Nejnovější trend v sociální ochraně je v diverzifikaci

Nejnovější trend v sociální ochraně je v diverzifikaci

APLIKOVANÉ
PRÁVO 1/2006
IGOR TOMEŠ
Nejnovější trend
v sociální ochraně je
v diverzifikaci soustav
Je obecnou pravdou, že systémy dlouhodobého zabezpečení se staly neudržitelnými z mnoha důvodů. Nejčastěji se uvádí stárnutí populace. Avšak důvodů
je více. Patří k nim i vysoká míra nezaměstnanosti, neboť nezaměstnaní neplatí
příspěvky na své zabezpečení. Patří k nim i prodlužování doby studia, protože
mladá generace nastupuje na pracovní trh později a tedy i později začne platit
pojistné. Prostě v měnícím se světě na prahu 21. století je mnoho sociálních procesů, které vedou k nerovnováze mezi příjmy a vydáními v průběžně financovaném
sociálním zabezpečení. Jsou i důvody ekonomické, které souvisejí se zhoršujícím se
postavením Evropy v globalizujícím se světě. Recese a rostoucí konkurence na světovém trhu, který se pozvolna zbavuje celních bariér v neprospěch evropských
výrobců s příliš vysokými sociálními náklady, tlačí na snižování vstupů do sociálního zabezpečení v době, kdy jeho náklady rychle rostou.
Další obecnou pravdou je, že sociální zabezpečení nedostatečně zabezpečuje důchodce. Nezabezpečuje a ani nemůže jim zabezpečit životní úroveň, kterou
měli v době pracovní aktivity. Došlo k výrazné nerovnováze v systémech sociálního
zabezpečení. Za vyrovnaný se považuje takový systém, kde přibližně tři výdělečně
činní platí v průběžně financovaném systému na jednoho příjemce důchodu. Od
tohoto stavu se evropské systémy dávno odchýlily. Tím neúměrně zatížily výdělečně činné obyvatelstvo, tedy aktivní lidi s rodinami. Proto se dnes rodiny s jedním
průměrným příjmem a dvěmi dětmi zařadily mezi ohrožené.
Je tedy nezbytné reformovat sociální
zabezpečení
Proces postupné reformy byl zahájen již v roce 1991. ČSSR a pak ČR šla
cestou parametrických reformních kroků. Po kosmetických změnách v roce 1990
(zrušení osobních důchodů komunistickým pohlavárům a zavedení pravidelné
valorizace důchodů podle inflace) bylo zavedeno pojistné (1991), aby lidé cítili
odpovědnost za svou budoucnost a podíleli se aktivně na jejím zabezpečení.
V roce 1992 byla odstraněna privilegia v systému zrušením pracovních
kategorií a další diskriminační opatření. Žel ne všechna.
APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2006
75
Bylo však nutné učinit zásadnější reformní krok, který předvídal Scénář sociální reformy schválený sněmovnou v roce 1990. Rozdělování federace plně zahltilo
politickou scénu, takže nebylo pomyšlení na penzijní reformu dříve než v roce 1994.
Předehrou k přepokládané parametrické reformě bylo zavedení dobrovolného penzijního připojištění (1994), které jednak bylo slíbeno při odstranění
pracovních kategorií, jednak umožnilo nepopulární změny, které zásadnější reforma musela udělat. Tím zásadnějším krokem bylo zavedení důchodového pojištění
místo důchodového zabezpečení (1995) s dvousložkovou dávkovou formulí – jednotná pevná základní částka a pohyblivá částka diferencovaná podle příjmů. Byl
to první krok k úplné závislosti výše důchodu na zaplaceném pojistném. Z politických důvodů bylo třeba udělat několik kompromisů, které zeslabily efektivitu
navrhovaného řešení. Plánovaly se a očekávaly další kroky.
S čím se v roce 1995 počítalo jako s dalšími reformními kroky? Především
se zvýšení důchodového věku všech na 65 let a tedy i s vyrovnáním důchodového
věku mužů a žen (požadavek EU v rámci úsilí o rovné zacházení). Kritické bylo
odstranění náhradních dob, za které by se neplatilo pojistné, a pokud se náhradní
doby zachovají, mělo se zavést pojistné za náhradní doby a stanovit jej standardním způsobem z minimální mzdy. Bylo nutné důsledně učinit důchody závislými
na celoživotní úsilím a toho dosáhnout jednak výpočtem důchodu z celoživotního
(valorizovaného) zaplaceného pojistného a nikoliv ze mzdy, jednak prodloužením
doby pojištění pro vznik nároku na starobní důchod. K výrazné ekonomické úspoře by přispělo omezení možností předčasných odchodů do důchodu a souběh důchodu a zaměstnání. Obojí však naráželo na neuvěřitelný politický odpor.
Žel, další reformní proces byl zastaven politickým vývojem po 1996. Přechodná vláda neměla mnoho času a sociálně demokratická vláda nechtěla
výraznější důchodovou reformu. Problém se politizoval. Došlo i k demonstraci.
Je další obecnou pravdou, že se důchodové pojištění stalo neudržitelné. Dramatizace problému udržitelnosti systému po 1995 byla vyvolána důvody, které byly
externí – mimo systém. V ČR došlo k výbuchu nezaměstnanosti a k dramatickému
úbytku plátců pojistného, se kterým se nepočítalo. Souběžně se zpomalil ekonomický vývoj recesí v EU i u nás. Růst HDP dramaticky poklesl. Nepříznivý demografický vývoj se urychlil neočekávaným poklesem natality a zhoršením kojenecké
úmrtnosti.
Jaká byla možná řešení v českých podmínkách?
Buď pokračovat v programovaných parametrických reformních krocích,
které se dříve plánovaly, anebo provést radikální neparametrickou reformu sociálního zabezpečení. Přitom bylo potřebné zachovat princip solidarity, který je – vedle
důstojnosti, rovnosti a svobody – jednou ze základních evropských křesťanských
hodnot sociálního bytí.
V Polsku se v té době zrodil nový komplexní přístup k solidaritě – v různorodosti finančních zdrojů. Základní ideou polské teorie označované heslem zabezpečení skrze rozmanitost je „vícepilířový“ přístup.1) Zdroje důchodového zabezpečeNěkdy se za tři pilíře považují tři sektory (pojistné, státní dávky a sociální pomoc) státního solidaritního systému. Jindy se třemi pilíři rozumí tři na sobě ležící vrstvy (povinný průběžně financo-
1)
76
APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2006
ní musejí být v budoucnosti diverzifikovány. Hlásali, že práce i kapitál je musí
zabezpečit stejným dílem, metodou průběžného financování a kapitalizací. Tím se
polský přístup liší od švédského, kde zdroje ze solidarity (tedy z práce) jsou podstatně významnější než zdroje z kapitálu (tedy z úroků).
Cílem nově zavedeného polského systému (1999) je poskytnout lidem efektivní a bezpečnou cestu investování svých úspor v průběhu celého produktivního
života. Asi 50 % (dříve asi 62,5 %) důchodu by měli v budoucnosti získávat z povinného základního důchodového pojištění financovaného průběžným způsobem
jako dosud (první pilíř). Druhých asi 50 % (dříve asi 37,5 %) by měli v budoucnosti povinně kapitalizovány (druhý pilíř). Oba systémy by měly poskytovat dávky
podle úhrnu příspěvků nakumulovaných na osobním účtu, tedy budou to systémy
příspěvkově určené. Protože každý ze systémů financování je vystaven jiným rizikům, dohromady poskytnou solidnější, bezpečnější základnu pro budoucí důchodové zabezpečení. Oba systémy jsou pak doplněny třetím pilířem, kterým jsou připojištění, životní pojištění atp.
Pro první, druhý a třetí pilíř platí různý daňový režim. V prvním a druhém
pilíři budou daněny dávky, nikoliv pojistné, ve třetím pilíři se daní pojistné, nikoliv dávky.
Nový důchodový systém vznikal postupně. První zákony byly přijaty v průběhu roku 1997. Byl mezi nimi zejména zákon o organizaci a provozování penzijních fondů. První licence byly uděleny 1. srpna 1998. Tím byly s předstihem připraveny implementační instituce, které měly čas se organizačně připravit na
provádění reformovaného důchodového pojištění. Druhá skupina zákonů zahrnovala přestavbu prvního pilíře s průběžným financováním (dosavadní právní úprava a nový první pilíř), zavedení druhého pilíře s povinnou kapitalizací a třetího
pilíře s dobrovolnou kapitalizací. Všechny zákony platí od 1. 1. 1999. Polsko již
letos bude mít nový třípilířový systém zabezpečení ve stáří.
Základní, průběžně financovaný první pilíř je odborně označován jako vedení
pomyslných (virtuálních) osobních účtů2) v příspěvkově určeném režimu. Pojištěné
osoby a plátci pojistného budou povinně platit pojistné do průběžně financovaného
základního důchodového systému a toto pojistné se bude zaznamenávat na osobních
účtech pojištěnců. Avšak peníze budou ihned použity na placení dospělých důchodů
a budoucím důchodcům budou důchody vypočteny z účetního salda na jejich osobním
účtu. Zaplacené pojistné je indexováno. Starobní důchod se vypočte tak, že pomyslný nashromážděný kapitál se rozdělí podle délky očekávaného dožití (pojistně matematický výpočet na základě úmrtnostní tabulky) v okamžiku odchodu do důchodu,
což motivuje zdravé jedince, aby dobrovolně prodloužili svůj pracovní věk a získali
vyšší důchod. Architektura prvního pilíře byla inspirována vývojem ve Švédsku.
Důležitá jsou přechodná opatření. Nový systém platí pro pojištěné osoby
mladší 50 let.3) Osoby, které k 1. 1. 1999 byly starší, budou pokračovat podle dosa-
vaný, povinný fondově financovaný a dobrovolný fondově financovaný systém). Filozofie vícepilířovosti spočívá v tom, že se jedná o tři různé zdroje a tři různé soustavy, které se mohou, ale
nemusí doplňovat. Stojí vedle sebe a mají každý úplně jiný základ, filozofii i architekturu.
2)
National Individual Accounts.
3)
Tuto okolnost kritizuje komise Evropské unie jako diskriminaci na základě věku.
APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2006
77
vadních právních předpisů. Nový režim platí bez výjimky pro osoby mladší 30 let.
Osoby ve věku 31 – 50 let se mohou rozhodnout, zda chtějí celé své povinné pojistné ponechat jen v systému průběžného financování, nebo se jeho částí účastnit
kapitalizovaného systému druhého pilíře, stejně jako osoby mladší 30 let. Tato
možnost volby je velmi citlivým a demokratickým zacházením s nabytými právy
občanů.
Přechodná opatření respektují nabytá práva pojištěných osob do 50 let ještě
v jednom směru. Každému občanu se v den nabytí účinnosti nového právního
stavu zastavují nároky podle předchozí právní úpravy. Léta zaměstnání a pojistné
zaplacené podle předchozího práva se považují za „stop nárok“ a přepočítávají se
jako fiktivní počáteční kapitál na pomyslném osobním účtu. Tento stop nárok či
„počáteční kapitál“ zajišťuje v budoucnosti nároky na vyšší důchod. Tento „nárok“
se vypočte podle starých předpisů jako důchod, na který by měl občan mladší 50
let nárok v den nabytí účinnosti nové právní úpravy. Takto vypočtený důchod se
považuje za anuitu. K ní se připočte pojistně matematickými metodami kapitál,
který by byl potřebný k získání anuity této výše a ten se zapíše do pomyslných
osobních účtů jako počáteční kapitál.
Nový režim odstraňuje s definitivní platností jakékoliv preference a diskriminace, s jedinou výjimkou – nižší důchodový věk pro ženy (viz dále). Jak již bylo
uvedeno, téměř polovina pojištěných osob měla preference, které spočívají především v dřívějším odchodu do důchodu. Kompenzace ztráty těchto preferencí je ve
třetím pilíři, který bude dávkově definovaný a povinný, pokud se na tom strany
dohodnou v kolektivní smlouvě.
Předpokládá se, že se sociální partneři dohodnou a budou povinně
(i)
odškodňovat porušování hygienických norem,
(ii)
odškodňovat práce pod zemí a pod vodou „překlenovacími“ (pětiletými) důchody,
(iii)
osobám, jimž lékařská komise doporučí, aby zanechaly zaměstnání,
ve kterém jsou hromadně ohroženy životy jiných, umožnit dřívější
odchod do důchodu s patřičným odškodným, které by jim umožnilo
pokračovat v pracovní činnosti, byť hůře placené.
Tyto případy se budou řešit připravovaným zákonem, o němž se vyjednává
se zaměstnavatelskými a zaměstnaneckými svazy.
Pro překlenutí očekávaných demografických fluktuací (různých velikostí
jednotlivých věkových kohort) a změn v demografickém vývoji se doporučuje
vytvořit v prvním pilíři rezervní fond. Velikost tohoto fondu je předvídatelná, protože velikost jednotlivých věkových kohort je známá. Fond bude zvětšován, když
velké kohorty budou výdělečně činné a malé kohorty budou pobírat důchod. V opačném případě se bude fond zmenšovat o vyrovnávací subvence. Prostředky fondu
budou řádně investovány. Toto opatření zvýší stabilitu prvního pilíře a sníží pravděpodobnost, že se v dohledné době budou zvyšovat příspěvky či pojistné.
Druhý povinný důchodový pilíř systému je založen na skutečných osobních
účtech s kapitalizací úložek. Pojištěná osoba a plátce pojistného ukládají pravidelně a povinně část příjmů na reálný osobní účet pojištěnce. Peníze takto vybrané
se investují a úroky ukládají zpět na daný účet. Z důvodů maximální opatrnosti
musí být správce osobního účtu, depozitáře prostředků (kapitálu) a manažer
investiční politiky různé, na sobě nezávislé instituce, kontrolované státním dozo78
APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2006
rem. Pojištěná osoba si může zvolit jak depozitář, tak manažera investic (penzijní
fond).
Architektura druhého pilíře byla inspirována argentinskou úpravou. Devět
procentních bodů z vyměřovacího základu pro pojistné bude povinně investováno
do penzijního fondu podle výběru pojištěné osoby. Přitom budou platit tato pravidla:
(i)
úplné (právní i správní) odloučení prostředků spravovaných Všeobecnou společností pro penzijní fondy4) (první pilíř) od depozitářů
prostředků penzijních fondů druhého pilíře,
(ii)
diverzifikace investičního portfolia penzijního fondu s mezinárodně
uznávanými omezeními pro rizikové investice,
(iii)
minimální úroková míra pro prostředky investované penzijními
fondy – míra návratnosti investic každého fondu se nebude podstatně lišit od průměrné míry návratnosti všech penzijních fondů;
tak bude poskytnuta minimální garance bezpečnosti,
(iv)
právo měnit penzijní fond bezplatně, jakmile se splní podmínky uvedené ve statutu fondu (minimální doba pojištění u penzijního fondu),
(v)
monitorování státního dozoru,
(vi)
penzijní fondy musí poskytovat svým členům pravidelné informace.
Zavedení druhého pilíře nesnižuje míru zabezpečení starých lidí. Z hlediska pojištěných osob tvoří oba pilíře jednotu. Jelikož jsou oba povinné, poskytují
dohromady o něco vyšší a bezpečnější sociální zabezpečení než předchozí systémy.
Důchody budou vyšší právě o příjmy z kapitálu.
Pro lidi (pojištěné osoby a plátce pojistného) se psychologicky mnoho
nezmění. Budou nadále platit pojistné ve stejné výši. Budou nadále dohromady
platit 45% úhrnu mezd do určité výše,5) a systém toto pojistné rozdělí na dvě části.
Jedna (36% mezd, tj. 80% pojistného) bude uložena na účtu Všeobecného penzijního fondu, a druhá (9% mezd, tj. 20% pojistného) bude odeslána na účet penzijního fondu, který si pojištěná osoba vybrala. Pojistné prvního pilíře (Všeobecný
penzijní fond) se vnitřně dělí na dvě části – na důchody starobní (cca 15% mzdy)
a invalidní a pozůstalostní (cca 21% mzdy). Toto dělení je jen administrativní.
Oněch 20% pojistného (9% mzdy), které se přesunou do druhého pilíře, jsou
ztrátou pro první pilíř a musí se nahradit. Tato částka je cenou transformace.
Vláda se rozhodla, že tuto sumu vyrovná z privatizace a úpravou výdajů, nikoliv
státním nebo jiným dluhem.
Zavedení druhého pilíře a přesuny v jeho prospěch budou na počátku činit
asi 0,7% HDP a za 15 let existence6) vzrostou asi na dvojnásobek. Toto zvýšení se
přisuzuje ztrátám na pojistném, které vznikají stropováním mzdy, ze které se
pojistné platí.
Vedle toho budou nadále působit dosavadní standardní formy doplňkového
připojištění jako třetí pilíř systému, např. životní pojistky, skupinové důchodové
4)
Universal pension fund society.
5)
Do maximální výše 250 % průměrné mzdy.
Viz M. Góra, M. Rutkowski, „The Quest for Pension Reform: Poland’s Security through Diversity“, Úřad Zplnomocněnce vlády pro sociální reformu, Varšava, říjen 1998.
6)
APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2006
79
připojištění, podílové investiční fondy atd. Přístupy k úpravě třetího pilíře byly
a jsou v Polsku inspirovány anglosaskou praxí.
Zaměstnavatelé a zaměstnanci budou mít možnost zvolit některou z forem
dobrovolného skupinového zabezpečení:
(i)
skupinové pojistky pro zaměstnance u komerčních pojišťoven,
(ii)
placení pojistného za zaměstnance do vzájemných pojistných společností,
(iii)
placení pojistného za zaměstnance do zaměstnaneckých připojišťovacích fondů,
(iv)
placení pojistného do otevřených investičních fondů.
Úsilí zaměstnavatele bude považováno za „penzijní program pro zaměstnance“, pokud splní následující podmínky:
(i)
stejná práva všem zaměstnancům, kteří splňují předepsané podmínky délky zaměstnání (pravidlo rovného zacházení),
(ii)
alespoň polovina zaměstnanců se účastní programu,
(iii)
příspěvky nepřevyšují 7% průměrných mezd, ze kterých se platí
povinné pojistné na sociálního pojištění,
(iv)
důchody (peněžní plnění) se neposkytují před šedesátým rokem
věku, při invaliditě nebo smrti živitele.
Architekti polské reformy uvádějí pět důvodů, proč jejich úsilí bylo úspěšné:
1.
Reforma měla širokou podporu, protože:
(i)
úzce spojovala placené pojistné s výší dávek tak, že dávky
zrcadlily celoživotní příspěvky,
(ii)
zvýšila úlohu soukromého sektoru v důchodovém zabezpečení
na úkor impotentní veřejné správy,
(iii)
zdůrazňovala spíše diverzifikaci rizik než způsoby financování,
(iv)
reforma nekopírovala cizí vzory, ale jen se odvolávala na nejlepší zahraniční zkušenosti, zejména zemí Latinské Ameriky,
Švýcarska, Švédska a Austrálie.
(v)
Podporu reformy sledovaly pravidelné výzkumy veřejného
mínění.
2.
Vláda si uvědomila, že reforma musí být svěřena zmocněnci, který je
nezávislý na kterémkoliv ministerstvu či politické straně. Proto jmenovala vládním zmocněncem osobu požívající obecné vážnosti a zřídila
úřad zmocněnce, který byl mimo politické vlivy a správní struktury
a měl úplnou volnost jednání. Mohl se plně věnovat odborným problémům reformy. Měl přímý přístup ke všem představitelům vlády.
Z objektivních příčin (smrt atd.) se v postu se vystřídalo více zmocněnců. Všichni však dbali na minimalizování politických vlivů a tlaků na
úřad, čímž pro svůj odborný tým vytvořili ideální podmínky pro práci.
3.
Hlavní kroky navrhované reformy byly pravidelně konzultovány s odbory a měly jejich podporu.
4.
Na reformě se pracovalo rychle. Vhodný čas a prostor pro reformu
jsou časově omezené. Míra politické podpory je vrtkavá. Zpravidla
sleduje jiné cíle než vlastní reformu starobních důchodů. Proto
odborný tým musí pracovat „s větrem o závod“. Vedení týmu si plně
uvědomovalo úlohu času a potřebu pracovat velmi rychle a rozhodně.
80
APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2006
5.
Lidé si uvědomují neudržitelnost starého systému a jeho rostoucí problémy spojené se stárnutím populace a jinými nepříznivými demografickými a sociálními vlivy. Práce proto musí doprovázet otevřená
veřejná diskuse o střednědobých a dlouhodobých trendech v sociální
oblasti.
S tímto hodnocením autorů můžeme souhlasit, protože nás o tom přesvědčily vlastní zkušenosti i zkušenosti z reforem v jiných postkomunistických zemích.
Uvádění reformy v život není jednoduché. Polské zkušenosti nám však mohou být
inspirací při promýšlení vlastní cesty.
Podobné systémové neparametrické reformy provedli v Maďarsku, Estonsku, Lotyšsku, Bulharsku a Rumunsku a loni i na Slovensku. Diskutuje se o nich
v Chorvatsku a Litvě a byly odmítnuty ve Slovinsku, nejbohatším postkomunistickém státě.
V současné době se vede politická i odborná diskuse o možnostech provést
neparametrickou systémovou reformu i v ČR. Diskutují se zejména
1)
přechod od dávkově definovaných k příspěvkově definovaným starobním důchodům,
2)
zavedení virtuálních účtů (švédská reforma z roku 1992 a Polská
z roku 1999),
3)
přechod od průběžného financování ke kapitalizaci příspěvků buď
spořením nebo pojištěním (chilský nebo švýcarský model),
4)
privatizace správců povinného důchodového pojištění.
Přechod k příspěvkově definovaným důchodům má své výhody a nevýhody.
K výhodám patří větší závislost důchodu na osobním přičinění, větší diferenciace
vzhledem k vkladům a motivace pro placení příspěvků. K nevýhodám patří
1)
problém solidarity s příjemci nízkých příjmů,
2)
politická neudržitelnost návrhu pro nízkopříjmové skupiny,
3)
problém invalidních důchodů, neboť pro ně je významná míra změny
zdravotního stavu, nikoliv míra úspor.
K druhé otázce – k zavedení virtuálních účtů, neboli k metodě NDC (notionally defined contributions). Předně platí, že NDC není podmínkou pro zavedení příspěvkově definovaných účtů. Je jen technikou vedení informací, nikoli
nahrazení systému průběžného financování. Na účet jsou částky zapisovány jen
virtuálně a musí se uměle valorizovat, aby se v čase neztratila jejich reálná hodnota.
I zavedení virtuálních účtů má své výhody a nevýhody. K výhodám patří
průhlednost (viditelnost) úsilí jednotlivců. Ukazuje se ze zkušenosti těch zemí,
které systém zavedly (Švédsko a Polsko), že zvyšuje motivaci k placení příspěvků,
neboť vklady lidé platí výhradně pro sebe. Důchodový věk se stává problémem jednotlivců, neboť výše důchodu bude vypočítána pojistně matematicky jako anuita
z ušetřeného kapitálu a proto bude vyšší při pozdějším odchodu do důchodu, a tím
se zvyšuje motivace k prodloužení aktivity. Má i politikou výhodu – zatímco parametrické změny jsou patrné na první pohled, NDC znepřehlední skutečný dopad
reformy, takže lidé nezjistí, že se míra důchodu dlouhodobě snížila.
NDC má i své nevýhody. Je technicky náročný, neřeší problémy přiměřenosti důchodů nízkopříjmových skupin, protože nezná solidaritu, a zvyšuje správní náklady.
APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2006
81
Třetí nejfrekventovanější otázkou je, zda zůstat u průběžného financování
nebo přejít k povinnému spoření. Úvodem snad historická poznámka, že fondovým
pojištěním povinné systémy začínaly. V Anglii provident funds existovaly už
v 19. století a neosvědčily se. Proto byly přeměněny na důchodové pojištění. Povinné
důchodové pojištění německého a rakouského typu (Francie, Německo, Rakousko,
Itálie, Španělsko atd.) bylo financováno kapitalizací pojistného. Po devalvaci měn
v průběhu 2. světové války byly tyto fondy zcela znehodnoceny a proto po 2. světové
válce bylo jejich financování přeměněno na průběžné financování.
Zatím v Evropě (s tradicí universálního povinného sociálního pojištění)
nejsou s touto reformou zkušenosti. Čeká se na zkušenosti Švédska a Polska.
Avšak „maturita“ důchodové reformy, tj. poznání o její úspěšnosti, přichází až za
20 – 30 let.
Jaké se od přechodu k povinnému spoření očekávají výhody? Především
„znecitlivění“ povinného systému na demografický vývoj, neboť spoření je inertní
na věk spořitele. Banky a národní hospodářství očekávají nahromadění kapitálu,
které by mohlo pomoci rozvoji ekonomiky; to potvrzují zkušenosti z Erhartovy
reformy v poválečném Německu v padesátých letech 20. století.
Odpůrci však poukazují především na očekávané nevýhody, jednak ekonomické, jednak sociální. K ekonomickým patří především implicitní dluh, který
donutí jednu generaci, aby zaplatila důchody svým rodičům i své; částky se odhadují na násobky ročního státního rozpočtu. Transformace od socialismu ke kapitalismu je bouřlivá a navržený systém je citlivý na ekonomický vývoj; prudké změny
a ekonomické výkyvy v globalizujícím se světě budou mít nepříznivý vliv na úspory střadatelů. Kromě toho reálné úrokové míry jsou minimální a často ani nepokrývají míru inflace; to povede ke ztrátě reálných hodnot úspor a nikoliv k využití kapitálu jako zdroje příjmu pro vyšší důchod, jak slibují příznivci kapitalizace
pojistného. K sociálním nevýhodám patří především odstranění solidarity v systému, což povede k většímu „propadu“ důchodců do „sociální sítě“.
Konečně jsou silné tlaky na privatizaci správy povinného důchodového pojištění. To bylo v osmdesátých letech uskutečněno z popudu Světové banky v Chile
a pod vlivem tohoto modelu zavedeno v mnohých latinoamerckých státech. Touto
cestou se ubírala i polská a slovenská reforma. Odpůrci „privatizace“ upozorňují
na chilskou zkušenost, kdy správní náklady vyrostly na 20 % obratu, což je
v povinných systémech důchodového pojištění nesmyslné; ČSSZ má správní náklady v řádu necelých 2 % obratu. Důvodem pro tento růst byly náklady na reklamu
a získávání pojištěnců. Proto udržitelnost správních nákladů je vážným argumentem proti „privatizaci“ povinného důchodového pojištění.
Při vášnivých diskusích o budoucnosti povinných důchodových systémů se
často zapomíná na neopomenutelné cíle sociální reformy, mezi které patří požadavek znovunastolení rovnováhy mezi plátci a příjemci v důchodovém pojištění.
Reforma by měla dále omezit či vyloučit sociální nespravedlnosti, jako jsou nezaplacené náhradní doby a různé doby odchodu do důchodu pro ženy a muže. Reforma by měla omezit „pečovatelský“ charakter povinného důchodového pojištění
a spíše motivovat k prodloužení pracovní aktivity. Zdá se, že tyto požadavky lépe
splní neparametrická reforma systému.
Avšak k předpokladům úspěchu jakékoliv reformy patří i politická a sociální průchodnost reformy. Volba řešení je politická záležitost. Úspěch vyžaduje
82
APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2006
representativní politický konsensus. Dokud reformní návrhy budou patřit k hlavním položkám předvolební rétoriky a volebních návrhů, nebude řešení optimální.
Reforma se musí depolitizoval. Máme své zkušenosti z dvacátých let. Když po
1. světové válce bylo nutné zavést sociální pojištění pro dělníky, všechny parlamentní skupiny podávaly své návrhy na reformu a nemohly se v roce 1920 shodnout. Po roční neplodné diskusi poslanci v roce 1921 pochopili, že reforma sociálního pojištění je věcí odbornou a proto pověřili vládu, aby vytvořila odbornou
komisi při ministerstvu sociálních věcí. Ta pracovala dva roky a v roce 1923 předložila návrh k politické diskusi v poslanecké sněmovně. V roce 1924 byl návrh bez
velkých změn přijat jako produkt všech parlamentních stran.7) Vznikl tak velmi
moderní systém, který byl inspirací do 2. světové války pro mnohé země. Náš parlament by se z toho měl poučit.
Reforma musí být sociálně průchodná. Jakákoliv reforma důchodového
pojištění povede ke zhoršení příliš štědrých post-komunistických systémů. Proto
veřejná diskuse je klíčová. Polská i švédská zkušenost ukazují, že transparentnost
při přípravě reformy a důsledná veřejná informovanost jsou významným proreformním nástrojem.
Zkušenosti z jiných zemí ukazují i na to, že souběžně s přípravou reformy je
třeba připravit implementaci vybudování moderní a digitalizované institucionální
kapacity. To se ukázalo jako hlavní problém při realizaci polské reformy.
Na slovenské reformě je sympatické to, že neizolovala reformu starobního
důchodu, ale pojala reformu jako součást celého systému. Proto řešila i problémy
sociální pomoci a zabezpečení invalidních osob. Polská reforma to opomenula
a proto dodnes je zabezpečení invalidních osob a pozůstalých nedořešené. Ukazuje se, že součástí reformy důchodů starobních musí být i reforma důchodů invalidních. Připravil jsem (2003) studii, která ukazuje možnou cestu – spojit invalidní
důchody s nemocenským. Je tomu tak ve Francii a Belgii a také ve Spojeném
království. Ve Francii se vnímá invalidita jako prodloužená nemoc s ustáleným
průběhem a důchody se vypočítávají podle míry ztráty schopnosti k výdělečné činnosti. Tím se problémy starobních důchodů nemusejí zabývat problémy invalidity.
V Německu a jiných středoevropských zemí, i u nás, je invalidita pojímána jako
„předčasné“ zestárnutí a výše invalidního důchodu se váže na výši starobní důchodu. Měnit systém starobního pojištění nelze bez systémové změny invalidních důchodů.
Nedořešené jsou i důsledky „propadu“ důchodců z nízkopříjmových kohort
obyvatelstva do sociální sítě v reformách povinného pojištění v řadě evropských
zemích.
A tak závěrem lze konstatovat, že reforma starobních důchodů je nezbytná.
Není již tak nezbytné opustit myšlenky parametrické reformy. Nositel Nobelovy
ceny za ekonomiku Joseph Stieglitz ostře kritizoval Světovou banku, protože prosazuje model fondování (tedy využívání soukromých penzijních fondů – pozn. aut.).
7) Rozsáhlou zprávu k chystané reformě tehdy vypracoval Lev Winter. Srov. Zákon o pojištění
zaměstnanců pro případ nemoci, invalidity a stáří, úvodem a poznámkami opatřil Dr. Lev Winter,
čas. „Svépomoc“, Praha 1928. Winter, L. – Štern, E.: Útoky na sociální pojištění, Ústřední dělnické
knihkupectví a nakladatelství, Praha 1927.
APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2006
83
Dokázal, že ve středně až dlouhodobé perspektivě má fondování a PAYG v podstatě
stejný výkon. Buď se pracuje s demografií a riziko je
v ekonomii systému,
nebo se pracuje s ekonomií a riziko je v nepříznivém vývoji demografie. Stieglitz
napsal jasně, že i fondování se musí uplatnit v určitém stabilním ekonomickém
prostředí. Jestliže ekonomika je nestabilní, znamená to prakticky totéž, jako když
stárne obyvatelstvo. Nikde neexistuje jistota, že ekonomika půjde stále dopředu.
To, co říká Světová banka, má význam, bude-li se ekonomice dařit. Ale pokud se jí
bude dařit, bude se zvyšovat pojistné a i PAYG bude mít své přínosy. Stieglitz to
napsal velice krásně a ukázal, že vyvolání kontradikce těch dvou systémů je
umělé. Je to spíš problém politický a z hlediska dlouhodobého řešení druhotný.
Základní věc je udržet rovnováhu mezi důchodci a výdělečně činnými, tedy s prodlužováním věku dožití pozvolna zvyšovat i důchodový věk.
A konečně pro úspěšné řešení starobních důchodů je nezbytné řešit je systémově a ve vazbě na vážné problémy ostatních odvětí sociálního zabezpečení
a sociální ochrany. Je nutné vyřešit i systémové vazby na invalidní důchody a na
sociální péči (pomoc) a životní minimum.
•••
Igor Tomeš
The Newest Trend in Social Protection Lies in System Diversification
The author notes that systems of long-term security have become unsustainable
for many reasons. The most frequently listed reason is population aging, but there are
several reasons, including high unemployment, the extending of studies, the worsening
of Europe’s position in a globalising world, as well as the high social costs typical for
European countries. The unemployed, and young people preparing for their employment, do not contribute to the social security system, and global competition pushes for
cuts in social expenditures. At the same time, social security does not provide adequately for pensioners.
The author informs the reader about some of the principles underlying the Polish
and Slovak pension reforms. He states that any reform of such a type must be socially
feasible. Any reform of pension insurance leads to the worsening of the situation, especially in post-communist East European countries. With the preparation of the reform,
the digitalisation of the system must be prepared.
According to the author, a reform of old-age pensions is required. The author,
however, refers to the thought of a laureate of the Nobel Prize for Economics, Joseph
Stieglitz, according to whom work is done in the mid- or long-term on demographics,
and the risk lies in the economic aspects of the system; or work is done on economics,
and the risk lies in adverse demographic developments. If an economy is unstable, the
effects are practically the same as when the population is ageing. The key is to maintain
a balance between pensioners and the gainfully active population, i.e., with the lengthening of life expectancy, retirement age must be increased slowly and gradually.
84
APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2006