré
vytvárajú korupčné prostredie, ktoré vplýva na správanie sa jednotlivcov
a celého okolia.
4 TYPOLÓGIA KORUPCIE, JEDNOTLIVÉ DRUHY KORUPCIE
Ako som už uviedla, korupcia zahŕňa celý rad foriem a spôsobov
konania, ktorých súhrnné komplexné a exaktné vyjadrenie nie je,
vzhľadom na rozsah a rozmanitosť, ani vhodné, ani možné. Aj z toho
dôvodu sa častejšie korupcia charakterizuje podľa typických znakov, ktoré
musí každé korupčné konanie vykazovať. Podstatne ľahšie a z hľadiska
obsahového vymedzenia tohto pojmu aj vhodnejšie je definovanie
jednotlivých jej druhov, typov či kategórií korupcie v závislosti od rôznych
klasifikačných kritérií.143 K nim sa zaraďujú kritériá členenia korupcie
podľa:
• oblasti, do ktorej zasahuje,
• náhodnosti jej výskytu,
• povahy dopadu korupcie na spoločnosť,
143
Miller, W., L., Perceptions, Experience and Lies: What Measures Corruption and What do
Corruption Measures Measure. In Measuring Corruption, London : Ashgate, 2006, s. 37,
preklad autorky
274
• miery organizovanosti,
• povahy vzťahu základných korupčných subjektov,
• motivácie konania korumpujúceho, a podľa
• motivácie konania korumpovaného.
Korupcia podľa oblasti, do ktorej zasahuje
Korupcia je vnímaná ako dobrovoľné porušovanie právnych
a spoločenských noriem zo strany verejných činiteľov. Pre toto veľmi
široké vnímanie je typické, že korupciu vzťahuje k verejnej oblasti, čím
opomína jej možný výskyt v oblasti súkromnej.144 Konkrétnejšie by sme
mohli uviesť, že ide o dvoj- a viacstranné dobrovoľné a úmyselné
protiprávne akty, ktoré sa týkajú výmeny úradného rozhodnutia, postupu
alebo výsledku úradného postupu za odmenu alebo jej prisľúbenie.
Povaha odmeny (finančná alebo vo forme služieb) nie je prirodzene
rozhodujúca. V závislosti od oblastí rozhodovania predstaviteľov
verejného sektora, v ktorých sa korupčné správanie objavuje, rozlišujeme
administratívnu korupciu a politickú korupciu.
Administratívna korupcia sa vyskytuje pri implementácii už
existujúcej politiky.145 Vo svojej podstate ide o obchádzanie platných
a účinných právnych noriem v konkrétnej oblasti. Typickým príkladom je
prednostné vydanie cestovného dokladu (prirodzene za úplatok) alebo
vydanie vodičského oprávnenia osobe aj bez splnenia zákonných
podmienok (taktiež za úplatok). Tento druh korupcie zahŕňa oblasť
verejnej správy a často sa označuje ako korupcia nízkoúrovňová alebo
bežná, pouličná. Toto označenie vyjadruje skutočnosť, že sa vyskytuje
144
Offe, C.: Political Corrupcion: Conceptual and Practical Issues. In Kornai, J., RoseAckermann: Problems of Post Socialist Transition. Basingstoke: Palgrave, 2004, s. 72, preklad
autorky
145
Hellman, J., S., Jones, G., Kaufmann, D.: Seize the State, Seize the Day. Washington, DC:
The World Bank Institute, 2000 (k tomu pozri zdroj:
http://worldbank.org./wbi/governance/pdf/seize/pdf., preklad autorky
275
v bežnom styku občanov s verejnými orgánmi (ich predstaviteľmi) a pri
poskytovaní verejných služieb (školstvo, zdravotníctvo, súdnictvo a pod.).
Politická korupcia zahŕňa najrôznejšie formy a spôsoby ovplyvňovania
tvorby legislatívy alebo regulácie vnútroštátnej politiky s cieľom ich
prispôsobenia vlastným potrebám a záujmom. Prirodzene, že tieto formy
a spôsoby ovplyvňovania tvorby a regulácie majú korupčný charakter.
Často sa v tejto súvislosti hovorí o ovládaní štátu podnikateľskými
subjektmi. Tento druh korupcie sa vyskytuje na vyšších úrovniach
politického systému. Ide o také prípady, kedy priamo politickí
predstavitelia, ktorí sú oprávnení na vytváranie právnych noriem,
zneužívajú svoju politickú moc s cieľom získania, udržania či rozvíjania
vlastného majetku či iného takéhoto prospechu.
Korupcia podľa náhodnosti jej výskytu
V závislosti od toho, či korupcia predstavuje náhodný jav v podobe
osobného zlyhania alebo či ide o systémový nedostatok verejného
sektora, o systémovú, štrukturálnu vlastnosť tohto sektora danej oblasti či
v danom štáte, rozlišujeme korupciu systémovú a korupciu individuálnu.146
Korupcia individuálna (venal corruption) zahŕňa také situácie, kedy
jednotliví úradníci alebo ich menšia skupina zneužíva svoje monopolné
postavenie s cieľom získavania plnení v podobe úplatkov.
Systémová korupcia je prípadom zlyhania celého systému (nie len
jednotlivca) a tiež pravidiel, na ktorých je jeho fungovanie postavené. Ide
o extrém, v ktorom sa korupčné správanie stáva neoddeliteľnou súčasťou
systému, jeho bežnou súčasťou. V dôsledku tohto sa v podstate vyvracia
definícia korupcie ako javu, ktorý je odklonom od bežného, klasického
spôsobu správania sa.
146
Klitgaard, R., Maclean-Abaroa, R., Parris, H., L.: Corrupt Cities – A practical Guide to cure
and Prevention. Oakland : Institute for Contemporary Studies, 2000, s. 12 a nasl., preklad
autorky
276
Korupcia podľa povahy dopadu na spoločnosť
Podľa tohto kritéria sa rozlišuje tzv. veľká korupcia a malá (drobná)
korupcia. V oboch prípadoch ide o škodlivé a protiprávne konania, no ich
dopad na spoločnosť je rôzny.147
S malou korupciou (petty corruption) sa jednotlivci stretávajú bežne,
každodenne, teda sa ich priamo dotýka. Dopadá priamo na stav ich
financií, keďže v dôsledku tohto druhu korupcie musia jednotlivci dávať
časť svojich príjmov v podobe úplatkov. Ich finančnú situáciu teda
zhoršuje resp. zmenšuje ich majetok. Do tejto skupiny zaraďujeme úplatky
v súvislosti s poskytovaním zdravotnej starostlivosti, pri poskytovaní
služieb vo verejnom sektore (vydávanie povolení, potvrdení) a pod.
Citeľnosť dopadu na jednotlivcov je v tomto prípade závislá od sumy
disponibilných príjmov mesačne, s ktorými jednotlivci disponujú.
Prirodzene tu platí pravidlo nepriamej úmernosti, teda čím sú nižšie
mesačné disponibilné príjmy jednotlivca, ním citeľnejšie na jeho situáciu
táto korupcia dopadá.
Veľká korupcia (grand corruption) dopadá na jednotlivcov síce iba
nepriamo, no v porovnaní s korupciou malou, vynakladané sú pri nej
podstatne vyššie čiastky. Nepriamy dopad je potrebné vnímať tak, že
jednotlivci neposkytujú priamo časť svojich mesačných príjmov v podobe
úplatkov tak, ako bolo uvedené vyššie. Najčastejšie sa s týmto druhom
korupcie stretávame pri verejnom obstarávaní, verejných dražbách.
Typickým príkladom je predražovanie sa stavieb či iných služieb,
v dôsledku čoho sa odčerpávajú financie, ktoré je potrebné vynaložiť na
iné účely a tieto je následne potrebné pokryť iným spôsobom. K tomuto
druhu korupcie je možné zaradiť napríklad takéto formy správania sa:
- sprenevera verejných zdrojov,
- ekonomicky a hospodársky neefektívne užívanie verejných
zdrojov,
147
Sičáková-Beblavá, E., Beblavý, M.: Prístupy k definovaniu korupcie. In Sociológia 39,
č. 4/2007, s. 322 a nasl.
277
- súkromné obohacovanie sa v procese privatizácie
- zneužívanie verejnej moci pri udeľovaní verejných zákaziek,
- prideľovanie monopolných a kvázi monopolných licencií,
- klientelizmus,
- zisk dôležitých a nedostupných informácií a ďalšie.
Korupcia podľa miery organizovanosti
Ako vyplýva už z označenia tohto kritériá, rozlišujeme korupciu
organizovanú a korupciu chaotickú, pričom vo svojej podstate ide
o vzájomné protiklady.148
Chaotická korupcia (nesyndikovaná) je typická neorganizovaným
systémom, teda nie je jasné, kto a v akej výške úplatok očakáva a ani len
to, že nebude potrebné ďalšie dodatočné plnenia (pre iné osoby) a že
úplatne získavané plnenia budú reálne poskytnuté.
Na opačnej strane sa uvádza korupcia organizovaná (syndikovaná),
ktorá sa realizuje na základe konkrétnych pravidiel. To v podstate
znamená, že je jasné, kto komu poskytuje úplatok a v akej výške za
konkrétne plnenia.
Korupcia podľa vzťahu subjektov - korumpovaného a korumpujúceho
Podľa tohto kritéria sa rozlišuje korupcia interná a korupcia
externá.149 Interná korupcia sa odohráva vo vnútri inštitúcie, organizácie
a jej hlavnými subjektmi sú osoby pochádzajúce taktiež z nej vnútra (teda
nie tretie subjekty ani klienti). V dôsledku internej korupcie dochádza
k poruchám v chode inštitúcie, k neschopnosti riadiť vlastných
zamestnancov, k problémom spojeným s vynakladaním a alokáciou
148
Mauro, P.: Corruption, causes, Conseqeunces and Agenda for Further Research. Finance
and Develompemnt, 1998, dostupné na
http://info.worldbank.org/etools/docs/library/35970/mod03.pdf., preklad autorky
149
Klitgaard, R., Maclean-Abaroa, R., Parris, H., L.: Corrupt Cities – A practical Guide to cure
and Prevention. Oakland: Institute for Contemporary Studies, 2000, s. 12 a nasl., preklad
autorky
278
prostriedkov a pod. Na externej korupcii sa podieľajú jednak samotné
inštitúcie (ich predstavitelia) na jednej strane a na strane druhej vystupujú
iné subjekty. Typickým príkladom tohto druhu korupcie sú korupčné
praktiky inštitúcie vo vzťahu k dodávateľom, odberateľom alebo aj
poskytovateľom, prípadne korupčné nakladanie s dôvernými informáciami
vo vzťahu k tretím subjektom.
Korupcia podľa motivácie konania korumpujúceho subjektu
Je nepochybné, že určité situácie sú podstatne viac náchylné na
korupčné správanie sa, ako niektoré iné. Poskytovanie úplatkov nie je
samoúčelné, ale zakladá sa na určitých motívoch. Ich poznanie nám
umožňuje rozlíšiť niekoľko druhov korupcie: korupciu s cieľom vyrovnania
ponuky a dopytu, korupciu ako motivačný prvok, korupciu s cieľom
zníženia nákladov a korupciu ako prostriedok na umožňovanie
kriminálnych aktivít alebo na účely získavania neoprávnených výhod.150
Korupcia smerujúca k vyrovnaniu ponuky a dopytu je prostriedkom
na vyrovnanie trhovej nerovnováhy. Ide o prípady, kedy dopyt na trhu
prevyšuje dostupnú ponuku, v dôsledku čoho sa niektoré subjekty
uchyľujú ku korupčnému obstarávaniu dopytovaných tovarov či služieb.
Rovnako aj v oblasti verejnej – vo verejnom sektore sú poskytované rôzne
tovary a služby a to aj za ceny, ktoré sú nižšie v porovnaní s cenami
trhovými. Subjekty tu vystupujúce majú tiež oprávnenie rozhodovať o ich
prerozdelení resp. pridelení. Prirodzene, tieto procesy by sa mali
realizovať podľa vopred určených a jasných kritérií. Niektoré
podnikateľské subjekty sú ochotné korupčnými praktikami (za poskytnutie
úplatku) získavať prístup k tovarom či službám, ktoré sú cenovo
výhodnejšie v porovnaní s trhovými cenami. Veľmi dobrým príkladom je
oblasť zdravotníctva či školstva.
Korupcia ako motivačný prvok – v tomto prípade je úplatok určitým
bonusom, určitou výhodou pre pracovníkov verejného sektora.
150
Rose Ackermann, S.: Corruption and Government: Causes, Consequences and Reform.
Cambridge : Cambridge University Press, 1999, 37 a nasl., preklad autorky
279
V niektorých prípadoch (v krajinách, kde je verejná správa finančne slabo
zabezpečená) sú títo totiž nedostatočne finančne motivovaní na to, aby si
riadne plnili svoje pracovné, úradné povinnosti za zákonom stanovených
podmienok a podľa takýchto pravidiel. Úplatky tu pôsobia ako jedna
z možností zvyšovania príjmov a tento faktor je rozhodujúci pre vznik
a ochotu úradníkov zapájať sa do korupčných aktivít. Nie vo všetkých
prípadoch je však korupcia verejnej správy dôsledkom nízkeho finančného
zabezpečenia, keďže tento aspekt nie je vždy rozhodujúci. Niektorí
jednotlivci, prípadne aj podnikateľské subjekty (prostredníctvom
predstaviteľov oprávnených vystupovať a konať v ich mene navonok) sú
ochotní korupčne obstarávať uprednostnenie oproti ostatným (napr. pri
vybavovaní povolení, získavaní potvrdení, zápisoch a pod.) alebo
kvalitnejšie služby v porovnaní s ostatnými.
Korupcia smerujúca k znižovaniu nákladov sa týka platieb a plnení,
ktoré vo vzťahu k súkromnému sektoru určuje a vymáha sektor verejný.
Typicky ide o oblasť daní, odvodov sociálneho zabezpečenia, platenie cla
a pod. Snaha o znižovanie týchto povinných platieb nezriedka vedie ku
korupčnému správaniu sa. Dá sa povedať, že čím väčšou mierou voľnosti
rozhodujúci subjekt disponuje, tým je priestor na korupciu väčší,
otvorenejší. O rovnaký prípad môže ísť v prípadoch pokút, kde korupčné
správanie sa vedie k ich znižovaniu či úplnej eliminácii (nevybratiu,
neuloženiu).
Korupcia smerujúca k umožňovaniu kriminálnych aktivít,
k získavaniu neoprávnených výhod smeruje k zakrytiu trestnej činnosti (na
korupčnom základe získanou podporou, dohodou s príslušníkmi
Policajného zboru či sudcov). Popri zakrývaní trestnej činnosti sa takouto
formou obstaráva aj udržiavanie si monopolu určitých činností na
nelegálnom trhu.
Úplatky je možné z pohľadu motivácie ich poskytovania či prijímania
členiť na úplatky útočné a úplatky obranné. Pre obranné úplatky je
typické, že sa vzťahujú na situácie ako je napr. nákup určitých povolení na
280
výkon konkrétnych činností po tom, čo sa táto vyhlásila za nelegálnu,
protiprávnu či zakázanú. Úplatne sa získavajú povolenia činností, ktoré
boli postavené mimo legálnej roviny. Úplatky smerujúce k získavaniu,
k dosahovaniu exkluzívnejších, kvalitnejších povolení, v dôsledku čoho
nebudú môcť iné subjekty pôsobiť v tejto oblasti, sa označujú ako úplatky
útočné. V podstate ide o ,,platbu“ za získanie monopolného, výhradného
či výlučného postavenia, pozície.
Korupcia podľa motivácie konania korumpovaného subjektu
Z pohľadu poznania druhov korupcie je dôležité aj poznanie
motivácie subjektov, ktoré úplatky prijímajú (žiadajú, nechajú si sľúbiť). Na
jednej strane ide o korupciu z núdze a na strane druhej o korupciu
z nenásytnosti151.
Korupcia z núdze (corruption from need) je typická pre krajiny
s nízkymi príjmami vo verejnej správe. Korupčne obstarávané plnenia
vlastne predstavujú jeden z prostriedkov zvyšovania príjmov (o nelegálnu
zložku) a zároveň zabezpečovania prežitia. Také miesta vo verejnom
sektore, kde je iba minimálna možnosť získať úplatky, ostávajú
neobsadené a naopak, pozície, kde je táto možnosť vysoká, sú veľmi
žiadané.
Je potrebné mať na zreteli, že finančný prvok nie je vždy
rozhodujúcim z pohľadu vzniku a preferencie korupčného správania sa.
Ani kvalitné finančné ohodnotenie pracovnej pozície nie je automaticky
zárukou, že konkrétne subjekty sa nebudú korupčne správať, že nebudú
zneužívať svoje postavenie, pozície a komplex povinností a oprávnení,
ktoré im z nich vyplývajú. V tomto prípade hovoríme o druhom extréme,
ktorým je korupcia z nenásytnosti (corruption for greed).
151
Rose Ackermann, S.: Corruption and Goverment.: Causes, Consequences and Reform.
Cambridge : Cambridge University Press, 1999, 41 a nasl., preklad autorky
281
5 ZÁVEROM
Korupcia sústavne predstavuje veľmi aktuálny, nebezpečný jav, ktorý
je úplne opodstatnene označovaný za celospoločenský, globálny problém.
Takto ho vnímajú nie len viaceré nadnárodné dokumenty venujúce sa
tomuto a súvisiacim problémom, ale aj právne poriadky jednotlivých
štátov, najmä odvetvia verejného práva. Táto skutočnosť je rovnako
viditeľná aj vo viacerých aktivitách (nadnárodnej i vnútroštátnej povahy),
ktoré sú zamerané na kontrolu korupcie vo všetkých jej podobách,
formách a prejavoch.
Je dôležité si uvedomiť, že základom akýchkoľvek úvah o kontrole
korupcie je dokonalé poznanie tohto javu, jeho druhov, foriem a prejavov.
Z tohto pohľadu sa vymedzenie samotného pojmu ,,korupcia“ javí ako
zásadné a kľúčové. Iba na základe neho je totiž možné voliť vhodné
preventívne i represívne nástroje, ktoré povedú k efektívnej a účinnej
kontrole tohto druhu kriminality. Korupcia však vo svojej podstate
predstavuje veľmi špecifický, vysoko adaptabilný a variabilný jav, ktorý
môže nadobúdať celý rad najrôznejších, veľmi rozmanitých foriem
a podôb. Vzhľadom na túto variabilitu, adaptabilnosť a rozmanitosť
korupcie ako takej, je možné jednoznačne súhlasiť s názorom, že exaktné
a komplexné definovanie tohto javu nie je možné a ani vhodné. Takýmto,
čo aj najvýstižnejším zadefinovaním korupcie, by došlo iba k obmedzeniu,
ohraničeniu tohto pojmu do budúcna, čo možno považovať za nevhodné
a nežiaduce. Navyše, vo svojej podstate by išlo o veľmi všeobecnú
definíciu, ktorá by nedokázala zohľadniť osobitosti niektorých druhov či
foriem korupcie, neumožňovala by pod pojem korupcie zaradiť nové,
budúce formy korupčného správania sa a neposkytovala by jednoznačnú
odpoveď na otázku, do kedy je ešte možné určité konanie považovať za
právne aprobované, a od kedy už možno hovoriť o konaní právne
reprobovanom – korupčnom. Vzhľadom na tieto problémy je podstatne
vhodnejšie, výstižnejšie a efektívnejšie definovanie korupcie z hľadiska
typických znakov, ktoré toto konanie musí vždy vykazovať a veľmi
282
špecifické definovanie korupcie z hľadiska rôznych klasifikačných kritérií
(podľa jej druhov, foriem, dopadov, miery či intenzity a oblasti výskytu
a pod.). Definovanie korupcie na základe zovšeobecnenia znakov, ktoré
musí každé takéto konanie vykazovať, umožní aj do budúcna určité
konania na základe posúdenia ich prítomnosti, subsumovať pod pojem
korupcie. Rovnako tak napomôže rozlíšeniu od kedy sa určité konanie už
považuje za korupčné, resp. do kedy určité konanie ešte korupčné nie je.
V konečnom dôsledku, definovanie jednotlivých druhov, typov a foriem
korupcie umožňuje detailné poznávanie jednotlivých jej špecifických
prejavov, čo napomáha pri hľadaní vhodných nástrojov (a ich kombinácií)
s cieľom
efektívnej
a účinnej
kontroly
tohto
negatívneho
celospoločenského javu.
1. Balún, V.: K ekonomickým príčinám korupcie: popis javu a definícia. In
Kriminalistika č. 4/1999
2. Bardhan, P.: Development Theory: Trends and Challenges. In
Salimomo, A. ed. all.: Road Maps to Prosperity: Essays on Growth and
Development. Arbor, A., University od Michigan Press, 1996.
3. Becker, G., Stigler, G.: Law Enforcement, Malfeasance and the
compensation of Enforcers. In Journal of Legal Studies, č. 1/1974.
4. David, V., Nett, A.: Korupce v právu mezinárodním, evropském
a českém. Praha: C.H.Beck, 2007
5. Frič, P. a kol.: Korupce na český zpúsob. Praha : G plus G, 1999.
6. Friedrich, C. J.: Corruption Concepts in Historical Perspective 1972. In:
Heidemer A. J., Johnston M., Levine S.: Political Corruption.
A Handbook, New Brunswick, New Jersey, Transition Publishers 1990.
7. Heidenheimer, A., J., Johnston, M., Levine, V.: Political corruption:
A Handbook. New Brunswick, Transition Publischers, 1989.
283
8. Hellman, J., S., Jones, G., Kaufmann, D.: Seize the State, Seize the Day.
Washington, DC: The World Bank Institute, 2000 (k tomu pozri zdroj:
http://worldbank.org./wbi/governance/pdf/seize/pdf.).
9. Chmelík, J.: Pozornost, úplatek a korupce. Praha : Linde, 2003
10. Klaveren, J.: Corruption Concepts in Historical Perspective. In:
Heidemer A. J., Johnston M.,Levine S.: Political Corruption.
A Handbook, New Brunswick, New Jersey, Transition Publishers,
1990.
11. Klitgaard, R., Maclean-Abaroa, R., Parris, H., L.: Corrupt Cities –
A practical Guide to cure and Prevention. Oakland : Institute for
Contemporary Studies, 2000.
12. Mauro, P.: Corruption, causes, Conseqeunces and Agenda for Further
Research. Finance and Develompemnt, 1998, (k tomu pozri zdroj:
http://info.worldbank.org/etools/docs/library/35970/mod03.pdf).
13. Miller, W., L., Perceptions, Experience and Lies: What Measures
Corruption and What do Corruption Measures Measure. In
Measuring Corruption, London: Ashgate, 2006.
14. Nye, J. S.: Corruption and Political Development, A Cost-Benefit
Analysis. In: Heidemer A. J., Johnston M., Levine S.. Political
mCorruption. A Handbook, New Brunswick, New Jersey, Transition
Publishers, 1990.
15. Offe, C.: Political Corrupcion: Conceptual and Practical Issues. In
Kornai, J., Rose-Ackermann: Problems of Post Socialist Transition.
Basingstoke: Palgrave, 2004.
16. Rimský, V.: Bureaucracy, Clientage and Corruption in Russia. In Social
sience, č. 2/2002.
17. Rose Ackermann, S.: Corruption and Goverment.: Causes,
Consequences and Reform. Cambridge : Cambridge University Press,
1999.
284
18. Sičáková-Beblavá, E., Beblavý, M.: Prístupy k definovaniu korupcie. In
Sociológia 39, č. 4/2007.
JUDr. Marcela TÓTHOVÁ, PhD.
Fakulta práva PEVŠ
Tomášikova 20
821 02 Bratislava
285
KORUPCIA V ŠPORTE
Martin VLHA
Abstrakt: Príspevok sa zaoberá problematikou korupcie v športe, otázkami
týkajúcimi sa príčin a prejavov korupcie v športe. Príspevok poukazuje na
skutočnosť, že korupcia sa vyskytuje nielen v profesionálnom športe, ale aj
športe na amatérskej úrovni, rovnako tak na skutočnosť, že korupcia
neobchádza žiadne športové odvetvie. Zaoberá sa aj problematikou
stávkovania. Celý článok je ilustrovaný na neslávne známych korupčných
prípadoch z oblasti športu.
Kľúčové slová: korupcia, šport, stávkovanie, doping
ÚVOD
Rovnako ako aj v iných oblastiach, ani v športe nie je korupcia ničím
novým. Ak by sme zašli do Grécka, kolísky športových hier, tak prípad
podplácania by sme našli už v 12. storočí pred n. l. kedy Damonikos, otec
jedného zo zápasníkov na olympijských hrách, tak túžil po synovom
víťazstve, že podplatil otca jeho súpera aby ho nechal vyhrať. Ďalším
prípadom je Eupolos z Thesalie, ktorý na olympijských hrách v roku 338
pred n. l. podplatil troch boxerov, aby mu umožnili vyhrať.152
V akej intenzite a do ktorých športových odvetví korupcia zasahuje
dnes je zložité určiť, dalo by sa však povedať, že preniká do všetkých
športových odvetví, avšak s rôznou intenzitou. S korupciou sa stretávame
nielen na úrovni profesionálneho športu, ale aj na úrovni amatérskeho.
Rozdiel je len vo výške poskytovaných úplatkov, princíp korupcie je ale
rovnaký. V oblasti športu je korupcia rozšírená z viacerých dôvodov. Vo
152
HOLUBOVÁ, M.: Šport – nástroj diplomacie a prezentácie štátu, In: Zborník z konferencie:
Významné športové podujatia v roku 2012 z pohľadu športovej diplomacie, Banská Bystrica,
2012.
286
vrcholovom športe je zrejme tým hlavným veľké množstvo finančných
prostriedkov, ktoré sa v ňom pohybujú a ktoré vytvárajú na športovcov,
trénerov, či funkcionárov obrovský tlak. Ďalším dôvodom napomáhajúcim
rozvoju korupcie v športe je relatívna uzavretosť športového prostredia
a samoregulácia športu, na čom si zakladajú jednak sami športovci, ako aj
funkcionári, a preto je mimoriadne sťažená akákoľvek snaha o odhalenie
prípadných korupčných konaní a informovaní verejnosti o takýchto
praktikách. Tí, ktorí by chceli na takéto praktiky upozorniť sa dostávajú do
veľmi komplikovanej situácie a často bývajú príslušnou komunitou
vypudení. Vysokú mieru uzavretosti športových komunít a z nej
vyplývajúce vyššie riziko korupcie potvrdzuje aj veľká personálna stabilita
v niektorých športových funkciách, kedy niektorí funkcionári vykonávajú
svoju funkciu aj 30 rokov.
Korupcia v športe často krát nie je len záležitosťou malého počtu
ľudí na území jednej krajiny, ale čoraz viac sa vyskytujú medzinárodné
organizované skupiny. Takéto medzinárodné skupiny sa vyvinuli
v posledných dvoch dekádach z malých, regionálnych, rodinne založených
organizácií. Využili zmeny v právnych predpisoch, nedostatky v právnych
a súdnych systémoch, otvorenie hraníc a rast voľného obchodu, všetky
priame následky globalizácie.
Cieľom tohto článku je bližšie priblíženie korupcie v športe so
zameraním sa na otázky: Prečo aj v športe dochádza ku korupčným
praktikám? Akým spôsobom sa to deje? V akých športoch sa korupcia
vyskytuje? Na akých športových úrovniach je korupcia rozšírená? Je to
problém len hráčov alebo aj iných osôb? Odpovede na všetky tieto otázky
sú vysvetlené s akcentom na konkrétne prípady, ktoré sa v športe za
posledné obdobie vyskytli.
KORUPCIA V ŠPORTE
V súčasnej dobe je šport jedným z najrýchlejšie sa rozvíjajúcich
spoločenských odvetví a dotýka sa či už priamo alebo nepriamo každého
287
jedinca a každej oblasti života (politika, ekonomika, kultúra). Nepredstavuje
už len zábavu, hobby, životný štýl alebo jednoducho odreagovanie sa od
každodenných starostí. Vďaka mnohým faktorom sa zo športu stal „tvrdý
biznis“, v ktorom sa objem finančných prostriedkov, ktoré ním pretečú
pohybuje v obrovských číslach a kde o úspechu alebo neúspechu, zostupu
alebo páde, výhre alebo prehre nerozhodujú len športové výkony,
schopnosti či talent, ale čoraz častejšie práve peniaze. Aby mohol byť
v súčasnosti jednotlivec alebo klub úspešný, musí mať za sebou silného
sponzora, ktorý zabezpečí finančné prostriedky, a tým pádom je schopný
zaplatiť dobrého trénera, kustódov, fyzioterapeutov či masérov. V prípade
klubov vie nakúpiť tých najlepších hráčov, postaviť nový štadión.
Recipročne za to očakáva najlepšie výkony a výsledky, aby sa mu
investované finančné prostriedky nielen vrátili, ale niekoľkonásobne
zhodnotili. Všetko je v poriadku, ak sa úspechy dostavia. Opačná situácia
nastane, ak sa tímu nedarí a očakávané výsledky sú v nedohľadne.
V takomto prípade sa naskytajú viaceré alternatívy. Asi najčastejším
riešením výsledkovej krízy býva výmena trénera. Uveďme príklad hokeja,
kedy je lepšie a jednoduchšie vymeniť jednu osobu ako povedzme 25
hráčov. Riešením býva aj výmena celého realizačného tímu či pokuty pre
hráčov, resp. zrážky z platov alebo siahnutie na odmeny odvíjajúce sa od
výsledkov. Možnosťou je tiež výpoveď pre hráča, z ktorého výkonmi nie je
spokojnosť. Všetky uvedené spôsoby sú akceptovateľné ako dotknutými
osobami, tak aj spoločnosťou. Horším variantom ako dosiahnuť výsledky je
korupcia, ktorá má najčastejšie podobu podplácania rozhodcov, rôznych
športových funkcionárov alebo iných osôb, ktoré sú schopné svojimi
rozhodnutiami a konaním dosiahnuť „želaný výsledok“. Aj na tomto jave je
priamo viditeľné, že korupcia je vo svojej podstate veľmi variabilná
a vysoko adaptabilná, a ako taká, stihla preniknúť skutočne už do všetkých
oblastí spoločenského života, oblasť športu nevynímajúc.153
153
TÓTHOVÁ, M.: Právna úprava postihu korupcie a jej vplyv na modus operandi korupčných
trestných činov a možnosti odhaľovania korupcie. In Barány, E. a kol.: Právo a jeho
prostredie. Bratislava : SAV, 2012, s. 356 a nasl.
288
Obrovský korupčný škandál sa odohral v roku 2006 v talianskej
najvyššej futbalovej súťaži. Talianske médiá tento prípad nazvali
Calciopoli. Do tohto škandálu boli zapletené talianske veľkokluby Juventus
Turín, AC Miláno, Fiorentina a Lazio Rím. Škandál vyšiel najavo v súvislosti
s vyšetrovaním dopingu v tíme Juventusu Turín. Štátny zástupca v tejto
súvislosti nariadil odpočúvanie funkcionárov Juventusu. Z nahrávok
telefónnych hovorov generálneho manažéra Juventusu Luciana Moggiho
a niekoľkých ďalších osôb pôsobiacich v talianskom futbale, ktoré
uverejnili aj talianske médiá, sa zistilo, že došlo k ovplyvňovaniu zápasov,
nelegálnemu stávkovaniu a falšovaniu účtovných záznamov. Podľa
získaných nahrávok Luciano Moggi hovoril okrem iného s Pierluiggim
Pairettom - podpredsedom komisie rozhodcov UEFA, od ktorého žiadal,
aby na zápasy Ligy majstrov nominoval rozhodcov, ktorí budú pískať
v prospech Juventusu; ďalej s Giuseppe Pisanum - bývalým talianskym
ministrom vnútra, od ktorého žiadal, aby neodkladal zápasy kvôli chorobe
vtedajšieho pápeža Jána Pavla II, predovšetkým zápas s Fiorentinou, ktorej
mali chýbať 4 kľúčoví hráči a nakoniec aj s Marcellom Lippim - vtedajším
trénerom Juventusu a talianskej reprezentácie, od ktorého chcel, aby do
reprezentácie nominoval hráčov, ktorých zastupovala agentúra GEA
World, ktorú vlastnil Moggiho syn Alessandro.
V tomto prípade boli vyšetrovaní pre podozrenie z korupcie
a podvodov majitelia, manažéri, rozhodcovia a ligoví funkcionári - spolu 41
osôb, medzi nimi napríklad aj brankár Juventusu a talianskej reprezentácie
Gianluigi Buffon či taliansky rozhodca Massimo De Santis. Vyšetrovaných
bolo spolu 19 zápasov v sezóne 2004/2005 a 14 zápasov v sezóne
2005/2006.
Celý škandál bol ukončený 14.06.2006, kedy disciplinárny futbalový
tribunál udelil zainteresovaným klubom a osobám exemplárne tresty.
Juventus Turín bol preradený do druhej najvyššej súťaže (Serie B),
v sezóne 2006/2007 mu v nej bolo odčítaných 30 bodov, prišiel o tituly
talianskeho majstra z rokov 2005 a 2006, bol vylúčený z Ligy majstrov
v sezóne 2006/2007 a dostal pokutu 80.000,- EUR. Generálny manažér
289
Juventusu Luciano Moggi dostal päťročný dištanc a pokutu 50.000,- EUR.
AC Milánu bolo odobraých 15 bodov v nasledujúcej sezóne, odpočítaných
44 bodov v sezóne 2005/2006 a z toho rezultujúci pokles na 11. priečku
v Serii A, rovnako sa nemohol zúčastniť Ligy majstrov v sezóne 2006/2007
a dostal pokutu 30.000,- EUR. AC Fiorentina bola rovnako ako Juventus
preradená do Serie B, v nasledujúcej sezóne jej bolo odobratých 12
bodov, dostala zákaz účasti v Lige majstrov v sezóne 2006/2007 a pokutu
50.000,- EUR. Napokon Lazio Rím bolo tiež preradené do Serie B a bolo
mu odobratých 7 bodov v nasledujúcej sezóne, nemohlo sa zúčastniť
v Pohári UEFA v sezóne 2006/2007 a ešte muselo zaplatiť pokutu 40.000,EUR. Potrestaní boli aj poprední predstavitelia týchto klubov, ako aj ďalší
futbaloví funkcionári a rozhodcovia. Kluby sa proti tomuto rozhodnutiu
odvolali a niektoré tresty im boli zmiernené, avšak aj napriek tomu im
boli udelené tresty, aké sa vo svete športu tak často nevyskytujú.
V iných kolektívnych športoch, ktoré hrá menší počet hráčov ako
napríklad basketbal sa takisto vyskytujú prípady korupcie. V basketbale,
podplatenie lídra tímu a jedného podkošového hráča môže stačiť na
dosiahnutie vytúženého výsledku. Rovnako tak rozhodca môže zohrať
kľúčovú úlohu z dôvodu početných a často kontroverzných prípadov
fyzických kontaktov v zápasoch. Ako príklad korupcie v basketbale možno
uviesť prípad z majstrovstiev Európy v roku 2011, kedy bol grécky
manažér vylúčený z turnaja, pretože sa snažil podplatiť niekoľko
rozhodcov.
Korupcia neobchádza ani individuálne športy. Pri nich je len veľmi
ťažké dokázať, že športovec úmyselne prehrá zápas. Takýmto prípadom je
napríklad korupcia, možno v nie až tak známom športovom odvetví,
snookri. Snooker je hra podobná biliardu. Hráči plánujú jednotlivé údery
do najmenších detailov, a preto je veľmi jednoduché niektorý úder
„pokaziť“ a ovplyvniť tak celý zápas. V máji 2010, štvornásobný majster
sveta v snookri John Higgins úmyselne prehral 4 zápasy na 4 rôznych
turnajoch. Odmenou za prehry bolo 300.000,- EUR.
290
KORUPCIA A STÁVKOVANIE
Stávkovanie je bezprostredne späté so športom. Azda každý kto
sleduje šport si aspoň raz v živote stavil na nejaký zápas. Niektorí ľudia
zájdu do stávkovej kancelárie len občas v úmysle trochu si privyrobiť. Iní
podrobne sledujú dianie na celej športovej scéne, všetky športové
odvetvia, vedia ktorí športovci majú aktuálne dobrú formu a naopak,
ktorým sa nedarí, majú prehľad o zranených športovcoch, jednoducho
majú svet športu a výsledkov „v malíčku.“ V takýchto individuálnych
prípadoch však nemožno spájať stávkovanie s korupciou.
O súvislosti medzi stávkovaním a korupciou môžeme hovoriť
v prípadoch medzinárodných organizovaných zločineckých skupín, ktoré si
vedia takýmto spôsobom „prísť na pekný balík peňazí.“ Stávkovanie
veľkých súm umožňuje takýmto skupinám tiež preprať špinavé peniaze.
Športové stávkovanie na medzinárodnej úrovni predstavuje
celosvetový trh, ktorý za posledné obdobie enormne narástol. Tento
nárast má veľký súvis s rozvojom internetu, a tým pádom aj rozvojom
internetového stávkovania. Len pre ilustráciu, odhaduje sa, že v roku 2011
stávky na športové zápasy predstavovali sumu blížiacu sa 200 miliardám
EUR.
Rozvoj internetu a internetového stávkovania na jednej strane
pomohol rozbiť ázijské a európske stávkové trhy, na druhej strane umožnil
rozšírenie stávkovania do celého sveta. Na internete je zvádzaný boj
medzi rôznymi stránkami, na ktorých sa dá stávkovať, výsledkom čoho sú
najrôznejšie ponuky, stávkové režimy a spôsoby stávkovania, ktoré
bohužiaľ poskytujú aj inšpiráciu na vymýšľanie najrôznejších stratégií ako
korumpovať šport. V súčasnosti je možné podávať stávky 24 hodín denne,
sedem dní v týždni v podstate na všetky športové súťaže, všetky športové
disciplíny na celom svete. Toto všetko predstavuje príležitosť pre
kohokoľvek, kto má prostriedky predurčovať športové výsledky a zarobiť
tak na stávkovom trhu veľké finančné prostriedky.
291
Veľmi známy prípad korupcie v športe, ktorý má spojenie so
stávkovaním, sa stal v rokoch 2003 - 2004 v Nemecku. Ide o prípad
nemeckého futbalového rozhodcu Roberta Hoyzera. V nemeckých
futbalových súťažiach preukázateľne zmanipuloval minimálne 4 zápasy
a v ďalších minimálne dvoch prípadoch sa o manipuláciu zápasov pokúsil.
Podozrenie z ovplyvňovania zápasov padlo na Hoyzera po zápase
nemeckého pohára Paderborn - Hamburg, v ktorom sa z víťazstva
a postupu do ďalšieho kola na úkor prvoligového Hamburgu tešil účastník
regionálnej súťaže z Paderbornu. Zápas sa skončil víťazstvom Paderbornu
4:2, pričom jeho hráči otočili zápas z nepriaznivého stavu 0:2. Za zmienku
stojí aj fakt, že v tomto zápase mali hráči Paderbornu výhodu dvoch
sporných pokutových kopov a hráč Hamburgu bol sporne vylúčený.
Nemecké média označili Hoyzerov výkon v tomto zápase za „smiešny“
a zároveň za jeden z najhorších rozhodcovských výkonov v histórii
profesionálneho futbalu. Odmena za ovplyvňovanie zápasov bola 50.000,EUR a plazmový televízor. Hoyzer prijímal úplatky od chorvátskych bratov
Sapinovcov ovládajúcich stávkové trhy, ktorí zarobili na stávkových
podvodoch až 2 milióny EUR. Hoyzer bol odsúdený na 29 mesiacov trestu
odňatia slobody nepodmienečne. Tento trest bol považovaný za dosť
vysoký, nakoľko Hoyzer spolupracoval s vyšetrovateľmi aj súdmi
a pomerne rýchlo sa priznal; súd ho však odôvodnil tým, že Hoyzer si
v plnom rozsahu uvedomoval závažnosť a nebezpečnosť svojho konania.
Okrem pobytu vo väzení bol Hozyer potrestaný aj Nemeckým futbalovým
zväzom, a to doživotným zákazom činnosti vo futbale a zaplatením
odškodného vo výške 126.000 EUR. Táto kauza sa považuje za najväčší
škandál nemeckého futbalu za posledných 30 rokov.
Najaktuálnejším a zrejme asi aj najväčším prípadom korupcie
v histórii športu je prípad, ktorý zverejnil Europol 06.02.2013. Ide o prípad
v európskom futbale, kedy rozsiahle vyšetrovanie Europolu a policajných
tímov z 13 európskych krajín odhalilo približne 425 osôb vrátane
rozhodcov, funkcionárov a hráčov z viac ako 15 krajín podozrivých
z ovplyvňovania viac ako 380 futbalových zápasov, vrátane dvoch zápasov
292
najprestížnejšej európskej futbalovej klubovej súťaže Ligy majstrov,
kvalifikačných zápasov o postup na svetový a európsky šampionát, ako aj
duelov najvyšších súťaží v mnohých európskych krajinách. Ďalších 300
podozrivých zápasov sa malo odohrať mimo Európy, konkrétne v Afrike,
Ázii, Južnej a Strednej Amerike. Šéf Europolu Rob Wainwright k tejto
kauze povedal, že „je to smutný deň pre európsky futbal. Vyšetrovanie
odhalilo manipuláciu zápasov v takom merítku, aké sme doteraz nevideli.“
Europol získal dôkazy o tom, že za 150 prípadmi stojí organizovaná
skupina zo Singapuru, ktorá bola ochotná zaplatiť za jeden zápas až
100.000,- EUR. Maďarský žalobca Laszlo Angeli priblížil, akým spôsobom
ovplyvňovanie zápasov fungovalo. „Maďarský člen skupiny, ktorý bol
podriadený šéfovi zo Singapuru, bol v kontakte s maďarskými rozhodcami,
ktorí potom mohli narušiť zápas. Spolupáchatelia uzatvárali stávky na
internete alebo po telefóne s bookmakermi v Ázii, kde stávky akceptovali.
Do jedného zmanipulovaného zápasu tak mohlo byť zapletených až 50
osôb z desiatich krajín.“ Takýmto spôsobom získala singapurská
organizovaná skupina až 8 miliónov EUR. 2 milióny EUR použila na
kupovanie zápasov. O veľkej závažnosti tohto prípadu svedčia aj slová
Roba Wainwrighta, ktorý sa obáva, že tento „závratný počet odhalených
zápasov ešte nič neznamená. Je veľmi pravdepodobné, že to, čo sme
odhalili, je iba špička ľadovca.“
Asi najznámejším prípadom mimo futbalu je prípad z francúzskej
hádzanej. Týka sa deviatich hráčov špičkového tímu Montpellier
Agglomération HB, ktorý bol francúzskym majstrom nepretržite od roku
2008 do roku 2012. Medzi podozrivými z úmyselného prehratia zápasu sú
podozriví okrem ďalších hráčov aj najlepší hádzanár sveta za rok 2007
a olympijský víťaz z Pekingu 2008 a Londýna 2012 v drese Francúzska
Nikola Karabatic a jeho mladší brat Luka. Okrem deviatich hráčov
Montpellieru je v tejto kauze podozrivých ďalších deväť osôb vrátane
partneriek bratov Karabaticovcov. Spolu 18 osôb bolo v tomto korupčnom
škandále zadržaných políciou. Podľa prokurátora Brica Robina prijali
stávkové kancelárie na májový duel 24. kola francúzskej najvyššej súťaže
293
medzi Montpellierom a Cesson-Sevigne, ktorý skončil prehrou už istého
francúzskeho majstra Montpellieru so zostupom ohrozeným CessonSevigne 28:31, nezvyčajné stávky v celkovej výške 87.880,- EUR, čo 40násobne prevyšuje bežné vklady na takýto druh zápasu. Väčšina vkladov
bola podaná približne v rovnakom čase dňa, a čo je obzvlášť zaujímavé,
99,94% tipujúcich tipovalo, že v polčase bude viesť outsider Cesson
Sevigne. Prokurátor Brice Robin k prípadu povedal, že „sú tu veľmi vážne
podozrenia z nelegálneho stávkovania“ a rovnako informoval, že priateľka
Luku Karabatica - Jenny Priezová sa priznala, že podala stávku namiesto
hráčov a vypovedala, že na tipovanie použila peniaze od Luku. Zároveň
tiež prezradila, akú finančnú čiastku od neho dostala a koľko peňazí
potom on za výhru zinkasoval. Vyšetrovanie je zamerané na hráčov a ich
príbuzných, pričom vedenie klubu a tréneri nie sú podozriví z nezákonnej
činnosti. Všetkým podozrivým hrozí trest odňatia slobody až do výšky 5
rokov a pokuta vo výške 75.000,- EUR.
Ďalší nemenej zaujímavý prípad je z tenisu. Tenis má mnoho
špecifických rysov, ktoré predstavujú riziko. Nakoľko tenis je individuálny
šport, pokusy o ovplyvňovanie zápasov sa javia ako jednoduchšie. Za
prehru totiž môže iba jeden hráč a nie celý tím. Tenisti tak majú silnú
kontrolu nad zápasom. Ak chce tenista prehrať stačí zahrať niekoľko
loptičiek do outu, podávať slabšie či pobehnúť za loptičkou trochu
pomalšie. V priebehu posledných 10 rokov ani tento - pôvodne šport
gentlemanov - na profesionálnom okruhu korupcia neobišla. Neslávne
známy je napríklad zápas Vicente - Kafelnikov na turnaji v Lyone v roku
2003, kedy stávková spoločnosť Betfair zaznamenala stávky vo výške
130.000,- EUR na výhru Vicenteho nad jedným z najlepších hráčov v tom
čase Kafelnikovom. Vicente vyhral 6-3, 6-2 a táto výhra vzbudila veľké
podozrenie a spustila vyšetrovanie. To bolo však pre nedostatok dôkazov
neúspešné.
294
KORUPCIA V ŠPORTE NA SLOVENSKU
Korupcia v športe sa nevyhýba ani Slovensku. Asi najznámejším
korupčným prípadom v Slovenskej republike za posledné obdobie je
prípad niekdajšieho druhého muža slovenského futbalu Vladimíra
Wänkeho. Ten bol v roku 2010 právoplatne odsúdený na nepodmienečný
trest odňatia slobody v trvaní 3 roky a 4 mesiace. Najvyšší súd Slovenskej
republiky potvrdil rozsudok Špeciálneho súdu v Pezinku z apríla 2009.
Najvyšší súd zamietol ako odvolanie Wänkeho, tak špeciálneho
prokurátora. Wänke bol obžalovaný z celkovo 5 skutkov, kedy mal prijať
úplatky v sume 166,- EUR (5000,- Sk), jeden úplatok vo výške 332,- EUR
(10.000,- Sk) a kartóny vína a prepravky jabĺk.Celá kauza sa
začala 06.03.2007 v sídle Slovenského futbalového zväzu (SFZ) na Junáckej
ulici v Bratislave, kedy ho pracovníci Úradu boja proti korupcii Prezídia
Policajného zboru zadržali priamo pri preberaní úplatku vo výške 332,EUR od funkcionára klubu ŠK Eldus Močenok Stanislava Szabóa. Szabó,
ktorý vystupoval v prípade ako agent-provokatér, mal funkcionárovi
odovzdať „kolok“, čo bol údajne krycí názov pre úplatok za urýchlenie
registrácie prestupu futbalistu Andreja Masaroviča z Rakúska. Vladimír
Wänke všetky obvinenia odmietal, čo vyjadril slovami: „Nie som blbec,
retardovaný ani naivný, aby som niekoho vyzýval, aby urobil niečo, čo mi
je od srdca protivné“. Špeciálny súd v Pezinku mu to však neuveril
a v aprílu roku 2009 mu vymeral nepodmienečný trest odňatia slobody na
3 roky a 4 mesiaceza trestný čin prijímania úplatku a zneužitie právomoci
verejného činiteľa. Okrem toho musel zaplatiť peňažný trest vo výške
2.000,- EUR. V novembri 2010 Najvyšší súd SR potvrdil rozsudok
Špeciálneho súdu. Wänkeho obhajca žiadal súd, aby jeho čin nepovažoval
za trestný čin, nakoľko nevykonával funkciu vo verejnom záujme. Súd mu
však nevyhovel a vyhlásil, že išlo o korupciu bez ohľadu na výšku úplatku.
295
ZÁVER
Ako je vidno z uvedených príkladov, metódy používané na narušenie
integrity športu sú mnohé a rôzne. Žiaden šport nie je ochránený pred
ovplyvňovaním zápasov. Každý športovec či hráč je totiž „cestou“ pre
manipuláciu zápasu.
Závažnosť korupcie v športe si uvedomujú všetky v tomto smere
kompetentné osoby a sú si veľmi dobre vedomé, že pokiaľ sa nebude
tvrdo postihovať korupčné konanie, korupcia bude mať stále rastúcu
tendenciu. Tento fakt zhodnotil aj prezident Medzinárodného
olympijského výboru Jacques Rogge, ktorý sa vyjadril, že „v budúcnosti
bude určite viac zmanipulovaných zápasov, ak svet športu zavrie pred nimi
oči a nebudeme mať dobrý vzťah so stávkovými spoločnosťami a vládami.
Nakoniec dôveryhodnosť výsledkov bude spochybnená. Víťazom by mal
byť ten, kto použije najviac zákonných prostriedkov na prípravu alebo ten
kto pracoval najtvrdšie. Ak sa v budúcnosti pojem víťaz ako model
excelentnosti stane poškvrnený manipuláciou zápasov alebo korupciou
hráčov, celá dôveryhodnosť športu zmizne. (...) Existujú už krajiny, kde
futbalové súťaže nie sú vierohodné a kde verejnosť stratila záujem o tento
šport.“154
1. HOLUBOVÁ, M.: Šport – nástroj diplomacie a prezentácie štátu, In:
Zborník z konferencie: Významné športové podujatia v roku 2012
z pohľadu športovej diplomacie. Banská Bystrica, 2012
2. TÓTHOVÁ, M.: Právna úprava postihu korupcie a jej vplyv na modus
operandi korupčných trestných činov a možnosti odhaľovania
korupcie. In: Barány, E. a kol.: Právo a jeho prostredie. Bratislava : SAV,
2012,
154
http://www.sportaccord.com/multimedia/docs/2012/02/2012_-_IRIS__Etude_Paris_sportifs_et_corruption_-_ENG.pdf str. 4
296
3. http://www.sportaccord.com/multimedia/docs/2012/02/2012__IRIS_-_Etude_Paris_sportifs_et_corruption_-_ENG.pdf
4. http://aktualne.atlas.sk/korupcia-v-sporte-vzrastla-kvoliinternetovym-stavkam/sport/ostatne/
5. http://bundesligafootball.co.uk/2013/02/such-deceit-knows-nobounds-robert-hoyzer-and-footballs-greatest-threat/
6. http://www.reuters.com/article/2012/10/01/us-handball-francemontpellier-idUSBRE8900L420121001
7. http://www.olympic.sk/sportove-aktuality/12542-exfunkcionar-sfzvladimir-waenke-si-za-uplatkarstvo-odsedi-tri-roky-a-tyri-mesiace.html
8. http://korzar.sme.sk/c/4542556/v-europskom-futbale-vybuchujukorupcne-skandaly-zasiahnu-aj-slovensko.html
9. https://www.europol.europa.eu/content/results-largest-footballmatch-fixing-investigation-europe
10. http://www.spiegel.de/sport/fussball/skandal-in-der-italienischenliga-mildere-strafe-fuer-juventus-turin-a-428554.html
Mgr. JUDr. Martin VLHA, PhD.
Fakulta práva, Paneurópska vysoká škola
Tomášikova 20
821 02 Bratislava
297
INSTITUCE, REDISTRIBUCE A KORUPCE
Petr WAWROSZ
Cílem příspěvku je rozebrat vazby mezi institucemi, redistribucí
a korupcí. Příspěvek je organizován následovně. Nejprve se zabývá
charakteristikou nové institucionální ekonomie a pojmem instituce. Poté
vymezuje pojem korupce a soudobé teorie, které se korupcí zabývají. Jako
alternativa k těmto teoriím je představena teorie redistribučních systémů
a jsou zdůrazněny její přednosti. V závěru jsou shrnuty hlavní myšlenky
textu.
PODSTATA NOVÉ INSTITUCIONÁLNÍ EKONOMIE
Pro ekonomické teorie rozvíjené po druhé světové válce bylo
charakteristické (tyto teorie lze označit za tzv. neoklasickou syntézu, NCS),
že opomíjely problematiku pravidel a dalších faktorů, které ovlivňují lidské
chování. Daná pravidla byla do značné míry brána jako něco exogenního.
Ekonomie nevěnovala velkou pozornost problematice vlastnictví, směny
vlastnických práv apod.155 Neřešila se tolik problematika vzniku, změn
i zániku pravidel ovlivňujících lidské jednání, vlivu těchto pravidel na
ekonomickou výkonnost daného území ani další otázky156.
V mikroekonomii se tehdejší zkoumání soustředilo na problematiku
teoretických matematických modelů spotřebitelské volby, poptávky,
produkce firmy, problematiky tržní rovnováhy, rozboru tržních
neefektivností (např. v podobě jednotlivých forem nedokonalé
konkurence, externalit, asymetrie informací) apod. Při řešení daných
155
Pro ilustraci lze uvést, že významný americký ekonom Robert Barro prohlásil, že po dobu
svého studia se o vlastnictví vůbec nic nedověděl. Čerpáno z Šíma (2004).
156
Nelze samozřejmě zcela zevšeobecňovat. K významným ekonomům, kteří se věnovali
problematice pravidel i v období po druhé světové válce, patří třeba představitel rakouské
školy F. A. Hayek. Např. v dílech „Právo, zákonodárství a svoboda“ (česky Hayek 1994) nebo
„Ústava svobody“ (Hayek 1960), představitelé německého orderliberalismu např. W. Eucken:
„Zásady hospodářského řádu“ (česky Eucken 2004) i další ekonomové.
298
problémů se používaly nejrůznější ekonometrické modely, které např.
usilovaly o nalezení parametrů poptávkové a nabídkové křivky,
jednotlivých nákladových funkcí apod. V takové analýze nebylo příliš
mnoho prostoru pro problematiku transakčních nákladů, vlastnických práv
a dalších faktorů, které působí na lidské jednání. Analýza lidského jednání
byla opět prováděna za předpokladu, že lidé jednají racionálně – snaží se
co nejefektivněji maximalizovat svůj užitek.
Daný stav začal být časem opět považován za neuspokojivý.
Nespokojenost se projevila konkrétně v podobě rozvoje tzv. nové
institucionální ekonomie (NIE). Vznik této školy nelze jednoznačně
vymezit. Samotný pojem nová institucionální ekonomie poprvé použil
Williamson (1975) – pojem byl tedy použit v okamžiku, kdy daný přístup
již delší dobu existoval. Pro účely tohoto textu stačí konstatování
(Chavance 2009), že NIE se rozvíjí od 60. let 20. století, přičemž podstatný
rozmach zaznamenává od 90. let 20. století. Z hlediska vzniku je často za
důležitý mezník a možné datum vzniku NIE považována publikace článku
Ronalda Coase „Problém společenských nákladů“ v roce 1960 (Coase
1960). Na rozdíl od neoklasické syntézy, která se zabývala pouze
problematikou produkčních nákladů, tedy nákladů bezprostředně
souvisejících s produkcí nějakého statku, Coase ukázal, že náklady jsou
širší kategorie a že zahrnují i náklady na vyhledání partnera kontraktu,
náklady spojené s uzavřením kontraktu, s kontrolou dodržování kontraktu,
s případným vymáháním závazků definovaných v kontraktu a koneckonců
i s ukončováním kontraktu. Všechny tyto náklady lze označit jako
transakční. Soudobé definice transakčních nákladů157 říkají, že se jedná
o náklady, které jsou spojeny s jednotlivými transakcemi (kontrakty), ať už
k nim dochází při produkci, směně nebo jiné činnosti a ať už se odehrávají
v soukromém nebo veřejném, v ziskovém nebo neziskovém sektoru apod.
S transakčními náklady se lze tedy setkat nejen při ekonomických
aktivitách, ale prakticky v jakékoliv oblasti lidské činnosti. Na rozdíl od
produkčních nákladů, které vznikají jako důsledek interakce mezi lidmi
157
Furubotn a Richter (2005).
299
a věcmi (předměty), transakční náklady jsou důsledkem interakce mezi
jednotlivými lidmi (agenty). Institucionální ekonomie158 rovněž transakční
náklady označuje jako náklady na provoz (ekonomického) systému.
Podstata NIE nejlépe vynikne, pokud srovnáme přístup NIE
a neoklasické syntézy (NCS). NIE kritizuje předpoklad NCS, že volba se děje
mezi danými (známými) alternativami, přičemž každý subjekt zná, s jakou
pravděpodobností nastanou jednotlivé alternativy, a potom volí tu s pro
něj nejvyšším očekávaným užitkem. NIE oproti neoklasické ekonomii
zdůrazňuje nákladnost procesu vyhledávání možných alternativ, z čehož
plyne skutečnost, že nikdy nejsou nalezeny všechny možné alternativy.
V důsledku omezených kognitivních (poznávacích) schopností si navíc
rozhodovatelé ne vždy uvědomí, že nějaká alternativa může být vůbec
zvolena. V reálném životě rovněž rozhodovatelé obvykle neznají hodnoty
pravděpodobností, s jakými jednotlivé alternativy nastávají, ať už
z objektivních důvodů (pravděpodobnosti nelze zjistit) anebo ze
subjektivních důvodů, které vycházejí z kognitivních (poznávacích) limitů
lidské schopnosti předpovídat budoucnost. Pokud tyto pravděpodobnosti
nejsou známy, rozhodování potom neprobíhá v podmínkách rizika, ale
v podmínkách nejistoty. Zatímco NCS obecně předpokládá hledání
vlastního prospěchu v rámci pravidel fair-play, NIE uvažuje s úplným
hledáním vlastního prospěchu, tj. s možností oportunismu. Ten lze ve
shodě s Williamson (1975) definovat jako hledání vlastního prospěchu
i nečestnými prostředky159. Ve světě dokonalých informací a nulových
transakčních nákladů by oportunní chování nedávalo smysl – takto
jednající člověk by ztrácel, nikdo by s ním nechtěl uzavírat kontrakty, takže
by nemohl zvyšovat svůj užitek.
158
Viz např. Hodgson (2003).
Jako příklad oportunistického chování lze uvést i morální hazard, tedy situace, kdy si je
jedinec vědom toho, že v plné míře neponese (negativní) následky svého jednání, a proto se
chová jinak (obvykle riskantněji), než kdyby tyto následky skutečně nesl. Dotyčný jedinec si
přitom je vědom toho, že tyto následky mohou nastat, a že je v konečném důsledku ponese
někdo jiný.
159
300
K zásadním omylům NCS podle NIE patří právě skutečnost, že NCS
zanedbává (nevěnuje dostatečnou pozornost) transakčním a informačním
nákladům, problematice vlastnických práv, ignoruje vliv institucí a času,
role idejí a ideologií. NIE rovněž nesouhlasí s principem neomezené
racionality a absencí nejistoty při ekonomickém rozhodování. V souladu
s poznatky experimentální psychologie (Loomes 1999, Bardsley a kol.
2010) NIE dospívá k závěru, že lidé nemají při řešení problému jasně
danou strukturu preferencí, tudíž se ani nemohou rozhodovat na základě
nějaké jasně dané struktury. Užitečnější je potom uvažovat o chování,
které vychází z daného kontextu (z daného kulturního a institucionálního
prostředí)160. Souhrnně lze rozdíly mezi předpoklady lidského chování
v pojetí NCS a NIE demonstrovat v tabulce 1.1.
Tabulka 1.1 Neoklasické a institucionální předpoklady chování
Neoklasické předpoklady
Institucionální předpoklady
1. Metodologický individualismus –
jednají jenom lidé, kolektivní entity
nejednají. Na trhu vystupuje jedinec jako
suverén, může se sám rozhodovat.
Metodologický individualismus vytrhává
člověka
z reálného
společenského
a kulturního
prostředí.
NIE
obvykle
nepopírá, že lidé sledují své zájmy,
v důsledku působení řady faktorů nemusí
být člověk na trhu suverénem. NIE proto
spíše
vychází
z metodologického
institucionalismu.
2. Ekonomický svět se v rámci možností 2. Rovnovážný stav nemusí nastat. Pokud už
považuje za rovnovážný.
nastane, nemusí být efektivní.
3. Jednotliví aktéři opakovaně čelí
stejným rozhodnutím či řadě velmi
podobných voleb. Volba se děje mezi
danými alternativami, tj. všechny
alternativy, ze kterých subjekt volí, jsou
mu (bez nákladů) známy. Při rozhodování
se předpokládá neomezená racionalita
160
3. Ačkoliv jednotliví aktéři opakovaně čelí
stejným situacím a mohou v nich jednat
racionálně, často se rovněž dostávají do
situací
vyžadujících
unikátní
a neopakovatelnou volbu, pro které jsou
k dispozici neúplné informace, takže
výsledky volby jsou nejisté. Předpoklady
V literatuře se používá termín kontextová racionalita. Viz Hodgson (2007b, s. 329 a 330).
301
spočívající v maximalizaci užitku dané
osoby, a dokonalá informovanost. Tyto
předpoklady jsou nezávislé na ostatních
faktorech.
neomezené
racionality
a
dokonalé
informovanosti
nejsou
realistické.
Racionální chování je důsledkem interakce
jednotlivých subjektů.
4. Aktéři mají stabilní preference, 4. Historické záznamy ukazují, že preference
ohodnocení jednotlivých voleb podléhá jednotlivců i celé společnosti se v průběhu
stabilnímu kritériu.
času mění.
5. V opakované situaci jsou jednotlivci 5. Aktéři by rádi využili lepších příležitostí,
schopni rozeznat lepší příležitosti.
avšak zpětná vazba je slabá, takže řada
příležitostí může zůstat nepovšimnuta.
6. Stav, ve kterém jednotlivci 6. Dosažení stavu ekonomické rovnováhy
nemaximalizují
svoje
preferenční může být z řady důvodů pomalé nebo
schémata, není rovnováhou.
zavádějící a klasické evoluční efekty se
nemusí po dlouhou dobu prosadit.
7. Jelikož svět je přibližně v rovnováze,
vykazované chování alespoň přibližně
kopíruje optimalizační chování, kdy
jedinci usilují o maximalizaci svých
preferencí.
7. Historická zkušenost svědčí, že existují
mnohem komplexnější postoje, než je stav,
kdy jedinci usilují o maximalizaci vlastních
preferencí.
8. Trh je nástroj optimální alokace 8. Trh je společenská instituce, efektivnost
zdrojů.
trhu je dána celkovým institucionálním
uspořádáním ekonomiky.
9. Podrobnosti procesu dosahování
rovnováhy se mohou v různých situacích
a pro různé aktéry lišit. Nicméně základní
znaky rovnovážného vztahu jsou
relativně
jednoduché.
Úspornost
ekonomického bádání nutí ekonomii
zkoumat zejména tyto základní znaky
a konfrontovat je s dalšími výsledky.
9. Ekonomické behaviorální předpoklady
jsou užitečné. Nedokážou však odpovědět
na otázku, proč dochází ke vzniku
nejrůznějších společenských struktur, a jsou
překážkou při snaze pochopit existenci,
vznik, vývoj a zánik institucí.
Zdroj: vlastní zpracování. Jako podklady použity Kouba, Vychodil, Robertts
(2005), Volejníková (2005), Hodgson (2007a), Hodgson (1988).
302
Z výše uvedeného je zřejmé, že NIE se nikdy nezabývala jediným
tématem, předmět jejího zájmu se postupně vyvíjel. S jistým
zjednodušením161. lze konstatovat, že zatímco v 60. letech rozebírala
problematiku transakčních nákladů včetně otázky, jak transakční náklady
ovlivňují povahu, velikost a chování firem162, v 70. letech leželo těžiště
pozornosti v problematice kontraktů, tržních struktur. Od počátku 90. let
se potom pozornost přesouvá k samotným institucím, které jsou nejčastěji
chápány ve smyslu pravidel hry (viz kapitola 2.4). Soudobé publikace
o institucionální ekonomii (např. Furubotn, Richter 2005) se věnují
problematice transakčních nákladů, absolutních a relativních vlastnických
práv, teorii kontraktů – včetně problému pána a správce, morálního
hazardu a nekompletních kontraktů; institucionální analýze trhu, firmy
a státu. Na rozdíl od OIE si NIE obvykle neklade za cíl soudobé hlavní
paradigma nahradit, ale spíše doplnit a rozšířit, respektive učinit jej více
realistické. Chavance (2009) kupř. uvádí, že NIE zachovává postulát
vzácnosti a tudíž soutěživosti, koncept volby - byť v podmínkách omezení.
NIE přitom rozšiřuje neoklasický předpoklad vzácných zdrojů i do oblasti
komunikačních, procesních a dalších dovedností, přičemž zdůrazňuje, že
vzácné jsou i poznávací a rozhodovací schopnosti jedinců. NIE rovněž
respektuje neoklasickou mikroekonomickou teorii včetně cenové teorie,
princip maximalizace užitku, respektive snahu o dosažení uspokojivé
hodnoty užitku. Skutečnost, že NIE se snaží spíše předpoklady NCS doplnit
a rozšířit než nahradit, lze ukázat na příkladu transakčních nákladů, kde
NIE obecně předpokládá (viz např. Furubotn a Richter 2005), že jednotlivé
subjekty se snaží transakční náklady minimalizovat (ekonomizovat). Právě
snaha o ekonomizaci transakčních nákladů je podstatným důvodem toho,
proč se firmy liší z hlediska své velikosti, struktury, uspořádání apod.
(Williamson 1967). Výše transakčních nákladů dále představuje kritický
faktor, zda se uskutečnění směna, respektive další aktivity včetně interakcí
161
Podrobněji viz např. Ménard a Shirely (2008).
Při rozboru problematiky firem NIE navazovala na díla publikována od 30. let 20. století,
přičemž k průkopnickým pracím patří zejména text Coase (1937).
162
303
na politických trzích – pokud jsou transakční náklady spojené s určitým
jednáním vysoké, nevyplatí se dané jednání realizovat.
POJEM INSTITUCE V NOVÉ INSTITUCIONÁLNÍ EKONOMII
Po výše uvedené charakteristice nové institucionální ekonomie se
zastavíme u pojmu instituce, který je logicky základním a klíčovým
pojmem NIE. Hned v úvodu je nutno zdůraznit, že samotný pojem
instituce není jednoduché definovat, a zatím ani v rámci NIE neexistuje
obecně akceptovatelná definice institucí. Voigt (2008) konstatuje, že dva
základní přístupy k definici institucí jsou následující:
1. instituce jako výsledky hry,
2. instituce jako pravidla hry.
Oba přístupy trpí určitou jednostranností. Pokud jsou totiž instituce
výsledkem her, nutně je možno se ptát, čím jsou dána pravidla těchto her.
Pokud naopak jsou instituce pravidly hry, je nutno zkoumat, zda daná
pravidla nejsou důsledkem (výsledkem) nějaké hry. V tomto textu se sice
přidržíme v literatuře obvyklého chápání institucí jako pravidel hry (viz
např. North 1990, North 1991, Furubotn, Richter 2005, Voigt 2008),
v průběhu celého textu ale je zdůrazňováno, že instituce vznikají
v důsledku lidského jednání (lidských her)163. Pojem hra lze definovat jako
interaktivní ekonomickou situaci, kdy rozhodování (jednání) určitého
subjektu je jednak ovlivněno rozhodováním (jednáním) jiných subjektů
a zároveň ovlivňuje rozhodování (jednání) jiných subjektů, přičemž může
163
Metodologicky konstatujme, že instituce jsou tak v určitém smyslu výsledkem her
a v určitém smyslu i vytvářejí pravidla pro navazující hry. Navazující hry pak můžeme rozlišit
na ty, které probíhají v rámci takto vzniklých (jako výsledek předcházejících her) pravidel, a
na hry, v nichž se někteří hráči pokoušejí porušit či změnit pravidla her. Výsledkem je pak
i změna institucí a tím i změna pravidel her. Využití teorie her při analýze institucí tak
umožňuje popsat logiku vývoje institucí v různých případech (a v tomto smyslu formulovat
falzifikovatelná tvrzení), neumožňuje však formulovat snadno verifikovatelná či snadno
dokazatelná tvrzení. To je dáno právě tím, že instituce jako pravidla her se samy vyvíjejí
v důsledku navazujících her, v nichž jde mj. o využití výhod spojených s porušením pravidel
her či naopak o zabránění porušování pravidel her.
304
docházet ke konfliktům mezi jednotlivými účastníky164. Instituce potom
budou definovány na základě definice uvedené v North (1991, s. 97) jako
„…lidmi vymyšlená omezení lidské interakce. Utvářejí odpovídající
motivace vzájemné směny, ať je tato směna politického, společenského či
ekonomického ducha165.“ Ve shodě s dalšími autory166 budeme potom
instituce rozlišovat na formální a neformální. Příkladem formálních
institucí je např. zákon, neformálních např. zvyky, obvyklé způsoby
jednání, morálka apod. Neformální instituce nejsou vymáhány žádným
k tomu speciálně vytvořeným subjektem.
Další možné dělení institucí (Voigt 2008, s. 26) je podle toho, zda
jsou prosazovány státem – tyto instituce nazveme jako externí, respektive
zda je stát neprosazuje – takové instituce nazveme interní. Instituce
potom můžeme rozdělit do následující tabulky (viz tabulka 2.1).
164
Maňas (2002), Dlouhý a Fiala (2007), Binmore (2009).
Shodná definice je i v North (1990).
166
Autorů, kteří chápou instituce zde definovaným způsobem – tj. jako pravidla hry, je celá
řada. Ze zahraničních jmenujme zde např. Ostrom (1986), Eggertsson (1990), Hodgson
(2003), Furubotn a Richter (2005). Z českých potom např. Holman (2005a), Pelikán (2005).
Uveďme ještě pro zajímavost, že D. North v jedné ze svých posledních publikací (North,
Wallis, Weingast 2009) definuje instituce jako pravidla hry, vzor, který řídí a omezuje jednání
jednotlivých osob. Dle této definice zahrnují instituce formální pravidla – psané právo,
neformální normy a sdílená přesvědčení jednotlivých subjektů o světě kolem nich včetně
způsobů, jakým jsou instituce vymáhány.
165
305
Tabulka 2.1 Rozdělení institucí dle prosazování státem
Existuje nějaká legální
úprava
Neexistuje legální úprava
Prosazovány státem externí
Zákony a další právní
normy
Některá hodnotová
pravidla, na kterých je stát
založen
Neprosazovány státem interní
Formální soukromá
pravidla (např. pravidla
sportovních nebo
církevních organizací,
soukromé hospodářské
právo167, apod.)
Konvence (např. jazyková
pravidla), etická pravidla,
zvyky, obyčeje, tradice,
tabu.
Zdroj: vlastní úprava vycházející z Voigt (2008).
U formálních i neformálních institucí je tedy důležité nejen to, že
obsahují určité pravidlo lidského jednání, ale že je toto pravidlo nějakým
způsobem vynutitelné. Jinými slovy, subjekt, který se nechová v souladu
s pravidlem, musí počítat s možností sankce (postihu), jež je uplatněna za
účelem, aby dané pravidlo dodržoval168. Konkrétní forma sankce záleží na
samotném pravidle, někde (zejména v případě formálních institucí) je
sankce jeho součástí, takže je předem zřejmé, co by se mělo stát, pokud
jednající subjekt určité pravidlo poruší. Formální instituce jsou pravidla
vymáhaná státem nebo nějakou jinou organizací s donucovací autoritou
(Walliser 2006). Je zde třeba zdůraznit, že touto organizací nemusí být
pouze stát – např. církevní pravidla mohou být vymáhána příslušnou
církví, která existuje nezávisle na státu. U neformálních institucí z hlediska
sankcí platí, že lidé žijí v rámci větších skupin či komunit (např.
příbuzensky propojených - rodin, rodu, klanu atd.). Na nedodržení
pravidel potom reaguje daná komunita. Konkrétní forma postihu nemusí
167
Soukromým hospodářským právem se rozumí např. pravidla rozhodčích soudů,
dobrovolných hospodářských sdružení, atd.
168
Blíže viz Ostrom (1986).
306
být jednoznačná, dá se však předpokládat, že příslušníci dané komunity
nějakým způsobem zareagují – např. odsoudí osobu, která pravidla
porušila, donutí ji s porušováním přestat, případně s ní omezí kontakty,
přestanou jí důvěřovat atd. Krajním postihem muže být třeba vyloučení
(vyobcování) z dané společnosti. Hrozba sankce však je nutná, protože bez
této hrozby nic (s výjimkou morálních pravidel, které přímo brání
jednotlivcům, aby jednali určitým způsobem) nenutí jednotlivé subjekty,
aby daná pravidla dodržovaly. Odchylné chování nemůže být tolerováno
ani z hlediska dané společnosti (systému), protože jinak dochází
k ohrožení její stability a bezpečnosti.
Pokud jsou instituce chápány jako pravidla hry (pravidla ovlivňující
lidské jednání), je nutno rozlišovat mezi pojmy instituce a organizace.
Organizace můžeme v souladu s North (1994) označit jako subjekty, které
obecně reflektují daný institucionální rámec, přičemž se skládají (jsou
sdružením) osob se společným cílem169. Organizace tedy nejsou
jednotlivci, ale více osob, mezi kterými dochází k dělbě práce a spolupráci,
přičemž organizace mají společný cíl a jsou určitým způsobem (např.
hierarchicky) uspořádány. Mezi institucemi a organizacemi přitom existuje
vzájemná závislost – jednotlivé organizace při svém jednání vycházejí
z jednotlivých institucí, snaží se jimi řídit, čili jsou ovlivňovány existujícím
institucionálním rámcem. K tomu, aby organizace fungovaly, tak musí mít
určitá pravidla, která vytvářejí jejich zakladatelé, osoby v organizacích
působící i další subjekty. Na druhou stranu organizace (stejně jako jiní
hráči) mohou být zdrojem institucionální změny, tedy mohou způsobit, že
se konkrétní instituce změní170.
169
Je však třeba konstatovat, že přesné rozlišení ve smyslu instituce jako pravidla
a organizace jako subjekty skládající se z více osob není v NIE vždy dodržováno. Někteří
autoři mezi instituce stále řadí organizace – ze soudobé literatury jmenujme např. Jacobs
(2010) či Slater (2010).
170
Podrobněji viz North (1990). Jednotlivé organizace ani jednotlivé fyzické osoby nemusí
znát celý institucionální rámec, tj. všechna pravidla. Mohou tedy nevědomě určitá pravidla
porušovat. Porušení může být samozřejmě i vědomé, kdy nějaký subjekt vědomě
nerespektuje existující formální či neformální instituce.
307
Je třeba upozornit, že existují i další členění institucí než výše
uvedená. Za inspirativní zde lze pokládat členění uvedená v Dopfer a Potts
(2008) a v Boettke (2011). Dopfer a Potts (2008) rozlišují pravidla podle
dvou pohledů. První se týká oblasti, kterou pravidla řeší, přičemž rozdělení
pravidel je zde na subjektivní, kde se rozeznávají pravidla poznání
a pravidla jednání, a pravidla objektivní, která se týkají vytvořených
objektů, ať už skupin lidí nebo výrobních faktorů a statků, a zde rozlišuje
pravidla sociální - týkají se více osob, a technická - týkají se výrobních
faktorů a statků. Druhý pohled potom člení pravidla do tří řádů. Tzv. nultý
řád zahrnuje tzv. konstitutivní pravidla, která podpírají (vytváří podmínky)
pro pravidla ekonomických operací. Mezi konstitutivní pravidla patří
společenská, právní, politická, kulturní a další pravidla, která říkají, jak je
společnost organizovaná. První řád potom zahrnuje pravidla
ekonomických operací, tedy definuje, jakým způsobem mohou probíhat
jednotlivé konkrétní lidské operace. Konečně druhý řád obsahuje pravidla
pro změnu pravidel, čili postupy, jakým mohou být měněny pravidla
nultého a prvního řádu. Konkrétní instituce se potom může skládat z řady
pravidel, které se týkají odlišné oblasti, respektive leží v odlišném řádu.
Jako příklad takové instituce, která se skládá z řady dílčích pravidel, lze
uvést trh, případně vlastnická práva171.
171
Terminologie zde ovšem není jednotná, některé publikace (např. Mistri 2003) označují
takovou soustavu pravidel jako metainstituci. Podstatné je si zde uvědomit, že instituce řeší
komplex problémů a mohou se tedy skládat z dílčích částí, přičemž je vhodné tyto části
nějakými způsoby klasifikovat.
308
Tabulka 2.2 Členění institucí dle oblastí a dle řádů
Dle oblastí
Subjektivní
Poznání
Jednání
Objektivní
Sociální
Technická
Dle řádů
0. řád (konstitutivní Společenská, právní, politická, kulturní a další pravidla říkající,
pravidla)
jak je společnost organizovaná
1. řád (operační
pravidla)
Definují, jakým způsobem mohou probíhat jednotlivé konkrétní
lidské operace.
2. řád pravidla pro
změnu pravidel
Postupy, jakým mohou být měněny pravidla nultého a prvního
řádu
Zdroj: Dopfer a Potts (2008), vlastní úprava
Boettke (2011) rozlišuje instituce na domácí endogenní instituce
(HEN)172, domácí exogenní instituce (HEX) a zahraniční exogenní instituce
(FEX). HEN instituce jsou (Boettke 2011, s. 222) „instituce primárně
související se spontánním řádem. Představují místní pravidla, zvyky
a postupy, které se neformálně vyvíjely v průběhu času na různých
místech. Příkladem HEN instituce je lidský jazyk.“ HEX instituce (Boettke
2011, s. 222) „obvykle souvisí s vnitřními politickými opatřeními domácích
vlád. Příkladem HEX instituce je federalismus ve Spojených státech.
Federalismus představuje státem konstruovanou instituci vytvořenou
Američany. Obdobně je britský parlament HEX institucí. Je to instituce
uměle vytvořená Brity.“ HEN instituce jsou tedy neformální instituce –
nemají konkrétního tvůrce, vyvíjejí se spontánně po delší čas. Oproti tomu
HEX instituce jsou obvykle formální instituce, mají konkrétního tvůrce,
jasně definovaný cíl a většinou určitou právní formu, přičemž tyto
instituce platí na určitém území a byly zavedeny lidmi žijícím na tomto
172
V této práci používáme anglické zkratky: HEN = home endogenous, HEX = home
exogenous, FEX = foerign exogenous. Protože publikace Boettke (2011) vyšla v češtině, jsou
dané zkratky rovněž v češtině DEN a DEX pro domácí instituce, ZEX pro zahraniční instituce.
309
území. Z hlediska členění použitého v Dopfer a Potts (2008) by šlo HEX
instituce označit jako objektivní pravidla 1. řádu. FEX instituce jsou potom
instituce, které byly zavedeny lidmi mimo dané území. Obvykle souvisí
s rozvojovou pomocí, kdy určitý zahraniční subjekt zavede na jiném území
právní řád. Typickým příkladem FEX institucí jsou pravidla zavedená
okupačními vojsky v Německu a v Japonsku po druhé světové válce,
respektive v Iráku a v Afganistanu173 po roce 2001.
HEN instituce logicky předcházejí HEX i FEX institucím. Z hlediska
členění použitého v Dopfer a Potts (2008) lze HEN instituce označit za
instituce 0. a 1. řádu, které se týkají jak subjektivní, tak objektivní oblasti.
Jak Boettke (2011, s. 224 a 225) konstatuje: „mají základ v jednání
jednotlivců, kteří sledují své vlastní cíle. Snaha jednotlivců dosáhnout
specifických cílů naráží na různé překážky, neboť alespoň částečně závisí
na lidské interakci. … HEN instituce lze vymezit jako zevnitř se objevující
řešení v reakci na tyto překážky vůči společenským interakcím jednajících
jednotlivců. … Jsou pevně zakotveny v každodenním jednání, zvyklostech,
hodnotách a přesvědčení místních obyvatel. Jinými slovy, domácí původ
těchto institucí, stejně jako jejich endogenní způsob vzniku ukazují, že
HEN instituce mají základ v métis.“. Pojem métis potom Boettke (2011,
s. 225 a 226) definuje následovně: „Métis zahrnuje dovednosti, kulturu,
normy, konvence, které jsou dotvářeny zkušenostmi jednotlivce. Tento
koncept se vztahuje jak na interakce mezi lidmi (například výklad gest
a jednání ostatních), tak s okolním prostředím (například učení se jízdě na
kole). Jednotlivé složky métis nemohou být úhledně sepsány jakožto
ucelená sada pokynů. Znalosti spojované s métis jsou totiž získávány
prostřednictvím zkušenosti a výkonu určité činnosti. Za métis lze například
považovat neformální postupy a očekávání, které umožňují etnickým
skupinám úspěšně vytvářet obchodní sítě. Například obchodu s diamanty
v New Yorku vévodí ortodoxní židé, kteří používají celou sadu signálů,
náznaků a mechanismů vzájemného sblížení, aby snížili transakční náklady
obchodování. Obchod s diamanty by tak hladce nefungoval, pokud
bychom do stejného uspořádání umístili náhodně vybrané obchodníky.“
173
Boettke (2011) potom zkoumá, proč se zavedení FEX institucí v Německu a v Japonsku
relativně zdařilo, zatímco v Iráku a v Afganistánu se nedaří. Dospívá k závěru, že nutnou
podmínkou úspěchu FEX je, zda respektují HEN. V Německu a Japonsku, byly FEX a HEN
víceméně v souladu, v Afganistánu a Iráku nikoliv. K podobnému závěru dospívá i Ostrom
(2008b).
310
Northova definice institucí byla publikována na počátku 90. let 20.
století. V průběhu času se ovšem objevily další definice, které
přinejmenším na první pohled, v důsledku odlišných formulací, nejsou
zcela v souladu s Northovým přístupem. Např. Aoki (2001) a Aoki (2004)
definuje instituce jako samoudržující se systém společně sdíleného
přesvědčení, jakým způsobem se hra hraje (tj. jaké jednání je možné)
včetně toho, kdy dochází k rovnováze. Toto přesvědčení vychází
z minulých zkušeností hráčů, tj. z minulého vývoje jednotlivých her174.
Podobně Greif (2004) definuje institucionální jednotku jako nehmotný
faktor nezávislý na jednotlivých subjektech, jejichž jednání institucionální
jednotka ovlivňuje a určuje. Dané institucionální jednotky zahrnují dle
Greif sdílená přesvědčení, interní normy, sdílené poznávací systémy
a pravidla, která ve společnosti platí. Instituce se potom skládá z několika
institucionálních jednotek, které společně (dohromady) generují určitý
způsob chování.
Přes odlišnost jednotlivých formulací se ale lze domnívat, že i zde
zmíněné a další přístupy k pojmu instituce jsou v souladu s Northovým
přístupem. Zmíněné definice spíše rozšiřují tradiční chápání neformálních
institucí o další aspekty. Konkrétně: přesvědčení o způsobu, jakým
způsobem se příslušné hry hrají (jinak řečeno, jak lidé jednají, co dělají)
vede ke vzniku a udržování neformálních institucí, kterými se lidé řídí.
Pokud jsou lidé společně přesvědčeni, že většina z nich jedná určitým
způsobem, budou jednotlivé subjekty na tento způsob jednání reagovat,
a to buď přímo tímto způsobem, nebo způsobem, který z jejich
přesvědčení vychází. Budou tak zároveň vytvářet neformální pravidla
svého jednání a řídit se jimi. Mezi neformální instituce podle tohoto textu
patří i sdílené poznávací systémy, protože tyto systémy jsou rovněž
založeny na určitých (neformálních) pravidlech. Z hlediska shody Northovy
a dalších definicí je třeba rovněž uvést, že D. North ve svých posledních
textech (North, Wallis, Weingast 2009) řadí přinejmenším sdílená
přesvědčení (tj. přesvědčení, která subjekty sdílí o světě kolem nich) mezi
instituce. Sdílená přesvědčení lze zařadit mezi métis, z kterého vyrůstají
HEN instituce (Boettke 2011). Jedná se zároveň (viz Dopfer, Potts 2008)
o pravidla 0. řádu říkající, jak je společnost organizovaná, případně
174
V jazyce institucionální ekonomie lze říci: vychází z path dependence (minulého vývoje).
311
o pravidla 1. řádu definující, jakým způsobem mohou probíhat jednotlivé
konkrétní lidské operace.
Zahrnujeme-li mezi instituce neformální normy – tradice, zvyky,
sdílená přesvědčení, o tom, co je správné a co špatné, co je povoleno a co
zakázáno (tabu), je zřejmé, že instituce jsou součástí historie a kultury
lidstva (jednotlivých lidských skupin). Formální i neformální normy
z tohoto pohledu nemusí být institucemi, pokud se jimi lidé neřídí,
nejednají podle nich, či nejsou součástí jejich společného a sdíleného
přesvědčení. V případě formálních institucí je jedním z důvodů, proč lidé
takto mohou jednat, skutečnost, že tyto instituce nejsou příslušnými
organizacemi (např. policií a dalšími orgány veřejné moci, soudy apod.)
vynucovány – pokud by byly, tak lze předpokládat, že alespoň některé
subjekty by podle nich jednaly, neboť následky sankce by pro ně byly vyšší
než užitek z nejednání podle této instituce. Je třeba zdůraznit, že určitá
instituce v minulosti mohla být institucí, postupem času však přestala
ovlivňovat lidské jednání. U formálních institucí může přitom platit, že
norma nebude ovlivňovat lidské jednání hned od svého počátku (tj. nikdo
se jí nebude řídit hned od počátku její účinnosti), v případě neformálních
institucí platí, že v minulosti instituce ovlivňovala lidské jednání, toto
ovlivňování však skončilo175. Pro jednoduchost budeme instituce, které
v minulosti ovlivňovaly lidské jednání, v současnosti však nikoliv,
respektive formální instituce, které chtějí ovlivňovat lidské jednání, lidé
však podle nich vůbec nejednají, označovat jako mrtvé instituce.
VYMEZENÍ KORUPCE
Jakkoliv se o korupci často mluví, tak platí, že ji nelze jednoznačně
definovat (Lambsdorff 2007, Frič 1999). V tomto textu budeme korupcí
označovat specifický kontrakt mezi alespoň dvěma osobami –
korumpujícím a korumpovaným. Korumpující v tomto kontraktu slibuje, že
poskytne korumpovanému nějakou odměnu (která může mít podobu
peněz i něčeho jiného), pokud korumpovaný poskytne korumpujícímu
nějakou výhodu (výhoda může mít hmotný i nehmotný charakter).
Z daného pohledu je korupce projevem lidského jednání (Ackerman
175
Jako příklad lze uvést některá jazyková pravidla, pravidla společenského chování apod.
312
1999, Otáhal 2006, Lambsdorff 2007). Lidé se dopouštějí korupčního
jednání, protože oběma stranám přináší nějaký užitek. Z pohledu lidského
jednání zvyšující užitek nepředstavuje korupce problém – jedná se
vzájemně výhodnou směnu (Kohn 2004). Korupce je odsuzována z jiného
důvodu: existuje třetí strana (tedy osoba, která není ani korumpující ani
korumpovaný), které korupční jednání způsobuje nějakou škodu,
respektive korupční jednání není v zájmu této třetí strany. Jako příklad
třetí strany může být uvedena firma (firma A), která nezíská nějakou
zakázku, protože tuto zakázku získá jiná firma (firma B), která se dopustila
korupčního jednání. Pokud by ale ke korupci nedošlo, tak by zakázku
získala firma A. V takovém případě v důsledku korupce dochází ke snížení
příjmů a užitků firmy A (obecněji třetí strany). Předpokládejme přitom, že
nabídka (reakce na veřejnou zakázku) firmy A je výhodnější než nabídka
firmy B. Korupcí je potom postiženo více osob – např. v případě veřejné
zakázky, kdy je korumpovaný veřejný úředník, tak jsou korupcí postiženy
de facto všichni občané. Rozdíl, mezi cenou (případně kvalitou), kterou
nabízí firma B (korumpující), a cenou, která nabízí firma A (neúčastník
korupčního kontraktu), by v případě neexistence korupce mohl být použit
v jejich prospěch. Pokud je korumpovaný manažer soukromé firmy (tj.
vypsaná zakázka nemá charakter veřejné zakázky), tak jsou korupcí
postiženy vlastníci firmy – korupce snižuje jejich zisky.
Domníváme se, že náš přístup ke korupci je v souladu s často
citovanou definicí korupce (Nye 1967, p. 418): „behavior which deviates
from the normal duties of a public role because of private-regarding
(family, close private clique), pecuniary or status gains; or violates rules
against the exercise of certain types of private-regarding influence. This
includes such behavior as bribery (use of reward to pervert the judgment
of a person in a position of trust); nepotism (bestowal of patronage by
reason of ascriptive relationship rather than merit); and misappropriation
(illegal appropriation of public resources for private regarding uses)“. Na
rozdíl od dané definice se ale nedomníváme, že korupce se týká pouze
veřejného sektoru. Jsme přesvědčeni, že ke korupci může docházet
313
kdekoliv, přičemž korupcí korumpující I korumpovaný porušuji povinnosti
stanovené mu nějakou normou (z pohledu institucionální ekonomie
institucí), bez ohledu na to, zda se jedná o legální normu (formální
instituci) nebo normu, která nemá legální charakter (neformální instituci)
– jako příklad neformální instituce lze uvést vnitropodniková pravidla.
SOUDOBÉ TEORIE KORUPCE A JEJICH PROBLÉMY
Právě proto, že korupce snižuje užitek třetí straně, tuto stranu
znevýhodňuje a naopak zvýhodňuje strany korupčního kontraktu, je
korupce odsuzována a trestána. V textu zmíněný přístup ke korupci lze
popsat z pohledu výše uvedené principál-agent theory. Tato teorie obecně
říká, že jedna strana kontraktu (principál) si najímá druhou stranu
kontraktu (agent), aby pro ni vykonala určité úkoly při splnění předem
definovaných pravidel. Nicméně zájmy agenta mohou být v rozporu se
zájmy principála a agent nemusí úkoly, které mu principál uložil, splnit –
nesplněním úkolu se rozumí i situace, kdy agent poruší pravidla, která mu
principál pro splnění úkolu stanovil (Jensen and Meckling 1974, Perloff
2008). To, že agent nesplní úkoly principála, není ještě korupcí. Korupcí se
toto jednání agenta stává teprve tehdy, když agent neplní úkoly z důvodu,
že uzavřel kontrakt s jiným subjektem, přičemž tento kontrakt splňuje
výše uvedené znaky korupce.
Obecně lze tedy konstatovat, že agent korupcí (tj. když agent na
základě korupčního kontraktu jedná v rozporu s tím, co mu principál
uložil) porušuje vlastnická práva principála. Např., pokud manažer
soukromé společnosti zvýhodňuje v důsledku korupce určitou firmu,
porušuje vlastnická práva vlastníka této společnosti. Pokud se korupce
dopouští úředník, porušuje vlastnická práva všech občanů. Lze potom
souhlasit s názorem uvedeným v Benson a Baden (1985), že korupce
představuje nelegální trh s vlastnickými právy. Nelegální trh právě proto,
že korupce porušuje pravidla stanovená principálem, přičemž ke korupci
dochází skrytě, tak aby toto porušení nebylo odhaleno.
314
Vztahy mezi agentem a principálem mohou být ovlivněny asymetrií
informací. Pro principála může být obtížné monitorovat, zda agent
vskutku jedná v souladu s jeho pokyny (Perloff 2008). V takovém případě
je pro agenta snazší tyto pokyny porušit. Je však třeba zdůraznit, že
principál disponuje nástroji, které mohou pokušení agenta jednat
v rozporu s jeho pokyny eliminovat. Principál může vytvořit soubor
pobídek, které agenta stimulují jednat, tak jak si principál přeje. Pobídky
obecně lze rozdělit do dvou kategorií – odměn (agent je oceněn, pokud
jedná v souladu s pokyny principála) a trestů (agent je potrestán, pokud
jedná v rozporu s pokyny principála). Dané rozdělení je užitečné z hlediska
charakteru pobídky. Na druhou stranu platí, že v praxi principálové
nemohou, pokud chtějí, aby se agenti chovali žádoucím způsobem, vůči
agentům uplatnit pouze jednu kategorii (tj. nemohou uplatnit pouze
odměny nebo pouze tresty). Lze zde poukázat na analogii s podnikateli –
podnikatelé musí počítat s tím, že pokud se při podnikání rozhodnou
špatně, bude následovat nezdar. Tato hrozba nezdaru nutí podnikatele
vyhledávat správná rozhodnutí. Stejně tak agenti musí počítat s tím, že
pokud budou porušovat příkazy principála, budou potrestání. Tato hrozba
trestu nutí agenty nejednat v rozporu s pokyny principála. Na druhou
stranu u podnikatele samotná hrozba nezdaru není dostatečným
stimulem vyhledávat ziskové příležitosti (tj. z pohledu podnikatele se
rozhodovat správně). Dalším stimulem musí být právě zisk, tedy odměna,
kterou by podnikatel jinak nedosáhl. Stejně tak agent musí být odměněn
(získat něco, co jinak nezíská) v situaci, kdy respektuje pokyny principála.
Omezme nyní případy, kdy agent jedná v rozporu s pokyny
principála na korupci. Agenti i principálové mohou být přitom jak subjekty
soukromého, tak subjekty veřejného sektoru. Jak jsme uvedly výše,
korupce je často (Spector 2005) redukována na korupci ve veřejném
sektoru. Zde je obvykle jednoduché definovat agenta - obvykle je to
pracovník nějaké organizace veřejného sektoru (např. úředník na
ministerstvu, krajském či obecním úřadě, poslanec apod.). Poněkud
obtížnější je ale definice principála. Může to být právě organizace – ve
315
kterém je agent v určitém vztahu (ve služebním nebo pracovním poměru,
je jejím členem, apod.). Nicméně na tyto organizace se lze dívat jako na
účelově zřízené organizace, které uspokojují určité veřejné potřeby. Jinak
řečeno, na tyto organizace se lze dívat jako na agenty principálu, přičemž
principaly jsou občané daného území, kteří danou organizaci zřizují –
v případě celostátních organizací jsou to občané celého území (např.
parlament, ministerstva mohou být chápány jako agenti občanů celého
území), v případě regionálních organizací jsou to občané daného území
(např. zastupitelstvo obce a obecní úřad může být chápáno jako agent
občanů, kteří v dané obci žijí nebo mají trvalý pobyt.). Lze se setkat
i s nadnárodními agenty – např. orgány Evropské unie lze chápat jako
agenty občanů všech členských zemí EU. Ačkoliv tento pohled, tj. že daná
veřejná (případně mezinárodní) organizace je agentem příslušné skupiny
občanů není obvyklý (Lambsdorff 2007), pokládáme jej za podstatný.
Závažnost korupce je totiž mj. definována prostředím, ve kterém ke
korupci dochází. Jinak řečeno, agenti působící v odlišném prostředí
porušují různá vlastnická práva, přičemž jednotlivá porušení mají odlišný
význam. Jako příklad lze uvést jednání policisty, který přijme úplatek. Jeho
jednání je podle nás závažnější než jednání číšníka, který odlišně obsluhuje
hosty, jež mu dávají spropitné, a hosty, kteří mu spropitné nedávají,
ačkoliv podle pokynů vlastníka restaurace (principála) se má chovat vůči
všem hostům stejně.
Proč zdůrazňujeme výše (v předcházejícím odstavci) uvedené?
Domníváme se, že pricipal-agent theory sama o sobě není schopna
definovat prostředí (organizace), ve kterém ke korupci dochází. Pokud
však není schopna definovat toto prostředí, není schopna ani definovat
význam agentů pro přežití a rozvoj organizace, takže není schopna
definovat správný systém pobídek a trestů, které by korupci zabraňovaly.
Přejděme nyní od principal-agent theory k rent-seeking theory.
Rent-seeking theory chápe jako dobývání renty takové chování, které
v určitém institucionálním prostředí (tj. prostředí definované formálními
a neformálními pravidly) podněcuje k maximalizaci užitku jednotlivců
316
v aktivitách, které jsou z pohledu společnosti neefektivní – vedou spíše
k celospolečenské ztrátě než celospolečenskému přebytku. V dynamické
verzi teorie dobývání renty k takovému chování podněcují umělé bariéry
vstupu do odvětví (Buchanan 1979, Otáhal 2008). Ke korupci potom podle
teorie dobývání renty dochází tehdy, pokud prostřednictvím úplatků
a dalšího jednání (včetně lobování apod.) jsou vytvářeny umělé bariéry
vstupu do odvětví, přičemž ke vzniku těchto bariér dochází
prostřednictvím poltického procesu, kdy nějaká skupina podnikatelů
usiluje, aby stát (nebo jeho součást) vytvořil tyto bariéry (Tolisson 1982,
Tullock 1996, Otáhal 2008). Má smysl zdůraznit, že z pohledu rent-seeking
theory ke korupci nedochází, pokud nějaký podnikatelský subjekt uplácí
proto, aby umělé bariéry vstupu do odvětví byly odstraněny nebo
zmírněny.
Rent-seeking theory se tedy nedívá na korupci jako na dobrovolnou
směnu dvou stran, přičemž v důsledku této směny jsou porušována
vlastnická práva třetích osob a snižován užitek třetích osob. Rent-seeking
theory chápe korupci z pohledu důsledku určitého jednání – pokud v jeho
důsledku dochází ke vzniku umělých bariér vstupu do odvětví, které snižují
celospolečenský přebytek. Jako doporučení, jak bojovat proti korupci
potom rent-seeking theory, navrhuje snižovat tyto umělé bariéry vstupu
do odvětví, respektive snižovat státu možnost dané bariéry vytvářet
(Otáhal 2008). Problémem daného doporučení je, že některé bariéry
vstupu do odvětví mohou být společensky efektivní a mohou společenský
přebytek zvyšovat. Jako příklad lze uvést bariéry vstupu do odvětví ve
finančním sektoru – zde tyto bariéry mohou alespoň částečně bránit
tomu, aby aby finanční instituce (např. banky) zakládaly osoby, které mají
jednoznačně podvodná záměr – chtějí prostřednictvím těchto institucí
získat. Navíc samotná definice společenské efektivnosti je problematická –
jak upozorňuje Rizzo (1979), efektivnost může být definována pouze
v návaznosti na cíle, které se jednající osoba snaží dosáhnout. Jednotlivé
osoby ale mají logicky odlišné cíle a proto je nemožné stanovit, zda určité
jednání je efektivní z pohledu celé společnosti.
317
TEORIE REDISTRIBUČNÍCH SYSTÉMŮ A KORUPCE
Z předcházející kapitoly plyne, že dvě hlavní ekonomické teorie
zabývající se problematikou korupce čelí problémům. Principal-agent
theory má problém definovat prostředí, ve kterém agenti, kteří se
korupce dopouštějí, jednají. Potom má logicky problémy s vymezením
důležitosti agentů pro přežití a rozvoj organizací působících v daném
prostředí. Rent-seekingt teorie má problém s vymezením efektivnosti
umělých bariér vstupu do odvětví. Potom má ale také problém vymezit
pravidla, která vytvářejí umělé vstupy do odvětví a která nikoliv. Obecněji,
rent-seeking theory má problém s vytvářením prostředků (pobídek), které
vedou k tomu, že jednotlivé subjekty se nechovají korupčně. Oba
problémy obou teorií jsou ale pro řešení problému korupce rozhodující.
Pokud totiž principal-agent theory nedefinuje prostředí, ve kterém se
agent pohybuje a neurčí agentův význam pro přežití organizace, není
schopná určit, jak má vypadat nastavení podnětů odrazujících
vykonavatele od korupce. Pokud teorie dobývání renty neurčí, které
bariéry vstupu do odvětví podněcují úředníky, politiky a podnikatele ke
korupci, není schopná určit, jak mají vypadat pravidla, která vedou ke
společenskému blahobytu a která zároveň úředníky, politiky a podnikatele
od korupce odrazují. V této kapitole ukážeme, jak zde zmíněné problémy
mohou být řešeny prostřednictvím teorie redistribučních systémů a její
části teorie paralelních redistribučních her.
Teorie redistribučních systémů je založena na skutečnosti, že většina
sociálních systémů (tj. prostředí, ve kterých lidé existují), má charakter
redistribučního systému – dochází zde k přerozdělování statků, důchodů
a zdrojů, mezi jednotlivými členy daného systému. Jinak řečeno, určití
členové systému získávají statky, důchody, či zdroje, aniž by na ně měly
nárok v důsledku své výkonnosti, a jiní členové systému tyto statky,
důchody, či zdroje ztrácejí, ač by na ně vzhledem ke své výkonnosti
v rámci systému měli nárok. Z tohoto pohledu může být redistribuční
systém definován jako systém, ve kterém jsou jeho jednotliví členové
odměňováni odlišně od své výkonnosti (Valenčík 2008). Má smysl
318
zdůraznit, že k určité redistribuci existují objektivní důvody, zejména
v systémech, ve kterých žijí lidé, kteří si dostatek zdrojů, statků či důchodů
ke své obživě nejsou schopni zabezpečit sami. Typickým příkladem jsou
děti, staří lidé, nemocní, práce neschopní, apod. Pokud systém chce
zajistit přežití daných osob, musí v jejich prospěch redistribuovat. Historie
ukazuje, že k této redistribuci dochází již od počátku lidské existence.
Ostatně, bez této redistribuce by lidstvo nepřežilo. Z filosofického
pohledu je daná redistribuce projevem lidskosti, projevem potkávání
v módu “já-ty”, způsobem jednání, kdy dochází k socializaci člověka – lidé
se prostřednictvím redistribuce učí spolupráci a kooperaci, solidaritě,
pomoci. Člověk se setkává s redistribucí od svého narození, bere ji jako
něco daného. Redistribuční systém je z tohoto pohledu pro člověka
imanentní. Jinak (filosoficky) řečeno, člověk se rodí (je vržen) do
redistribučního systému. Potůček (2005) proto správně poznamenává, že
všechny ekonomické a společenské systémy jsou zároveň redistribučními
systémy. Redistribuce ve prospěch lidí, kteří potřebují, aby v jejich
prospěch bylo redistribuováno, potom můžeme označit za potřebnou
(žádoucí) redistribuci (Wawrosz 2011).
Od potřebné redistribuce je třeba oddělit jiný typ redistribuce. Nyní
se jedná o redistribuci, kdy ten, v jehož prospěch je přerozdělováno, si je
schopen zajistit zdroje a statky ke svému živobytí sám. Jinými slovy, není
nutné, aby ve prospěch určité osoby bylo redistribuováno. V případě
nepotřebné
redistribuce
nedochází
k srovnávání
příjmových
a majetkových rozdílů, které mohou ohrozit stabilitu a vývoj systému, ale
naopak subjekty, v jejichž prospěch je redistribuováno, získávají
neoprávněnou výhodu. Jedním z důvodů, proč k nepotřebné redistribuci
dochází je skutečnost, že lidé jsou na nějaký druh redistribuce od svého
narození zvyklí. Pokud určitá redistribuce probíhá dlouhodobě (tato
dlouhodobost je konkrétním projevem existující struktury formálních
a neformálních institucí), může to vést k tomu, že je tato redistribuce
v dané společnosti (systému) pokládána za něco samozřejmého
a nezpochybnitelného, respektive, že lidé neuvažují (v dostatečné míře),
319
že by tato redistribuce měla být změněna. Příjemci redistribuce, byť se
jedná o nepotřebnou redistribuci, potom mohou argumentovat právě
existující tradicí. Pokud potom jiné osoby usilují, aby daná společnost
redistribuovala v jejich prospěch (tj. zatím tato redistribuce neprobíhá),
mohou poukazovat na jiné, již existující způsoby redistribuce, na analogii
těchto již prováděných redistribucí s nově navrhovanou formou, apod.
Je samozřejmé, že kritérium, zda je nějaká redistribuce potřebná
nebo nikoliv, je vždy arbitrární a záleží na hodnotovém soudu. V praxi se
daná skutečnost projevuje kupř. diskusemi o výši sociálních dávek, o tom,
které skupiny mají být podporovány (např. všechny rodiny s dětmi nebo
pouze rodiny s dětmi, které zároveň mají příjem pod určitou hranicí), od
jakého věku mohou nezaopatřené děti pracovat, jaký stupeň invalidity je
nutný k přiznání plného invalidního důchodu, apod. Právě v důsledku
hodnotové orientace těchto diskusí nelze očekávat jejich jednoznačné
vyústění.
Ekonomická teorie si musela všimnout, že redistribuce snižuje
efektivitu daného systému (ve smyslu množství statků, které se zdroji, jež
má systém k dispozici, můžou být vyprodukovány). Je to logické, zdroje
používané k realizaci redistribuce už nemohou být použity k jiným
produktivním aktivitám. Dále dochází k určité destimulaci osob, v jejichž
prospěch a na jejichž úkor je redistribuováno. Osoby, v jejichž prospěch je
redistribuováno, nemusí být stimulovány, aby si zdroje, statky či důchody
obstarávaly vlastní aktivitou, protože stejně nějaké zdroje, statky či
důchody dostanou. Osoby, na jejichž úkor je redistribuováno, potom vědí,
že nějaká část zdrojů, statků, či důchodů jim je odebrána a nemusí proto
usilovat o jejich maximalizaci. Obvykle potom ekonomická teorie
konstatuje: čím větší redistribuce, tím větší pokles výkonosti daného
systému. Daný vztah je dále často interpretován jako vztah rovnosti
a efektivnosti. Zdůrazněme, že větší pokles výkonnosti se děje
v systémech nepotřebné redistribuce (Wawrosz 2011).
320
Potřebná i nepotřebná redistribuce musí být upravena určitými
formálními I neformálními pravidly, které definují, v čí prospěch je
přerozdělováno, na čí úkor je přerozdělováno, kolik a jakými formami je
přerozdělováno apod. Je třeba zdůraznit, že daná pravidla jsou chápána jako
standardy společnosti a redistribuce se děje v souladu s těmito standardy.
Proto ji můžeme označit jako legální redistribuci, kde slovo “legal” právě
znamená, že redistribuce se děje v souladu s danými standardy. Tyto
standardy však nemusí mít pouze formální (zákonný charakter), tj. nemusí
mít formu pouze zákonů, nařízení, vyhlášek apod., ale mohou mít I formu
neformálních pravidel (např. mravních norem, zvyklostí apod.).
Vedle legálních redistribučních systémů existují ale i jiná forma
redistribuce – paralelní redistribuční systémy. Základní charakteristika
paralelních redistribučních systémů je následující:
- v paralelním redistribučním systému dochází k porušování
pravidel, která existují v rámci originálního redistribučního
systému
prostřednictvím
jednání,
které
v originálním
redistribučním systému není povolené.
- redistribuce, ke které dochází v paralelním redistribučním
systému, je skrytá a utajovaná.
- redistribuce ve prospěch členů paralelního redistribučního
systému se děje na úkor původního redistribučního systému,
v rámci kterého paralelní redistribuční systém existuje.
Za charakteristický znak paralelního redistribučního systému lze
tedy označit, že každému paralelnímu redistribučnímu systému a paralelní
redistribuční hře odpovídá určitý typ narušení institucionálního rámce –
paralelní redistribuční systém (hra) porušuje institucionální uspořádání
legálního redistribučního systému, přičemž toto narušení se děje skrytým
způsobem, tj. je porušující usilují, aby se o něm ostatní osoby (hráči)
nedozvěděli a nemohli proti porušení zasáhnout. V terminologii
institucionální ekonomie (Furubotn a Richter 2005, Otáhal 2009) lze
paralelní hry označit za projev oportunistického chování – jednotlivé
subjekty se chovají jinak, než jak stanoví příslušná instituce. Korupci lze
321
potom pokládat za příklad paralelní redistribuční hry – cílem korupce je
v rozporu s pravidly přerozdělit zdroje, kterými by mohly disponovat třetí
osoby (ty, které se neúčastní redistribučního kontraktu) ve prospěch
účastníků korupčního kontraktu.
ZÁVĚR
V textu argumentujeme, že existující ekonomické teorie, které se
zabývají problematikou korupce, tj. principal-agent theory a rent-seeking
theory trpí závažnými problémy. Pokud jsou tyto teorie používány k boji
proti korupci, mohou potom vést k chybným metodám boje a k chybným
závěrům. Principal-agent theory má problém definovat prostředí, ve
kterém agenti, kteří se korupce dopouštějí, jednají. Rent-seekingt teorie
má problém s vymezením efektivnosti umělých bariér vstupu do odvětví.
V důsledku nedostatku daných teorií jsme popsali teorie
redistribučních systémů a její část teorii paralelních redistribučních her,
přičemž se domníváme, že dané teorie mohou problematiku korupce řešit
efektivněji. Konkrétně teorie redistribučních systémů: a) definuje prostředí,
ve kterém ke korupci dochází jako redistribuční systém; b) definuje paralelní
redistribuční systém jako systém, který porušuje pravidla legálního
redistribučního systému a definuje korupci jako příklad paralelní
redistribuční hry; c) na základě definic v bodech a) a b) dospívá k závěru, že
snížení prostředí legální redistribuce (zejména nežádoucí redistribuce)
eliminuje možnosti subjektů dopouštět se korupce; d) je schopna popsat
rysy, které by měly mít pravidla odrazující subjekty od korupce.
Další výzkum by se měl věnovat detailnější charakteristice
redistribučních systémů, paralelních redistribučních her a zejména
strategiím, které jsou uplatňovány při vyjednávání jak v legálních, tak
v paralelních redistribučních systémech. Žádoucí je také popis jednotlivých
subjektů, jejich charakteristika, jak přispívají k přežití a rozvoji organizace.
Vhodným způsobem popisu zde může být rozbor historických příkladů
a situací.
322
LITERATURA
1. ACKERMAN, Susan R. 1999. Corruption and Government: Causes,
Consequences, and Reform. Cambridge UK : Cambridge University
Press.
2. AOKI, Masahiko 2001. Toward a Comparative Institutional Analysis.
Cambridge (MA) : The MIT Press.
3. AOKI, Masahiko 2004. „An organizational architecture of T-form:
Silicon Valley clustering and its institutional coherence“. Industrial and
Corporate Change. Vol. 13, No. 6, pp. 473-487.
4. BENSON, B. L., BADEN, J. 1985. “The Political Economy of
Governmental Corruption: The Logic of Underground Government”.
Journal of Legal Studies. 14(2), pp. 391-410.
5. BINMORE, Ken 2009. „Game theory and institutions“. ELSE Working
Papers, No.331. London : ESRC Centre for Economic Learning and
Social Evolution.
6. BOETTKE, Peter 2011. Robustní politická ekonomie pro 21. století.
Praha: Woltres Kluwer.
7. BRADSLEY, Nicholas a kol. 2010. Experimental Economics. Princeton:
Princeton University Press.
8. BUCHANAN, James M. 1979. “Is Economics the Science of Choice?”
In:What Should Economist Do? Indianapolis (IN) : Liberty Fund.
9. COASE, Ronald H. 1960. „The Problem of Social Cost“ Journal of Law
and Economics. Vol. 3, No. November, pp. 1-44.
10. DLOUHÝ, Martin; FIALA, Petr 2007. Úvod do teorie her. Praha:
Oeconomia.
11. DOPFER, Kurt; POTTS, Jason 2008. The General Theory of Economic
Evolution. Abingdon : Routlege.
12. EGGERTSSON, Thrainn 1990. Economic Behavior and Institutions.
Cambridge : Cambridge University Press.
323
13. EUCKEN, Walter 2004. Zásady hospodářského řádu. Praha: Liberální
institut.
14. FRIČ, Pavol 1999. Korupce na český způsob. Praha: G Plus.
15. FURUBOTN, Erik G.; RICHTER, Rudolf 2005. Institutions and Economic
Theory. 2nd Edition. Michigan : The University of Michigan Press.
16. GREIF, Avner 2004. Institutions: Theory and History. Cambridge (UK):
Cambridge University Press.
17. HAYEK, Friedrich A. 1960. The Constitution of Liberty. London:
Routledge.
18. HODGSON, Geoffrey M. 1988. Economics and Institutions A manifesto
for a Modern Institutional Economics. Cambridge Polity Press.
19. HODGSON, Geoffrey M. 2003. Recent Developments in Institutional
Economics. Edward Elgar Publishing, Inc.
20. HODGSON, Geoffrey M. 2007a. „The Revival of Veblenian Institutional
Economics“. Journal of Economic Issues. Vol. 41, No. 2, pp. 325 – 340.
21. HODGSON, Geoffrey M. (editor) 2007b. The Evolution of Economic
Institutions: a Critical Reader. Cheltenham (UK) : Edward Elgar.
22. CHAVANCE,
Routledge.
Bernard
2009.
Institutional
economics.
London:
23. JACOBS, Alan M. 2010. „Policymaking as Political Constraint:
Institutional Development in the U.S. Social Security Program”. In:
MAHONEY, James; THELEN, Kathleen (editors). Explaining institutional
change: ambiguity, agency, and power. Cambridge : Cambridge
University Press.
24. JENSEN, Michael C., MECKLING, William H. 1974. “Theory of the Firm:
Managerial Behavior, Agency Cost and Ownership Structure.” Journal
of Financial Economics. 4(2), pp. 305-360.
25. KOHN, M. (2004). Value and Exchange. CATO Journal. 24(3),
pp. 303-339.
324
26. KOUBA, Karel; VYCHODIL, Ondřej; ROBERTS, Jitka 2005 : Privatizace
bez kapitálu – zvýšené náklady české transformace. Praha: Karolinum.
27. LAMBSDORF, Johaan G. 2002. „Corruption and rent-seeking.“ Public
Choice. 113(1-2), pp. 97-125.
28. LOOMES, Graham 1999. ,,Some lessons from past experiments and
some challenges for the future”. Economic Journal. Vol. 109, No. 2,
pp. 35-45.
29. MAŇAS, Miroslav 2002. Teorie her a konflikty zájmů. Praha : Vysoká
škola ekonomická.
30. MISTRI, Maurizio 2003. „Procedural Rationality and Institutions: The
Production of Norms by Means of Norms“. Constitutional Political
Economy, Vol. 14, No. 4, pp. 301 – 318.
31. NORTH, Douglass C. 1990. Institutions, Institutional Change and
Economic Performance. Cambridge: Cambridge University Press.
32. NORTH, Douglass C. 1991. „Institutions“. Journal of Economic
Perspective. Vol. 5, No. 1, pp. 97 – 112.
33. NORTH, Douglass C. 1994. „Economic Performance trough Time.“
American Economic Review. Vol. 84, pp. 359-368.
34. NORTH, Douglass C.; WALLIS, John Joseph; WEINGAST, Barry R. 2009.
„Violence and the Rise of Open-Access Orders“. Journal of Democracy.
Vol. 20, No.1, pp. 55-68.
35. NYE, Joseph S. 1967. “Corruption and Political Development: A CostBenefit Analysis.” American Political Science Review. 61(2),
pp. 417-427.
36. OSTROM, Elinor 1986. ,,An agenda for the study of institutions”. Public
Choice. Vol. 48, pp. 3-25.
37. OTÁHAL, Tomáš 2006. „Ekonomická analýza definice korupce.“
Národohospodáøský obzor. 4(1), pp. 50-60.
325
38. OTÁHAL, , Tomáš 2008. „Na obranu dobývání renty.“ Ekonomický
časopis. 56(10), pp. 1019-1032.
39. OTAHAL, , Tomáš 2009. „Problém zastoupení v nové institucionální
ekonomii.“ Politická ekonomie. 57(5), pp. 677–695.
40. PERLOFF, Jeffrey M. 2008. Microeconomics: theory & applications with
calculus. London : Pearson/Addison-Wesley.
41. POTŮČEK, Martin 1997. Nejen trh. Praha : Sociologické nakladatelství.
42. RIZZO, Mario J. 1979 “Uncertainty, Subjectivity, and the Economic
Analysis of Law. In RIZZO, M (Eds.), Time, Uncertainty, and
Disequilibrium: Exploration of Austrian Themes. Massachusetts
Toronto : Lexington Books D.C.
43. SLATER, Dan 2010. „Altering Authoritarianism: Institutional
Development in the U.S. Social Security Program“. In: MAHONEY,
James; THELEN, Kathleen (editors). Explaining institutional change:
ambiguity, agency, and power. Cambridge: Cambridge University
Press.
44. SPECTOR, Bertram I. 2005. Fighting Corruption in Developing
Countries: Strategies and Analysis. Sterling : Kumarian Press.
45. ŠÍMA, Josef 2004. Ekonomie a právo. Praha: Liberální institut.
46. TOLLISON, Robert D. 1982. “Rent Seeking: A Survey.” Kyklos. 35(4),
pp. 576-602.
47. TULLOCK, Gordon. 1996. “Corruption Theory
Contemporary Economic Policy. 14(3), pp. 6- 13.
and
Practice.”
48. VALENČÍK, Radim. 2008. Teorie her a redistribuční systémy. Praha:
VŠFS – Eupress.
49. VOIGT, Stefan
nakladatelství.
2008.
Institucionální
ekonomie.
Praha:
Alfa
50. VOLEJNÍKOVÁ, Jolana 2005. Moderní kompedium ekonomických teorií.
Praha : Professional Consultig.
326
51. WALLISER, Bernard 2006. „Game Theory and Emergence of
Institutions“. ENPC, Working Paper. Dostupné na
http://www.pse.ens.fr/walliser/pdf/games.pdf.
52. WILLIAMSON, Olivier E. 1967. „Hiearchical Control and Optimum Firm
Size“. Journal of Political Economy. Vol. 75, pp. 123-138.
53. WAWROSZ, Petr 2011. Dosahování a narušování institucionální
rovnováhy v redistribučních systémech. Politická ekonomie. 59(4),
pp. 526-546.
54. WILLIAMSON, Olivier E. 1975. Markets and Hiearchies. Analysis and
Antitrust Implications. New York : Free Press.
Mgr. Ing. Petr WAWROSZ, Ph.D.
Vysoká škola finanční a správní
Praha
Česká republika
327
FOTOGRAFIE ÚČASTNÍKOV KONFERENCIE
328
329
POĎAKOVANIE
Dobrý deň!
Sme doktorandi na Paneurópskej vysokej škole, Fakulte práva
a zúčastnili sme sa medzinárodnej vedeckej konferencie pod názvom
„Organizovaná kriminalita a korupcia - Platforma tieňovej ekonomiky
štátu“, konanej dňa 14. – 15. marca 2013 v Plzni, Česká republika. Touto
cestou by sme sa chceli poďakovať Východoeurópskej agentúre pre
rozvoj n.o., osobitne jej pánovi riaditeľovi JUDr. Jozefovi Zaťkovi za
perfektnú organizáciu uvedenej konferencie, ktorá sa konala v nádhernom
prostredí galérie Artamo v spoločnosti príjemných ľudí. Sme veľmi radi, že
sme sa konferencie mohli zúčastniť a vystúpiť na nej so svojimi
príspevkami. Poslucháči prejavovali veľký záujem a po odprezentovaní
jednotlivých príspevkov rozpútali podnetné diskusie. Po ukončení
konferencie sme sa zúčastnili zaujímavej prehliadky mesta Plzeň a spoznali
sme tak nové krásne miesta.
Ešte raz ďakujeme pánovi riaditeľovi generálovi majorovi JUDr.
Jozefovi Zaťkovi a všetkým, ktorí sa konferencie zúčastnili.
S pozdravom
Mgr. Romana Červienková,
Mgr. Veronika Gerbelová
a Mgr. Jozef Gabík
330
Za úspešný priebeh konferencie ďakujeme všetkým účastníkom,
organizačnému tímu i prispievateľom za podnetné príspevky
VÝCHODOEURÓPSKU AGENTÚRU PRE ROZVOJ n.o.
Podhájska, SR
&
BEZPEČNOSTNÍ AGENTURU HLS, Plzeň, ČR
podporili títo sponzori - firmy:
VÝCHODOEURÓPSKU AGENTÚRU PRE ROZVOJ n.o.
Podhájska, SR
&
BEZPEČNOSTNÍ AGENTURU HLS, Plzeň, ČR
podporili títo sponzori – zahraničné vysoké školy:
Všeobecne prospešné služby EEDA n.o. Podhájska
Za humnami 508/28
941 48 Podhájska
SLOVENSKO
web: http://www.eeda.sk
e-mail: [email protected]
Riaditeľ Východoeurópskej agentúry pre rozvoj n.o.
JUDr. Jozef ZAŤKO
333
Všeobecne prospešné služby EEDA n.o. Podhájska
Všeobecne prospešné služby agentúry:

Spolupráca s domácimi, európskymi a svetovými inštitúciami a organizáciami /poskytovanie služieb
v oblasti vzájomnej výmeny informácií, kontaktov, vzdelávania a rozvoja na medzinárodnej
úrovni/.

Rozvíjanie aktivít na podporu rozvoja východoeurópskeho priestoru /podpora zvýšenia
konkurencieschopnosti, zamestnanosti a flexibility organizácií a inštitúcií, ako aj pracovnej sily vo
východoeurópskom priestore/.

Zvyšovanie mobility pracovnej sily východoeurópskeho priestoru prostredníctvom organizovania
stáží a praxe v organizáciách európskeho priestoru.

Podpora študijných stáží a mobility študentov z východoeurópskeho priestoru za účelom
zbližovania a spoznávania kultúrnych odlišností jednotlivých regiónov.

Organizovanie medzinárodných kultúrnych a športových aktivít za účelom poznávania
multikulturálnych odlišností.

Poskytovanie zdravotnej starostlivosti, sociálnej pomoci a humanitárnej starostlivosti
/poskytovaním služieb v oblasti humanitárnej a sociálnej pomoci pre vybrané skupiny obyvateľstva
prostredníctvom programov v oblasti ľudských zdrojov, zdravotníctva a iných/.

Služby na podporu regionálneho rozvoja a zamestnanosti /prostredníctvom poradenských,
konzultačných, vzdelávacích služieb a aktívnych opatrení trhu práce, ktoré podporia zamestnanosť ,
ako aj služieb orientovaných na spoločenský rozvoj a spoluprácu medzi regiónmi Európskej únie/.

Ochrana zdravia obyvateľstva, tvorba a ochrana životného prostredia.

Tvorba, rozvoj, ochrana, obnova a prezentácia duchovných a kultúrnych hodnôt.

Ochrana ľudských práv a základných slobôd, rovnosti mužov a žien.

Vzdelávanie, výchova a rozvoj telesnej kultúry /organizácia školení, seminárov, kurzov, konferencií
zameraných na zvyšovanie úrovne celoživotného vzdelávania, ako aj zvyšovanie fyzického zdravia
obyvateľstva/.

Spolupráca s domácimi, východoeurópskymi a svetovými vzdelávacími inštitúciami.

Podpora vedy a výskumu, kontaktov a spolupráce v oblasti vedy a výskumu, popularizácia vedy na
verejnosti.

Vydavateľská činnosť.

Využitie obnoviteľných zdrojov energie /služby v oblasti využívania obnoviteľných zdrojov energie,
propagácia týchto zdrojov, ako aj možnosti financovania aktivít/.

Trvalo udržateľný rozvoj vidieckych oblastí /prostredníctvom služieb pre vidiecke oblasti,
samosprávy, s dôrazom na agroturistiku a zvyšovanie cestovného ruchu v spolupráci s malými
a strednými podnikateľmi/.

Podpora regionálneho marketingu a reklamy.

Podpora marginalizovaných skupín a ich integrácia do spoločenského, pracovného a rodinného
života.

Podpora budovania infraštruktúry v školskej, zdravotníckej, kultúrnej a sociálnej oblasti v úzkej
spolupráci s existujúcimi organizáciami.
334
www.termal-podhajska.sk
Penzión TERMÁL sa nachádza v katastri obce Podhájska, ktorá sa dostáva do povedomia
našich a zahraničných turistov vďaka geotermálnemu prameňu silne mineralizovanej vody
v hĺbke 1900 m (voda má pri ústí teplotu 80° C a výdatnosť 50 litrov za sekundu), okolo
ktorého sa na 12 ha rozprestiera areál termálneho kúpaliska. Voda z geotermálneho
prameňa má blahodárne účinky na celý organizmus. Podrobné štúdie preukázali, že má
hlbšie a trvalejšie regeneračné efekty ako voda z Mŕtveho mora. Účinky tejto termálnej vody
využíva k regenerácii celá rada športovcov z rôznych športových odvetví, a preto Vás do
mikroregiónu TERMÁL pozývame.
Penzión TERMÁL Podhájska
941 48, Podhájska Za humnami 508 časť Belek
Mobil:
+421 905 369 138 - rezervácia
+421 911 369 138 - rezervácia
+421 903 383 333
+421 905 450 765
www.termal-podhajska.sk
část
Sborník vědeckých prací z mezinárodní vědecké konference
Zostavila, grafická úprava: PhDr. Jana VITOVSKÁ
Vydavatel: KEY Publishing s.r.o., Nádražní 733/176, 702 00 Ostrava-Přívoz
Náklad: 300 výtisků
Počet stran: 336
Formát: A5
Tisk: NOVPRESS s.r.o., nám. Republiky 15, 614 00 Brno
Vydáno v roce: 2013
Vydání: první
ISBN 978-80-7418-182-5
14. – 15. března 2013
Plzeň, Česká republika
ISBN 978-80-7418-182-5
337

KRIMINALITA A KORUPCE

Transkript

Podobné dokumenty